海洋防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)用理論淺析

王兆宇

（遼寧省海洋預(yù)警監(jiān)測中心 ，遼寧沈陽 110001）

海洋災(zāi)害是海洋自然環(huán)境發(fā)生了異?；蛘咛貏e強烈的變化，導(dǎo)致海上或者海岸上發(fā)生的災(zāi)害。中國的海洋災(zāi)害通常以風(fēng)暴潮、海冰、海浪、海岸侵蝕等災(zāi)害為主。有時也會發(fā)生綠潮、赤潮、海水入侵與土壤鹽漬化、咸潮入侵等災(zāi)害。海洋災(zāi)害會對沿海海洋生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生特別不利的影響。

海洋災(zāi)害預(yù)警是在海洋災(zāi)害發(fā)生之前向公眾發(fā)出警告，并迅速應(yīng)對救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)，降低海洋災(zāi)害損失，尤其是減少人員傷亡，從而保證社會穩(wěn)定、生活及生產(chǎn)秩序快速恢復(fù)正常。海洋觀測預(yù)報預(yù)警是基礎(chǔ)性、科技性、公益性的社會事業(yè)，關(guān)系著人民生活生產(chǎn)安全，關(guān)系著國計民生、國家安全和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)代化的海洋觀測預(yù)報預(yù)警事業(yè)是一個國家綜合實力的重要標(biāo)志，也是海洋預(yù)報工作者孜孜以求中國夢相當(dāng)重要的組成部分。

一、我國海洋災(zāi)害與防災(zāi)減災(zāi)現(xiàn)狀

1.海洋災(zāi)害的影響及動態(tài)規(guī)律

在中國最常見、最具破壞力的海洋災(zāi)害是風(fēng)暴潮災(zāi)害、赤潮災(zāi)害和巨大的海浪災(zāi)害。在全球熱帶海洋中，平均每年大約有80多個臺風(fēng)，對我國產(chǎn)生影響的會有20多個，每年在我國登陸的臺風(fēng)為7個左右，大約是美國的4倍，是日本的2倍，是菲律賓的1.5倍。根據(jù)1966-1990年的統(tǒng)計，在中國的海域，3米以上的海浪分布頻率為：渤海為6.7%，黃海為26%，東海為58.3%，南海為46.8%。其中，6米以上的瘋狂海浪在中國平均每年出現(xiàn)28次，超過9米的瘋狂波浪中國每年出現(xiàn)5.8次。中國赤潮災(zāi)害的發(fā)生頻率越來越高、爆發(fā)的規(guī)模在擴大、時間在延長，有毒藻類的增加趨勢越來越明顯。過去五年的海洋監(jiān)測結(jié)果表明，赤潮災(zāi)害主要發(fā)生中國沿海的東海地區(qū)[1]。

2021年，我國海洋災(zāi)害以風(fēng)暴潮、海浪和海冰災(zāi)害為主，共造成直接經(jīng)濟損失307087.38萬元，死亡失蹤28人。其中，風(fēng)暴潮災(zāi)害造成直接經(jīng)濟損失246738.22萬元，死亡失蹤2人；海浪災(zāi)害造成直接經(jīng)濟損失10537.50萬元，死亡失蹤26人；海冰災(zāi)害造成直接經(jīng)濟損失49,811.66萬元。赤潮發(fā)現(xiàn)58次，累計面積23277平方千米，較去年明顯增加；綠潮最大分布面積61,898平方千米，最大覆蓋面積1,746平方千米，均為歷史最高值。

與近十年（2012－2021年，下同）相比，我國2021年海洋災(zāi)害直接經(jīng)濟損失和死亡失蹤人數(shù)均低于平均值，分別為平均值的36%和62%。與2020年相比，2021年海洋災(zāi)害直接經(jīng)濟損失和死亡失蹤人數(shù)均有所增加，分別為2020年的3.69倍和4.67倍。

根據(jù)《中國海洋災(zāi)害公報（2021）》，2021年各類海洋災(zāi)害中，造成直接經(jīng)濟損失最嚴重的是風(fēng)暴潮災(zāi)害，占總直接經(jīng)濟損失的80%；造成人員死亡失蹤最多的是海浪災(zāi)害，占總死亡失蹤人數(shù)的93%。單次海洋災(zāi)害過程中，造成直接經(jīng)濟損失最嚴重的是“210920”溫帶風(fēng)暴潮災(zāi)害，直接經(jīng)濟損失97,606.56萬元，為近十年造成直接經(jīng)濟損失最嚴重的溫帶風(fēng)暴潮災(zāi)害過程。遼寧省2021年風(fēng)暴潮造成死亡（失蹤）人口1人，直接經(jīng)濟損失87,509.11萬元，近10年平均值為死亡（失蹤）人口1人，直接經(jīng)濟損失23,056.19萬元。

臺風(fēng)風(fēng)暴潮在夏秋季節(jié)更為常見。它的特點是兇猛、迅速、強度和破壞力大。風(fēng)暴潮的波及范圍通常為幾十到數(shù)千千米之間，時間跨度大致為一到數(shù)百小時不等。然而，有時風(fēng)暴潮的范圍會隨著大氣擾動因子而發(fā)生變化，因此個別風(fēng)暴潮可能影響長達數(shù)千千米的沿海地區(qū)，時間可以多達好幾天。

海冰是我國冬春季渤海和黃海北部發(fā)生的災(zāi)害性水文現(xiàn)象。海冰嚴重地影響著海洋工程開發(fā)、海上交通運輸、灘涂利用、鹽業(yè)生產(chǎn)和水產(chǎn)養(yǎng)殖等，并且對沿海海上軍事活動和海上艦艇活動也帶來很大的危害。在我國歷史上，出現(xiàn)過許多嚴重的冰情，1949-2000年，渤海和黃海發(fā)生了11次海冰災(zāi)害，1969年由于海冰災(zāi)害，造成了沉船事故[2]。2020-2021年共發(fā)生4次寒潮過程，渤海和黃海海域海冰發(fā)展迅速，海水養(yǎng)殖受災(zāi)面積24175.90公頃，水產(chǎn)品損失71804.38 噸，直接經(jīng)濟損失49811.66萬元，為近十年海冰災(zāi)害直接經(jīng)濟損失平均值（10270.07萬元）的4.85倍。

多年以來，我國的海洋科技工作人員在每年冬天，冒著刺骨的嚴寒，到海上去進行觀測，付出了許多艱苦的勞動，尤其是去海上破冰調(diào)查，來探索海冰的秘密，獲得了許多的成果，初步掌握海冰的生成規(guī)律，建立起了一套完整的海冰預(yù)報方法，為海上交通和生產(chǎn)安全作出了很多貢獻。

2021年，我國未發(fā)生海嘯災(zāi)害。自然資源部海嘯預(yù)警中心（南中國海區(qū)域海嘯預(yù)警中心）對發(fā)生在全球海域的44次海底地震發(fā)布了77期海嘯信息。其中，對南中國海周邊國家發(fā)布英文海嘯信息8期。監(jiān)測數(shù)據(jù)分析結(jié)果顯示，8次海底地震引發(fā)了海嘯，均未對我國產(chǎn)生影響。

2021年，我國海域共發(fā)現(xiàn)赤潮58次，累計面積23277平方千米。其中，有毒赤潮1次，累計面積21平方千米，發(fā)現(xiàn)于遼寧省大連市海域；有害赤潮24次，累計面積10273平方千米。與近十年相比，2021年赤潮發(fā)現(xiàn)次數(shù)高于平均值（51次），累計面積為最高值，是平均值（6173平方千米）的3.77倍。2021年4-8月，綠潮災(zāi)害影響我國黃海海域，分布面積于6月21日達到最大值，約61,898平方千米；覆蓋面積于6月26日達到最大值，約1,746平方千米。引發(fā)大面積綠潮的主要藻類為滸苔。

2.海洋防災(zāi)減災(zāi)概況

全球減輕海洋災(zāi)害的國際組織分為政府間與非政府兩類：一類主要是糧農(nóng)組織、世界氣象組織、教科文組織、自然災(zāi)害援助辦公室、人類居住中心、技術(shù)使用促進發(fā)展部、國際原子能機構(gòu)和世界衛(wèi)生組織等；第二類是專門機構(gòu)，包括海洋學(xué)委員會、海洋研究科學(xué)委員會、國際海事組織、國際大地測量學(xué)和地球物理學(xué)協(xié)會、國際自然災(zāi)害防御與減輕學(xué)會等。

進入21世紀以來，美國、法國、日本、英國等主要沿海國家普遍加強了對海洋觀測預(yù)報預(yù)警和防災(zāi)減災(zāi)工作的重視程度，推動著海洋觀測和預(yù)報減災(zāi)技術(shù)從單一的學(xué)科向多學(xué)科交叉融合綜合發(fā)展進程。海洋觀測方面的區(qū)域精細化問題和全球一體化趨勢尤其明顯，新型的觀測傳感器、全新的水下移動觀測器、深海觀測技術(shù)和衛(wèi)星海洋遙感觀測方法得到越來越廣泛的應(yīng)用。海洋預(yù)報方面的分工更為精細，以數(shù)值海洋預(yù)報為核心的預(yù)報技術(shù)得到了不斷強化，海洋預(yù)報產(chǎn)品的分辨能力和精細度也在不斷提高。海洋災(zāi)害的預(yù)防和減災(zāi)工作的重點也逐漸轉(zhuǎn)向關(guān)注災(zāi)前預(yù)防和減災(zāi)風(fēng)險。在環(huán)境和資源管理、城市規(guī)劃等許多方面與海洋災(zāi)害風(fēng)險管理有效聯(lián)系，并且逐步建立健全了海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的信息共享機制和部門聯(lián)動機制，大大提升了政府、企事業(yè)、社區(qū)和社會公眾的防控風(fēng)險能力。

二、海洋防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)用理論

1.服務(wù)型政府理論

服務(wù)型政府是許多政府理論中的一種，在市場經(jīng)濟與政府關(guān)系上遵從政治經(jīng)濟生存發(fā)展規(guī)律，注重政府法治的執(zhí)紀執(zhí)法以及政府人財物的資源配置，引導(dǎo)社會保障的可持續(xù)發(fā)展，追求整體效能的相對和諧。

服務(wù)型政府是以政府為主導(dǎo)，主要任務(wù)是提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，基本目標(biāo)是全體社會成員共享社會發(fā)展成果的一系列制度安排。其主要特征是以人為本、透明、法治。服務(wù)型政府從功能上劃分為維持性公共服務(wù)、經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)、社會服務(wù)；從性質(zhì)上劃分監(jiān)督管理類、純公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)。

在海洋防災(zāi)減災(zāi)工作中，服務(wù)型政府體現(xiàn)出越來越重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。海洋災(zāi)害往往對社會經(jīng)濟造成很大的破壞和負面影響，政府處置欠佳或許會喪失百姓的公信度。政府應(yīng)該在應(yīng)對海洋災(zāi)害的過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，不僅要承擔(dān)全面指揮、統(tǒng)一調(diào)度的責(zé)任，更要組織動員各種力量、調(diào)動全社會資源共同參與，有序處理各類海洋防災(zāi)減災(zāi)事務(wù)，特別是日常的觀測預(yù)警報工作要常抓不懈，做好為重點區(qū)域和重點受眾的服務(wù)工作是實現(xiàn)服務(wù)型政府的重要體現(xiàn)。

2.災(zāi)害管理理論

上世紀60年代，世界上第一個社會科學(xué)領(lǐng)域的災(zāi)害研究中心在美國俄亥俄州立大學(xué)克蘭特里建立。斯托林思在研究災(zāi)害的成因時提出，災(zāi)害不但包含自然現(xiàn)象或技術(shù)狀況造成的風(fēng)險，它還包含人類活動不符合社會客觀發(fā)展而破壞了正常秩序的事件[3]。災(zāi)害應(yīng)該是由于自然環(huán)境的異常變化、人類活動或者兩者共同作用造成的，能夠?qū)е伦匀毁Y源和財產(chǎn)損失、威脅人類生命安全、破壞人類生活環(huán)境的現(xiàn)象和過程。隨著人類社會的發(fā)展，不斷地攫取資源，日趨嚴重的破壞環(huán)境，這些負面的影響正在以微弱的變化參與到致災(zāi)體當(dāng)中去。所以說，災(zāi)害是自然環(huán)境和社會系統(tǒng)綜合作用的結(jié)果。致災(zāi)體和承災(zāi)體之間的相互作用，賦予了災(zāi)害自然和社會的雙重屬性。災(zāi)害的分類可以依據(jù)引發(fā)原因的不同分為原發(fā)災(zāi)害、次生災(zāi)害和衍生災(zāi)害[4]。

海洋致災(zāi)因子的風(fēng)險管理包括災(zāi)前監(jiān)測、預(yù)警和最大限度減少致災(zāi)因子的聚集。海洋災(zāi)害承災(zāi)體管理的重點是加強高風(fēng)險區(qū)域，特別是居民區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)[5]。預(yù)警報在海洋防災(zāi)減災(zāi)工作中是至關(guān)重要，其作用是對未知的、可能發(fā)生的狀況進行前期預(yù)判，進而避免危險情況的發(fā)生或最大程度的降低災(zāi)害帶來的損失和傷亡。海洋災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案管理就是對可能發(fā)生情況的預(yù)測和分析，在研究各種因素相互之間聯(lián)系的基礎(chǔ)上，把握災(zāi)害發(fā)生發(fā)展的規(guī)律，對一系列海洋災(zāi)害采取普遍適用性的事前準(zhǔn)備，一旦某項災(zāi)害發(fā)生后根據(jù)其特點和變化趨勢，采取合理的應(yīng)對措施，災(zāi)后還要及時的總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。

3.4R危機管理理論

危機管理的4R理論由美國危機管理專家羅伯特·希斯在《危機管理》一書中率先提出，危機管理的4R模式，即由縮減力(Reduction)、預(yù)備力(Readiness)、反應(yīng)力(Response)和恢復(fù)力(Recovery)四個階段組成，縮減危機管理策略相應(yīng)的從環(huán)境、結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)和人員幾個方面去著手。

4R模型的理念在于將系統(tǒng)管理和分階段具體實施步驟相結(jié)合，覆蓋事前控制、事中控制和事后控制全過程，是一個動態(tài)的系統(tǒng)運行過程，符合災(zāi)害發(fā)展的客觀規(guī)律。其中縮減、預(yù)備、反應(yīng)和恢復(fù)四個階段彼此關(guān)聯(lián)，前一階段為后一階段提供基礎(chǔ)支撐，后一階段的成功得益于前一階段的有效執(zhí)行。每個階段不是孤立存在的，都是成功應(yīng)對災(zāi)害不可或缺的要素，任何一個階段的執(zhí)行不力，都可能導(dǎo)致整個災(zāi)害管控系統(tǒng)的失靈。在具體行動中，應(yīng)根據(jù)災(zāi)害發(fā)展規(guī)律，既要在宏觀層面統(tǒng)籌4R，又要在各個地區(qū)、部門及領(lǐng)域等微觀執(zhí)行層面設(shè)計具體可行的4R步驟，整個災(zāi)害管控中可能包含諸多小4R步驟，構(gòu)成一個大的循環(huán)系統(tǒng)。

應(yīng)用危機管理的4R理論，可以將政府海洋防災(zāi)減災(zāi)工作細化到可操作的步驟，進行有計劃的層層應(yīng)對，建立貫穿預(yù)報警報、快速反應(yīng)、救災(zāi)恢復(fù)等每個環(huán)節(jié)的科學(xué)管控體系，進而提升政府應(yīng)對海洋災(zāi)害的反應(yīng)速度，提高社會治理能力。預(yù)備階段著重構(gòu)建多層級團隊，建立系統(tǒng)靈活的海洋災(zāi)害綜合預(yù)報預(yù)警系統(tǒng)；反映階段著重對海洋災(zāi)害類型的確認，消除對社會、經(jīng)濟、公眾的影響等；恢復(fù)階段著重以政府為主導(dǎo)多方參與社會經(jīng)濟和大眾心理的恢復(fù)，從而達到海洋防災(zāi)減災(zāi)的目的。

三、理論應(yīng)用的對策建議

1.當(dāng)前存在的問題

海洋防災(zāi)減災(zāi)工作是國家交賦自然資源管理部門的一項重要職責(zé)，同時又是國家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系中的重要組成部分。幾十年來，我國在海洋預(yù)報減災(zāi)方面取得了顯著成果，大幅提升了海洋觀測預(yù)報水平和災(zāi)害預(yù)警能力，海洋防災(zāi)減災(zāi)工作各方面都取得了新進展，海洋預(yù)警報、防災(zāi)減災(zāi)等公共服務(wù)保障方面得到了嶄新的拓展。但是，海洋防災(zāi)減災(zāi)服務(wù)保障工作仍然還有需要繼續(xù)完善之處。

（1）體系建設(shè)

我國海域遼闊、海岸線漫長，全國的海洋防災(zāi)減災(zāi)服務(wù)保障體系發(fā)展極不平衡，省市兩級建有機構(gòu)，縣鄉(xiāng)兩級基本為空白，國家、省、市三級的服務(wù)范圍和保障對象互相交叉重疊，資源整合沒有到位。

（2）基礎(chǔ)建設(shè)

我國海洋觀測預(yù)報的設(shè)施分布、觀測要素種類等方面和世界先進國家的能力水平還有很大差距，承擔(dān)服務(wù)保障的技術(shù)力量缺口很大，預(yù)報產(chǎn)品精度細度有待提高，海洋災(zāi)害風(fēng)險評估區(qū)劃和其他實際應(yīng)用的結(jié)果仍然存在很大差距。

（3）服務(wù)通道

我國大部分海洋預(yù)警報防災(zāi)減災(zāi)單位公共服務(wù)產(chǎn)品的發(fā)布渠道還都集中在傳統(tǒng)媒體方式上，開拓的新媒體通道還很不夠，預(yù)警報產(chǎn)品的成果與普通民眾的接受程度匹配較低。

2.對策建議

在遼寧省社會經(jīng)濟發(fā)展進程中，隨著對海洋的深度開發(fā)利用，防災(zāi)減災(zāi)工作將不斷體現(xiàn)出重要價值。應(yīng)用以上理論，結(jié)合遼寧省“十四五”海洋觀測網(wǎng)的建設(shè)實施，全省海洋防災(zāi)減災(zāi)工作應(yīng)從三個方面重點推進。

（1）海洋防災(zāi)減災(zāi)工作是一個系統(tǒng)性的工程，要不斷強化法治保障

修訂與現(xiàn)行法律法規(guī)配套、并且符合實際情況的海洋防災(zāi)減災(zāi)的相關(guān)制度，完善各級海洋災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案和工作流程，細化防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。形成以海洋防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)法規(guī)規(guī)章為骨干、且與應(yīng)急預(yù)案和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)互相配套的海洋防災(zāi)減災(zāi)制度體系，促進海洋防災(zāi)和減災(zāi)的法制化和制度化。

（2）全面加強應(yīng)急隊伍建設(shè)和裝備建設(shè)

加快海洋安全生產(chǎn)救援基地、海洋險情救援基地、水上災(zāi)情救援基地、緊急醫(yī)學(xué)救援基地、救援救生訓(xùn)練基地等的建設(shè)工作，加強海洋防災(zāi)減災(zāi)人員、醫(yī)療救護隊、心理救援隊和民間紅十字救援隊等各種應(yīng)急隊伍的建設(shè)，定期開展應(yīng)急救援培訓(xùn)和演習(xí)，不斷提高民眾應(yīng)急救援和心理危機干預(yù)能力。建立健全應(yīng)急救援的社會物資、交通運輸工具和裝備設(shè)施物品等的征用和補償機制。

（3）大力提高科技支撐水平

以社會治理人工智能化為方向，積極統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各方面力量、技術(shù)和科技資源，充分發(fā)揮專家學(xué)者的決策支撐作用。推廣新方法、新技術(shù)、新裝備，為防御重大特大海洋災(zāi)害和減災(zāi)救災(zāi)工作提供完善的后期保障和科技支撐。加強海洋地理信息成果應(yīng)用、落實資料保障及技術(shù)指導(dǎo)，組織獲取受災(zāi)地區(qū)現(xiàn)場影像資料，開展海洋災(zāi)情監(jiān)測和空間分析，提高災(zāi)害應(yīng)急產(chǎn)品保障手段。