利益平衡視角下雙邊投資協(xié)定例外條款的擴(kuò)張與限縮

張倩雯 王 鵬

（1.西南交通大學(xué)，四川 成都 610063；2.西安交通大學(xué)，陜西 西安710049）

面對(duì)“正當(dāng)性危機(jī)”的持續(xù)發(fā)酵，投資者與東道國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制進(jìn)入多邊改革時(shí)期，國(guó)際投資協(xié)定的實(shí)體條款改革應(yīng)與程序制度改革并行不悖。面對(duì)仲裁庭程序設(shè)計(jì)的種種弊端，東道國(guó)通過(guò)在國(guó)際投資協(xié)定中納入例外條款和增加例外種類(lèi)加強(qiáng)對(duì)外資的規(guī)制，弱化仲裁庭自由裁量的不確定性。仲裁庭在適用例外條款時(shí)則試圖通過(guò)嚴(yán)格解釋防止例外條款濫用。例外條款在文本和實(shí)踐中呈現(xiàn)的相反發(fā)展趨勢(shì)反映出東道國(guó)與仲裁庭在條約解釋和價(jià)值選擇上的不同理念。

一、國(guó)際投資協(xié)定例外條款的起源

例外與原則相伴而生。為促進(jìn)資本跨國(guó)平等流動(dòng)，國(guó)際投資協(xié)定規(guī)定了國(guó)民待遇、公平與公正待遇、最惠國(guó)待遇、禁止征收等基本原則，同時(shí)也在協(xié)定中通過(guò)例外條款適當(dāng)保障投資東道國(guó)的規(guī)制權(quán)，拓展原則的適用空間。國(guó)際投資協(xié)定例外條款的起源與國(guó)際投資活動(dòng)的發(fā)展歷程密切相關(guān)。

1959年，聯(lián)邦德國(guó)與巴基斯坦締結(jié)了世界上首個(gè)雙邊投資協(xié)定。在國(guó)際投資協(xié)定產(chǎn)生初期，吸引外國(guó)投資是東道國(guó)尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力手段。因此，多數(shù)國(guó)際投資協(xié)定重在強(qiáng)調(diào)對(duì)外國(guó)投資者的保護(hù)，對(duì)例外條款的關(guān)注不足，此時(shí)的例外條款尚處于萌芽階段。20世紀(jì)70年代，越來(lái)越多的東道國(guó)被外國(guó)投資者訴諸國(guó)際投資仲裁，這在20世紀(jì)90年代阿根廷遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)后一度達(dá)到高峰。因此，各國(guó)開(kāi)始反思投資自由化帶來(lái)的問(wèn)題，表現(xiàn)之一便是在國(guó)際投資協(xié)定中加入更多種類(lèi)或內(nèi)涵更為豐富的例外條款，以拓展東道國(guó)的政策空間。

國(guó)際投資協(xié)定的例外條款最早可見(jiàn)于美國(guó)的《友好、通商和航海條約》，早期規(guī)定較為簡(jiǎn)單，通常是為了東道國(guó)保護(hù)公共政策目標(biāo)而設(shè)置，其在近年的國(guó)際投資協(xié)定中內(nèi)涵日趨豐富，主要表現(xiàn)形式為一般例外、根本安全例外和投資待遇條款的例外。一般例外條款規(guī)則主要以《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》第20條和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第14條為藍(lán)本，可追溯到1927年的《禁止或限制進(jìn)出口禁令的國(guó)際協(xié)定》，主要包括對(duì)公共道德、人類(lèi)及動(dòng)植物生命或健康以及本國(guó)有藝術(shù)價(jià)值、歷史價(jià)值的財(cái)產(chǎn)、自然資源等利益的保護(hù)。根本安全例外條款一直存在于美國(guó)的《友好、通商和航海條約》中，后被德國(guó)移植到其雙邊投資協(xié)定中，再在各國(guó)締結(jié)的雙邊投資協(xié)定中廣泛傳播。由于國(guó)民待遇和公平與公正待遇、最惠國(guó)待遇均具有密切聯(lián)系，故許多雙邊投資協(xié)定對(duì)投資待遇約定共同的例外。此類(lèi)例外采用特殊優(yōu)先一般的適用原則，即當(dāng)投資者從事的活動(dòng)可能同時(shí)被其他國(guó)際條約調(diào)整時(shí)，特定領(lǐng)域的國(guó)際條約對(duì)待遇問(wèn)題有特別規(guī)定的，適用其特別規(guī)定。常見(jiàn)的種類(lèi)主要包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織例外、①例如1987年《中國(guó)與意大利雙邊投資協(xié)定》第3條第3款。稅收例外、知識(shí)產(chǎn)權(quán)例外、政府采購(gòu)和補(bǔ)貼例外等。②例如2012年《美國(guó)與盧旺達(dá)雙邊投資協(xié)定》第14條第4款和第5款。例如，2007年《英國(guó)與墨西哥雙邊投資協(xié)定》第5條第2款規(guī)定，國(guó)民待遇不包括締約一方根據(jù)避免雙重征稅協(xié)定或其他稅務(wù)安排給予第三國(guó)投資者的優(yōu)惠。但近年來(lái)也有部分雙邊投資協(xié)定將此類(lèi)投資待遇例外納入一般例外中，這些例外情形則不僅適用于投資的待遇問(wèn)題，也適用于協(xié)定其他條款，例如2014年的《英國(guó)與哥倫比亞雙邊投資協(xié)定》。

二、國(guó)際投資協(xié)定文本的例外條款擴(kuò)張

20世紀(jì)末，投資自由化浪潮高漲，加之國(guó)際投資仲裁庭在適用國(guó)際投資協(xié)定時(shí)傾向于保護(hù)外國(guó)投資者利益，嚴(yán)重?fù)p害了東道國(guó)的合法權(quán)力。面對(duì)投資者與東道國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制的正當(dāng)性危機(jī)，晚近新締結(jié)的國(guó)際投資協(xié)定明顯比過(guò)去更多地納入例外條款。③參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：UNCTAD.Investment Policy Hub[EB/OL].2021,https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements.(2021-01-07)。無(wú)論是根本安全例外條款、公共政策例外條款，還是金融審慎例外條款，在國(guó)際投資協(xié)定中的數(shù)量都在快速增長(zhǎng)。隨著東道國(guó)規(guī)制權(quán)意愿的加強(qiáng)，國(guó)際投資協(xié)定文本中例外條款的內(nèi)涵不斷擴(kuò)張，這主要表現(xiàn)為根本安全范圍擴(kuò)大、信息安全納入管控和可持續(xù)發(fā)展納入公共政策。

（一）根本安全范圍擴(kuò)大

阿根廷遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)了被多國(guó)投資者申請(qǐng)國(guó)際投資仲裁的多米諾骨牌效應(yīng)，這使各國(guó)在簽訂國(guó)際投資協(xié)定時(shí)更加重視對(duì)“國(guó)家安全”或“根本安全”范圍的界定。傳統(tǒng)觀(guān)念對(duì)根本安全的理解限于國(guó)家領(lǐng)土完整范疇，因此威脅根本安全利益的常常是他國(guó)的軍事行為，但晚近“根本安全利益”的范圍呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)，其中爭(zhēng)議較大的是經(jīng)濟(jì)危機(jī)是否威脅到一國(guó)的根本安全利益。在阿根廷系列仲裁案中，仲裁庭在該問(wèn)題上曾做出截然相反的裁決。①例如，2005年CMS公司訴阿根廷案的仲裁庭將經(jīng)濟(jì)危機(jī)認(rèn)定為威脅一國(guó)的“根本安全利益”，而在案情幾乎完全一樣的LG&E訴阿根廷案中，仲裁庭卻認(rèn)為經(jīng)濟(jì)危機(jī)不構(gòu)成危急情況，因此不威脅一國(guó)根本利益。See CMS Gas Transmission Company v. The Republic of Argentine,ICSID Case No.ARB/01/8,2005,Award,para. 360.LG&E Energy Corporation v. The Republic of Argentine,ICSID Case No.ARB/02/1,2006,Decision on Liablity,para. 257。對(duì)于這兩個(gè)仲裁庭矛盾裁決的詳細(xì)分析參見(jiàn):王楠.危急情況之習(xí)慣國(guó)際法與投資條約中的不排除措施條款——兼論CMS案和LG&E案[J].比較法研究,2010,(1)。面對(duì)仲裁庭裁判的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，一些國(guó)家的應(yīng)對(duì)做法是在締結(jié)協(xié)定時(shí)明確根本安全例外的內(nèi)涵，加強(qiáng)對(duì)條約解釋的控制權(quán)。例如，美國(guó)2012年《雙邊投資協(xié)定范本》第18條在根本安全例外中除納入締約方根本安全利益，還加入了“履行維持或恢復(fù)國(guó)際和平與安全的義務(wù)有必要的措施”。2016年《加拿大與中國(guó)香港特別行政區(qū)雙邊投資協(xié)定》第17條第4款更是在傳統(tǒng)的軍事安全之外，進(jìn)一步將根本安全擴(kuò)大至國(guó)際關(guān)系中的“其他緊急情況”?？梢?jiàn)傳統(tǒng)的根本安全利益范圍正在被不斷擴(kuò)張。

（二）信息安全納入管控

近年以歐盟為代表的經(jīng)濟(jì)體在國(guó)際投資協(xié)定的例外條款中納入數(shù)據(jù)處理和保護(hù)內(nèi)容，代表各國(guó)正日漸重視伴隨數(shù)字技術(shù)發(fā)展和大數(shù)據(jù)時(shí)代而來(lái)的信息風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)已不再僅僅是信息的載體，更蘊(yùn)含著重要的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)已成為數(shù)據(jù)的競(jìng)爭(zhēng)，如何規(guī)制數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)以及數(shù)據(jù)流動(dòng)中的安全風(fēng)險(xiǎn)成為近年來(lái)各國(guó)的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。歐盟將數(shù)據(jù)權(quán)納入人權(quán)范疇，出臺(tái)了“史上最嚴(yán)厲的數(shù)據(jù)保護(hù)措施”——《歐盟通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR），限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。歐盟近期締結(jié)的國(guó)際投資協(xié)定也將GDPR的精神體現(xiàn)在例外條款中，將保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)作為投資待遇的例外或者一般例外。例如，《歐盟與新加坡投資保護(hù)協(xié)定》開(kāi)創(chuàng)性地明確將“保護(hù)與個(gè)人數(shù)據(jù)處理和傳輸相關(guān)的個(gè)人隱私”和“保護(hù)個(gè)人記錄和賬戶(hù)的隱私”納入國(guó)民待遇的例外中。②Investment Protection Agreement between the European Union and its Member States, of the One Part, and the Republic of Singapore,of the Other Part,Article 2.3.3(e)(ii).

《歐盟與新加坡投資保護(hù)協(xié)定》大幅擴(kuò)充國(guó)民待遇例外內(nèi)涵與歐盟對(duì)國(guó)際投資仲裁機(jī)制改革的態(tài)度相一致。出于對(duì)現(xiàn)有投資者與東道國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制的強(qiáng)烈不滿(mǎn)，歐盟委員會(huì)在2015年5月公布的《TTIP中的投資章節(jié)及其他——改革的路徑》中提出建立國(guó)際投資法院的主張，③European Commission.Concept Paper:Investment in TTIP and Beyond- the Path for Reform[EB/OL].2015,http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/may/tradoc_153408.PDF.(2021-01-07).并在《歐盟與加拿大全面經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易協(xié)定》等雙邊協(xié)定中率先試點(diǎn)其程序改革方案。與此同時(shí)，歐盟也密切關(guān)注投資協(xié)定條款的實(shí)體改革，意在擴(kuò)大東道國(guó)的外資規(guī)制權(quán)，如在《歐盟與新加坡投資保護(hù)協(xié)定》中擴(kuò)張國(guó)民待遇例外的內(nèi)涵，這很可能成為歐盟之后締結(jié)國(guó)際投資協(xié)定的模板而被納入更多的投資協(xié)定中。

（三）可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)納入公共政策

國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)公共政策也會(huì)作出某些例外規(guī)定，近年公共政策例外規(guī)定多和一國(guó)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相聯(lián)系。國(guó)際投資協(xié)定中的國(guó)內(nèi)公共政策通常包括公共秩序，①例如2004年《約旦與新加坡雙邊投資協(xié)定》第18條a款。自然資源，人類(lèi)、動(dòng)植物生命或健康，②例如2007年《加拿大與秘魯雙邊投資協(xié)定》第10條。金融審慎原則，③例如2016年《加拿大與中國(guó)香港特別行政區(qū)雙邊投資協(xié)定》第20條第1款。勞工和環(huán)境，④例如2015年《瑞士與格魯吉亞雙邊投資協(xié)定》第9條第1款。文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。⑤例如2014年《日本與哈薩克斯坦雙邊投資協(xié)定》第17條第7款。歐盟及其成員國(guó)締結(jié)的國(guó)際投資協(xié)定較多包含此類(lèi)公共政策例外條款。⑥例如2005年《埃及與德國(guó)雙邊投資協(xié)定》第3條第2款。與根本安全例外類(lèi)似，國(guó)內(nèi)政策例外也呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì)。在這一問(wèn)題上歐盟的做法具備代表性，它甚至希望在投資協(xié)定中把保護(hù)藝術(shù)、歷史和古跡等國(guó)家財(cái)富的必要措施也一并納入國(guó)內(nèi)政策例外范圍。⑦Nathalie,Bernasconi-Osterwalder.The Draft Investment Chapter of the Canada-EU Comprehensive Economic and Trade Agreement:A Step Backwards for the EU and Canada?[EB/OL].2013,http://www.iisd.org/itn/2013/06/26/the-draft-investmentchapter-of-canada-eu-comprehensive-economic-and-trade-agreement-a-step-backwards-for-the-eu-and-canada/.(2021-01-07).2004年《約旦與新加坡雙邊投資協(xié)定》第18條d款已將保護(hù)藝術(shù)、歷史和古跡等國(guó)家財(cái)富的必要措施也納入例外范圍。有的投資協(xié)定將國(guó)內(nèi)政策例外放到投資待遇條款例外中，例如，2018年《歐盟與新加坡投資保護(hù)協(xié)定》將保護(hù)公共安全、公共道德、公共秩序、人類(lèi)和動(dòng)植物的生命或健康、文化歷史遺產(chǎn)及保障公平有效的直接征收等措施均納入國(guó)民待遇例外范疇。⑧Investment Protection Agreement between the European Union and Its Member States, of the One Part,and the Republic of Singapore,of the Other Part,Article 2.3.3.

國(guó)際投資協(xié)定中無(wú)論是一般例外條款的數(shù)量增加還是例外種類(lèi)的擴(kuò)張，都清晰表明了投資自由化和投資保護(hù)已不再是國(guó)際投資協(xié)定的唯一目標(biāo)，但例外條款的種類(lèi)擴(kuò)張也招致了不少來(lái)自學(xué)界的批評(píng)，認(rèn)為一味擴(kuò)張例外條款的種類(lèi)可能有損國(guó)際投資協(xié)定應(yīng)有的透明度和非歧視等基本原則。例如，美國(guó)2012年《雙邊投資協(xié)定范本》將“履行維持或恢復(fù)國(guó)際和平與安全的義務(wù)有必要的措施”納入根本安全例外中，若缺乏適用的合理限制則可能導(dǎo)致例外條款的濫用，使國(guó)際投資協(xié)定脫離其促進(jìn)和保護(hù)投資的初衷。為了防止例外條款成為國(guó)際投資協(xié)定的“阿喀琉斯之踵”，國(guó)際投資法體系的建設(shè)應(yīng)合理平衡外國(guó)投資者利益和東道國(guó)規(guī)制權(quán)，才能具備可持續(xù)發(fā)展能力。對(duì)此，觀(guān)察國(guó)際投資仲裁庭在適用例外條款時(shí)的實(shí)踐可知，仲裁庭有意限縮例外適用空間，以達(dá)成保護(hù)投資者利益和維護(hù)東道國(guó)合法規(guī)制權(quán)的適度平衡。

三、國(guó)際投資仲裁適用例外條款的限縮解釋

面對(duì)國(guó)際投資協(xié)定例外條款數(shù)量增加以及內(nèi)容擴(kuò)張的趨勢(shì)，國(guó)際投資仲裁庭在案件中適用例外條款時(shí)卻多采用限縮解釋?zhuān)苊鉃E用例外條款。這或許是投資者與東道國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制的一種改革方式，即在實(shí)體條款的設(shè)計(jì)和適用中適當(dāng)平衡外國(guó)投資者保護(hù)和東道國(guó)規(guī)制權(quán)。國(guó)際投資仲裁庭對(duì)例外條款的限縮解釋主要包括限制條款溯及力、限制條款自裁性和限制條款效力范圍。

（一）限制條款溯及力

例外條款不可溯及既往，即東道國(guó)援引的例外條款應(yīng)當(dāng)于糾紛發(fā)生前在國(guó)際投資協(xié)定中已有規(guī)定，不可事后援引。Occidental Exploration訴厄瓜多爾案的仲裁庭指出，援引的例外條款應(yīng)在國(guó)際投資協(xié)定或其他協(xié)定中已有明確規(guī)定。①Occidental Exploration and Production Company v. Republic of Ecuador,LCIA Case No.UN3467,Final Award,1 July 2004,para. 167.CMS訴阿根廷案和Sempra訴阿根廷案的仲裁庭也作出類(lèi)似裁決。②CMS v. Argentina,ICSID Case No.ARB/01/8,Award,12 May 2005,para.370.Sempra v. Argentina,ICSID Case No.ARB/02/16,Award,28 September 2007,para.379.即使在該案其后的撤銷(xiāo)程序中,ICSID專(zhuān)門(mén)委員會(huì)也肯定了原裁決對(duì)雙邊投資條約例外條款自裁性的認(rèn)定。Sempra v. Argentina,ICSID Case No.ARB/02/16,Annulment Proceeding,29 June 2010,para. 170.許多國(guó)際投資協(xié)定在約定例外條款的同時(shí)，也提出了適用例外條款的程序性要求，例如1996年《美國(guó)與烏克蘭雙邊投資協(xié)定》第2條第1款就對(duì)適用附件的例外提出了事先通知的要求。基于該雙邊投資協(xié)定的Lemire訴烏克蘭案的仲裁庭指出，雙邊投資協(xié)定既然已經(jīng)約定對(duì)國(guó)民待遇的保留須有事先通知，這就是一項(xiàng)強(qiáng)制性的程序要求。法律和法規(guī)規(guī)定國(guó)家對(duì)保留事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)事先通知并非僅僅是一種形式主義，而是一項(xiàng)根本性要求，目的在于保障投資者享有法律確定性，不可因東道國(guó)事后援引例外條款而損害投資者的誠(chéng)實(shí)信用利益。③Joseph C. Lemire v. Ukraine,ICSID Case No.ARB/06/18,Award,28 March 2011,para. 49.可見(jiàn)，雙邊投資協(xié)定的例外條款適用不可溯及既往這一規(guī)則有利于保障法律的穩(wěn)定性和投資者的可預(yù)見(jiàn)性。

（二）限制條款自裁性

例外條款是否應(yīng)當(dāng)具有自裁性（self-judging）一直是爭(zhēng)議較大的問(wèn)題。例外條款的自裁性在阿根廷經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)的系列投資仲裁案中被頻繁提及。對(duì)此，CMS訴阿根廷、LG&E訴阿根廷、Enron訴阿根廷、Sempra訴阿根廷、Continental Casualty訴阿根廷等案件的仲裁庭均認(rèn)為例外條款不具備自裁性。④CMS Gas Transmission Company v. Republic of Argentina,ICSID Case No.ARB/01/8,Award,12 May 2005,paras. 366～373; LG&E Energy Corp,LG&E Capital Corp. and LG&E International Inc. v. Argentine Republic,ICSID Case No.ARB/02/1,Decision on Liability,3 October 2006,paras. 212～214;Enron Creditors Recovery Corporation(formerly Enron Corporation) and Ponderosa Assets,L.P. v. Argentine Republic,ICSID Case No.ARB/01/3,Award,22 May 2007,paras. 332,335～339;Sempra Energy International v. Argentine Republic,ICSID Case No.ARB/02/16,Award,28 September 2007,paras. 374～388.在Deutsche Telekom訴印度案中，仲裁庭仍然遵循了之前的裁判，認(rèn)為例外條款應(yīng)當(dāng)由仲裁庭進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，而非東道國(guó)自行裁決。⑤Deutsche Telekom v. India,PCA Case No.2014-10,Judgment of the Swiss Federal Tribunal,11 December 2018,paras. 3.2.3.1～3.2.3.4.

目前學(xué)界認(rèn)定例外條款自裁性的觀(guān)點(diǎn)主要有兩類(lèi)，一類(lèi)是基于條文本身表述的認(rèn)定。如果條文本身有“it considers”“it determines”和“in the state’s opinion”之類(lèi)的表述，通常認(rèn)為適用該例外條款屬于東道國(guó)自裁范圍。對(duì)比1995年《美國(guó)與阿爾巴尼亞雙邊投資協(xié)定》第14條第1款和1998年《美國(guó)與莫桑比克雙邊投資協(xié)定》第14條第1款的例外條款表述，我們發(fā)現(xiàn)后者增加了“it considers necessary”的主觀(guān)認(rèn)定表述，因而是自裁性條款。另一類(lèi)是基于例外條款類(lèi)型的認(rèn)定。有學(xué)者從締約國(guó)真實(shí)意圖、對(duì)國(guó)家安全的判斷能力、晚近國(guó)家的國(guó)際投資協(xié)定實(shí)踐等方面進(jìn)行考量后提出，涉及國(guó)家根本安全例外的條款適用均應(yīng)遵循國(guó)家自行裁決機(jī)制。有學(xué)者對(duì)例外條款的自裁性提出異議，認(rèn)為例外條款的自裁性導(dǎo)致投資者對(duì)法院和仲裁庭認(rèn)定公共利益的適當(dāng)路徑難以有規(guī)律可循，損害了投資者的合理期待，故應(yīng)當(dāng)改變涉及公共利益條款的自裁性?？尚械穆窂街皇歉淖?cè)瓉?lái)的舉證責(zé)任分配方式，由主張適用公共利益例外的東道國(guó)證明其援引例外條款具有“清楚且有說(shuō)服力的”（clear and convincing）客觀(guān)理由和基礎(chǔ)。

筆者認(rèn)為，例外條款的自裁性是以損害外國(guó)投資者的預(yù)期利益為代價(jià)的，應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制。因此，在國(guó)際投資協(xié)定條款文本中明確保留東道國(guó)對(duì)例外條款的自裁權(quán)力應(yīng)是確定條款自裁性的必要要求。其次，應(yīng)合理分配東道國(guó)和外國(guó)投資者在援引例外條款時(shí)的舉證責(zé)任，適當(dāng)加重東道國(guó)的舉證義務(wù)，保護(hù)外國(guó)投資者的合法期待。最后，可適當(dāng)借鑒WTO專(zhuān)家組在DS512案中的做法，運(yùn)用習(xí)慣國(guó)際法將成員國(guó)對(duì)安全例外的自裁決權(quán)限制于善意適用范疇內(nèi)。①WTO Report of the Panel,Russia-Measures Concerning Traffic in Transit,WT/DS512/R,5 April 2019.

（三）限制條款效力范圍

由于國(guó)民待遇條款在演進(jìn)過(guò)程中長(zhǎng)期與公平與公正待遇條款混同，諸多國(guó)際投資協(xié)定對(duì)國(guó)民待遇和公平與公正待遇統(tǒng)一約定例外情形。②直至2000年中國(guó)簽訂的國(guó)際投資協(xié)定中仍然有將國(guó)民待遇和公平與公正待遇并列規(guī)定的情形，例如2008年《中國(guó)與西班牙雙邊投資協(xié)定》第3條規(guī)定：“投資待遇。一、締約一方的投資者在締約另一方境內(nèi)的投資應(yīng)始終享受公平與公正的待遇。二、締約一方應(yīng)給予締約另一方投資者在其境內(nèi)的投資及與投資有關(guān)活動(dòng)不低于其給予本國(guó)投資者的投資及與投資有關(guān)活動(dòng)的待遇。”那么，在未具體約定的情況下，東道國(guó)對(duì)國(guó)民待遇作出保留的例外情形是否可以同樣適用于公平與公正待遇等其他條款呢？Lemire訴烏克蘭案的仲裁庭對(duì)該問(wèn)題作出了否定回答。Lemire是美國(guó)一家企業(yè)，通過(guò)烏克蘭公司Mirakom對(duì)烏克蘭一家封閉的股份制公司Gala持股，是Gala公司的大股東。Lemire先生從2006年起間接持有Gala公司100%的股份。6年間，Gala公司雖然數(shù)百次對(duì)廣播執(zhí)照進(jìn)行投標(biāo)，但僅獲得一套安全許可證，而Gala公司競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的競(jìng)標(biāo)成功率卻高達(dá)41%。鑒于Gala公司和其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手競(jìng)標(biāo)結(jié)果的巨大差異，Lemire先生認(rèn)為烏克蘭政府的行為違背了其基于《美國(guó)與烏克蘭雙邊投資協(xié)定》所承擔(dān)的給予外國(guó)投資者公平與公正待遇的義務(wù)。對(duì)此，被申請(qǐng)人烏克蘭政府援引《美國(guó)與烏克蘭雙邊投資協(xié)定》附件中關(guān)于保留無(wú)線(xiàn)電部門(mén)作為國(guó)民待遇義務(wù)例外的約定，認(rèn)為該例外可同樣適用于公平與公正待遇。該案的仲裁庭否定了被申請(qǐng)人這一主張，采取了對(duì)條約的嚴(yán)格解釋方法，認(rèn)為雙邊投資協(xié)定附件有關(guān)無(wú)線(xiàn)電部門(mén)的保留例外僅限于國(guó)民待遇原則，而在對(duì)公平與公正標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定的條款中并沒(méi)有類(lèi)似的例外描述，因此國(guó)民待遇原則的例外不適用于公平與公正待遇。①Joseph C. Lemire v. Ukraine,ICSID Case No.ARB/06/18,Award,28 March 2011,paras. 44～47.

四、國(guó)際投資協(xié)定例外條款的投資者與東道國(guó)二元沖突

例外條款在協(xié)定文本和仲裁實(shí)踐中呈現(xiàn)背離的發(fā)展趨勢(shì)。隨著國(guó)際社會(huì)的發(fā)展和新興技術(shù)的出現(xiàn)，各種復(fù)雜的新情況層出不窮，因此，投資協(xié)定文本趨向于拓展例外條款內(nèi)涵。在具體適用例外條款的案件中，國(guó)際投資仲裁庭多嚴(yán)格限制東道國(guó)行使規(guī)制權(quán)和自由裁量權(quán)，防止例外條款濫用，保護(hù)外國(guó)投資者的合法期待。內(nèi)涵擴(kuò)張、外延收縮的適用路徑反映了外國(guó)投資者利益與東道國(guó)規(guī)制權(quán)、條約的靈活性與可預(yù)見(jiàn)性?xún)煞N不同價(jià)值之間的博弈。

從歷史的角度考察，國(guó)際法的產(chǎn)生是為了服務(wù)于西方殖民國(guó)家的利益，國(guó)際投資協(xié)定的產(chǎn)生也同樣是服務(wù)于資本輸出國(guó)的利益。因此，國(guó)際投資協(xié)定初期的條款設(shè)計(jì)更多地保護(hù)投資者利益、弱化東道國(guó)規(guī)制權(quán)。在國(guó)際投資協(xié)定的演進(jìn)過(guò)程中，投資者與東道國(guó)二元沖突始終存在，例如南北國(guó)家圍繞征收的補(bǔ)償分別主張適當(dāng)補(bǔ)償原則和赫爾準(zhǔn)則。國(guó)際投資協(xié)定例外條款在文本中的擴(kuò)張和在實(shí)踐中的限縮也是投資者與東道國(guó)二元沖突的體現(xiàn)。

在成因上，東道國(guó)試圖拓寬規(guī)制權(quán)，但仲裁庭關(guān)注的是防止例外條款濫用。對(duì)于東道國(guó)而言，一方面，仲裁庭擴(kuò)張管轄權(quán)、擴(kuò)大“投資”“投資者”定義、濫用保護(hù)傘條款、擴(kuò)大最惠國(guó)待遇條款在爭(zhēng)端解決程序事項(xiàng)的適用等做法過(guò)于傾向保護(hù)投資者，②徐樹(shù).國(guó)際投資仲裁庭管轄權(quán)擴(kuò)張的路徑、成因及應(yīng)對(duì)[J].清華法學(xué),2017,(3);陳安.對(duì)香港居民謝業(yè)深訴秘魯政府案ICSID管轄權(quán)裁定的四項(xiàng)質(zhì)疑[J].國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊,2010,(1);陳輝萍.ICSID仲裁庭擴(kuò)大管轄權(quán)之實(shí)踐剖析——兼評(píng)“謝業(yè)深案”[J].國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊,2010,(3).增加了對(duì)東道國(guó)的不確定性。擴(kuò)張例外條款的內(nèi)容有助于東道國(guó)拓展規(guī)制權(quán)空間。另一方面，東道國(guó)通過(guò)例外條款平衡了條約的穩(wěn)定性和可預(yù)見(jiàn)性。隨著國(guó)際社會(huì)的快速發(fā)展，新的公共問(wèn)題不斷涌現(xiàn)。例如，許多國(guó)家在追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的過(guò)程中，不斷以犧牲環(huán)境安全、破壞自然資源為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)效益，嚴(yán)重?fù)p害人類(lèi)生存的家園。因此，2007年《加拿大與秘魯雙邊投資協(xié)定》（第10條）將保護(hù)人類(lèi)、動(dòng)植物的生命或健康、可用竭的生物或非生物自然資源作為適用該雙邊投資協(xié)定的一般例外情形。日益嚴(yán)峻的知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題也使得一些國(guó)家將保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)作為例外納入雙邊投資條約中，例如2014年的《中國(guó)與加拿大雙邊投資協(xié)定》（第8條第4款）。設(shè)置例外條款有助于締約各方對(duì)未能完全預(yù)見(jiàn)的情況進(jìn)行兜底，彌補(bǔ)為維護(hù)協(xié)定穩(wěn)定性而減損的靈活性。

面對(duì)東道國(guó)運(yùn)用例外條款強(qiáng)化規(guī)制權(quán)，投資仲裁庭則通過(guò)條約解釋的方式避免規(guī)制權(quán)的濫用，以實(shí)現(xiàn)投資者與東道國(guó)二元沖突的平衡。許多投資協(xié)定例外條款的規(guī)定存在模糊地帶，例如規(guī)定一國(guó)的根本安全范圍包括國(guó)際關(guān)系中的“其他緊急情況”。那么，新近在全球大流行的新冠肺炎疫情是否算國(guó)際關(guān)系中的“其他緊急情況”，或構(gòu)成對(duì)一國(guó)公共安全和公共利益甚至根本安全利益的威脅？這關(guān)系到東道國(guó)在疫情中是否可以合法援引例外條款豁免其條約義務(wù)。投資協(xié)定文本中例外條款措辭的模糊性導(dǎo)致條款存在濫用的可能性，因此仲裁庭運(yùn)用條約解釋的方法從條款的溯及力、自裁性和效力范圍等方面對(duì)例外條款進(jìn)行規(guī)制具有合理性。但目前仲裁庭對(duì)例外條款規(guī)制的核心問(wèn)題在于缺乏明確規(guī)則，解釋較為散亂，也尚不存在“烏克蘭訴俄羅斯運(yùn)輸限制措施案”報(bào)告中運(yùn)用善意等習(xí)慣國(guó)際法原則的具體分析。①對(duì)該案的分析可參見(jiàn):張倩雯,王梓萱.誰(shuí)來(lái)認(rèn)定國(guó)家安全例外——烏克蘭訴俄羅斯運(yùn)輸限制措施案評(píng)析[J].情報(bào)雜志,2020,(8)。面對(duì)以美國(guó)為例頻頻濫用國(guó)家安全例外的做法，投資者與東道國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制在改革過(guò)程中也應(yīng)合理構(gòu)建例外條款適用的規(guī)制路徑。

五、利益平衡視角下中國(guó)完善投資例外適用路徑的因應(yīng)

面對(duì)國(guó)際投資仲裁庭限縮例外條款適用的趨勢(shì)，中國(guó)政府可在國(guó)際協(xié)定與國(guó)內(nèi)法中“雙管齊下”，及時(shí)形成國(guó)際投資協(xié)定例外條款的范式，并通過(guò)完善國(guó)內(nèi)相關(guān)立法明確例外的內(nèi)涵。鑒于中國(guó)兼具資本凈輸入大國(guó)和資本凈輸出大國(guó)的雙重身份，中國(guó)政府應(yīng)以總體國(guó)家安全觀(guān)為立足點(diǎn)，以利益平衡為基本原則，構(gòu)建有益于保障中國(guó)政府規(guī)制權(quán)的例外條款適用路徑。

（一）完善中國(guó)國(guó)際投資協(xié)定中的例外條款

中國(guó)目前生效的國(guó)際投資協(xié)定對(duì)例外條款的重視程度嚴(yán)重不足且呈碎片化狀態(tài)，或許由于中國(guó)政府在談判時(shí)較為受制于對(duì)方的談判文本，例外類(lèi)型設(shè)置缺乏一致性。截至2021年12月，中國(guó)政府締結(jié)的雙邊投資協(xié)定有104個(gè)已生效。這些雙邊投資協(xié)定大多保護(hù)了自由貿(mào)易區(qū)、關(guān)稅同盟、共同市場(chǎng)協(xié)定等投資待遇例外。晚近中國(guó)締結(jié)的雙邊投資協(xié)定也逐漸出現(xiàn)一般例外條款，包括保護(hù)本國(guó)基本安全利益和維持公共秩序所采取的必要措施，但尚未形成一致做法，例如，2006年《中國(guó)與芬蘭雙邊投資協(xié)定》和2014年《中國(guó)與加拿大雙邊投資協(xié)定》包含一般例外條款，而2009年《中國(guó)與俄羅斯雙邊投資協(xié)定》和2010年《中國(guó)與法國(guó)雙邊投資協(xié)定》則沒(méi)有該條款。對(duì)此，中國(guó)政府在修訂和談判雙邊投資協(xié)定時(shí)應(yīng)及時(shí)補(bǔ)充例外條款，合理甄別例外條款內(nèi)涵，結(jié)合數(shù)字技術(shù)發(fā)展新趨勢(shì)與公共政策關(guān)切合理設(shè)置例外條款種類(lèi)，以應(yīng)對(duì)國(guó)際投資仲裁庭對(duì)例外條款采取的限縮解釋路徑，構(gòu)建利益平衡的國(guó)際投資協(xié)定。

第一，及時(shí)補(bǔ)充和界定根本安全例外條款。習(xí)近平在主持召開(kāi)中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議時(shí)提出，應(yīng)堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀(guān)，構(gòu)建集政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國(guó)家安全體系。在中國(guó)實(shí)施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的全面開(kāi)放過(guò)程中，國(guó)家安全的內(nèi)涵比以往任何時(shí)候都豐富，時(shí)空領(lǐng)域比以往任何時(shí)候都寬廣，內(nèi)外因素比以往任何時(shí)候都復(fù)雜。反觀(guān)中國(guó)現(xiàn)行的國(guó)際投資協(xié)定，多數(shù)協(xié)定缺乏對(duì)涉及國(guó)家安全和根本安全利益的例外約定，也缺乏對(duì)安全內(nèi)涵的界定。在中國(guó)政府修訂或重新締結(jié)雙邊投資協(xié)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)補(bǔ)充國(guó)家安全和根本安全利益等例外條款，并可考慮將總體國(guó)家安全觀(guān)中的政治安全、國(guó)土安全和軍事安全納入根本安全利益的內(nèi)容中。鑒于目前國(guó)際投資仲裁庭對(duì)于例外條款是否具有自裁性的觀(guān)點(diǎn)并不一致，建議對(duì)于這類(lèi)安全類(lèi)型附加自裁性表述。與此同時(shí)，應(yīng)明確東道國(guó)所采取的措施與其實(shí)現(xiàn)目標(biāo)之間的聯(lián)系程度，將適用根本安全例外條款限制在必要和緊急的情況下。

第二，對(duì)公共政策例外應(yīng)適當(dāng)補(bǔ)充關(guān)切內(nèi)容。中國(guó)現(xiàn)行的大多數(shù)國(guó)際投資協(xié)定并沒(méi)有規(guī)定一般例外，即使規(guī)定了一般例外，也存在概念不清、規(guī)定簡(jiǎn)單等設(shè)計(jì)缺陷。對(duì)此，中國(guó)政府應(yīng)在國(guó)際投資協(xié)定中補(bǔ)充公共政策例外關(guān)切，可通過(guò)非窮盡的列舉方式將文化安全、社會(huì)安全、生態(tài)安全和資源安全設(shè)置為公共政策和公共利益安全例外，或?qū)ｉT(mén)設(shè)置可持續(xù)發(fā)展條款，并且通過(guò)約定比例原則等降低東道國(guó)行使規(guī)制權(quán)帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。

第三，補(bǔ)充信息安全例外以回應(yīng)數(shù)字技術(shù)挑戰(zhàn)。鑒于中國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》與GDPR在對(duì)個(gè)人信息保護(hù)方面有一定相似性，中國(guó)政府可借鑒《歐盟與新加坡投資保護(hù)協(xié)定》將個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)納入國(guó)民待遇條款例外的做法，規(guī)定東道國(guó)可基于保護(hù)個(gè)人隱私或維護(hù)信息和科技安全豁免國(guó)民待遇義務(wù)，也可考慮將個(gè)人數(shù)據(jù)和個(gè)人信息保護(hù)以及國(guó)家維護(hù)信息和科技安全的行為納入一般例外。

（二）在外商投資立法中構(gòu)建例外內(nèi)涵指引

國(guó)內(nèi)立法與一國(guó)締結(jié)的國(guó)際條約存在緊密互動(dòng)?！蛾P(guān)于解決國(guó)家和他國(guó)國(guó)民之間投資爭(zhēng)端公約》第42條第1款規(guī)定：“仲裁庭應(yīng)依照雙方可能同意的法律規(guī)則對(duì)爭(zhēng)端作出裁決。如無(wú)此種協(xié)議，仲裁庭應(yīng)適用作為爭(zhēng)端一方的締約國(guó)的法律（包括其沖突法規(guī)則）以及可能適用的國(guó)際法規(guī)則?！庇纱丝梢?jiàn)，國(guó)內(nèi)立法可作為仲裁庭解釋國(guó)際投資協(xié)定的基本依據(jù)之一，對(duì)于明晰國(guó)內(nèi)公共政策、公共秩序、公共道德、多元文化、可持續(xù)發(fā)展等價(jià)值內(nèi)涵具有重要指引作用。中國(guó)的外商投資立法也應(yīng)與締結(jié)的國(guó)際投資協(xié)定保持一致性。

2020年1月1日，中國(guó)《外商投資法》已生效，取代了原來(lái)的“三資法”。《外商投資法》的生效彰顯了中國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放、推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局的決心，如第4條規(guī)定“國(guó)家對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度”，這是中國(guó)外商投資管理模式的重大變革。

在擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的同時(shí)，健全對(duì)外開(kāi)放安全法律保障體系同樣重要。與推進(jìn)投資便利化、保護(hù)外商投資者合法利益相比，《外商投資法》關(guān)于維護(hù)中國(guó)規(guī)制權(quán)的規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)略，這可見(jiàn)于其例外條款中?！锻馍掏顿Y法》的例外主要著眼于保障中國(guó)國(guó)家安全和社會(huì)公共利益，例如第6條規(guī)定：“在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行投資活動(dòng)的外國(guó)投資者、外商投資企業(yè)，應(yīng)當(dāng)遵守中國(guó)法律法規(guī)，不得危害中國(guó)國(guó)家安全、損害社會(huì)公共利益。”第35條進(jìn)一步規(guī)定了國(guó)家建立外商投資安全審查制度，但具體制度尚未出臺(tái)。

《外商投資法》對(duì)于中國(guó)政府規(guī)制權(quán)只做了原則性規(guī)定，與中國(guó)國(guó)際投資協(xié)定中的例外條款規(guī)定并未接軌。與最新的《中國(guó)與加拿大雙邊投資協(xié)定》中的例外條款相比，《外商投資法》缺少了文化產(chǎn)業(yè)例外、金融審慎例外等規(guī)定。建議中國(guó)政府在制定《外商投資法》配套立法措施以及外商投資安全審查制度時(shí)，與中國(guó)締結(jié)的雙邊投資協(xié)定接軌，進(jìn)一步闡釋國(guó)家安全、公共政策和公共利益等內(nèi)涵，明確國(guó)家安全與投資協(xié)定中的根本安全利益的關(guān)系，適時(shí)補(bǔ)充個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)、金融審慎等例外情形，實(shí)現(xiàn)保護(hù)和促進(jìn)投資與維護(hù)中國(guó)外資規(guī)制權(quán)的合理平衡。

六、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)政府在積極參與國(guó)際投資仲裁程序機(jī)制多邊改革的同時(shí)，也應(yīng)積極推進(jìn)國(guó)際投資協(xié)定實(shí)體條款的改革，以促成具有公正性、合理性、透明度和正當(dāng)性的國(guó)際投資協(xié)定。在全面深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放的同時(shí)，中國(guó)政府應(yīng)正確認(rèn)識(shí)開(kāi)放中的風(fēng)險(xiǎn)，在國(guó)際投資協(xié)定中合理構(gòu)建例外條款，平衡投資者利益與東道國(guó)規(guī)制權(quán)，落實(shí)總體國(guó)家安全觀(guān)，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的國(guó)際投資協(xié)定。與此同時(shí)，中國(guó)也應(yīng)重視國(guó)內(nèi)法與國(guó)際條約義務(wù)的一致性。在《外商投資法》實(shí)施之際，中國(guó)應(yīng)在完善其配套立法時(shí)與國(guó)際投資協(xié)定中的例外條款規(guī)定相匹配，明晰例外條款內(nèi)涵的國(guó)內(nèi)法解釋。