綠色發(fā)展視角下的黃河流域區(qū)域水權(quán)交易機(jī)制研究

郭 潔

（中國(guó)人民銀行銀川中心支行 寧夏銀川 750000）

一、研究背景及意義

（一）黃河流域各省份普遍面臨水資源供給瓶頸

黃河是中華民族的母親河，是中華民族和中華文明生存發(fā)展繁榮的寶貴資源。黃河從青海發(fā)源到山東入海，沿途經(jīng)過(guò)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南、山東9個(gè)省、自治區(qū)，自古以來(lái)就是我國(guó)北方的重要生態(tài)屏障和主要經(jīng)濟(jì)地帶。水資源作為人類(lèi)的生存之本，是社會(huì)發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)物質(zhì)資料和重要經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略資源。與我國(guó)幾大主要水系相比，黃河流域水資源緊缺，總量位于長(zhǎng)江、珠江、淮河之后，多年平均水資源總量?jī)H占全國(guó)水資源總量的2.5%。黃河流域人均水資源總量不到全國(guó)人均資源總量的30%，但水資源開(kāi)發(fā)利用率超過(guò)80%，遠(yuǎn)超國(guó)際公認(rèn)的40%生態(tài)警戒線。受氣候變化和人類(lèi)活動(dòng)的影響，黃河流域水資源近幾十年呈減少趨勢(shì)。相比于北方的海河、淮河流域，黃河流域用水效率較低，黃河沿岸不少地區(qū)河道地表徑流利用已接近臨界指標(biāo)，地下水普遍超采現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致黃河流域特別是中下游地區(qū)形成較大范圍的地下水降落漏斗，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)爭(zhēng)水矛盾突出。

（二）區(qū)域水權(quán)交易是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分

2019年，習(xí)近平總書(shū)記提出推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，同年在鄭州召開(kāi)的座談會(huì)上明確指出黃河流域在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位，深刻闡明黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重大意義，作出了加強(qiáng)黃河治理保護(hù)、推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的重大部署。黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵包括生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展兩個(gè)重要組成部分，二者相互依存、缺一不可，生態(tài)保護(hù)是高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，高質(zhì)量發(fā)展是生態(tài)保護(hù)的重要保障。從高質(zhì)量發(fā)展的角度出發(fā)，除了沿黃河各省要立足當(dāng)?shù)胤A賦探索符合實(shí)際的宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商的特色發(fā)展之路，還應(yīng)研究整個(gè)黃河流域協(xié)同發(fā)展的新路子。從資源消耗和經(jīng)濟(jì)要素角度考慮，水資源作為沿黃九省農(nóng)業(yè)、工業(yè)的共同消耗品，各地應(yīng)打破地區(qū)界限，將水權(quán)作為共同資源協(xié)同管理，建立健全黃河流域水權(quán)交易的可行路徑，進(jìn)而通過(guò)提升黃河流域水資源開(kāi)發(fā)利用效率，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口承載能力。

（三）水權(quán)交易是重要的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制

2021 年4 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》，明確提出探索在長(zhǎng)江、黃河等重點(diǎn)流域創(chuàng)新完善水權(quán)交易機(jī)制。水資源作為農(nóng)業(yè)、工業(yè)的共同消耗品，特別是在工業(yè)領(lǐng)域，還是能量轉(zhuǎn)換的載體和熱交換的介質(zhì)，一邊聯(lián)系著重要物資資源消耗，一邊聯(lián)系著綠色生產(chǎn)生活方式，是實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、節(jié)能減排、污水處理的重要媒介。在節(jié)水節(jié)能、污水廢水處理、水資源循環(huán)利用等環(huán)節(jié)中，水權(quán)交易是前置的核心環(huán)節(jié)。而以河流為基礎(chǔ)建立的水資源權(quán)益交易機(jī)制，能夠以效率導(dǎo)向合理分配水資源要素，既能打破現(xiàn)有水權(quán)交易局限于一省一市的空間布局，又能統(tǒng)籌流域整體發(fā)展。通過(guò)政府主導(dǎo)建立，開(kāi)展市場(chǎng)化運(yùn)作，吸引企業(yè)市場(chǎng)主體參與，可逐步解決水資源作為生態(tài)產(chǎn)品“難度量、難抵押、難交易、難變現(xiàn)”等問(wèn)題，進(jìn)一步完善綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，從源頭上探索形成具有中國(guó)特色的生態(tài)文明建設(shè)新模式，對(duì)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的有益補(bǔ)充。

二、我國(guó)目前主要生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制簡(jiǎn)要研究

從制度層面看，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制主要包括生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測(cè)機(jī)制、生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)機(jī)制、生態(tài)產(chǎn)品保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)保障機(jī)制等。從生態(tài)產(chǎn)品的可交易規(guī)?？?，目前可實(shí)現(xiàn)的主要包括碳排放權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)、水權(quán)等。本文主要從生態(tài)產(chǎn)品類(lèi)別出發(fā)，簡(jiǎn)要總結(jié)歸納現(xiàn)有生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

（一）碳排放交易市場(chǎng)發(fā)展情況

2021 年7 月中旬，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)上線，目前運(yùn)行已滿半年，作為利用市場(chǎng)機(jī)制控制和減少溫室氣體排放，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式向綠色低碳轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，全國(guó)碳排放權(quán)交易在過(guò)去10 多年間經(jīng)歷了從試點(diǎn)城市先行到全國(guó)性制度探索的“兩步走”階段。2011年開(kāi)始，北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳7 省市率先啟動(dòng)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。2017年國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（電力行業(yè)）》和2020 年生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，是全國(guó)層面的兩個(gè)整體性制度文件，也因此奠定了將發(fā)電行業(yè)首批納入全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，碳排放交易市場(chǎng)采取了碳交易而非碳稅的模式，即更強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)、更注重金融屬性、更注重資源配置效率。

（二）排污權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)展情況

排污權(quán)是以交易污染權(quán)或污染者為污染付費(fèi)的一種機(jī)制。2007 年財(cái)政部等三部委決定在天津、河北、山西等11 個(gè)省市開(kāi)展排污權(quán)交易試點(diǎn)，隨后福建、安徽等地也自行探索地方排污權(quán)交易。一般情況下，試點(diǎn)地區(qū)政府部門(mén)既可以將排污權(quán)以一定價(jià)格出讓給有排污需求的企業(yè)主體，企業(yè)主體之間也可以相互轉(zhuǎn)讓所分配到的排污權(quán)，通過(guò)排污權(quán)交易實(shí)現(xiàn)迫使污染企業(yè)減排、提高污染防控意識(shí)的目的。從各地試點(diǎn)來(lái)看，大多數(shù)省份排污權(quán)交易規(guī)模差異大、企業(yè)間交易不活躍、透明度較差，同時(shí)由于缺乏全國(guó)性上位法和統(tǒng)一的交易制度，一地一策及標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等情況，從某種程度上也讓交易價(jià)格公允性存疑。

（三）用能權(quán)（節(jié)能權(quán)）市場(chǎng)發(fā)展情況

用能權(quán)是指企業(yè)每年可消費(fèi)的能源（電力、原煤、天然氣等）總量。國(guó)家發(fā)改委在2013年提出開(kāi)展節(jié)能量交易示范試點(diǎn)工作，試點(diǎn)地區(qū)包括安徽、福建、廣東、江蘇、江西、北京、上海等。隨后在2016年國(guó)家發(fā)改委公布《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》，首批試點(diǎn)地區(qū)包括浙江、福建、河南和四川。由于用能權(quán)、節(jié)能量交易的提出時(shí)間較晚，發(fā)展比較緩慢，至今仍然處于個(gè)別地區(qū)試點(diǎn)探索階段，也幾乎沒(méi)有與之配套的金融支持或融資工具。從試點(diǎn)實(shí)踐情況看，影響節(jié)能權(quán)、用能權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)的主要制約因素有以下幾點(diǎn)：一是缺乏國(guó)家層面統(tǒng)一的法律制度和交易機(jī)制；二是由于試點(diǎn)較晚，后續(xù)推廣與碳交易市場(chǎng)存在一定程度的重復(fù)建設(shè)；三是與碳排放相比，節(jié)能量評(píng)估、用能權(quán)配額的可操作性較差。

三、我國(guó)目前水權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)展情況

（一）水權(quán)市場(chǎng)發(fā)展及交易情況

水權(quán)是指水資源的所有權(quán)及所有權(quán)上附著的使用權(quán)，水資源屬?lài)?guó)家所有，水權(quán)交易一般指交易水資源的使用權(quán)。2014 年以來(lái)，寧夏、江西、湖北、內(nèi)蒙古、河南、甘肅、廣東7 省份開(kāi)展了水權(quán)交易試點(diǎn)。從公開(kāi)信息披露情況看，上述7 省份試點(diǎn)主要內(nèi)容包括水權(quán)制度建設(shè)、水資源使用權(quán)確權(quán)登記、水權(quán)交易流轉(zhuǎn)三個(gè)方面，所交易水權(quán)主要是農(nóng)業(yè)用水居多。2016 年6 月，首個(gè)國(guó)家級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)中國(guó)水權(quán)交易所正式開(kāi)業(yè)運(yùn)營(yíng)，目前的主要交易類(lèi)型為區(qū)域取水權(quán)交易和灌溉用水戶水權(quán)交易，采取的交易方式多為協(xié)議轉(zhuǎn)讓?zhuān)容^依賴(lài)政府撮合，市場(chǎng)交易方式較少。從中國(guó)水權(quán)交易所公布的成交價(jià)格看，不同區(qū)域不同屬性的水權(quán)價(jià)格差異較大。如，2016 年山西中設(shè)華晉鑄造有限公司和山西運(yùn)城槐泉灌區(qū)水權(quán)交易成交價(jià)1.2 元/立方米，同年寧夏京能中寧電廠和中寧國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)有限公司水權(quán)交易成交價(jià)為0.93元/立方米，永定河上游官?gòu)d水庫(kù)、張家口市友誼水庫(kù)和響水堡水庫(kù)、大同市冊(cè)田水庫(kù)之間水權(quán)成交價(jià)格0.294元/立方米。

（二）寧夏新一輪水權(quán)改革重點(diǎn)

2021年，寧夏在全區(qū)范圍推廣用水權(quán)改革。此次用水權(quán)改革作為寧夏建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)“四權(quán)”改革的一部分，與2017 年用水權(quán)改革相比，此輪改革對(duì)象包括全區(qū)所有范圍內(nèi)的生產(chǎn)與生態(tài)用水。其中，水權(quán)確權(quán)包括黃河水、地表水和地下水在內(nèi)的所有生產(chǎn)用水，農(nóng)業(yè)用水由上一輪確權(quán)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或干渠直開(kāi)口或用水大戶，本輪農(nóng)業(yè)用水權(quán)到村組或最適宜計(jì)量單元，有條件的確權(quán)到戶；工業(yè)用水由上一輪的按照取水許可證許可水量改為按照工業(yè)企業(yè)在公共管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)和不在公共管網(wǎng)覆蓋范圍兩種情況進(jìn)行確權(quán)。同時(shí)，在用水權(quán)基準(zhǔn)價(jià)方面，新建、改建、擴(kuò)建工業(yè)項(xiàng)目實(shí)行用水權(quán)有償取得，現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)中無(wú)償取得用水權(quán)的，統(tǒng)一按照基準(zhǔn)價(jià)分年度繳納用水權(quán)使用費(fèi)。在水價(jià)分類(lèi)改革和水資源稅改革方面，農(nóng)業(yè)用水實(shí)行定額內(nèi)優(yōu)惠水價(jià)、超定額累進(jìn)加價(jià)，工業(yè)用水每超計(jì)劃量10%按現(xiàn)有供水價(jià)格50%加價(jià)。

四、黃河流域區(qū)域水權(quán)交易機(jī)制探析

從碳排放權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)試點(diǎn)和現(xiàn)行地方省份水權(quán)交易經(jīng)驗(yàn)可知，較為完備的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制應(yīng)具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是從地方試點(diǎn)階段過(guò)渡到全國(guó)統(tǒng)一推廣階段后，必須具備完備的頂層設(shè)計(jì)，包括法律制度及交易機(jī)制等方面；二是實(shí)現(xiàn)價(jià)值轉(zhuǎn)化的生態(tài)產(chǎn)品，最好具備標(biāo)準(zhǔn)化、可操作性、公允價(jià)值可計(jì)量等特點(diǎn)；三是要有全國(guó)或者區(qū)域范圍的可行性和可交易性；四是新的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制應(yīng)避免與現(xiàn)行領(lǐng)域重復(fù)建設(shè)，盡量減少參與主體負(fù)擔(dān)。從以上四個(gè)特點(diǎn)看，水資源天然具有標(biāo)準(zhǔn)化、可計(jì)量等特點(diǎn)，相較于排污權(quán)、用能權(quán)，是較為容易實(shí)現(xiàn)價(jià)值機(jī)制的生態(tài)產(chǎn)品。而探索建立基于河流流域的區(qū)域用水權(quán)市場(chǎng)，可以發(fā)揮河流流域地理空間的密切聯(lián)系，能夠打破各省市獨(dú)立運(yùn)作的局面，最大程度發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)和協(xié)同效應(yīng)，具有較強(qiáng)的可操作性，且與目前碳排放交易市場(chǎng)對(duì)比，能起到良好的互補(bǔ)作用，可在不重復(fù)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，從水資源利用角度激勵(lì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)全生命周期降碳，助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)。

（一）探索建立黃河流域區(qū)域水權(quán)交易機(jī)制

面對(duì)黃河流域水資源總量相對(duì)不富裕、時(shí)空分布不均、個(gè)別地區(qū)供水用水矛盾日益突出的基本情況，應(yīng)盡快建立黃河流域區(qū)域水權(quán)交易機(jī)制，解決區(qū)域間、行業(yè)間水資源開(kāi)發(fā)利用低效問(wèn)題，以點(diǎn)帶面實(shí)現(xiàn)水資源從城市到省域的集中分配，進(jìn)而以面促體實(shí)現(xiàn)黃河流域全空間水權(quán)科學(xué)管理，做好水資源要素合理調(diào)配，推進(jìn)整體生態(tài)保護(hù)，服務(wù)流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。一是精準(zhǔn)確權(quán)。做好全流域分段、分行業(yè)水量初始權(quán)屬界定與分解工作，對(duì)農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水精準(zhǔn)劃分，嚴(yán)格落實(shí)水資源開(kāi)發(fā)利用總量控制、用水效率和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”要求。二是搭建平臺(tái)。建立黃河流域水權(quán)交易中心及相對(duì)應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，在統(tǒng)一框架平臺(tái)下開(kāi)展水權(quán)二級(jí)市場(chǎng)交易，通過(guò)完善水價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制、交易與補(bǔ)償機(jī)制，迫使用水主體提高用水效率，引導(dǎo)高耗水行業(yè)產(chǎn)業(yè)提升節(jié)水能力，督促用水主體提高水資源利用效率。三是完善制度。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃，從服務(wù)全國(guó)河流流域的角度出發(fā)，制定完備的水權(quán)市場(chǎng)實(shí)施辦法，明確交易規(guī)則，加強(qiáng)對(duì)參與主體資格、交易數(shù)量及價(jià)格的監(jiān)管，完善信息共享機(jī)制，促進(jìn)水權(quán)交易與管理深度融合。四是生態(tài)保護(hù)。探索建立清水增量責(zé)任指標(biāo)，統(tǒng)一流域區(qū)域內(nèi)污水排污權(quán)管理，對(duì)灘區(qū)移民和農(nóng)田休耕等完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，大力發(fā)展節(jié)水技術(shù)和節(jié)水產(chǎn)業(yè)，提高工業(yè)企業(yè)水循環(huán)利用，全面提升生產(chǎn)生活用水保障能力。五是服務(wù)“雙碳”戰(zhàn)略。把水資源管理與水資源應(yīng)用置于碳達(dá)峰、碳中和大背景下研究，推動(dòng)優(yōu)化裝備升級(jí)、綠色改造、流程再造和產(chǎn)業(yè)布局，從用水、排水、污水處理全生命周期角度減少碳排放、增加碳匯、實(shí)現(xiàn)碳循環(huán)。

（二）完善配套流域水權(quán)交易的綠色金融支持體系

綠色金融支持體系和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制相互促進(jìn)，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的健康發(fā)展是金融發(fā)揮資金配置作用的前提，完備的金融支持體系又可以提升生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值市場(chǎng)的透明度、活躍度和流動(dòng)性，兩者相輔相成。對(duì)流域水權(quán)交易而言，應(yīng)從開(kāi)發(fā)綠色信貸產(chǎn)品、推進(jìn)資產(chǎn)證券化、支持綠色保險(xiǎn)創(chuàng)新、推動(dòng)投融資多元化幾個(gè)方面發(fā)展基于水權(quán)的融資工具，優(yōu)化金融服務(wù)，增加金融供給，為水權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)更大資源配置作用提供堅(jiān)實(shí)金融保障。一是積極開(kāi)發(fā)與水權(quán)相關(guān)的綠色信貸產(chǎn)品。鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化、法治化原則，創(chuàng)新金融產(chǎn)品服務(wù)，為參與水權(quán)交易的市場(chǎng)主體提供賬戶開(kāi)立結(jié)算等相關(guān)服務(wù)，加大對(duì)參與水權(quán)交易的市場(chǎng)主體中長(zhǎng)期貸款支持力度，合理降低融資成本，提升金融服務(wù)質(zhì)效。建立水權(quán)抵質(zhì)押制度，根據(jù)市場(chǎng)主體可交易的水權(quán)額度評(píng)估抵質(zhì)押價(jià)值，結(jié)合企業(yè)產(chǎn)品訂單及參與碳減排等情況，探索“水權(quán)抵質(zhì)押+項(xiàng)目貸”模式產(chǎn)品，支持區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境提升和綠色低碳發(fā)展。二是探索建立黃河流域生態(tài)補(bǔ)償基金。建議由中央指導(dǎo)黃河流域九省設(shè)立黃河流域生態(tài)補(bǔ)償基金，統(tǒng)籌九省生態(tài)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移支付資金，發(fā)揮財(cái)政政策補(bǔ)償和撬動(dòng)作用。鼓勵(lì)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)為參與水權(quán)市場(chǎng)建設(shè)、從事水權(quán)交易的主體提供融資擔(dān)保服務(wù)，帶動(dòng)引導(dǎo)相關(guān)產(chǎn)業(yè)基金、政府基金等參與到黃河流域水權(quán)建設(shè)上來(lái)。三是推進(jìn)水權(quán)及其附著產(chǎn)品資產(chǎn)證券化。支持從事水環(huán)境修復(fù)、水務(wù)處理、節(jié)水環(huán)保等行業(yè)企業(yè)發(fā)行綠色債券，針對(duì)上述企業(yè)行業(yè)壁壘較高、生產(chǎn)周期較長(zhǎng)、具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的特點(diǎn)，應(yīng)加快資產(chǎn)證券化產(chǎn)品落地，引導(dǎo)利用“新三板”和區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)掛牌融資。四是積極支持綠色保險(xiǎn)創(chuàng)新。加大與水資源開(kāi)發(fā)利用相關(guān)的政策性保險(xiǎn)開(kāi)發(fā)推廣力度，引導(dǎo)保險(xiǎn)資金積極支持水權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)。