城市連片更新改造中的土地整備政策與用地報批路徑研究

李 哲，姜一柱

（廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院，廣東廣州 510030）

0 引言

改革開放以來，我國經(jīng)歷了快速城鎮(zhèn)化過程，在實現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平快速提升的同時，也存在建設用地盲目擴張、土地利用效率低下等問題。如今我國城市發(fā)展已開始步入存量時代，要求在保持建設用地面積和城市空間規(guī)模不增長的前提下，通過存量用地的盤活、優(yōu)化、挖潛和提升實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展[1]，而城市更新就是一種重要的落實手段。

在過往的實踐中，由于存量用地往往存在地塊破碎分散、土地權(quán)屬復雜、土地利用低效等問題[2-4]，城市更新工作的落地面臨多重困境。土地整備作為城市更新的前期整理環(huán)節(jié)，能夠綜合運用土地使用權(quán)回收、房屋征收、土地收購、征轉(zhuǎn)地歷史遺留問題處理等方式，實現(xiàn)零散用地的整合并進行土地清理及前期開發(fā)[5]，從而落實實現(xiàn)可供地狀態(tài)的技術(shù)工作，為城市更新的連片開發(fā)提供保障。

1 相關(guān)研究綜述

土地整備概念源于20世紀中后期德國等發(fā)達國家，是以土地重劃為代表的土地整理工作，旨在將細碎土地整合為完整地塊，并按一定比例返還給所有權(quán)人，以實現(xiàn)存量挖潛[6]。近年來，隨著廣州、深圳、上海等各大城市土地整備探索相繼展開，我國學者也結(jié)合相關(guān)實踐對土地整備議題進行了廣泛探討，內(nèi)容多集中于案例經(jīng)驗總結(jié)與重點問題優(yōu)化方法思考。

由于珠三角城市化進程開始早、土地開發(fā)強度較大[7]，已進入增量和存量并行發(fā)展的階段，是我國城市更新與土地整備的示范地區(qū)，相關(guān)案例研究多圍繞珠三角不同類型的典型城市展開。但俊等[4]總結(jié)深圳市基于土地全盤國有的特殊環(huán)境，主要采取整村統(tǒng)籌的連片開發(fā)模式進行土地整備；許宏福等[7]基于廣州魚珠車輛段片區(qū)的實踐，認為廣州可借其政府統(tǒng)籌與國資企業(yè)的資源特色，通過組建公私聯(lián)盟實現(xiàn)土地整備中的多方共贏；杜小剛等[8]提出佛山市南海區(qū)因集體建設用地大分散的特點選擇了集體建設用地整備入市的特殊模式；徐寧等[3]則以普寧市的實踐為例，提出中小城市的土地整備工作應通過詳細規(guī)劃實現(xiàn)統(tǒng)籌。具體實踐方法方面，學者主要針對土地整備中的多方統(tǒng)籌問題進行了多角度的探討，提出可通過政府隱性介入重構(gòu)契約內(nèi)外剩余權(quán)[9]、搭建二層次利益博弈平臺以發(fā)揮農(nóng)村集體自治力量[10]，以及通過政府和社會資本合作（public-private partnership,PPP）模式引入市場主體，保障原所有人的合法權(quán)益[11]等多種方式，在土地整備全過程中落實“協(xié)商正和博弈”[12]，以實現(xiàn)多元主體的利益協(xié)調(diào)。另外，有學者通過總結(jié)案例經(jīng)驗提出了基于“三舊”改造監(jiān)管數(shù)據(jù)庫進行基礎數(shù)據(jù)全摸查、結(jié)合法定圖則與原所有權(quán)人訴求確定留用地位置與分配方案、設立分級土地整備機構(gòu)負責土地增值收益運作等全流程實操方法[2，12，13]。

總體而言，目前學者的探討多聚焦于特定案例的實踐經(jīng)驗總結(jié)，而對國內(nèi)外經(jīng)驗的綜合性對比研究較少。在各大城市城市更新快速展開的背景下，梳理各地土地整備工作要點，并根據(jù)實際情況提出有針對性的建議對土地整備工作的有序推進至關(guān)重要。本文在回顧廣州市土地整備工作進展與困境的基礎上，廣泛整理國內(nèi)外土地整備先進經(jīng)驗，并提出相應的政策建議，旨在為廣州及其他各大城市的土地整備工作提供參考。

2 廣州連片土地整備與報批的相關(guān)實踐及問題

基于廣州市近年來城市更新的實踐探索及相關(guān)的政策梳理，用地整合和用地置換是連片整備的兩大主要路徑。用地整合主要以“三舊”用地為基礎，整合周邊國有用地、集體非建設用地、留用地、政府儲備地；用地置換主要采用復墾后指標轉(zhuǎn)移、用地權(quán)益轉(zhuǎn)移重劃等手段，實現(xiàn)集體建設用地與非建設用地、集體建設用地與國有用地的置換。

2.1 用地整合類整備實踐

黃埔區(qū)魚珠片區(qū)以貨幣或權(quán)益補償?shù)刃问秸鲜召復瑓^(qū)內(nèi)其他權(quán)屬人用地，包括周邊的國有舊廠、國有舊城鎮(zhèn)、國有非三舊用地，整合形成單一改造主體，拆除上蓋物，注銷不動產(chǎn)權(quán)證，完成產(chǎn)權(quán)變更，實現(xiàn)連片改造。但其在改造中，村集體需針對已批融資地塊、區(qū)統(tǒng)籌留用地、其他三舊改造圖斑及零星權(quán)屬用地進行整合，舊村莊改造與國有舊廠改造需要進行時序協(xié)調(diào)，收購、注銷原權(quán)屬流程復雜，且需要多次繳稅。

番禺區(qū)里仁洞村，政府征收集體非建設用地，完成集轉(zhuǎn)國后劃撥用作公服用地，支持更新連片改造。其征收村集體非建設用地周期長，征收后用地劃撥用于公服設施，不產(chǎn)生經(jīng)濟收益，政府征收動力較弱。

越秀區(qū)西坑村自身無法實現(xiàn)平衡改造，通過整合政府儲備用地，優(yōu)先使用本區(qū)內(nèi)儲備用地，當區(qū)儲備地不足時，由區(qū)政府向市政府提出申請，跨區(qū)異地平衡，支持連片改造。儲備地若用作融資用地，通過招拍掛的形式確定中標人，若用作公益或安置地塊，則通過劃撥或協(xié)議出讓的方式供地。目前“異地平衡”政策局限于舊村全面改造，儲備地用作融資地存在行政風險且無法享受土地出讓金優(yōu)惠；儲備地供地之前，需完成實際征地，該過程涉及財政收支管理問題，周期長、變數(shù)多。

2.2 置換類改造案例

黃埔區(qū)羅峰村采用集體建設用地與國有建設用地（政府儲備地）置換的方式實現(xiàn)連片改造。將國有建設用地（政府儲備地）納入改造范圍，支持舊改，同時通過征收集體建設用地，完成集轉(zhuǎn)國，用作后續(xù)政府儲備地。但兩者的土地置換周期過長，政府儲備用地收回受到舊村改造進度的制約，政府投資回報周期較長，且存在難以回收的風險。

增城區(qū)群星村對建新區(qū)范圍外集體建設用地進行拆舊復墾后，將建設用地指標置換轉(zhuǎn)移至改造范圍內(nèi)的集體非建設用地，使改造范圍內(nèi)均為集體建設用地，實現(xiàn)連片整備。在實際操作過程中，缺乏相應的操作指引細節(jié)，包括具體的轉(zhuǎn)移路徑、審批認定的部門及流程、用地供應方式等。

3 連片整備報批路徑

解決連片整備堵點的關(guān)鍵在于土地開發(fā)權(quán)益的再分配。通過對“用地權(quán)屬”和“用地開發(fā)收益”的再分配，協(xié)調(diào)各方利益，實現(xiàn)連片整備；通過構(gòu)建政策、行政、技術(shù)相協(xié)調(diào)的體系，支撐用地權(quán)益的再分配；通過政府儲備地支持、政府征收用地后劃撥等手段支持，實現(xiàn)空間連片整備。

在利益協(xié)調(diào)方面，肇慶采用作價入股的方式，解決相關(guān)主體的利益分配問題，支撐空間連片開發(fā)。土地權(quán)屬人以土地作價出資入股項目公司與政府一同開發(fā)土地，有效避免了收地和利益再分配帶來的問題；用股權(quán)替代留用地，通過“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一管理”的模式，實現(xiàn)了留用地從“零星散亂”向“集中集約”的轉(zhuǎn)變，有效解決了留用地難以兌現(xiàn)的問題。

在用地支持方面，各城市均有各自的特色政策。例如，重慶采用地票制度，復墾閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設用地，將以上用地轉(zhuǎn)為適合栽種農(nóng)作物的耕地，經(jīng)由土地管理部門嚴格驗收后騰出等量面積的建設用地，由市國土房管部門發(fā)放建設用地指標憑證，此憑證被稱為“地票”。河南省鄭州市則采用“復墾卷”的形式，土地競買人必須提前購買與出讓土地同等新增面積的復墾卷，方可參與土地競買。浙江省通過“集地劵”對閑置農(nóng)村宅基地、農(nóng)村地區(qū)廢棄工礦等建設用地進行復墾，驗收后形成建設用地指標，“集地劵”可以上市交易，允許銀行質(zhì)押。

在土地置換方面，佛山市順德區(qū)出臺了用地價值認定標準，夯實了用地置換的基礎。當?shù)匾?guī)定按置換流程進行換地手續(xù)不視為用地交易，避免土地權(quán)屬人變動帶來的重復繳稅。同時，差異化設置不同主體的置換條件，對政府用地設立較高的置換門檻，避免行政審計風險。

4 政策建議

（1）建立有償使用、封閉管理和自我平衡機制，多機制保障土規(guī)規(guī)模和指標供給。主要措施包括以下3個方面：①對于連片改造項目，政府支持用地、指標有償使用的形式，改造主體通過移交人才公寓、公共租賃住房等形式返還市、區(qū)政府。②對周轉(zhuǎn)規(guī)模和指標庫進行封閉管理，對于連片改造項目，政府支持的用地規(guī)模、指標設定全市區(qū)上限，建立周轉(zhuǎn)規(guī)模和指標庫，通過分期滾動開發(fā)，借用市、區(qū)政府規(guī)模指標，拆舊復墾后騰挪指標歸還市、區(qū)政府，整體在舊改項目內(nèi)封閉運行。③鼓勵利用社會資金自我墾造，通過拆舊復墾或增減掛鉤等形式，實現(xiàn)建設用地范圍內(nèi)的占補平衡。

（2）規(guī)范連片整合用地路徑與次序。首先，優(yōu)先將村集體權(quán)屬范圍內(nèi)建設用地、非建設用地、留用地的欠賬及可預支部分納入連片整合；其次，整合周邊舊廠用地、舊城鎮(zhèn)用地以及相應歷史批文用地，并采取一定的限制措施；最后，當條件不足時，經(jīng)充分論證，且在滿足政府資產(chǎn)收益的前提下，方可采用政府儲備地支持等方式。

（3）建立政府儲備地協(xié)議出讓黑白名單制度，提高政府儲備地使用門檻，降低政府儲備地支持連片更新的行政風險。劃定協(xié)議出讓底線，與省級部門充分溝通，連片整備項目土地協(xié)議出讓底線與類型，明確可納入?yún)f(xié)議出讓地名錄，與省、市、區(qū)各政策協(xié)調(diào)一致。明確連片整備用地項目的負面清單，主要包括建新區(qū)范圍內(nèi)年代新、質(zhì)量好、效益好的國有用地，區(qū)位好、已收儲的經(jīng)營性政府儲備地，建新區(qū)范圍內(nèi)用地，以及位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的生態(tài)控制用地。

（4）政策、行政、技術(shù)體系相互協(xié)調(diào)，夯實成片連片更新的支撐基礎。政策體系方面，省、市、區(qū)政府需協(xié)同出臺政策，逐級反饋，完善細化。省政府出臺原則性支持政策，如支持復墾規(guī)模指標轉(zhuǎn)移、支持舊廠舊城鎮(zhèn)連片整備等。市政府落實實施細則，如明確準入門檻、細化底線要求、明確工作方案、實施意見等政策。區(qū)政府出臺區(qū)級試點政策，指導試點項目的實施。行政體系方面，明確審批流程，省、市、區(qū)及鎮(zhèn)、街依據(jù)政策指導逐級審批。在技術(shù)體系方面，要銜接各類技術(shù)標準，在路徑上要參照國土空間規(guī)劃技術(shù)體系，滿足耕地占補平衡、拆舊復墾、增減掛鉤、土地供應管理等需求。在城市更新體系中，與連片土地整備方案、用地報批、改造經(jīng)濟測算、融資平衡等方面相匹配。在規(guī)劃技術(shù)體系中，與規(guī)劃技術(shù)標準、控制性詳細規(guī)劃等相符合。