從法律視角談委托代理機(jī)制

程雪陽(yáng)

為了解決自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人不到位、管理權(quán)責(zé)不明確導(dǎo)致的資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、保護(hù)乏力、生態(tài)退化等問(wèn)題，《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）提出了如下改革試點(diǎn)思路：國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使全民所有自然資源所有權(quán)，授權(quán)自然資源部統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，部分職責(zé)由自然資源部直接履行，部分職責(zé)由自然資源部委托省級(jí)、市地級(jí)政府代理履行，法律另有規(guī)定的依照其規(guī)定。

這一改革試點(diǎn)思路主要有以下三個(gè)方面的法律意義。首先，在全國(guó)范圍內(nèi)，只有國(guó)務(wù)院可以代表國(guó)家行使全民所有自然資源所有權(quán)，其他的國(guó)家機(jī)關(guān)沒(méi)有此種權(quán)限。其次，在中央層面，由自然資源部統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，國(guó)務(wù)院其他部門(mén)或機(jī)構(gòu)沒(méi)有此項(xiàng)職責(zé)。最后，我國(guó)幅員遼闊，國(guó)有自然資源資產(chǎn)量大類(lèi)多，自然資源部不可能直接經(jīng)營(yíng)管理所有的全民所有自然資源資產(chǎn)。為此，《方案》提出，自然資源部統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)包括自然資源部直接履行和自然資源部委托有關(guān)地方政府代理履行兩種方式。

當(dāng)有關(guān)地方政府代理履行部分全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)時(shí)，這種“委托—代理”機(jī)制的法律性質(zhì)是什么呢？這個(gè)問(wèn)題需要結(jié)合現(xiàn)行法的規(guī)定以及全面深化改革的要求加以分析。

首先，自然資源部委托省級(jí)、市地級(jí)政府代理履行的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，并不是公法意義上的行政監(jiān)管權(quán)，而是一種所有權(quán)。所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)是不同的，前者需要權(quán)利人與其他市場(chǎng)或社會(huì)主體在平等協(xié)商、自由交易的基礎(chǔ)上行使，后者則可以通過(guò)依法下達(dá)行政命令，進(jìn)行行政處罰、行政強(qiáng)制等方式來(lái)實(shí)施。從現(xiàn)行法津規(guī)定看，地方政府對(duì)本區(qū)域自然資源的行政監(jiān)管權(quán)（比如違法開(kāi)采或占用的處罰權(quán)）已經(jīng)被土地管理法、礦產(chǎn)資源法等法律明確規(guī)定，也不需要進(jìn)行委托。因此，在經(jīng)營(yíng)管理全民所有自然資源資產(chǎn)的過(guò)程中，自然資源部與省級(jí)、市地級(jí)政府所形成的“委托—代理”法律關(guān)系，并不是基于行政任務(wù)的行政委托，也不是行政法意義上的職權(quán)代理。

其次，我國(guó)的法學(xué)理論和法律制度并沒(méi)有建立獨(dú)立的公共財(cái)產(chǎn)權(quán)理論和制度體系，擬參照《民法典》的相關(guān)規(guī)定來(lái)理解《方案》所建立的“委托—代理”關(guān)系。根據(jù)《民法典》第163條的規(guī)定，民事代理包括委托代理和法定代理兩種類(lèi)型?；谖写眍?lèi)型所形成的代理關(guān)系，需要代理人與被代理人逐個(gè)訂立授權(quán)委托書(shū)，而且需要與代理人共同承擔(dān)民事責(zé)任，甚至需要共同應(yīng)訴。顯然，不宜按照這種代理類(lèi)型來(lái)理解和建構(gòu)《方案》所提出的“委托—代理”關(guān)系。相比而言，法定代理可以適用于全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理機(jī)制領(lǐng)域，因?yàn)樵诜ǘù眍?lèi)型中，代理人與被代理人的權(quán)利與義務(wù)、代理權(quán)法律效力、相關(guān)糾紛解決以及責(zé)任承擔(dān)，可以根據(jù)各種自然資源資產(chǎn)的特點(diǎn)和稟賦，由法律作出統(tǒng)一的規(guī)定。請(qǐng)注意，這里的“法律”并不限于《民法典》，也包括《民法典》之外的其他特別法，而且相關(guān)特別法可以突破《民法典》對(duì)于代理制度的一般性規(guī)定。

最后，對(duì)于全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的委托代理機(jī)制而言，《民法典》并沒(méi)有為其如何進(jìn)行委托代理作出明確規(guī)定，也沒(méi)有其他的特別法可以適用。這是要進(jìn)行探索和試點(diǎn)的原因之一。為此，試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)聚焦代理履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)這一重大核心問(wèn)題，重點(diǎn)圍繞《方案》提出的委托代理機(jī)制總體設(shè)計(jì)、改革舉措和重點(diǎn)任務(wù)，重點(diǎn)探索所有者職責(zé)是什么、怎么構(gòu)建、如何行使等問(wèn)題，為立法機(jī)關(guān)建立健全該領(lǐng)域的所有權(quán)委托代理制度提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)支撐。（作者系蘇州大學(xué)東吳智庫(kù)研究員）（中國(guó)自然資源報(bào)）