遼寧省開發(fā)區(qū)土地開發(fā)歷程及對(duì)策分析

付博

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心 遼寧沈陽(yáng) 110032）

土地是開發(fā)區(qū)的空間載體，但土地資源是有限的。無論是從可持續(xù)發(fā)展的角度，還是基于整體發(fā)展戰(zhàn)略，開發(fā)區(qū)的發(fā)展都必須科學(xué)規(guī)劃，適時(shí)適勢(shì)在固定、有限的區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)技術(shù)內(nèi)涵的提升。

一、發(fā)展歷程

1.初創(chuàng)階段（1984－1990）

遼寧作為經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)沿海省份，與全國(guó)同步實(shí)施了對(duì)外開放。1984年9月大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)設(shè)立，拉開了遼寧開發(fā)區(qū)建設(shè)的序幕，批準(zhǔn)面積20平方公里，是全國(guó)開放14個(gè)港口城市后第一批設(shè)立的10個(gè)開發(fā)區(qū)之一，也是該階段遼寧設(shè)立的唯一開發(fā)區(qū)。在“三為主，一致力”的方針指引下，該開發(fā)區(qū)克服了發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、建設(shè)資金短缺等困難，探索出具有中國(guó)特色的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，逐年建立并完善了管理體制和法規(guī)體系，為全省開發(fā)區(qū)的發(fā)展起到了良好的示范作用。但此時(shí)的開發(fā)區(qū)企業(yè)與省內(nèi)其他企業(yè)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和國(guó)外大多數(shù)出口加工區(qū)一樣，非常薄弱。開發(fā)區(qū)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用非常有限，國(guó)內(nèi)學(xué)者一致將其形象地喻為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的“孤島”和“飛地”。

2.快速發(fā)展階段（1991－2003）

上世紀(jì)90年代，隨著全國(guó)開發(fā)區(qū)建設(shè)熱潮出現(xiàn)，遼寧的開發(fā)區(qū)建設(shè)也進(jìn)入了快速發(fā)展階段。全省開發(fā)區(qū)或園區(qū)最多發(fā)展到了162個(gè)，總規(guī)劃面積達(dá)到962平方公里。隨著政府的監(jiān)管力度加大，遼寧及時(shí)遏制了開發(fā)區(qū)圈地、亂占耕地的勢(shì)頭，撤銷了部分開發(fā)區(qū)或園區(qū)。截至2003年底，全省保留各級(jí)各類開發(fā)區(qū)83個(gè)，其中國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)14個(gè)（非工業(yè)類3個(gè)），省級(jí)開發(fā)區(qū)58個(gè)（非工業(yè)類32個(gè)），省級(jí)以下開發(fā)區(qū)11個(gè)。這些開發(fā)區(qū)共征地324平方公里，占全省土地總面積的0.22%，其中工業(yè)類征地251平方公里，占征地總量的77.2%。由于這一階段開發(fā)區(qū)數(shù)量的增多和入?yún)^(qū)企業(yè)規(guī)模日益增大，開發(fā)區(qū)企業(yè)逐步以外資為主和以開發(fā)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主，企業(yè)與省內(nèi)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益緊密，與本地生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)進(jìn)一步融合，對(duì)全省區(qū)域帶動(dòng)效應(yīng)明顯增加。

3.治理整頓階段（2004－2006）

2003年，國(guó)務(wù)院作出清理整頓各類開發(fā)區(qū)和加強(qiáng)建設(shè)用地管理的決定，遼寧省自2004年起對(duì)全省省級(jí)和省級(jí)以下開發(fā)區(qū)進(jìn)行了設(shè)立審核工作。到2006年底，全省共保留開發(fā)區(qū)56個(gè)，數(shù)量減少了32.5%，其中國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)14個(gè)，省級(jí)開發(fā)區(qū)42個(gè)，都經(jīng)國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)并正式公告。清理整頓后的開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積壓縮161.5平方公里，為審核前的23.7%；核定批準(zhǔn)面積壓縮了291平方公里，為審核前的48%。

4.轉(zhuǎn)型升級(jí)階段（2007－2013）

隨著國(guó)家對(duì)開發(fā)區(qū)的土地管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信貸和財(cái)稅管理等要求越來越嚴(yán)格，遼寧的開發(fā)區(qū)建設(shè)需擺脫政策依賴，以提高外資質(zhì)量為主，以發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)為主，以優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)為主，致力于發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，致力于發(fā)展高附加值服務(wù)業(yè)，促進(jìn)開發(fā)區(qū)向多功能綜合性產(chǎn)業(yè)區(qū)發(fā)展；實(shí)現(xiàn)從單純發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)為主向發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)和承接國(guó)際服務(wù)外包并舉的轉(zhuǎn)變；從規(guī)模型擴(kuò)展向內(nèi)涵型增長(zhǎng)的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高土地利用率、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高產(chǎn)品附加值，從“產(chǎn)業(yè)空間集聚”向“土地集約利用”轉(zhuǎn)變。

2008年，國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部先后發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》和《國(guó)土資源部關(guān)于開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作的通知》，為開發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)提供了方法依據(jù)。遼寧省委省政府積極貫徹落實(shí)，省國(guó)土資源系統(tǒng)提供技術(shù)支撐，全省開發(fā)區(qū)踴躍參與，多方合力謀轉(zhuǎn)型，到2013年底，開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型取得初步成效，基本擺脫了盲目擴(kuò)張、粗放管理的老路子。

5.集約發(fā)展階段（2014年之后）

2014年后，國(guó)家對(duì)開發(fā)區(qū)的集約利用要求不斷提高，全省開發(fā)區(qū)進(jìn)入集約發(fā)展階段。這一階段，開發(fā)區(qū)科學(xué)化、集約化運(yùn)營(yíng)程度逐步提高。開發(fā)區(qū)通過不斷挖潛，使有限的土地資源發(fā)揮出更大的效益，基本實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的雙贏，為帶動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展注入澎湃動(dòng)力。截至2021年底，遼寧省省級(jí)及以上有實(shí)際開發(fā)建設(shè)的開發(fā)區(qū)有85個(gè)，面積占全省土地總面積的0.35%。

二、開發(fā)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)情況

全省85個(gè)開發(fā)區(qū)核準(zhǔn)區(qū)土地總面積為52466.53公頃，平均核準(zhǔn)規(guī)劃面積為617.25公頃，其中，中德（沈陽(yáng)）高端裝備制造產(chǎn)業(yè)園最大，核準(zhǔn)面積3553.27公頃；沈陽(yáng)近海經(jīng)濟(jì)區(qū)最小，核準(zhǔn)面積40.6公頃。核準(zhǔn)規(guī)劃面積大于2000公頃的大型開發(fā)區(qū)3個(gè)；800～2000公頃的6個(gè)，200～800公頃的67個(gè)；200公頃及以下的9個(gè)。

25個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)核準(zhǔn)面積為22516.66公頃，平均面積為900.67公頃；60個(gè)省級(jí)開發(fā)區(qū)核準(zhǔn)面積為29949.87公頃，平均面積為499.16公頃。開發(fā)區(qū)常住人口2684234人，工業(yè)（物流）企業(yè)固定資產(chǎn)投資總額為112385488.7萬元，二、三產(chǎn)業(yè)稅收總額9736237.49萬元，工業(yè)（物流）企業(yè)總收入93352024萬元，工業(yè)（物流）企業(yè)稅收總額7076588.54萬元。

遼寧開發(fā)區(qū)經(jīng)歷了30年的發(fā)展，已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要增長(zhǎng)點(diǎn)，具有巨大的經(jīng)濟(jì)活力和發(fā)展?jié)摿Γ瑔挝煌恋匦б媸诛@著，每公頃創(chuàng)造地方生產(chǎn)總值，是全省居民點(diǎn)、工礦、交通用地平均實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值的10.3倍；每公頃財(cái)政收入，是全省平均每公頃財(cái)政收入的81.6倍。

三、存在的主要問題

1.開發(fā)區(qū)同質(zhì)化，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)不明顯

主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是對(duì)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起引導(dǎo)、推動(dòng)和支撐作用的先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，理應(yīng)優(yōu)先發(fā)展，但實(shí)際操作中，一些開發(fā)區(qū)對(duì)入?yún)^(qū)企業(yè)把控不嚴(yán)，只要企業(yè)有入?yún)^(qū)意愿，不管是否符合開發(fā)區(qū)功能定位和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，一律全盤接收。比如功能定位為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的園區(qū)內(nèi)卻鮮有高新技術(shù)企業(yè)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)數(shù)量不及其他輔助產(chǎn)業(yè)等等現(xiàn)象，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)雜亂，功能雷同，缺乏特色。

2.規(guī)劃實(shí)施不嚴(yán)格，產(chǎn)業(yè)布局不合理

一些開發(fā)區(qū)急功近利，以招商為導(dǎo)向，盲目遷就企業(yè)，企業(yè)看中哪塊地就供應(yīng)哪塊地，漠視規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性，用途管制頻繁調(diào)整，規(guī)劃指標(biāo)隨意突破。這種短視做法導(dǎo)致各種產(chǎn)業(yè)混雜在一起，同類型產(chǎn)業(yè)散花分布，布局零散，難以形成集聚效應(yīng)，嚴(yán)重制約土地集約利用，阻礙開發(fā)區(qū)發(fā)展。

3.用地缺口大，可供土地不足

開發(fā)區(qū)經(jīng)過多年發(fā)展，大部分已趨于飽和，擴(kuò)區(qū)又難獲批準(zhǔn)。2020年，全省開發(fā)區(qū)平均土地建成率達(dá)到92.59%，可供土地嚴(yán)重不足，部分開發(fā)區(qū)建成率已達(dá)到100%，面臨“無地可供”的窘境，發(fā)展空間嚴(yán)重受限，新項(xiàng)目無法落地，無地可供已成為開發(fā)區(qū)發(fā)展的瓶頸。

4.建成區(qū)內(nèi)存在低效用地

一是企業(yè)用地規(guī)模與實(shí)際需求不相符。在開發(fā)區(qū)發(fā)展初期，由于缺乏科學(xué)規(guī)劃的引領(lǐng)，沒有建立畝均產(chǎn)值、畝均稅收等指標(biāo)制約體系，進(jìn)區(qū)企業(yè)一味求多，大量拿地，用地規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出自身實(shí)際需求。二是老舊企業(yè)不再追加投資，產(chǎn)能落后，畝均產(chǎn)值和稅收雙雙低下。三是一些企業(yè)尤其是中小企業(yè)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)，經(jīng)營(yíng)不善，處于停產(chǎn)半停產(chǎn)狀態(tài)。這些低效用地顯著拉低了土地利用效率，嚴(yán)重影響土地集約利用水平。

5.政策優(yōu)勢(shì)逐漸弱化

隨著我國(guó)改革的進(jìn)一步深入，針對(duì)開發(fā)區(qū)各類優(yōu)惠政策將被逐步取消，特殊政策越來越少，政策影響越來越有限。在這種情況下，如何繼續(xù)吸引并留住優(yōu)秀企業(yè)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是開發(fā)區(qū)面臨的一大挑戰(zhàn)。

6.開發(fā)區(qū)功能逐漸行政化

隨著開發(fā)區(qū)的管轄區(qū)和建成區(qū)面積漸增，企業(yè)和人口逐漸集聚，園區(qū)內(nèi)公共服務(wù)需求也日益增多。開發(fā)區(qū)不得不分神提供各種社會(huì)服務(wù)，甚至親自協(xié)調(diào)農(nóng)村事務(wù)，整體行政化傾向明顯增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)開發(fā)功能逐漸弱化，一定程度限制了開發(fā)區(qū)的發(fā)展速度。

四、對(duì)策建議

1.優(yōu)化管理體制，強(qiáng)化生產(chǎn)功能

開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為所在地政府的派出機(jī)構(gòu)，不能將開發(fā)區(qū)與行政區(qū)完全等同，要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，捋順開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系，充分依托地方政府開展開發(fā)區(qū)的社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)等工作，精簡(jiǎn)向開發(fā)區(qū)派駐的部門，加大簡(jiǎn)政放權(quán)的力度，出臺(tái)權(quán)力下放清單并逐條下放，避免開發(fā)區(qū)出現(xiàn)體制回歸現(xiàn)象。

2.明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加速產(chǎn)業(yè)集群

結(jié)合開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和自身資源條件，以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)需要為導(dǎo)向，科學(xué)定位開發(fā)區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，積極引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)資源向各個(gè)開發(fā)區(qū)集聚，使開發(fā)區(qū)特色鮮明，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，避免開發(fā)區(qū)同質(zhì)化。以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為依托，加快培育龍頭企業(yè)。積極發(fā)揮龍頭企業(yè)的示范帶動(dòng)作用，引進(jìn)并培育一批關(guān)聯(lián)帶動(dòng)作用較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)集群項(xiàng)目，強(qiáng)化上下游企業(yè)的配套協(xié)作，實(shí)現(xiàn)上下游集聚和產(chǎn)業(yè)鏈延伸，提高產(chǎn)業(yè)集中度，增強(qiáng)綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

3.調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)高新并重

以提質(zhì)增效為目標(biāo)，重點(diǎn)突破核心關(guān)鍵技術(shù)，加速提升關(guān)鍵原材料與核心零部件設(shè)計(jì)和制造水平，優(yōu)化資源配置，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，增強(qiáng)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用高新技術(shù)加速企業(yè)技術(shù)改造步伐，淘汰落后產(chǎn)能，推動(dòng)傳統(tǒng)裝備制造、冶金、石化、建材、輕工紡織農(nóng)產(chǎn)品加工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)。圍繞遼寧省具有比較優(yōu)勢(shì)的先進(jìn)裝備制造、新能源、新材料、生物醫(yī)藥、電子信息、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域，明確產(chǎn)業(yè)細(xì)分領(lǐng)域、重點(diǎn)產(chǎn)品、關(guān)鍵技術(shù)的發(fā)展思路和發(fā)展目標(biāo)，強(qiáng)化要素和資源配置能力，加速形成一批特色鮮明、科技含量高、產(chǎn)業(yè)鏈完善、創(chuàng)新能力強(qiáng)的新興產(chǎn)業(yè)基地，創(chuàng)造遼寧省新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。以新型工業(yè)化和信息化發(fā)展需求為導(dǎo)向，加快推進(jìn)優(yōu)勢(shì)較大、基礎(chǔ)較好、前景較廣、潛力較大的服務(wù)業(yè)發(fā)展，不斷開拓服務(wù)業(yè)發(fā)展的新空間，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)向特色化、集群化、高端化轉(zhuǎn)變。

4.增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，積極接軌國(guó)際

加強(qiáng)開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)創(chuàng)新能力建設(shè)，不斷完善產(chǎn)、學(xué)、研相結(jié)合的創(chuàng)新體系，推動(dòng)企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)合作建設(shè)研發(fā)中心、孵化中心等創(chuàng)新平臺(tái)，支持引進(jìn)行業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)，不斷深化科技創(chuàng)新國(guó)際合作，強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，持續(xù)加強(qiáng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)軟環(huán)境建設(shè)，加速健全鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)的體制機(jī)制，不斷完善支持民營(yíng)企業(yè)、小微企業(yè)發(fā)展的扶持政策，全面提升開發(fā)區(qū)整體創(chuàng)新能力和綜合競(jìng)爭(zhēng)力。充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚功能，加速推進(jìn)大企業(yè)集團(tuán)與國(guó)際大型跨國(guó)公司開展戰(zhàn)略合作，主動(dòng)承接國(guó)際高端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。加強(qiáng)對(duì)企業(yè)品牌意識(shí)的引導(dǎo)力度，強(qiáng)調(diào)品牌以質(zhì)量和信譽(yù)為核心，支持企業(yè)優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，進(jìn)軍國(guó)際市場(chǎng)，支持企業(yè)向國(guó)際化方向發(fā)展，提高國(guó)際化經(jīng)營(yíng)能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

5.集約利用土地，綠色持續(xù)發(fā)展

切實(shí)加強(qiáng)用地管理，堅(jiān)持控制總量、盤活存量，健全土地儲(chǔ)備制度，嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)管，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集中企業(yè)集聚，強(qiáng)化用地內(nèi)涵挖潛，鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)現(xiàn)有用地追加投資、轉(zhuǎn)型改造，提高土地利用強(qiáng)度，引導(dǎo)低效產(chǎn)業(yè)有序退出，加速工業(yè)用地流轉(zhuǎn)，為符合開發(fā)區(qū)功能定位的產(chǎn)業(yè)提供用地保障，全力推進(jìn)土地集約利用。深入貫徹落實(shí)生態(tài)文明戰(zhàn)略，嚴(yán)格執(zhí)行資源節(jié)約和環(huán)境準(zhǔn)入門檻，引導(dǎo)高能耗、高污染企業(yè)淘汰退出，加強(qiáng)環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，建立健全環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，提高廢棄物資源再循環(huán)利用水平，積極引導(dǎo)“綠色企業(yè)”建設(shè)，推動(dòng)開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展、集約發(fā)展，將開發(fā)區(qū)打造成集約發(fā)展的先行區(qū)和生態(tài)文明建設(shè)的示范區(qū)。