全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制研究

崔勝濤

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

這次試點是所有權(quán)管理的一次綜合性改革，既涵蓋我們之前做的比較好的調(diào)查監(jiān)測、確權(quán)登記、權(quán)益保護、開發(fā)利用等基本環(huán)節(jié)，也涉及我們需要重點探索改進的有償使用、凈地和凈礦出讓、收益分配、優(yōu)化處置配置方式等工作。自然資源資產(chǎn)委托代理機制研究開展勢在必行。

一、基本理論概念

研究全民所有自然資源委托代理機制首先要準確理解和把握什么是“自然資源和自然資源資產(chǎn)、全民所有、全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、所有權(quán)委托代理”這四個基本概念。

1.自然資源和自然資源資產(chǎn)

自然資源是自然界賦予或前人留下的，可被人類利用和可能利用的所有有形之物與無形之物。自然資源資產(chǎn)[1]是指可以準確劃定邊界、具有稀缺性、能給使用者帶來效益、產(chǎn)權(quán)要明晰、要可計量核算。其中“能給使用者帶來效益”不僅包括經(jīng)濟效益，也包括社會效益、生態(tài)效益。

2.全民所有

全民所有是社會生產(chǎn)資料歸代表全國人民的國家所有，是社會主義公有制的高級表現(xiàn)。憲法規(guī)定“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！蹦壳拔覈饕袡?quán)有兩種形式存在，即國家所有和集體所有。而不同的自然資源所有權(quán)形式也不僅相同。城市的土地屬于國家所有即全民所有。農(nóng)村的土地（法律規(guī)定屬國家所有外）屬集體所有；海洋、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水等自然資源，都屬于全民所有（法律規(guī)定的海洋、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水屬于集體所有的除外）。《民法典》也有相關(guān)表述。

3.全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)

如果說憲法所提出的“國家所有”主要是一種主權(quán)的宣示，那么《民法典》則將“國家所有權(quán)”確定為實實在在的物權(quán)。從權(quán)利性質(zhì)看，民法典中的國家所有權(quán)，是與集體、私人的所有權(quán)并列出現(xiàn)的，是民事權(quán)利，享有直接支配和排他的權(quán)利，受法律平等保護；從權(quán)利內(nèi)容看，所有權(quán)人依法享有占用、使用、收益和處分的權(quán)利，但具體的種類和內(nèi)容需由法律規(guī)定；從權(quán)利主體看，目前我國是國務院代表國家行使所有權(quán)；就行權(quán)方式言，國務院直接代表全國人民行使所有權(quán)具體內(nèi)容?？梢酝ㄟ^設(shè)立用益物權(quán)由他人使用，如通過劃撥或出讓等方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)等，通過簽訂合同出讓建設(shè)用地使用權(quán)并附條件、設(shè)置期限，用益物權(quán)到期了可以收回。就責任、義務而言，履行所有者職責的機構(gòu)及其工作人員，應當加強管理、監(jiān)督，促進保值增值，防止資產(chǎn)損失、流失，當權(quán)利受到侵害，有權(quán)請求侵權(quán)人停止侵害，請求賠償?shù)鹊取?/p>

4.所有者職責

主要指自然資源所有權(quán)人在行使所有權(quán)的過程中，為保證自然資源高效可持續(xù)發(fā)展，需要承擔的相應責任和履行相應義務。本輪機構(gòu)改革后，全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責[2]明確由自然資源部履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責，主要進行統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測、確權(quán)登記、統(tǒng)一標準規(guī)范、統(tǒng)一信息平臺，推動產(chǎn)權(quán)制度改革，建立和實施自然資源有償使用制度，完善價格體系機制和評估機制，依法征收資源資產(chǎn)收益，并負責管理中央直接行使所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)等。具體包括以下幾項內(nèi)容：

一是主張所有——對于資產(chǎn)所有權(quán)，摸清家底有多少、歸屬明確是履行所有者職責的重要前提和基礎(chǔ)。在履行所有者職責內(nèi)容上，通過開展統(tǒng)一調(diào)查、監(jiān)測評價劃清邊界、確認權(quán)屬，開展統(tǒng)一確權(quán)登記明晰所有權(quán)人、所有者職責履行主體、代理履行主體及權(quán)利義務內(nèi)容。進一步摸清各類自然資源資產(chǎn)家底，就要進行實物量清查、價格體系建立和價值量核算等工作。

二是行使權(quán)利——行使權(quán)利是履行所有者職責的核心。主要包括占有、使用、收益和處分是所有權(quán)的四種權(quán)能。占有權(quán)能是使用權(quán)能的基礎(chǔ)和前提條件，使用權(quán)能是實現(xiàn)物的使用價值的手段，收益權(quán)能是所有權(quán)中的一項最重要的權(quán)能，處分權(quán)能是指決定財產(chǎn)事實上和法律上的命運的權(quán)能，所有權(quán)人不可能讓渡全部處分權(quán)能。將所有權(quán)與使用權(quán)進行剝離，通過市場化配置，讓更多的全民所有自然資源能夠平等、自主、有序進入要素市場，提高要素的配置效率，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供支撐。

三是履行義務——是履行所有者職責的基本要求。享有權(quán)利必須履行義務。所有權(quán)人、所有者職責履行主體及其代理履行主體在產(chǎn)權(quán)歸屬清晰和權(quán)利內(nèi)容明確的前提下，按照權(quán)利義務相一致的原則履職。履職主體要遵守政府維護公共利益和生態(tài)保護的管理要求，依法履行義務。所有者及其代理人在處置、配置資產(chǎn)時要符合國土空間規(guī)劃、用途管制要求。

四是統(tǒng)一管理——對于履職主體來說，政府監(jiān)管要求、市場規(guī)則約束、合同約定事項等義務的履行屬于接受監(jiān)管和遵守規(guī)則，向各級人大常委會全報告國有自然資源資產(chǎn)及管理情況，要明確具體的報告方式，根據(jù)資源稟賦，確定國有自然資源管理情況和報告重點，高質(zhì)量反映國有自然資源資產(chǎn)配置、使用、處置和效益等內(nèi)容。

五是落實權(quán)益——落實權(quán)益是履行所有者職責的根本目標，實現(xiàn)“全民所有、全民共享”。通過健全收益管理、優(yōu)化分配機制、建立考核評價、履行好自然資源資產(chǎn)出資人職責等改革創(chuàng)新舉措，實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值，維護權(quán)益。

二、現(xiàn)行自然資源管理中存在的問題

1.所有權(quán)人不到位

產(chǎn)權(quán)主體不明，容易導致管理權(quán)責不清晰。代理行使主體難以確定，權(quán)責不清、重疊或掣肘的問題時有發(fā)生。就是大家都管，大家都管不全。

2.資產(chǎn)家底不清

經(jīng)過多年努力，我國的自然資源調(diào)查體系逐步健全，資源家底也已相對清楚，但資產(chǎn)家底還不清楚，資產(chǎn)清查統(tǒng)計剛剛起步，資產(chǎn)價值評估和資產(chǎn)核算仍處于研究探索階段。

3.市場配置不充分

自然資源資產(chǎn)市場配置和行政審批配置的界限仍沒有厘清，仍有不少應當由市場配置的資源資產(chǎn)以行政審批方式進行配置，資源資產(chǎn)的效益和效率沒有實現(xiàn)最大化，資產(chǎn)流失的情況仍然存在。不同市場主體平等獲取生產(chǎn)要素沒有得到完全落實。

4.收益管理不完善

森林、草原、濕地等自然資源有償使用制度[3]尚在推進。土地、礦產(chǎn)和海洋資源資產(chǎn)收益制度有待完善，生態(tài)保護修復投入機制有待優(yōu)化。

5.所有權(quán)考核監(jiān)督不健全

許多資源由基層政府直接配置，缺乏有效的監(jiān)督制約手段。各級政府都要管，而出了問題時卻難以找到直接責任人。

三、委托代理機制的研究內(nèi)容

委托代理機制[4]研究我們認為包括明確 “委托代理履行模式，編制全民所有自然資源清單[5]并明確委托人和代理人權(quán)責；制定各類自然資源代理履職目標與工作重點；探索建立或完善‘考核評價機制、加強委托人對代理人的監(jiān)督管理、多部門聯(lián)合監(jiān)督、損害賠償’四方面配套制度；加強相關(guān)理論研究”等六個方面。

圍繞行權(quán)履職需要進一步研究：“①加快推進統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測和確權(quán)登記；②清查統(tǒng)計和資產(chǎn)核算；③建立健全資產(chǎn)儲備管護和臨時使用制度；④完善資產(chǎn)處置和配置規(guī)則；⑤建立資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)和監(jiān)管平臺；⑥建立健全資產(chǎn)收益管理制度；⑦創(chuàng)新所有權(quán)管理方式；⑧建立健全資產(chǎn)管理情況報告制度”等8項內(nèi)容，我們認為這些也是整個委托代理機制建設(shè)的核心內(nèi)容。

四、結(jié)論

本文研究主要以“主張所有、行使權(quán)利、履行義務、統(tǒng)一管理、落實權(quán)益”的思路為主線，對“有什么一值多少—-由誰管—怎么管護—怎么配置—收益如何—怎么考核—對誰負責”的管理鏈條進行剖析，不斷充實和健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，通過各級委托代理機制試點工作總結(jié)經(jīng)驗，推動產(chǎn)權(quán)制度改革向縱深發(fā)展。