農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問題與對策研究

付國艷

（吉林省梅河口市康大營鎮(zhèn)人民政府 吉林梅河口 135015）

引言

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是農(nóng)村改革中具有“四梁八柱”性質(zhì)的重要改革，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要制度支撐，是鞏固社會主義公有制的必然要求。著力推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，對于切實維護農(nóng)民合法權(quán)益，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，讓廣大農(nóng)民分享改革發(fā)展成果，如期實現(xiàn)全面建成小康社會目標具有重大現(xiàn)實意義，是適應(yīng)健全社會主義市場經(jīng)濟體制的新要求。不斷深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)的形式，盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，構(gòu)建集體經(jīng)濟治理體系，形成既體現(xiàn)集體優(yōu)越性，又調(diào)動個人積極性的農(nóng)村集體經(jīng)濟運行新機制，對于堅持中國特色社會主義道路，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，增強集體經(jīng)濟發(fā)展活力，完善鄉(xiāng)村治理體系，引領(lǐng)農(nóng)民逐步實現(xiàn)共同富裕具有重大意義。

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)實訴求

新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化有一定的區(qū)別。新型城鎮(zhèn)化作為穩(wěn)定經(jīng)濟增長、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、擴大內(nèi)需的重要舉措，能夠更好地促進消費和投資，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)信息化的發(fā)展。隨著我國對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重視程度的加強，越來越多的農(nóng)民成了城鎮(zhèn)居民，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中政府對農(nóng)村土地進行了大量征用，導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)的空間向農(nóng)村地區(qū)延伸。在這一過程中，部分農(nóng)村成了城鎮(zhèn)建設(shè)的重要組成部分，進而帶來了一系列行政體制機制方面的變化，比如原來的村委會變成了居民委員會或街道辦，這種變化并不是名稱上的改變，而是涉及行政管理體制內(nèi)部的變化。為了適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，必須對原有的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行改革，以保證其能夠承擔起新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的各項任務(wù)。但是在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中，由于法律和機制等諸多方面的復(fù)雜因素的影響，造成原有的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)屬并不明確，很難適應(yīng)當前市場經(jīng)濟的發(fā)展需求，也不利于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。在這一現(xiàn)實背景下，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，解決農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)存在的問題，激活農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)活力，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供良好的制度基礎(chǔ)和經(jīng)濟環(huán)境，是當前面臨的現(xiàn)實課題。

二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問題

（一）農(nóng)村經(jīng)濟管理體系不健全

農(nóng)村經(jīng)濟管理部門主要負責農(nóng)村經(jīng)濟的組織建設(shè)，還負責與農(nóng)業(yè)社會化有關(guān)的建設(shè)工作，包括合同管理、集體資產(chǎn)管理等。在改革的過程中，經(jīng)營管理部門發(fā)揮著十分重要的作用。但是，在新一輪的機構(gòu)改革完成以后，許多農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)營管理體系需要進一步完善，比如，管理者所承擔的職責和機構(gòu)本身的性質(zhì)不相匹配，工作人員傳統(tǒng)的工作形式無法完成現(xiàn)在需要承擔的任務(wù)量等。

（二）集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰

根據(jù)我國有關(guān)法律法規(guī)，農(nóng)村土地屬于社會主義公有制，具體分為國家所有和農(nóng)民集體所有。但在實際中，集體的法律概念模糊，集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明確。由于法律對于集體土地產(chǎn)權(quán)主體并沒有明晰，導(dǎo)致了一系列的產(chǎn)權(quán)歸屬問題。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的不斷完善，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的權(quán)能進一步弱化，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村兩委之間的關(guān)系又比較緊密，這也進一步弱化了農(nóng)村土地所有權(quán)主體，難以切實保障農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)能。在土地管理層面，國家與集體相比顯然在土地管理過程中處于強勢地位，因此，農(nóng)村土地所有權(quán)主體更多是由國家來決定，由于集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰而導(dǎo)致農(nóng)村集體土地在流轉(zhuǎn)和征收過程中，農(nóng)民的正當權(quán)益難以得到有效保障。

（三）勞動力不足且質(zhì)量低

雖然在工業(yè)發(fā)展和增長的過程中，創(chuàng)造了許多就業(yè)機會，但仍然存在很多問題，比如以下兩種：一方面，村莊大量青壯年勞動力外出，留守村莊的勞動力不足，盡管集體經(jīng)濟組織招聘了部分65 歲以上村莊留守老人工作，但此部分勞動力不能購買保險，福利問題也不好解決；另一方面，當前集體經(jīng)濟組織中的人員素質(zhì)普遍偏低，村干部談及集體經(jīng)濟組織中的人員現(xiàn)狀，認為留在農(nóng)村的，90%是被市場淘汰的，其余是沒有進入市場的勞動力。低素質(zhì)的勞動力不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和集體經(jīng)濟組織的市場化經(jīng)營。因此需要引進大量的優(yōu)質(zhì)勞動力，同時也需要有技能的專業(yè)型勞動力的支持。

三、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的對策建議

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革是一項十分重要的變革，這是因為改革涉及到廣大農(nóng)民的切身利益，與此同時，它所帶來的影響也是十分重要的，十九大明確提出農(nóng)村改革的重中之重就是集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，為了能如期高質(zhì)量地完成這項重要的改革任務(wù)，提出如下建議。

（一）健全農(nóng)村經(jīng)濟管理體系

完善農(nóng)村經(jīng)濟管理體制，有利于有針對性地引進人才，有利于政府更好地履行職能。主要體現(xiàn)在以下幾點：1.有關(guān)部門應(yīng)該更加明確村社之間存在的關(guān)系，使集體經(jīng)濟的組織管理制度得到進一步健全。此外，基層組織還應(yīng)該明確村兩委和集體經(jīng)濟組織之間存在的關(guān)系，如果存在交叉任職情況，理事會的成員應(yīng)該多由專業(yè)人士或者村民代表來擔任，以此來降低決策出現(xiàn)偏差的可能性。2.加強改革的頂層設(shè)計。增加市級農(nóng)經(jīng)編制，安排專業(yè)人才對農(nóng)村經(jīng)濟進行管理，政府部門應(yīng)進一步加強隊伍管理，在農(nóng)村地區(qū)逐步形成權(quán)責一致、職能明確的管理系統(tǒng)。但在改革的頂層設(shè)計中需要注意運用法制方式，用法制方式凝聚改革共識。集體經(jīng)濟股份合作社的有效運轉(zhuǎn)，依賴于法律建設(shè)基礎(chǔ)上的制度設(shè)計。一是出臺認定集體經(jīng)濟組織身份的法律法規(guī)。二是出臺關(guān)于成員身份界定的指導(dǎo)性文件。三是給予集體經(jīng)濟組織稅收優(yōu)惠等政策扶持。以此來提高和保障改革帶來的紅利，充分調(diào)動農(nóng)民參與改革的積極性。

（二）確定土地產(chǎn)權(quán)主體

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不明確不僅是農(nóng)村土地制度改革的一大障礙，而且對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革產(chǎn)生影響。因此，有必要將確定土地產(chǎn)權(quán)主體作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要目標。一要形成”三權(quán)分置“的格局，完善”三權(quán)分置“辦法，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，因此必須對各級政府進行土地權(quán)利限制，通過法律形式確保農(nóng)民對土地的使用權(quán)利，并進一步明確農(nóng)民的土地承包權(quán)利、土地經(jīng)營權(quán)利。二要通過法律形式進一步固化土地產(chǎn)權(quán)主體。國家相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)民集體是農(nóng)村土地權(quán)利的主體，但由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)當前比較混亂，而且很多學(xué)者對于農(nóng)民集體這一概念還持有不同觀點，因此首先就要對農(nóng)民集體進行概念解讀，并明確農(nóng)民集體是在行政村內(nèi)具有獨立民事能力的全部公民。只有明確農(nóng)民集體這一概念之后，才能讓農(nóng)民集體成為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)真正的主人，才能為農(nóng)民爭取最大的利益。

（三）調(diào)動各方力量，凝聚改革動力

用多種宣講方式和傳播途徑將這項改革所產(chǎn)生的重要意義傳播給民眾，并進一步加強對相關(guān)政策的解釋，使基層干部與人民群眾更加深刻地了解這項改革的重要意義，并將其落實到位?？梢詮囊韵聨追矫嬷郑?.充分尊重農(nóng)民的意愿且激發(fā)農(nóng)民的主動性。在改革的過程中，有關(guān)部門應(yīng)該更加廣泛地征求民眾的建議，使改革能夠滿足農(nóng)民群眾的需求，并能夠體現(xiàn)農(nóng)民群眾的意志。政府部門應(yīng)該營造好改革氛圍，幫助基層干部消除顧慮，使各地區(qū)人民更加積極主動地參與改革，省級部門需要對基層改革進行有效的指導(dǎo)與監(jiān)督。2.加大對農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的扶持力度。一是減輕稅費負擔。對新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照股份向成員分配收益，將個稅征收暫時延緩。二是落實發(fā)展用地?？偨Y(jié)土地制度改革試點經(jīng)驗，加快推進農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革，通過留地安置補償、開發(fā)集體經(jīng)營性建設(shè)用地、盤活宅基地復(fù)墾形成的節(jié)余建設(shè)用地指標等途徑，為集體經(jīng)濟組織統(tǒng)籌安排落實發(fā)展用地，用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目。

（四）科學(xué)設(shè)置股權(quán)規(guī)范管理

在大力改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的過程中，應(yīng)以科學(xué)合理的方式設(shè)計股權(quán)規(guī)范管理，將農(nóng)村集體經(jīng)營資產(chǎn)利用份額、股份等形式科學(xué)地量化至人和戶，使廣大農(nóng)民群眾可以作為農(nóng)村集體經(jīng)濟的受益者、所有者。為切實維護好廣大農(nóng)民的切身利益，在改革的過程中，就要明確產(chǎn)權(quán)范圍，將其控制在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部范圍，對于股份流轉(zhuǎn)來說，也僅可在內(nèi)部實施，以保證所產(chǎn)生的風險均在可控的范圍之內(nèi)。設(shè)置土地股、人口股、勞動貢獻股等，科學(xué)明確不同股占據(jù)的份額。在量化集體資產(chǎn)為股權(quán)后，集體經(jīng)濟組織應(yīng)將股權(quán)證書出具給股東，股東享有參與管理、憑證分紅等權(quán)利。集體股權(quán)的分化應(yīng)遵循資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)管理的原則進行，應(yīng)全面清產(chǎn)核資農(nóng)民集體所有的非經(jīng)營性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)。村集體經(jīng)濟成員應(yīng)結(jié)合村內(nèi)實際情況，在以成員股為主的情況下，決定股權(quán)設(shè)置方案。在量化集體資產(chǎn)為股權(quán)后，應(yīng)進行靜態(tài)管理，人口增減的變動不應(yīng)作為調(diào)整股權(quán)的依據(jù)。

（五）優(yōu)化土地補償制度

土地補償是土地征用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是保障農(nóng)民合法權(quán)益的重要手段和措施，土地補償多少直接關(guān)系到農(nóng)民的未來生產(chǎn)和生活，因此，必須對當前的土地補償制度進行優(yōu)化。提高農(nóng)民土地補償制度的合理性，是促進土地征用順利進行的前提。在具體做法上，一要堅持公平公正的原則，在對農(nóng)村土地征用之前，聘請第三方機構(gòu)對所征用的土地進行科學(xué)評估，在評估過程中既要考慮到市場因素，也要考慮到農(nóng)民的未來發(fā)展。由地方政府根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定來制定相應(yīng)的賠償標準，并對補償計劃進行公示，接受廣大人民群眾的監(jiān)督，同時在土地征用過程中，也要考慮到土地的未來增值收益，堅決杜絕以低收高賣的方式賺取差價，應(yīng)將土地未來增收收益作為土地補償?shù)闹匾M成部分還給農(nóng)民。二要加大對補償后資金的監(jiān)管，在土地補償發(fā)放過程中，容易出現(xiàn)補償金被截留和克扣的問題，這些問題的出現(xiàn)會侵害農(nóng)民的切身利益，在補償金發(fā)放過程中，紀檢監(jiān)察部門要對補償金的流向進行嚴格監(jiān)管，確保補償金能夠發(fā)放到位。

（六）積極研究和探討產(chǎn)權(quán)改革后集體資產(chǎn)的保值增值問題

在積極開展調(diào)研的基礎(chǔ)上，構(gòu)建農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社服務(wù)平臺，通過上級政府的引導(dǎo)和支持，就本區(qū)域內(nèi)所屬的農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社進行整合和統(tǒng)一規(guī)劃，以便選擇更好的項目去進行建設(shè)和發(fā)展。要讓農(nóng)民真正地成為集體經(jīng)濟的投資主體，通過不斷地適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，去推動經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，保證集體經(jīng)濟的后勁，為今后的發(fā)展夯實基礎(chǔ)。除此之外，還要注重產(chǎn)權(quán)制度的改革問題。通過農(nóng)業(yè)要素的進一步流動，去推動農(nóng)業(yè)集約化、產(chǎn)業(yè)化及規(guī)?；慕?jīng)營發(fā)展。這也是引導(dǎo)農(nóng)民群眾向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的有效選擇，是推動區(qū)域經(jīng)濟向更加開放的經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)變的合理路徑。

（七）在試點中促進股權(quán)改革

農(nóng)村股權(quán)制度改革試點工作的開展，可以促進農(nóng)村股份合作改革工作，在充分貫徹股權(quán)制度之后，農(nóng)民能在集體產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟組織中享有擔保、占有等權(quán)利，這樣能更好地推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的順利開展。另外，在改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的過程中能及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟權(quán)屬較為模糊等問題，并在第一時間解決這些問題。在對集體資產(chǎn)登記之后，可以提高其透明性和公正性，促進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，能讓農(nóng)民切實了解各個款項均用在了何處，農(nóng)民也可獲得較高的分紅。

四、基層推進改革的效果分析

（一）促進集體資產(chǎn)保值的同時，增加了群眾的財產(chǎn)性收入

隨著集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的落實，在很大程度上實現(xiàn)了“資產(chǎn)變股權(quán)，農(nóng)民變股東”的預(yù)期目標。在這種情況下，一方面增加了村資產(chǎn)管理者的責任與壓力，促使其更為積極主動地去探尋集體資產(chǎn)增值的方式方法。另一方面，隨著集體收入的不斷增加，群眾也有了更為可靠的增收渠道。例如A 市街道的某個村在改革之后，通過與高校之間的合作，投資成立了食品科技有限公司。通過開發(fā)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，實現(xiàn)了集體資產(chǎn)的增加與創(chuàng)收，這在以往單打獨斗式的發(fā)展過程中是難以實現(xiàn)的。

（二）科學(xué)確認成員身份，厘清集體成員邊界

堅持“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可”的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累貢獻大小，科學(xué)確定成員身份，進一步厘清成員邊界，明確集體成員與社區(qū)其他居民之間的權(quán)利關(guān)系，合理保障成員的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等財產(chǎn)權(quán)利和對集體經(jīng)濟活動的民主管理權(quán)利。

（三）規(guī)范資產(chǎn)處置程序的同時，增強了村民的民主意識

隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的不斷變革，集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為了股份，除此之外還建立起了資產(chǎn)評估、登記管理、集中采購等相關(guān)制度，這也在一定程度上促進了更為嚴密規(guī)范的資產(chǎn)處置程序的完善。在此基礎(chǔ)上，各村也都建立了理事會、監(jiān)事會、股東代表會的股東大會等管理機構(gòu)，并明確了各自的職責和工作制度，這對于提升集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理水平也是大有裨益的。保證了公開民主的風氣，貫徹了改革的始終，通過公開透明的管理方式，也極大地得到了村民的認可與支持。

（四）管好用好集體資產(chǎn)，促進資產(chǎn)保值增值

通過清產(chǎn)核資，摸清了集體家底，理清了資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系，實現(xiàn)從過去的“混著過”到現(xiàn)在的“明算賬”，干部清白群眾明白。健全“三資”管理制度，規(guī)范資產(chǎn)處置行為，有效防止集體資產(chǎn)被平調(diào)、侵占，村民吃上“定心丸”，基層干群關(guān)系融洽。

五、結(jié)語

在新型城鎮(zhèn)化背景下，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)要素的合理流動，必須加快推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。國家要加強對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的頂層設(shè)計，明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標，地方政府要落實好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策任務(wù)，結(jié)合本地農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實際需要，出臺相應(yīng)的配套措施，搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，加大對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺的監(jiān)管力度，讓農(nóng)民在新型城鎮(zhèn)化背景下，從農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易和流轉(zhuǎn)中獲得實惠，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，增加農(nóng)民收益。