構(gòu)建租購(gòu)并舉住房保障體系的實(shí)踐與發(fā)展建議
——以連云港市為例

文/徐勝才

2021年7月國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見(jiàn)》，提出加快完善以保障性租賃住房、公租房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系。這是國(guó)家層面住房保障頂層設(shè)計(jì)的最新指導(dǎo)性文件。

一、連云港市住房保障體系建設(shè)的概況和特點(diǎn)

近年來(lái)，江蘇省連云港市貫徹國(guó)家住房保障工作要求，深化改革，積極探索，初步形成以實(shí)物供應(yīng)為主、以貨幣補(bǔ)貼為補(bǔ)充的，具有自身特色的住房保障體系。

一是房源供應(yīng)方式多元，實(shí)物房源比較充足。近年來(lái)，我市形成三種保障房供應(yīng)模式，累計(jì)籌集保障房133萬(wàn)平方米。自建：市住建局直屬事業(yè)單位市住房保障中心建設(shè)了茗馨、茗怡、茗昇、茗泰等4個(gè)保障房小區(qū)，共計(jì)10739套，約91.6萬(wàn)平方米。代建：國(guó)企市保障房投資建設(shè)公司建設(shè)，共計(jì)3482套，約25.5萬(wàn)平方米。配建：商品房項(xiàng)目按照計(jì)入容積率面積3%建設(shè)后移交政府作為公租房，已有29個(gè)商品房項(xiàng)目配建房源2212套，約16萬(wàn)平方米。我市保障房源總體上比較充足，實(shí)物分配基本持續(xù)不間斷。

二是保障對(duì)象新老兼顧，保障產(chǎn)品比較豐富。我市住房保障產(chǎn)品基本囊括了“租購(gòu)補(bǔ)”產(chǎn)品。配售型的有共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)房、兩限房，以茗昇、永安為代表，地段優(yōu)越，價(jià)格惠民力度大，獲取完全產(chǎn)權(quán)的價(jià)格不到同地段普通商品房的70%。配租型的有公租房、廉租房，房源供應(yīng)持續(xù)增量已分配6000多套，公、廉租房供應(yīng)緊張局面已經(jīng)基本緩解。貨幣租賃補(bǔ)貼主要面向公廉租房輪候家庭，對(duì)低保、低收入、中等偏下收入家庭分別按照每人每月每平方米10元、7元、4元給予補(bǔ)貼。

保障對(duì)象方面，對(duì)城鎮(zhèn)低保、低收入群體實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。對(duì)新市民群體保障力度逐步加大，覆蓋到人才、新就業(yè)大學(xué)生和來(lái)連務(wù)工人員等新市民。

三是申請(qǐng)分配公開便民，運(yùn)營(yíng)管理逐步規(guī)范。近年來(lái)我市實(shí)行“常態(tài)化申請(qǐng)、批次審核、集中分配”的審核分配模式：街道辦窗口常年受理申請(qǐng)，實(shí)行街道初審、區(qū)級(jí)復(fù)審、市級(jí)核準(zhǔn)的三級(jí)審核機(jī)制；以連云港市住房保障管理系統(tǒng)為載體，通過(guò)住房、民政、社保、工商、稅務(wù)、公安等多部門聯(lián)動(dòng)的信息比對(duì)機(jī)制，以月為批次公布準(zhǔn)入名單；公租房、廉租房、共有產(chǎn)權(quán)兩限房等房源全市每年至少安排一批集中分配，采用“志愿優(yōu)先、隨機(jī)派位”的方式公開搖號(hào)分配。

加強(qiáng)公租房運(yùn)營(yíng)管理，建設(shè)公租房遠(yuǎn)程監(jiān)控中心，通過(guò)智能門禁加強(qiáng)管理，打造平安示范公租房小區(qū)。住房保障上線“我的連云港”App，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上預(yù)申請(qǐng)、租金收繳、維修申報(bào)等業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦理。開展公廉租房后續(xù)監(jiān)管，對(duì)承租家庭進(jìn)行資格復(fù)核，2021年因住房狀況變化清退房屋151戶，因家庭收入等級(jí)變化予以租金調(diào)整1040戶。

二、當(dāng)前面臨的形勢(shì)和需要研究解決的問(wèn)題

隨著國(guó)家政策、城市發(fā)展、實(shí)踐探索的演變，我市的住房保障工作面臨新的發(fā)展形勢(shì)，出現(xiàn)了一些需要著力解決的問(wèn)題。

1.新市民數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，住房需求加大。近年來(lái)，隨著國(guó)家石化基地、中華藥港、自貿(mào)區(qū)等金字招牌的落地，連云港迎來(lái)新一輪的加快發(fā)展，更多的外來(lái)大學(xué)生、產(chǎn)業(yè)工人成為新市民。最新七普人口數(shù)據(jù)顯示，全市常駐人口為459.94萬(wàn)，比六普增長(zhǎng)20.58萬(wàn)，年均增長(zhǎng)率為0.46%。海州主城區(qū)、徐圩新區(qū)等熱點(diǎn)區(qū)域人口持續(xù)凈流入，新市民住房需求持續(xù)增加。

2.房源供應(yīng)渠道收窄，結(jié)構(gòu)不夠平衡。保障房供給側(cè)面臨一些問(wèn)題需要解決。一是房源供應(yīng)高峰期已過(guò)。自建、代建的集中房源基本分配結(jié)束，目前僅剩永安新村少量房源，配建房源成為目前新增房源的主渠道。二是配售型房源即將告罄，且近期沒(méi)有增量，僅剩永安、茗馨少量房源。2021年底兩限房停止申報(bào)，因此需要盡快研究配售型房源的持續(xù)供應(yīng)方案。三是房源冷熱不均，不夠平衡。熱點(diǎn)地區(qū)房源供不應(yīng)求，有的區(qū)域房源卻多年分配入住率低。小戶型房源缺少，適合單身青年的公寓不足。

3.保障政策和產(chǎn)品需要與時(shí)俱進(jìn)地優(yōu)化。一是保障性租賃房供應(yīng)需要加快。因贏利能力不足，投資主體積極性不高，社會(huì)力量參與程度低，保障性租賃住房亟需補(bǔ)短板，具體配套實(shí)施政策需要盡快研究制定。二是公、廉租房在實(shí)質(zhì)性并軌管理、精準(zhǔn)保障、后續(xù)監(jiān)管等方面需要完善。三是共有產(chǎn)權(quán)住房通過(guò)近年的試點(diǎn)探索，在完全產(chǎn)權(quán)變更與退出、產(chǎn)權(quán)比例的登記等方面需要研究完善。

三、完善我市租購(gòu)并舉住房保障體系的思考與建議

“十四五”時(shí)期，我市住房保障工作的總目標(biāo)就是讓新老市民實(shí)現(xiàn)住有所居、職住平衡?？偟墓ぷ髟瓌t是堅(jiān)持盡力而為、量力而行。以公租房、共有產(chǎn)權(quán)住房為主實(shí)行基本住房保障，以保障性租賃住房為新的著力點(diǎn)支持新市民住房，以貨幣補(bǔ)貼為輔助，完善“租購(gòu)補(bǔ)”三類住房保障產(chǎn)品。具體可從以下幾個(gè)方面，構(gòu)建完善我市租購(gòu)并舉住房保障體系。

（一）抓住一個(gè)源頭，優(yōu)化房源供應(yīng)結(jié)構(gòu)和方式

持續(xù)的房源供應(yīng)是開展好住房保障工作的基礎(chǔ)和前提。保障房以房源籌集供應(yīng)到使用往往周期比較長(zhǎng)，投資大。通過(guò)科學(xué)的機(jī)制，保證保障房的多主體參與、多渠道供給。連云港市要以正在制定的《連云港市“十四五”住房發(fā)展規(guī)劃》為契機(jī)，謀劃新一輪的發(fā)展規(guī)劃，細(xì)化每年度的房源供應(yīng)計(jì)劃。

一是市區(qū)兩級(jí)政府扛大旗。保障房的屬性決定其建設(shè)投資主體主要是地方政府。“十四五”期間我市市級(jí)自建、代建模式是否持續(xù)，有關(guān)主管部門需要盡快決策部署。此外，區(qū)級(jí)政府應(yīng)成為房源籌集供應(yīng)責(zé)任主體。賦予區(qū)級(jí)政府目標(biāo)和職能，區(qū)級(jí)房源的建設(shè)、分配、運(yùn)行、管理等可由區(qū)政府負(fù)責(zé)。

二是鼓勵(lì)社會(huì)力量參與。積極引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)、開發(fā)商、業(yè)主、村集體等不同主體和社會(huì)力量參與，通過(guò)最新的保障性租賃住房?jī)?yōu)惠政策讓投資主體有持續(xù)贏利的空間。打通規(guī)劃報(bào)批、商業(yè)水電改民用、消防驗(yàn)收等節(jié)點(diǎn)堵點(diǎn)，讓建設(shè)、改造、盤活等能夠順利實(shí)施。

三是房源力求適用好用。保障房資金必須用在刀刃上，受到住戶認(rèn)可，否則寧缺毋濫。首先,要避免將保障房建設(shè)在生活配套不足、交通不便的區(qū)域。其次,戶型也很重要，除了家庭型房源之外，加大40-50平方米的單間、小戶型公寓和共享公用廚衛(wèi)的集體宿舍型房源的供給，適應(yīng)多樣化需求。

（二）完善兩項(xiàng)機(jī)制，著力提升管理與服務(wù)水平

圍繞準(zhǔn)入與退出兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理和服務(wù)，打造好市住房保障服務(wù)大廳和保障房小區(qū)兩個(gè)服務(wù)陣地。讓市級(jí)住保大廳成為功能完善、服務(wù)規(guī)范的一站式窗口，讓各保障房小區(qū)成為環(huán)境優(yōu)美、生活便利的宜居家園。

1.優(yōu)化資格審核，以便民規(guī)范為目標(biāo)，讓符合條件的便捷進(jìn)來(lái)。一是完善審核制度，根據(jù)實(shí)際,適時(shí)調(diào)整各類保障房的準(zhǔn)入政策條件，細(xì)化審核工作的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則。二是加快“互聯(lián)網(wǎng)+住?！苯ㄔO(shè)。優(yōu)化“我的連云港”App住房保障申請(qǐng)功能，在當(dāng)前政務(wù)數(shù)據(jù)共享的有利背景下，加強(qiáng)與民政、政務(wù)辦等部門協(xié)調(diào)，推動(dòng)申請(qǐng)家庭數(shù)據(jù)采集實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)，加快實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申請(qǐng)審核。形成以辦法為統(tǒng)領(lǐng)、以系統(tǒng)軟件為平臺(tái)、以政務(wù)數(shù)據(jù)為支持的，職責(zé)清晰、流程高效的住房保障審核機(jī)制。

2.強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)管，以公平善用為目標(biāo)，讓條件變化的及時(shí)退出。一是加快信息化建設(shè)，強(qiáng)化日常管理。建立住房保障管理集控中心，將“人、房、事”統(tǒng)籌管理，提高管理規(guī)范化、科技化水平。日常管理的重點(diǎn)是要人房統(tǒng)一，防止轉(zhuǎn)租。二是以租賃合同為抓手，開展續(xù)租管理。合同到期前應(yīng)經(jīng)資格再審重新確定續(xù)租資格。做到“未復(fù)核資格不簽合同,無(wú)合同不能用房”。對(duì)于應(yīng)當(dāng)提升租金、退出住房的，采用智能門禁、信用管理等手段進(jìn)行督促。三是完善維保服務(wù)機(jī)制。加強(qiáng)小區(qū)公共設(shè)施與環(huán)境維護(hù)，理順物業(yè)服務(wù)企業(yè)、開發(fā)建設(shè)單位、住房保障中心三方的責(zé)任界限，杜絕扯皮。在維修環(huán)節(jié)形成快速響應(yīng)機(jī)制，切實(shí)提升維保服務(wù)水平。

（三）優(yōu)化三類保障產(chǎn)品，構(gòu)建“租購(gòu)補(bǔ)”住房保障體系

1.加快發(fā)展保障性租賃住房，破解新市民住房難題。充分用好國(guó)家優(yōu)惠支持政策，加快補(bǔ)短板。因地制宜，引導(dǎo)社會(huì)力量積極參與保障性租賃住房建設(shè)。在海州主城區(qū)，由于近年來(lái)部分商場(chǎng)、辦公等業(yè)態(tài)經(jīng)營(yíng)不佳，重點(diǎn)推進(jìn)其中的閑置商業(yè)、辦公項(xiàng)目進(jìn)行“商改租”。在徐圩石化基地、自貿(mào)區(qū)等產(chǎn)業(yè)園區(qū)，加快集中建設(shè)鄰里中心，充分挖掘周邊閑置集體建設(shè)用地發(fā)展保障性租賃住房項(xiàng)目。通過(guò)保障性租賃住房緩解新市民短、中期住房需求。

2.優(yōu)化公租房使用管理，聚焦精準(zhǔn)保障。隨著保障性租賃住房的大力發(fā)展，今后公共租賃住房將由原來(lái)的保障城鎮(zhèn)居民家庭、新就業(yè)大學(xué)生和外來(lái)務(wù)工人員三類群體，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｕ铣擎?zhèn)住房困難家庭為主，更加注重基本保障、精準(zhǔn)保障。

一是要堅(jiān)持兜底、梯度原則。對(duì)于低保、特困、分散供養(yǎng)，孤老、殘疾、優(yōu)撫等特殊困難群體，堅(jiān)持應(yīng)保盡保，主動(dòng)調(diào)查保障，最困難群體優(yōu)先獲得實(shí)物分配。對(duì)于中等偏下收入群體盡力而為，量力而行，實(shí)物貨幣補(bǔ)貼相結(jié)合。對(duì)于新市民群體，以貨幣補(bǔ)貼保障為主，實(shí)物保障為輔，逐步向保障性租賃住房過(guò)渡。

二是實(shí)施重點(diǎn)行業(yè)精準(zhǔn)保障。在年度供應(yīng)指標(biāo)內(nèi)，有側(cè)重地對(duì)環(huán)衛(wèi)、公交等公益性服務(wù)行業(yè)實(shí)施精準(zhǔn)保障，對(duì)青年教師、醫(yī)生和“三新一高”等產(chǎn)業(yè)人才予以力所能及的專項(xiàng)供應(yīng)支持，更好地服務(wù)城市發(fā)展。

三是要推進(jìn)公廉并軌到位。因客觀原因我市公廉并軌尚未完全到位，目前公租房、廉租房的申請(qǐng)、分配還處于分設(shè)狀態(tài)。2018、2020年我市分兩批核定了39個(gè)公租房、廉租房新老小區(qū)的基準(zhǔn)租金，統(tǒng)一了并軌管理租金政策。下一步應(yīng)繼續(xù)按照并軌政策開展申請(qǐng)、分配及后續(xù)管理，尤其是對(duì)收入變化的承租家庭按照4個(gè)租金等級(jí)實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，推進(jìn)公廉并軌到位。

3.整合優(yōu)化共有產(chǎn)權(quán)住房，滿足居民傳統(tǒng)購(gòu)房需求。配售型保障房是住房困難家庭最關(guān)注的產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)持續(xù)發(fā)展。在近年試點(diǎn)基礎(chǔ)上，可以統(tǒng)籌考慮將共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)房、兩限房整合為共有產(chǎn)權(quán)住房。發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房，既要體現(xiàn)惠民，又要限制牟利。需要在配售定價(jià)、產(chǎn)權(quán)劃分、使用管理、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面進(jìn)行完善。

一要合理確定房屋價(jià)格。目前我市的共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)房實(shí)行成本定價(jià)模式，與周邊商品房?jī)r(jià)格差偏大，補(bǔ)交變更完全產(chǎn)權(quán)規(guī)費(fèi)后的價(jià)格也僅相當(dāng)于周邊商品房的60%-70%。一方面會(huì)讓開發(fā)主體無(wú)動(dòng)力，另一方面也會(huì)吸引一些原本不必要的申請(qǐng)，總體不利于可持續(xù)發(fā)展。建議按照同地段商品房的80%-85%核定總價(jià)。

二是適度擴(kuò)大保障范圍。共有產(chǎn)權(quán)房相比公租房更讓人有歸屬感。下一步我市可以考慮將新就業(yè)無(wú)房人員、達(dá)到一定年限的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等新市民群體適當(dāng)納入，實(shí)現(xiàn)新老兼顧。具體申購(gòu)政策可先緊后松，除住房、收入外，對(duì)工作年限、居住年限等方面設(shè)置合適的條件標(biāo)準(zhǔn)。

三是科學(xué)劃分產(chǎn)權(quán)比例。產(chǎn)權(quán)比例關(guān)系到購(gòu)房的首付門檻，按照“分檔設(shè)置、收入掛鉤”的原則，建議研究設(shè)置“8：2”、“7：3”、“5:5”等三個(gè)產(chǎn)權(quán)比例檔次，對(duì)中等以下不同收入群體予以不同的支持。

四是完善退出機(jī)制。我市共有產(chǎn)權(quán)房與普通商品房有較大的價(jià)差，要限制通過(guò)共有產(chǎn)權(quán)住房牟利，退出機(jī)制尤為關(guān)鍵。鼓勵(lì)柔性退出：獲取完全產(chǎn)權(quán)即購(gòu)買政府的產(chǎn)權(quán)部分，應(yīng)鼓勵(lì)有能力的家庭盡早購(gòu)買，政府也可回收資金用于新的住房保障。管控剛性退出：上市交易即出售給第三方，這種剛性退出是防止變現(xiàn)牟利的關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)管控。除了設(shè)置準(zhǔn)予上市的時(shí)限外，還應(yīng)適當(dāng)追繳上市后的增值收益。

退出機(jī)制的建議方案：購(gòu)買政府產(chǎn)權(quán)，購(gòu)房滿2年即可申請(qǐng)；產(chǎn)權(quán)共有期間，政府產(chǎn)權(quán)部分按公租房標(biāo)準(zhǔn)繳納租金；上市交易，需購(gòu)房滿5年，且增值收益部分按照產(chǎn)權(quán)比例分割；購(gòu)房5年內(nèi)，僅可面向符合條件的購(gòu)房人轉(zhuǎn)讓。

（四）優(yōu)化租賃補(bǔ)貼

目前我市租賃補(bǔ)貼主要面向公廉租房準(zhǔn)入輪候人員，對(duì)于低保、低收入、中等偏下收入家庭以每人每月每平方米10元、7元、4元的標(biāo)準(zhǔn)按15平方米面積發(fā)放補(bǔ)貼。新市民的租賃補(bǔ)貼計(jì)發(fā)口徑參照中等偏下收入家庭。一個(gè)單身新市民（一口人按兩口人計(jì)發(fā)）每月僅可領(lǐng)取120元的補(bǔ)貼，顯然偏低。建議結(jié)合我市租金實(shí)際水平，將單身的新市民租賃補(bǔ)貼提升至每月300-500元，與實(shí)物分配形成互補(bǔ)效用。