基層審計助力預算績效管理

馬妍妍

（中華人民共和國威海海事局 ，山東 威海 264200）

一、基層審計參與預算績效管理的路徑

（一）通過經(jīng)濟監(jiān)督職能參與績效管理

經(jīng)濟監(jiān)督是審計的基本職能?；鶎訉徲媴⑴c并推進基層預算績效管理，提高財政資金使用效率，增強基層政府的公信力及執(zhí)行力，最基本的就是要通過其經(jīng)濟監(jiān)督職能推動實施預算績效。在理念上，基層審計履行經(jīng)濟監(jiān)督職能，需要從傳統(tǒng)的預算執(zhí)行及財政收支審計逐步轉(zhuǎn)變?yōu)轭A算績效管理審計，即在審查基層政府預算單位財政收支及其經(jīng)濟活動是否真實、合法、合規(guī)的基礎上,對其履行單位主體責任過程中財政資金投入所達到的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行綜合性考核?；鶎訉徲嬐ㄟ^履行新的監(jiān)督職能，逐步實現(xiàn)對預算績效管理全方位、全過程、全覆蓋的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)影響財政資金預算管理的突出問題，推動基層預算績效管理更加規(guī)范透明、標準科學。

（二）通過經(jīng)濟評價職能參與績效管理

績效評價是全面推進實施預算績效管理的關鍵環(huán)節(jié)?；鶎訉徲嬄男薪?jīng)濟評價職能的手段就是通過審查監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)并分析基層政府預算單位履職盡責過程中實現(xiàn)既定目標所達到的經(jīng)濟、效率和效果程度及由此產(chǎn)生的影響，進而為預算單位提供相關審計評價意見，共同尋找提高基層政府管理水平與效率的途徑。在這種評價機制下，審計通過其經(jīng)濟評價職能參與預算績效管理，有效保障了預算績效評價結果的真實性和準確性，從本質(zhì)上促使績效評價做“真”做“實”，助力基層預算績效管理質(zhì)量穩(wěn)步提升。

（三）通過問責職能參與績效管理

在績效管理監(jiān)督問責方面，中央《實施意見》明確了資金使用單位的績效主體責任，提出了一系列硬化預算績效管理的約束措施，并強調(diào)審計、紀檢監(jiān)察等外部監(jiān)督機構要加強對財政預算資金使用績效的監(jiān)督問責。由此可見，在整個單位預算績效管理工作中，審計問責職能起著重要的約束和規(guī)范作用。由于審計本身內(nèi)在的權威性和公正性，審計機關在對預算績效管理進行監(jiān)督審查過程中，更能有效地推動追責問責，跟蹤督促問題整改，深化績效責任落實，推動行政效能提升，倒逼權利規(guī)范運行。

二、當前基層審計助力預算績效管理中的難點

（一）預算編制科學性不足，且缺乏有效的審計監(jiān)督。

預算編制的科學與否將直接影響整個預算績效審計實施。從外部環(huán)境來看，當前大部分基層政府單位預算編制并不是零基預算方式，而是采用滾動預算方式，在這種大環(huán)境下，很多基層單位對自身的發(fā)展規(guī)劃缺乏前瞻性，或者有規(guī)劃卻缺少與預算掛鉤的意識，導致預算編制缺乏科學性、合理性，預算績效管理目標更是設置隨意，沒有嚴謹清晰的設定依據(jù)，直接導致預算績效審計的基礎性資料不準確不科學。而當前基層審計實務更多聚焦于預算執(zhí)行，缺乏對預算編制的審查，缺乏對預算編制完整性、科學性、規(guī)范性及有效性的分析評價，導致基層審計無法發(fā)揮對預算編制的監(jiān)督作用，進而未能提出完善改進預算管理的審計意見。

（二）對預算執(zhí)行監(jiān)督具有滯后性，且仍著重于合法合規(guī)性審查。

一方面，受審計力量及手段等多方面因素的制約，當前基層審計更多關注的是對預算單位上年度預算執(zhí)行情況實施審計，很難做到對本年度的預算執(zhí)行過程和結果進行跟蹤審查，也就更談不上對整個預算績效管理進行全鏈條、全過程的監(jiān)督評價。另一方面，現(xiàn)階段的基層預算審計實踐更多側(cè)重于財政資金使用合法合規(guī)性審查，而對于預算單位履職盡責的績效性審查明顯不足，這也直接影響了審計在基層政府預算績效管理中發(fā)揮作用。

（三）缺乏客觀的預算績效審計評價判斷尺度

預算績效審計評價標準是衡量預算績效目標設定是否科學合理、政府財政資金是否得到有效利用的準繩。但從目前情況來看，大部分基層政府預算單位尚未建立完善的績效管理制度，也未制定出符合單位職能與發(fā)展規(guī)劃的績效指標與評價標準，導致預算績效審計評價的指標設定缺乏支撐參照，衡量標準存在不確定性且難以把握。預算績效審計評價判斷尺度的不確定性使審計人員無法對預算績效管理情況進行客觀公正的評價，績效審計成效將大大減弱，也就無法真正地推動并服務預算績效管理。

（四）基層審計人員素質(zhì)還不能完全適應預算績效審計工作的需要

作為一種新型綜合性審計，預算績效審計一直處在積極有益的探索實踐中，在審計理論與實務上均缺乏可借鑒經(jīng)驗，是當前審計工作面臨的全新課題和發(fā)展方向，更需要審計人員具備較高的綜合素質(zhì)和業(yè)務能力。目前我們大多數(shù)基層審計人員自身績效審計理念不足，業(yè)務水平仍停留在傳統(tǒng)的財政收支與預算執(zhí)行審計上,在審計實務中仍側(cè)重對經(jīng)費支出進行合法合規(guī)性審查判斷，目標仍滿足于查錯防弊，缺乏較強的宏觀分析能力及方法，這種狀態(tài)不能適應開展預算績效審計的工作需要。

三、加強預算績效管理的審計建議

（一）源頭管理，關口前移，強化預算編制審計。

將審計監(jiān)督關口前移。審計機關實施預算績效審計要重點關注預算編制環(huán)節(jié)，如預算編制是否有翔實可靠的依據(jù)支撐，基本支出經(jīng)費測算是否與單位人員狀況、資產(chǎn)存量和變化、業(yè)務發(fā)展趨勢及薪酬政策標準相符，項目申報是否與單位事業(yè)發(fā)展和重點任務相一致，立項依據(jù)是否充分，實施方案是否可行，預算績效目標設置是否科學合理等方面。通過前移監(jiān)督關口，從源頭上提高預算編制的質(zhì)量，為財政預算資金發(fā)揮更高使用效益提供有力的審計保障。

（二）關注過程，逐步形成高度適用性的基層預算績效審計應用模式。

基層審計機關應當從績效的角度，改進和完善過去審計的目標、內(nèi)容和方式，逐步形成一套適用于基層單位的預算績效審計應用模式。在審計目標和內(nèi)容上，預算績效審計應以合法合規(guī)性、經(jīng)濟性、效率性和效果性為目標，對預算編制、執(zhí)行及結果評價進行全過程監(jiān)督審查；在審計方式上，采取與已有的合法合規(guī)審計相結合的方式，即在財政收支及預算執(zhí)行審計、經(jīng)濟責任審計等傳統(tǒng)審計中加大資金績效性審查比重。

（三）科學制定公允可行的預算績效審計評價標準體系框架

預算績效審計評價標準是審計目標的細化體現(xiàn),是審計機關開展績效審計評價的依據(jù)支撐，其科學、公允與否直接關系到審計評價結果的公正性與被認可度。就現(xiàn)階段如何制定可行的預算績效審計評價標準體系，建議以審計對象的行業(yè)性質(zhì)及經(jīng)濟業(yè)務特點為劃分標準，參照財政部門制定的預算績效評價共性指標體系及各預算單位據(jù)實制定的個性指標，靈活設計能夠全面衡量績效水平的共性及個性指標及評價標準，并根據(jù)實際工作的進展不斷進行修正補充，從而形成各行業(yè)較為完善的可供參考的預算績效審計評價標準體系框架。

（四）加強預算績效審計專業(yè)化人才培養(yǎng)

績效審計人才相對緊缺，培養(yǎng)建設相對滯后，已成為當前基層預算績效審計工作開展的主觀制約因素。作為基層審計人員，要從思想上樹立績效理念，清醒地認識到開展預算績效審計的必要性，同時加強自身績效審計能力及方法的鍛煉提升。作為基層審計部門，要加大專業(yè)化審計人才的培養(yǎng)儲備，豐富學習形式，優(yōu)化審計人員的知識結構，在實戰(zhàn)中增強審計人員對績效審計目標、內(nèi)容及標準的分析和把握能力，為預算績效審計的深入開展提供強有力的人才支撐。