不動產(chǎn)登記歷史遺留問題分類及解決方法

文/張競強

一、引言

不動產(chǎn)作為城鄉(xiāng)居民、企事業(yè)單位的一項重要資產(chǎn)，日益受到社會各方的關(guān)注。不動產(chǎn)因登記而產(chǎn)生法律效力。經(jīng)登記后的不動產(chǎn)可以用于抵押融資、辦理營業(yè)執(zhí)照等各項重要用途，部分地區(qū)將不動產(chǎn)作為學(xué)區(qū)房直接與子女的教育掛鉤，其登記狀況確實牽動著群眾的心。目前，各地的不動產(chǎn)登記機構(gòu)正努力提高登記的工作效率，力爭為所在城市取得良好的經(jīng)濟效益與社會效益。然而，因各種歷史原因，部分不動產(chǎn)未能進行登記，在不動產(chǎn)權(quán)證所起的作用越來越重要的今天，廣大的不動產(chǎn)權(quán)利人對取得因歷史遺留問題而未登記建筑的不動產(chǎn)權(quán)證的愿望越來越強烈。國家與地方各級政府均十分重視不動產(chǎn)登記歷史遺留問題，自然資源部2021年1號文即為《自然資源部關(guān)于加快解決不動產(chǎn)登記若干歷史遺留問題的通知》，不動產(chǎn)登記歷史遺留問題已成為社會普遍關(guān)注的焦點與熱點。

二、不動產(chǎn)登記歷史遺留問題分類

未能完成登記的不動產(chǎn)存在各種各樣的問題。在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度實施前，因歷史政策、未及時辦理等原因而未能完成首次登記，或因歷史原因?qū)е庐?dāng)前無法辦理不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記等，此類問題都可歸結(jié)為不動產(chǎn)登記歷史遺留問題。

不動產(chǎn)登記歷史遺留問題種類繁多，內(nèi)容復(fù)雜多變，解決這些問題耗費了登記部門大量的人力物力。如何在這些紛繁復(fù)雜的歷史遺留問題中找到一條主線，將其分類處理，從而提高不動產(chǎn)登記歷史遺留問題解決的效率成為當(dāng)前迫切需要解決的問題。筆者認(rèn)為，可從不動產(chǎn)登記所需提供的材料與工程項目的核驗入手，將不動產(chǎn)登記歷史遺留問題進行分類。按照不動產(chǎn)登記的要求，不動產(chǎn)登記需提供的材料包括土地權(quán)屬來源材料、建設(shè)工程符合規(guī)劃的材料、房屋已經(jīng)竣工的材料、房地產(chǎn)調(diào)查或者測繪報告、相關(guān)稅費繳納憑證、權(quán)利主體提供的申請書等。對于歷史遺留問題項目，在最后一次不動產(chǎn)登記時需對項目合同履行情況進行核驗，查驗項目的建設(shè)是否符合合同的要求。

按照不動產(chǎn)登記材料要求與項目合同履行情況，不動產(chǎn)登記歷史遺留問題可大致進行如下分類。

（一）缺少建設(shè)資料問題

1.缺少建設(shè)用地批準(zhǔn)文件。一些企事業(yè)單位、大專院校、部隊與老舊住宅小區(qū)，特別是一些個人自建的住房，由于建設(shè)年代久遠，權(quán)利人辦理權(quán)證的意識薄弱，未辦理原建設(shè)用地批準(zhǔn)或難以查找相關(guān)文件。

2.缺少規(guī)劃許可資料，包括建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃核實合格書。許多歷史遺留項目未辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，或雖辦理過規(guī)劃許可卻未作規(guī)劃核實。

3.缺少房屋建筑工程竣工驗收備案表。許多歷史遺留問題項目，竣工備案資料缺失或未進行竣工備案。

（二）未能履行合同問題

1.工程突破用地條件問題。在歷史遺留問題項目中，大部分的問題是在建設(shè)過程中突破了用地條件。項目建設(shè)完成到達不動產(chǎn)登記階段后，在項目最后一次申請登記時，權(quán)籍調(diào)查部門需作改變用地條件調(diào)查，調(diào)查項目的建設(shè)結(jié)果是否突破了土地出讓合同與規(guī)劃許可的限制。一般需核算項目的容積率、房屋的規(guī)劃用途、項目房屋的銷售比例等是否符合出讓合同的約定。

2.開發(fā)公司未交清土地出讓金問題。在歷史遺留問題項目中，部分項目未交清土地出讓金。登記部門在權(quán)籍調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)部分項目存在土地出讓金未交或未交清的情況。這些項目一般存在規(guī)劃變更而未及時補辦土地手續(xù)的問題，且其中大部分項目是經(jīng)濟適用房項目，事關(guān)社會民生問題。

（三）房改申請主體不清問題

不動產(chǎn)登記需權(quán)利人提交申請表，但部分權(quán)利人居住的房屋是單位分配的租賃房，在單位房改時由于種種原因未能及時參加房改，現(xiàn)申請登記時主體不清。房改房是城鎮(zhèn)住房制度改革的特殊產(chǎn)物。房改對象特定，僅為售房單位職工與家庭，且每個單身職工與家庭只能享受一次。在房產(chǎn)價值快速增長的今天，每個家庭均不會放棄這個機會。有一些權(quán)利人因自身或單位的原因未能及時辦理房改手續(xù)，由于原單位或改制，或重組，或注銷，再欲參加房改進行不動產(chǎn)登記就會發(fā)現(xiàn)找不到原權(quán)利主體。

（四）房地原分別登記信息不一致問題

在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記前，一般會在房產(chǎn)局辦理房產(chǎn)證，在國土資源局辦理土地證。不動產(chǎn)房地分開辦理權(quán)證，產(chǎn)生較多的房產(chǎn)與土地信息不一致的問題，主要矛盾包括建筑物房地登記用途不一致、宗地地形不一致等，從而導(dǎo)致權(quán)利人換證時出現(xiàn)問題。

三、不動產(chǎn)登記歷史遺留問題的產(chǎn)生原因

不動產(chǎn)登記歷史遺留問題的產(chǎn)生原因多種多樣，其主要原因是法制觀念淡泊，未能及時按章辦事。

（一）權(quán)利人的主觀原因

在過去房產(chǎn)尚未體現(xiàn)商品屬性時，權(quán)利人只注重其是否能夠居住，對于辦證與否并不重視。有些權(quán)利人購買商品房、拆遷安置房，居住數(shù)十年而沒有辦證；一些高校、部隊、企事業(yè)單位在只有立項的情況下，即將整個工程全部建設(shè)完成，一直未辦理相關(guān)的建設(shè)手續(xù)，無證使用至今。

（二）政府政策主導(dǎo)原因

部分地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟，努力招商引資，對一些大型開發(fā)企業(yè)、科技企業(yè)在政策上予以遷就，在土地出讓、工程建設(shè)上給予較大的優(yōu)惠條件，出現(xiàn)了工程手續(xù)不完善、欠繳稅費等問題。

（三）房地原分別登記原因

由于原房產(chǎn)與土地在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記前分別在房產(chǎn)與土地部門登記，兩者辦理的時間有所差異。其間，一些權(quán)利人只辦理了土地證而未辦理房產(chǎn)證，這種情況多見于城鎮(zhèn)的私房；有時權(quán)利人只辦理房產(chǎn)證而未辦理土地證，多見于購買的商品房；有時辦理兩證的時間間隔較長，在辦理過程中因違建或翻改建而導(dǎo)致兩證的地形不一致；一些開發(fā)項目在簽訂土地出讓合同后辦理了土地證，后又進行了規(guī)劃變更，未辦理土地相關(guān)手續(xù)而直接辦理了房產(chǎn)證，導(dǎo)致土地證與房產(chǎn)證上的用途不一致。

四、不動產(chǎn)登記歷史遺留問題的解決方法

不動產(chǎn)登記歷史遺留問題有著較大的危害性。對于各企事業(yè)單位而言，不動產(chǎn)是其重要的資產(chǎn)，在單位發(fā)展過程中起到了重要的作用，如學(xué)校的升級、公司的上市等。不動產(chǎn)登記歷史遺留問題還會引發(fā)大量的社會民生問題，如因不動產(chǎn)不能登記而引起的群體性上訪事件。

對于不動產(chǎn)登記歷史遺留問題，各級政府部門均十分重視，針對各類問題成立各類工作專班，將不動產(chǎn)登記歷史遺留問題列清單，作專項研究、專項督辦，取得了較好的效果與較大的成績。

不動產(chǎn)登記歷史遺留問題多種多樣，解決方法也不盡相同，筆者結(jié)合平時的工作實際，提出如下解決方法，供大家研究參考。

（一）缺少建設(shè)資料問題的解決方法

對于缺少土地批準(zhǔn)資料問題，如果權(quán)利人已領(lǐng)取了房產(chǎn)證，可以將其作為土地登記的權(quán)源資料，證明該權(quán)利人已取得其房產(chǎn)對應(yīng)的土地使用權(quán)。對于既無房產(chǎn)證又無土地證的權(quán)利人，若其建筑在城鎮(zhèn)初始地籍調(diào)查時間（如南京市城鎮(zhèn)初始地籍調(diào)查自1993年開始）之前建設(shè)，可參照城鎮(zhèn)初始地籍調(diào)查的做法，由居委會出具證明，經(jīng)地籍調(diào)查并公示無異議后登記。

對于缺少規(guī)劃資料問題，建議以1990年4月1日《中華人民共和國城市規(guī)劃法》實施時間為節(jié)點，在此時間節(jié)點之前的，按法不究既往的原則，房屋按現(xiàn)狀測繪、規(guī)劃按現(xiàn)狀進行確認(rèn)，作為房屋符合規(guī)劃的材料；在此時間節(jié)點之后的，需補辦相應(yīng)的規(guī)劃手續(xù)。

對于缺少竣工備案資料的問題，可以使用建設(shè)時單位組織的驗收資料或房屋符合安全要求的安全鑒定報告予以代替，主要目的是證明需登記的不動產(chǎn)是安全的。

（二）未完全履行合同問題的解決方法

未完全履行合同問題主要表現(xiàn)為項目建設(shè)超量、更改規(guī)劃用途、未交或少交土地出讓金等，這些問題的根本落腳點是開發(fā)單位需補簽土地出讓合同與補交土地出讓金。以前遇到此類問題項目，登記工作只能停止。今年部1號文已明確，對于已銷售的住宅項目，此類問題經(jīng)地方人民政府同意，可按“證繳分離”的原則，在追繳費用的同時，辦理不動產(chǎn)登記。

一些經(jīng)濟適用房項目中存在部分配置的商業(yè)用房，一般是“上住底商”模式，均采用了劃撥方式供地，按照營業(yè)性商業(yè)用房必須出讓供地的要求，開發(fā)單位需補辦出讓手續(xù)。對于這類項目，可以將住宅與商業(yè)用房分別辦理登記，在開發(fā)單位補辦出讓手續(xù)的同時，先行辦理群眾的住宅登記。

（三）權(quán)利主體不清問題的解決方法

權(quán)利主體不清問題主要表現(xiàn)在房改房這方面。一般房改房的產(chǎn)權(quán)屬于單位，應(yīng)由職工所在單位申請辦理房改聯(lián)系單，經(jīng)房改辦審批后，直接辦理房改房過戶轉(zhuǎn)移登記。若權(quán)利人原所在單位發(fā)生改制，則需查詢改制企業(yè)的資產(chǎn)處置清冊，查詢標(biāo)的房產(chǎn)是否納入改制資產(chǎn)。若是由改制后的單位負(fù)責(zé)房改事宜，則可由原單位的上級主管部門負(fù)責(zé)。單位的重組與注銷也可參照辦理。

（四）房地原分別登記信息不一致問題的解決方法

原房產(chǎn)證與土地證均為政府部門頒發(fā)，均具有公信力。

最常見的是不一致是兩者登記的用途不同，如房產(chǎn)用途為商業(yè)，土地用途為住宅，換發(fā)不動產(chǎn)證時矛盾顯現(xiàn)。為此，部分城市（如南京市）的自然資源部門出臺了相關(guān)的規(guī)定，換證時只對原證的用途進行轉(zhuǎn)載，保留原有的矛盾，待權(quán)利人提供原登記有誤的材料后再行變更。這樣既滿足了權(quán)利人的換證需求，也提高了登記工作效率。如果權(quán)利人需統(tǒng)一兩證用途，則以規(guī)劃核準(zhǔn)圖的標(biāo)注用途為準(zhǔn)。

建筑物地形不一致的情況是由于領(lǐng)證時間的差異造成的，或后期有違建情況的發(fā)生。一般對于個人私房戶與單位類的獨用宗，若時間跨度長，換證時需進行現(xiàn)場查看，若出現(xiàn)翻改建情況，則需提供相關(guān)的建設(shè)手續(xù)；若登記的主體房結(jié)構(gòu)完整，只是在周圍有一些違章搭建，建議作正常登記。

五、解決不動產(chǎn)登記歷史遺留問題的工作感受

（一）形成組織保障機制

不動產(chǎn)登記是工程建設(shè)的最后環(huán)節(jié)，若前期建設(shè)程序未依法履行，登記將成為矛盾最終聚集的關(guān)鍵一環(huán)。不動產(chǎn)登記歷史遺留問題涉及的職能部門較多，不僅涉及自然資源部門的規(guī)劃、土地利用與登記部門，還涉及房產(chǎn)、建設(shè)、文保、水務(wù)、園林、城管等相關(guān)部門，若要加快不動產(chǎn)登記歷史遺留問題的解決，需要成立市級層面的工作問題協(xié)調(diào)小組。

（二）以歷史眼光對待歷史問題

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是新生事物，歷史遺留問題是在一定歷史條件下形成的，不能使用現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)去要求過去形成的事物。因此，建議設(shè)置一些時間節(jié)點來處理相關(guān)的歷史問題，如1990年（實施《中華人民共和國城市規(guī)劃法》）、1992年（實施《南京市人民政府關(guān)于加強國有土地使用權(quán)出讓工作的通知》）等。在法律法規(guī)出臺時間之前與之后的工程應(yīng)采取不同的方法加以處理。

（三）分類處理，穩(wěn)步推進

處理不動產(chǎn)登記歷史遺留問題工作量大、難度高，應(yīng)分步、分類進行，從而提高工作效率。對于容易處理的如兩證不一致的歷史問題，可以出臺相關(guān)的規(guī)定，批量快速處理。對于缺少材料的高難度問題，應(yīng)成立專題工作小組，認(rèn)真研究，形成工作方案，分步解決相關(guān)問題。

（四）樹立以人民為中心的服務(wù)理念

不動產(chǎn)登記歷史遺留問題復(fù)雜，登記時提供的材料與現(xiàn)有審核規(guī)定不盡相同?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》第二十九條規(guī)定，因不動產(chǎn)登記機構(gòu)登記錯誤給他人造成損害，不動產(chǎn)登記機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。不動產(chǎn)價值巨大，登記人員有較大的壓力。登記部門工作人員要樹立以人民為中心的服務(wù)理念，強化擔(dān)當(dāng)意識，既不能失位，也不可越位，要嚴(yán)格按照法定程序辦事，保護好人民群眾的重要財產(chǎn)。

六、結(jié)語

不動產(chǎn)登記歷史遺留問題的解決十分重要，事關(guān)百姓民生福祉，事關(guān)企事業(yè)單位的發(fā)展。如果當(dāng)前問題不能解決，則權(quán)利人在日常的不動產(chǎn)處置過程中又會產(chǎn)生新的問題，包袱會越來越重。只有將不動產(chǎn)登記歷史遺留問題進行分類，加以分步處理，才能切實保障人民群眾合法權(quán)益，提升不動產(chǎn)登記服務(wù)水平。