持續(xù)推進(jìn)宜昌市法治化營商環(huán)境建設(shè)

○李方芳

優(yōu)化營商環(huán)境是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式變革的必要手段，也是增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)軟實(shí)力的重要途徑。法治在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中具有引領(lǐng)、規(guī)范、推動(dòng)和保障的重要作用，法治化是營造公平、穩(wěn)定、透明、可預(yù)期營商環(huán)境的本質(zhì)要求。近年來，湖北省宜昌市不斷加強(qiáng)法治化營商環(huán)境建設(shè)，取得了一定成效，但也面臨諸多問題，急需尋求破解之策。

一、宜昌市法治化營商環(huán)境建設(shè)的實(shí)踐成效

近幾年，湖北省宜昌市高度重視法治化營商環(huán)境建設(shè)，通過不斷加強(qiáng)制度供給、深入開展“放管服”改革，逐步改善市場環(huán)境，不僅制度體系更加完善、政務(wù)服務(wù)更加優(yōu)質(zhì)，市場主體評(píng)價(jià)和滿意度也在不斷提升。宜昌市法治建設(shè)績效考核連續(xù)5年位居湖北省第一，獲評(píng)全省唯一、首批“全國法治政府建設(shè)示范市”。

（一）制度建設(shè)方面

法治化營商環(huán)境的優(yōu)化提升需要健全的制度體系作為支撐。宜昌市率先在湖北省制定出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步提升營商環(huán)境法治化水平的意見》，同時(shí)，首創(chuàng)性發(fā)布《宜昌市法治化營商環(huán)境建設(shè)指標(biāo)體系》，明確提出法治化營商環(huán)境建設(shè)的具體任務(wù)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并將主要內(nèi)容納入法治建設(shè)績效考核及年度法治督察重點(diǎn)內(nèi)容。在制定重大行政決策、政府規(guī)章及行政規(guī)范性文件過程中，宜昌市堅(jiān)持把優(yōu)化營商環(huán)境作為合法性審查重點(diǎn)指標(biāo)，注重征求企業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)意見，2021年度累計(jì)采納意見332條，采納率達(dá)100%。此外，宜昌市還高效開展“清、減、降”等有關(guān)政策文件措施的專項(xiàng)清理工作，持續(xù)優(yōu)化便民服務(wù)，進(jìn)一步促進(jìn)了營商環(huán)境法治化建設(shè)的規(guī)范性。

（二）政務(wù)服務(wù)方面

法治化營商環(huán)境的優(yōu)化提升需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。宜昌市將建設(shè)法治政府、推行依法行政作為持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境的基礎(chǔ)性工作。一是基本形成了工作會(huì)商、問題交辦、督查評(píng)價(jià)、動(dòng)態(tài)反饋、投訴聯(lián)動(dòng)、工作激勵(lì)、責(zé)任追究等七大工作機(jī)制。二是“六多合一”“信易貸”“六證合一”等持續(xù)深化“放管服”的改革創(chuàng)新與典型經(jīng)驗(yàn)成果豐碩，有效實(shí)現(xiàn)行政審批服務(wù)便捷化并極大提升行政效率與透明度。三是扎實(shí)開展涉企行政執(zhí)法突出問題專項(xiàng)整治活動(dòng)，最大限度減輕執(zhí)法行為對(duì)民營企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營帶來的不利影響。四是明確各職能部門權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)“12345”一號(hào)對(duì)外、統(tǒng)一受理、按責(zé)分辦、多級(jí)聯(lián)動(dòng)，營商環(huán)境問題投訴聯(lián)動(dòng)處理的長效機(jī)制建設(shè)成果顯著。

（三）市場環(huán)境方面

法治化營商環(huán)境的優(yōu)化提升需要遵規(guī)守約的市場交易氛圍。宜昌市圍繞打造全國社會(huì)信用體系建設(shè)示范城市目標(biāo)，重點(diǎn)做了兩項(xiàng)工作：一是不斷加強(qiáng)政府政務(wù)誠信建設(shè)。完善政府采購、與社會(huì)資本合作、招標(biāo)投標(biāo)、招商引資等領(lǐng)域政務(wù)誠信建設(shè)守信踐諾機(jī)制，將政府失信行為列入綜合目標(biāo)考核社會(huì)信用體系建設(shè)“一票否決”項(xiàng)目。扎實(shí)開展清理拖欠民營企業(yè)中小企業(yè)賬款、招商引資和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)專項(xiàng)核查等政務(wù)失信專項(xiàng)整治活動(dòng)；二是不斷加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)?！耙痪W(wǎng)三庫一平臺(tái)”信用信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)系統(tǒng)（即“信用宜昌”網(wǎng)站，企業(yè)法人庫、個(gè)人信用信息庫、重點(diǎn)人群信用信息庫，市級(jí)公共信用信息共享服務(wù)平臺(tái)）實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級(jí)互聯(lián)互通。強(qiáng)化了信用監(jiān)管，對(duì)行政審批和證明事項(xiàng)實(shí)行“告知承諾制”，將履約踐諾情況全部納入信用記錄；對(duì)企業(yè)實(shí)行差異化分類監(jiān)管，在全省率先推行聯(lián)合獎(jiǎng)懲系統(tǒng)嵌入政務(wù)服務(wù)一張網(wǎng)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)市場主體的信用約束。宜昌城市信用監(jiān)測排名穩(wěn)居全國地級(jí)市前列，受到國家信用信息中心致函表揚(yáng)。

二、宜昌市法治化營商環(huán)境建設(shè)面臨的困境

（一）法規(guī)制度有待完善

一是地方立法相對(duì)滯后。當(dāng)前宜昌市優(yōu)化營商環(huán)境的制度保障基本停留在政策層面，即大多依據(jù)的是含有“管理辦法”等字樣的規(guī)范性文件。在市場主體的產(chǎn)權(quán)保護(hù)、勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整與保障、金融信貸支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)、規(guī)范營商領(lǐng)域司法秩序以及加強(qiáng)營商環(huán)境法治化建設(shè)監(jiān)督等方面存在地方立法的空白，一些市場主體缺乏立法參與機(jī)會(huì)和意愿表達(dá)渠道。

二是行政管理缺乏整體制度性構(gòu)建。當(dāng)前宜昌市優(yōu)化營商環(huán)境的規(guī)范性文件內(nèi)容以市場監(jiān)管為主要目的，義務(wù)性、禁止性規(guī)范較多，而權(quán)利性、保障性規(guī)范較少，相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制也不夠完善。同時(shí)，在制度構(gòu)建時(shí)缺乏前瞻性、科學(xué)性、系統(tǒng)性的全局規(guī)劃，短期聚焦多、整體關(guān)注少，導(dǎo)致一些暫行條例、暫行辦法以及規(guī)范性文件之間相互矛盾或沖突。

三是政策推進(jìn)和落實(shí)效果欠佳。當(dāng)前宜昌市一些針對(duì)市場主體的優(yōu)惠政策因宣傳不到位、獲知途徑不暢，導(dǎo)致受惠企業(yè)知之甚少或一知半解。有的惠企政策需要反復(fù)申報(bào)材料、來回多頭跑，甚至存在少數(shù)基層部門故意久拖不落實(shí)或歪曲執(zhí)行政策的現(xiàn)象。同時(shí)，與政策相配套的實(shí)施措施也不夠具體完善，如“證明事項(xiàng)告知承諾制”因缺乏監(jiān)管處理手段和法律依據(jù)，在制度推行中就受到了一定阻礙。

（二）執(zhí)法監(jiān)管有待改進(jìn)

一是執(zhí)法理念有待轉(zhuǎn)變。推行包容審慎監(jiān)管執(zhí)法對(duì)于營造法治化營商環(huán)境具有重要作用，但宜昌市目前除稅務(wù)等少數(shù)執(zhí)法領(lǐng)域外，大多數(shù)執(zhí)法領(lǐng)域尚未從全國或全省層面出臺(tái)包容審慎監(jiān)管事項(xiàng)清單，缺乏統(tǒng)一法律規(guī)定支撐和可操作性的制度規(guī)范。同時(shí)，部分執(zhí)法人員未能很好地平衡“依法履職”與“柔性執(zhí)法”的臨界點(diǎn)，“重管理、輕服務(wù)”“重實(shí)體、輕程序”，強(qiáng)制生硬“一刀切”的執(zhí)法現(xiàn)象普遍存在。此外，還有一些執(zhí)法人員將優(yōu)化營商環(huán)境簡單等同于個(gè)別市場主體享有特殊待遇，存在執(zhí)法不公、選擇性執(zhí)法等行為，客觀上破壞了平等、公平的市場競爭環(huán)境。

二是行政執(zhí)法體制改革有待進(jìn)一步深化。當(dāng)前宜昌市執(zhí)法監(jiān)管部門之間職責(zé)重疊、交叉不清、關(guān)系不順等問題依然存在，涉企行政執(zhí)法中多頭檢查、重復(fù)檢查的問題依舊突出。如，在開展涉企行政執(zhí)法突出問題專項(xiàng)整治過程中，查擺發(fā)現(xiàn)的多頭檢查、重復(fù)檢查問題占比較高。執(zhí)法審批過程較為繁雜，審批中介服務(wù)費(fèi)問題頻現(xiàn)，一些變相收費(fèi)、違法違規(guī)收費(fèi)的行為也加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。一些單位和部門不作為、慢作為、亂作為等執(zhí)法問題明顯，多地公安、市場監(jiān)管等部門執(zhí)法聯(lián)動(dòng)與響應(yīng)機(jī)制尚未完全建立。

（三）司法質(zhì)效有待提升

一是當(dāng)前司法審判涉商事糾紛“立案難”、訴訟成本高的情況依然存在。審判過程中，基于地方保護(hù)、人情關(guān)系的影響，部分涉企經(jīng)濟(jì)案件久拖不決或者裁決結(jié)果畸輕畸重。執(zhí)行過程中存在消極執(zhí)行、選擇性執(zhí)行和亂執(zhí)行等問題，違反“審慎謙抑”原則超標(biāo)準(zhǔn)查封、違規(guī)扣押和凍結(jié)等濫用財(cái)產(chǎn)保全措施的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

二是審判執(zhí)行財(cái)產(chǎn)價(jià)值認(rèn)定有待進(jìn)一步規(guī)范。法院在辦理強(qiáng)制執(zhí)行案件時(shí)，申請(qǐng)執(zhí)行人與被執(zhí)行人對(duì)查封、扣押、凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值認(rèn)定存在爭議。查封、扣押、凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值會(huì)隨市場變化而發(fā)生變化，在資產(chǎn)變賣和處置過程中，被執(zhí)行人和申請(qǐng)執(zhí)行人在對(duì)被查封財(cái)產(chǎn)的價(jià)值計(jì)算上方法各異，法院在執(zhí)行中面臨著如何把握財(cái)產(chǎn)價(jià)值化解當(dāng)事人雙方爭議的問題。另外，如何降低破產(chǎn)清算程序成本、提高債權(quán)回收率、保障民營經(jīng)濟(jì)優(yōu)良資產(chǎn)及時(shí)回歸市場，實(shí)現(xiàn)政治效果、法律效果和社會(huì)效果有機(jī)統(tǒng)一的能力仍有待加強(qiáng)。

（四）法律服務(wù)有待優(yōu)化

一是優(yōu)化營商環(huán)境的法治專門機(jī)構(gòu)與力量保障不充分。宜昌市政府機(jī)構(gòu)改革之后，在基層地方法制機(jī)構(gòu)整合過程中，出現(xiàn)了編制沒有隨職能劃轉(zhuǎn)的情況，部分依法治市（縣、區(qū)）辦公室的人員力量不足。同時(shí)，基層法律服務(wù)所和基層法律服務(wù)工作者數(shù)量也呈逐年下降態(tài)勢，各縣（市、區(qū)）以及鄉(xiāng)村法律服務(wù)資源力量單薄。

二是針對(duì)市場主體的涉企法律服務(wù)專業(yè)化、實(shí)效性不強(qiáng)。當(dāng)前宜昌市涉企公共普法宣傳活動(dòng)片面強(qiáng)調(diào)普遍性、忽略差異性，傳統(tǒng)普法方式效果不明顯，“法律進(jìn)企業(yè)”等活動(dòng)的開展也存在“應(yīng)景式普法”現(xiàn)象。

三是涉企矛盾糾紛化解機(jī)制較為單一。當(dāng)前宜昌市一些市場主體法治意識(shí)淡薄，民營企業(yè)和員工的法治素養(yǎng)不高，加上政企間的不平等關(guān)系，除司法訴訟以外的其他柔性糾紛解決方式存在明顯缺位。

三、宜昌市法治化營商環(huán)境建設(shè)的優(yōu)化路徑

（一）健全法規(guī)制度體系

一是積極推動(dòng)地方立法。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展離不開地方立法支撐。要從政策促進(jìn)逐步轉(zhuǎn)向立法保障，因地制宜地將較為成熟的、適宜推廣和持續(xù)性適用的規(guī)范性文件和政策，及時(shí)轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)規(guī)章。要按照“解難題、穩(wěn)增長、促發(fā)展”的工作要求，多渠道聽取市場主體意見，把征求意見和建議作為地方立法的必要程序，這樣實(shí)施起來更契合需求、更有利于為市場主體發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法制保障。

二是構(gòu)建科學(xué)的制度規(guī)范體系。優(yōu)化提升法治化營商環(huán)境的地方立法和政策文件在制定思路上，首先要從過去的制度監(jiān)管型上升到權(quán)利保障型，進(jìn)而推進(jìn)到促進(jìn)型和激勵(lì)型。其次要做到科學(xué)統(tǒng)籌、整體規(guī)劃、有序安排、合理分配，既要注重調(diào)查研究的全面性，又要體現(xiàn)重點(diǎn)性；既要考慮長遠(yuǎn)，又要兼顧當(dāng)前，避免法律、制度之間的重復(fù)和沖突，實(shí)現(xiàn)各自的立法目的和功能定位。

三是加強(qiáng)涉企政策公開透明度，推動(dòng)惠企政策落實(shí)落細(xì)。建立統(tǒng)一的政策公開發(fā)布平臺(tái)并實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新，為市場主體提供“線上＋線下”咨詢服務(wù)。簡化政策兌現(xiàn)手續(xù)與流程，建立限時(shí)辦結(jié)政策兌現(xiàn)服務(wù)信息系統(tǒng)并公開兌現(xiàn)進(jìn)度。完善政策兌現(xiàn)跟蹤問效機(jī)制，及時(shí)制定涉企政策配套的實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化政策落實(shí)督查問責(zé)，確保各項(xiàng)政策措施全面及時(shí)高效落實(shí)。

（二）規(guī)范執(zhí)法監(jiān)管行為

一是推動(dòng)監(jiān)管型執(zhí)法向服務(wù)型執(zhí)法轉(zhuǎn)變。要明確界定包容審慎監(jiān)管制度適用新興產(chǎn)業(yè)的范圍，明確適用包容審慎監(jiān)管的條件或情形，以及具體可采取的包容措施及時(shí)間期限等，為基層執(zhí)法部門具體落實(shí)提供制度依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，要注重包容審慎柔性執(zhí)法，以行政指導(dǎo)、告誡約談、跟蹤執(zhí)法等梯次監(jiān)管工具逐漸代替強(qiáng)制性行政處罰；要厘清各類違法情形的界限，把握?qǐng)?zhí)法尺度，強(qiáng)化精準(zhǔn)執(zhí)法，做到既堅(jiān)持公平公正執(zhí)法，又寬嚴(yán)相濟(jì)、剛?cè)岵⑹?、法理相容?/p>

二是推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革。厘清權(quán)責(zé)邊界，全面清理調(diào)整原有城市管理和綜合執(zhí)法職責(zé)。進(jìn)一步理順市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化旅游、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等不同執(zhí)法領(lǐng)域、不同執(zhí)法層級(jí)間的權(quán)責(zé)關(guān)系，避免出現(xiàn)監(jiān)管主體或執(zhí)法主體的混亂和不確定性。全面深化行政執(zhí)法改革，推行行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，指導(dǎo)涉企基層執(zhí)法部門制定并公布行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌加大基層一線執(zhí)法人員力量配備和能力培訓(xùn)，進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，不斷提升執(zhí)法工作質(zhì)效。建立健全跨部門、跨區(qū)域、跨領(lǐng)域聯(lián)合執(zhí)法長效協(xié)作機(jī)制，通過統(tǒng)一行政執(zhí)法案件錄入、公示平臺(tái)，建立重大案件快速反應(yīng)機(jī)制，形成市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法強(qiáng)大合力。同時(shí)，將行政執(zhí)法突出問題專項(xiàng)治理作為系統(tǒng)性工程，實(shí)現(xiàn)由階段性工作到常態(tài)化、制度化工作的轉(zhuǎn)變，為市場主體良性發(fā)展保駕護(hù)航。

（三）加強(qiáng)司法服務(wù)保障

一是建立涉企訴訟綠色通道，最大限度簡化立案程序、推行網(wǎng)上立案，減輕企業(yè)訴累，節(jié)約訴訟成本。包括對(duì)涉企訴訟適用簡易程序、小額訴訟程序，限定結(jié)案時(shí)間并實(shí)現(xiàn)訴訟材料網(wǎng)上送達(dá)。通過法官專業(yè)會(huì)議討論、公開審判確保司法公正，嚴(yán)懲各類破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序、侵犯企業(yè)權(quán)益犯罪，加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)力度，充分運(yùn)用司法手段，努力保護(hù)企業(yè)特別是中小微企業(yè)生存，營造穩(wěn)定公平透明可預(yù)期的法治化營商環(huán)境。

二是出臺(tái)有關(guān)認(rèn)定查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的具體工作規(guī)范或操作細(xì)則，從制度層面杜絕明顯超標(biāo)的查封等問題產(chǎn)生。利用執(zhí)行查控系統(tǒng)對(duì)被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確研判、快速查詢凍結(jié)，對(duì)失信被執(zhí)行人采取限制高消費(fèi)、納入失信人名單等措施。同時(shí)，要進(jìn)一步完善破產(chǎn)審判機(jī)制，推動(dòng)出臺(tái)企業(yè)破產(chǎn)處置府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制等司法政策和司法舉措，縮短破產(chǎn)案件審理時(shí)間，提高破產(chǎn)案件審判效率。

（四）提升法律服務(wù)水平

一是加強(qiáng)公共法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。按照“事編匹配”原則，按需調(diào)劑編制，多渠道解決市縣一級(jí)法制機(jī)構(gòu)人員力量不足的問題，強(qiáng)化依法治市（縣、區(qū)）辦公室統(tǒng)籌協(xié)調(diào)法治建設(shè)的功能。同時(shí)，要統(tǒng)籌律師、公證、仲裁、司法鑒定、法律援助、人民調(diào)解等法律服務(wù)力量，配優(yōu)配齊配強(qiáng)法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)，建立長效下訪機(jī)制，入企“問診”并為各類市場主體提供保姆式貼身服務(wù)。

二是提高公共法律服務(wù)的普惠性、精準(zhǔn)性和權(quán)威性。通過加強(qiáng)分類指導(dǎo)，準(zhǔn)確把握市場主體（包括企業(yè)、員工）的法律服務(wù)需求，采用“菜單式”法律服務(wù)增強(qiáng)針對(duì)性和精準(zhǔn)性。要發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)＋”優(yōu)勢，持續(xù)推進(jìn)公共法律服務(wù)熱線與實(shí)體、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)互聯(lián)互通，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)涉企法律服務(wù)線上、線下全面融合，助力市場主體依法規(guī)避和防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)企業(yè)和職工合法權(quán)益。

三是加快推動(dòng)“一站式”矛盾糾紛調(diào)處平臺(tái)建設(shè)。進(jìn)一步拓展矛盾糾紛化解渠道，構(gòu)建“大調(diào)解”工作格局，打造“法院＋工會(huì)”“法院＋公安”等“1＋N”多元解紛模式，健全涉企矛盾糾紛化解網(wǎng)絡(luò)體系和多元化糾紛解決機(jī)制，力爭將涉企矛盾糾紛化解在基層和訴前，筑牢優(yōu)化營商環(huán)境法治根基。