國土空間規(guī)劃背景下的工礦廢棄地生態(tài)修復(fù)策略研究

劉 濤

（廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院，廣東 廣州 510060）

0 引言

據(jù)統(tǒng)計，截止到2018 年底全國礦山損毀土地面積累計達3.6 萬平方公里，對生態(tài)環(huán)境造成的破壞，對土地資源的浪費，比比皆是[1]。而對損毀礦山的治理比例卻僅占21%左右[2]，導致存在大量由于缺乏治理而形成的工礦廢棄地，加快工礦廢棄地生態(tài)修復(fù)具有較強的現(xiàn)實意義[3]。根據(jù)現(xiàn)有分類標準，工礦廢棄地主要包括采礦塌陷地、廢棄村莊、采石宕口、廢棄工業(yè)廣場等4種類型。其中，采礦塌陷地中采煤塌陷地是最主要的類型，由于開礦導致礦區(qū)地面沉陷并形成積水區(qū)，治理和修復(fù)的難度最大，占采礦塌陷地的比例也最高。廢棄村莊一般位于采礦塌陷地上，受采礦帶來的地面沉降影響，導致村莊內(nèi)的房屋存在裂縫、甚至坍塌現(xiàn)象。采石宕口地表巖石裸露，坡度垂直，存在一定的水土流失。廢棄工業(yè)廣場多為服務(wù)于采礦活動的生產(chǎn)建筑用地，相關(guān)的生產(chǎn)類基礎(chǔ)設(shè)施配套較好，這里的廢棄工業(yè)廣場指的就是由于礦區(qū)廢棄而被棄用的工業(yè)廣場。

關(guān)于工礦廢棄地生態(tài)修復(fù)，十八大以來自然資源部和原國土資源部先后出臺了《國土資源部關(guān)于開展工礦廢棄地復(fù)墾利用試點工作的通知（2012）》《財政部國土資源部關(guān)于印發(fā)＜礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理專項資金管理辦法〉的通知（2013）》《歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用試點管理辦法（2016）》《自然資源部辦公廳生態(tài)環(huán)境部辦公廳關(guān)于加快推進露天礦山綜合整治工作實施意見的函（2019）》《自然資源部辦公廳關(guān)于開展長江經(jīng)濟帶廢棄露天礦山生態(tài)修復(fù)工作的通知（2019）》等一系列的相關(guān)政策文件，取得了較好的成效。在國土空間規(guī)劃背景下，為實現(xiàn)“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責”的目標，需要結(jié)合規(guī)劃意圖，在國土空間規(guī)劃的相關(guān)指導和要求下，重新解讀工礦廢棄地生態(tài)修復(fù)工作，以便更好更快地推進工礦廢棄地生態(tài)修復(fù)工作。

1 研究進展和存在問題

關(guān)于工礦廢棄地的已有研究，主要圍繞基礎(chǔ)理論研究、污染評價、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化、生態(tài)修復(fù)潛力評價、生態(tài)修復(fù)與重建研究、生態(tài)修復(fù)效益評價等領(lǐng)域開展。其中，基礎(chǔ)理論研究包括結(jié)合生態(tài)學、土壤學、環(huán)境工程、土地管理、地理學、城市規(guī)劃等相關(guān)學科理論對工礦廢棄地形成的機理、影響因素、主要內(nèi)涵等內(nèi)容進行研究[4]；污染評價是采用實驗法、污染指數(shù)評價法、聚類因子分析法等方法對廢棄工礦用地的污染程度等進行評價，作為工礦廢棄地生態(tài)修復(fù)的基礎(chǔ)摸查之一[5]；生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價一般采用遙感、GIS 和景觀生態(tài)學方法，從生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定與干擾程度等方面構(gòu)建景觀生態(tài)質(zhì)量評價模型，并分析評價研究對象的景觀生態(tài)質(zhì)量及變化，也是作為工礦廢棄地生態(tài)修復(fù)的基礎(chǔ)支撐之一[6]；生態(tài)修復(fù)潛力評價是通過修復(fù)模型研究工礦廢棄地修復(fù)類型的概率大小，一般通過生態(tài)修復(fù)的優(yōu)先度評價來確定修復(fù)類型，主要方法包括指標體系綜合評估法、模糊綜合評價法、景觀連接度和二維判斷矩陣等方法[7]，生態(tài)修復(fù)的類型主要包括修復(fù)為耕地、林地、草地等，一般以非建設(shè)用地為主[8-9]，由于是單純地以修復(fù)模型作為評價因素，評價結(jié)果較少考慮與國土空間開發(fā)利用的關(guān)系；生態(tài)修復(fù)與重建研究則是在掌握主導生態(tài)功能空間分異規(guī)律的基礎(chǔ)上，考慮區(qū)域生態(tài)退化程度，并根據(jù)區(qū)域氣候特征、地勢地貌和植被類型等因素，綜合劃定生態(tài)修復(fù)分區(qū)，并對不同生態(tài)修復(fù)分區(qū)分別制定差異化的生態(tài)修復(fù)技術(shù)和修復(fù)策略[10-13]；生態(tài)修復(fù)效益評價是對生態(tài)修復(fù)產(chǎn)生的效益進行評估，主要包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益和景觀效益在內(nèi)的綜合效益，一般采用GIS、RS、指標體系綜合評價等方法，構(gòu)建生態(tài)修復(fù)效益評價體系[14-15]。

總體而言，現(xiàn)有研究集中在生態(tài)修復(fù)能力評估、技術(shù)應(yīng)用、效果評價等維度[16]，側(cè)重生態(tài)視角、單要素視角，缺乏國土空間規(guī)劃的視角、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理的視角，對把工礦廢棄地當作城市未來發(fā)展的資源綜合評價和合理利用這塊的考慮也稍顯不足。

2 國內(nèi)外先進案例借鑒

以德國的魯爾地區(qū)、國內(nèi)的江蘇徐州等地的工礦廢棄地生態(tài)修復(fù)為例，借鑒國內(nèi)外先進案例在工礦廢棄地生態(tài)修復(fù)中的理念、方法、策略。其中，魯爾地區(qū)作為國際上知名的工礦型城市轉(zhuǎn)型成功的典型案例，其在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，對城市內(nèi)部各類工礦廢棄地采取的盤活策略，雖然至今已有近半個世紀，但相關(guān)的經(jīng)驗和做法仍然具有較強的借鑒意義。國內(nèi)的江蘇徐州作為歷史悠久的采煤城市，近年來該地落實生態(tài)文明、對采煤塌陷地進行生態(tài)治理的先進經(jīng)驗和做法，已經(jīng)先后列入2020 年自然資源部第一批生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)案例，2021 年3 月生態(tài)環(huán)境部官方微信公眾號頭條，國家發(fā)改委2021 年轉(zhuǎn)型成效突出案例督查激烈通報，形成工礦廢棄地生態(tài)修復(fù)的“徐州經(jīng)驗”。

德國魯爾堅持統(tǒng)籌考慮，整體進行生態(tài)修復(fù)，優(yōu)化全域生態(tài)安全格局，在改造原有產(chǎn)業(yè)格局基礎(chǔ)上，發(fā)展工業(yè)遺產(chǎn)旅游，同步推進生態(tài)環(huán)境效益提升和人居環(huán)境整治。一是將區(qū)域范圍內(nèi)保護和再生的綠地連接成一個鏈狀的綠地空間結(jié)構(gòu)，將經(jīng)過生態(tài)恢復(fù)后的河道系統(tǒng)轉(zhuǎn)變成為動植物棲息的場所和城鎮(zhèn)居民娛樂、體閑的景觀區(qū)域，完善區(qū)域生態(tài)功能網(wǎng)絡(luò)。二是打造公園式的工作和宜居環(huán)境，規(guī)劃對廢棄的土地重新利用和組織，建設(shè)現(xiàn)代化的商業(yè)、住宅和服務(wù)設(shè)施及科學園區(qū)，對舊建筑進行改造提升，并布置大量的綠色開放空間，吸引和支持高新技術(shù)企業(yè)進入該區(qū)域，成為區(qū)域新引擎。三是對園區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境加大整治力度，通過水污染凈化與雨水收集工程、風能利用工程、植被保護工程、工業(yè)廢棄物利用工程四大舉措改造提升生態(tài)景觀環(huán)境。

徐州以潘安湖為例，創(chuàng)新“基本農(nóng)田整理+ 采煤塌陷地復(fù)墾+ 生態(tài)環(huán)境修復(fù)+ 濕地景觀開發(fā)”“四位一體”的開發(fā)思路，采用“宜耕則耕、宜漁則漁、宜建則建、宜生態(tài)則生態(tài)”的策略，從國土空間開發(fā)保護的視角，實現(xiàn)了礦地融合發(fā)展。一是塌陷地復(fù)墾整治，修復(fù)受損土地，將低產(chǎn)田或絕產(chǎn)田整治成高效農(nóng)業(yè)示范區(qū)。二是挖掘工業(yè)用地潛力，重新利用因破產(chǎn)關(guān)停的各類煤礦、企業(yè)存量建設(shè)用地。三是塌陷村莊搬遷，科學規(guī)劃、合理布局廢棄村莊建設(shè)成“農(nóng)民公寓、新村”。四是堅持塌陷地整治與生態(tài)修復(fù)相結(jié)合，分類改造利用。

上述案例在工礦廢棄地生態(tài)修復(fù)中始終強調(diào)整體性、系統(tǒng)性、綜合性思維，并考慮與規(guī)劃意圖的有機融合，實現(xiàn)了生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益的綜合提升。

3 國土空間規(guī)劃對工礦廢棄地生態(tài)修復(fù)的相關(guān)要求

《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見（2019）》要求“體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學性、強化權(quán)威性、加強協(xié)調(diào)性、注重操作性”“綜合考慮人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護等因素，科學布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。”根據(jù)中央關(guān)于國家機構(gòu)改革和自然資源部“三定”方案的精神，國土空間規(guī)劃強調(diào)對所有國土空間和全要素自然資源的用途管制和生態(tài)保護修復(fù)，通過整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，實現(xiàn)優(yōu)化國土空間格局、提高資源利用效率、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、提升國土空間品質(zhì)。因此，對工礦廢棄地生態(tài)修復(fù)而言，國土空間規(guī)劃語境下，要更加注重響應(yīng)規(guī)劃意圖的需求，要以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)和指導，聯(lián)動好土地管理、城市規(guī)劃、生態(tài)景觀規(guī)劃等領(lǐng)域，形成合力統(tǒng)籌推進工礦廢棄地生態(tài)修復(fù)工作。

4 國土空間規(guī)劃背景下工礦廢棄地生態(tài)修復(fù)的相關(guān)建議

4.1 修復(fù)思路上，強化系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理思維

一是系統(tǒng)思維，工礦廢棄地生態(tài)修復(fù)要堅持“山水林田湖草是一個生命共同體”的理念，要將工礦廢棄地生態(tài)修復(fù)放到所有自然生態(tài)空間組成的有機整體中，以系統(tǒng)修復(fù)破解之前“單要素修復(fù)”帶來的整個系統(tǒng)的不協(xié)調(diào)問題。二是綜合思維，在工礦廢棄地生態(tài)修復(fù)的技術(shù)上要從以往的工程思維上升到綜合治理思維，涵蓋從工程治理到生物、自然、人文等綜合的整治修復(fù)，通過工程措施與非工程措施有機結(jié)合，推動工礦廢棄地生態(tài)修復(fù)可持續(xù)發(fā)展。

4.2 修復(fù)方向上，加強與周邊片區(qū)在國土空間規(guī)劃中的聯(lián)動，實現(xiàn)礦地融合發(fā)展

自然資源部2019 年出臺的《關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復(fù)的意見》提出，“市、縣級人民政府編制國土空間規(guī)劃時，應(yīng)充分考慮歷史遺留礦山和正在開采礦山的廢棄礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀和開發(fā)潛力、土壤環(huán)境質(zhì)量狀況、水資源平衡狀況、地質(zhì)環(huán)境安全和生態(tài)保護修復(fù)適宜性等，尊重土地權(quán)利人意見，結(jié)合生態(tài)功能修復(fù)和后續(xù)資源開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等需求，按照宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜水則水、宜留則留原則，合理確定礦區(qū)內(nèi)各類空間用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序，優(yōu)化國土利用格局，為合理開發(fā)和科學利用創(chuàng)造條件。”下一步，建議在工礦型城市的國土空間規(guī)劃編制中，充分考慮工礦廢棄地生態(tài)修復(fù)的潛力，結(jié)合城市空間發(fā)展意圖對其進行合理利用。

4.3 修復(fù)應(yīng)用上，推進修復(fù)后的耕地參照占補平衡和增減掛鉤政策，實現(xiàn)國土空間布局優(yōu)化

在實施應(yīng)用方面，創(chuàng)新政策將修復(fù)后的耕地作為占補平衡和增減掛鉤的指標，推動國土空間布局優(yōu)化。目前，自然資源部《關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復(fù)的意見》已提出“各地將正在開采礦山依法取得的存量建設(shè)用地和歷史遺留礦山廢棄建設(shè)用地修復(fù)為耕地的，經(jīng)驗收合格后，可參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，騰退的建設(shè)用地指標可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用”的政策試點。下一步，建議出臺詳細的操作細則，加大政策創(chuàng)新力度，加快推進工礦廢棄地生態(tài)修復(fù)工作。