基于EOD理念的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式研究

□王希偉 范文豪

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化進程不斷加快，2020年常住人口城鎮(zhèn)化率高達63.89%，形成了京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長江三角洲等12個國家級城市群。城市建設(shè)快速推進的同時，不僅出現(xiàn)了住房緊張、交通擁堵、資源緊缺等“城市病”，也造成了生態(tài)環(huán)境的污染和破壞。為提升城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量，提高生態(tài)環(huán)境品質(zhì)，推進生態(tài)文明建設(shè)，生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（Environmental Oriented Development，EOD）模式應(yīng)運而生。EOD模式是以生態(tài)環(huán)境治理和保護為前提，以城市綜合開發(fā)為依托，以特色產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和運營為支撐，促進生態(tài)環(huán)境和片區(qū)開發(fā)、資源產(chǎn)業(yè)相融合，推動我國新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

一、EOD模式的發(fā)展

20世紀70年代，美國城鎮(zhèn)化進程發(fā)展迅速，至1990年其城鎮(zhèn)化率高達75%。由于美國城市區(qū)域土地資源過度開發(fā)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境受到威脅，霍納蔡夫斯基首次提出生態(tài)導(dǎo)向概念，將區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和土地價值利用結(jié)合起來，從單純的生態(tài)環(huán)境治理向利用生態(tài)環(huán)境提升區(qū)域開發(fā)價值轉(zhuǎn)變，再通過土地溢價收益解決生態(tài)環(huán)境問題。為解決國外城市蔓延式發(fā)展，開始推行“精明增長”計劃，通過提高土地利用效率、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、保護生態(tài)環(huán)境等措施，實現(xiàn)城市開發(fā)、經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境和相協(xié)調(diào)。

在國內(nèi)，1990年錢學(xué)森在山水自然觀、天人合一觀的基礎(chǔ)上提出了山水城市思想，需要重視人類文明建設(shè)和自然生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。近些年，我國陸續(xù)發(fā)布了一些政策，支持采用EOD模式推動經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。2018年8月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進一步深化“放管服”改革，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，首次提出應(yīng)積極探索開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)（EOD）模式，推動生態(tài)環(huán)境治理和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。2020年9月，《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知》對EOD模式進行定義，以生態(tài)文明建設(shè)為引領(lǐng)，以片區(qū)綜合開發(fā)為載體，以產(chǎn)業(yè)運營為支撐，將生態(tài)環(huán)境治理與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)資源利用等融合發(fā)展。2021年11月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的意見》，提出要進一步借助社會資金加強生態(tài)建設(shè)，給與“產(chǎn)業(yè)、碳匯、資源”等方面政策支持。

二、EOD模式適用領(lǐng)域

2021年4月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委等部門聯(lián)合發(fā)文同意在全國范圍內(nèi)的36個項目開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點工作，探索生態(tài)環(huán)境與產(chǎn)業(yè)、城市融合發(fā)展路徑，試點項目主要涉及城市綜合開發(fā)、流域綜合治理、廢舊礦山修復(fù)和生態(tài)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。

1.城市綜合開發(fā)

在我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，不應(yīng)只注重公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的大力建設(shè)，還應(yīng)將生態(tài)文明建設(shè)理念運用到片區(qū)綜合開發(fā)中，充分利用城市湖泊、水庫等資源優(yōu)勢，提升城市片區(qū)生活宜居度，提高整體效益和價值，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。在EOD理念下，城市綜合開發(fā)項目主要是通過提高生態(tài)環(huán)境品質(zhì)來增加區(qū)域資源價值，用國有土地出讓金、資源開發(fā)收益和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入激勵等平衡生態(tài)環(huán)境治理、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金支出。

2.流域綜合治理

流域綜合治理就是通過清淤截污、政治堤岸、修復(fù)湖泊等，對水環(huán)境進行綜合整治，進而控制水土流失，改善生態(tài)宜居生活環(huán)境。雖然流域綜合治理需要資金投入，但流域內(nèi)資源豐富，可以采用流域治理與內(nèi)河砂石開采相結(jié)合方式，通過砂石收益平衡流域治理支出；也可以采用與周邊土地資源搭配的方式，通過土地出讓金或房地產(chǎn)開發(fā)收益滿足投資收益。因此，流域綜合治理領(lǐng)域較為適合采用EOD開發(fā)模式。

3.廢棄礦山修復(fù)

改革開發(fā)以來，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得較大成績，也帶動了礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，但過度地開采礦石已嚴重破壞了山體植被生態(tài)環(huán)境，進而導(dǎo)致滑坡、泥石流等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生。在廢棄礦山修復(fù)中采用EOD理念，積極踐行生態(tài)文明思想，按照“誰修復(fù)、誰受益”原則，充分利用社會資本力量，高效率加快廢棄礦山修復(fù)進展。對于礦山修復(fù)過程中的資金和資源投入，可利用修復(fù)過程中多余的石料售賣收入，以及修復(fù)后文化產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)用地新增指標等收入進行自平衡，將生態(tài)效益轉(zhuǎn)化為社會經(jīng)濟效益。

4.生態(tài)農(nóng)業(yè)農(nóng)村

黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求促進農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展。為全面推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，探索農(nóng)業(yè)農(nóng)村新發(fā)展格局，采用EOD理念的生態(tài)農(nóng)業(yè)模式進入大家視野，美麗鄉(xiāng)村生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)家樂、農(nóng)業(yè)深度體驗等成為農(nóng)村農(nóng)業(yè)與生態(tài)環(huán)境相融合的典范。通過環(huán)境治理和修復(fù)改善農(nóng)村生態(tài)宜居環(huán)境，吸引更多的人來參與、體驗生態(tài)農(nóng)業(yè)樂園，進而盤活農(nóng)村生態(tài)優(yōu)質(zhì)資源，帶動農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

三、EOD模式實施路徑

隨著國家在生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)方面給予的政策支持，EOD落地項目也越來越多，但其主要涉及到城市綜合開發(fā)、文化旅游、廢舊礦山修復(fù)、水環(huán)境治理、健康醫(yī)療、新能源產(chǎn)業(yè)等多個方面。不同領(lǐng)域的EOD項目實施路徑有所不同，需深入研究各個領(lǐng)域項目特點，探索EOD模式實施路徑。目前，已落地EOD項目常見的實施方式主要有PPP模式、ABO模式和“流域治理+片區(qū)開發(fā)”模式等。

1.PPP模式

PPP模式主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域，是指政府方通過購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本方建立利益共享、風(fēng)險分擔(dān)的合作關(guān)系，該模式既可充分發(fā)揮社會資本資金優(yōu)勢，又能緩解政府財政支出壓力。采用PPP模式時，新增政府付費類項目不得超出5%財政支出紅線，PPP項目支出計劃不得超出其當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的10%，以及完成“兩評一案”后才能入庫等條件限制。因此，PPP模式適用于前期準備工作長、實施進度要求不高的EOD項目，且項目所在區(qū)域本級政府有一定的一般公共預(yù)算支出空間，不超過財政要求上限。國內(nèi)首個流域生態(tài)治理的EOD項目——薊運河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)項目就是采用PPP模式，社會資本與政府出資代表共同成立項目公司，負責(zé)項目的投資、建設(shè)和運營工作。

2.ABO模式

ABO模式一般指“授權(quán)－建設(shè)－運營”模式，由地方政府授權(quán)地方企業(yè)作為項目業(yè)主，簽訂市場化服務(wù)合同，進行績效考核并按約定給予授權(quán)運營服務(wù)費。采用ABO模式時不需要進行物有所值評價和財政承受能力論證，支付的項目授權(quán)運營服務(wù)費也不受一般公共預(yù)算收入10%的限制，可直接授權(quán)委托平臺公司實施，項目啟動更加迅速。因此，ABO模式適用于政府財政支出壓力較小，實施進度要求緊迫的EOD項目。但是，在ABO模式下政府直接授權(quán)委托，缺少了公開招標競爭性程序，存在合規(guī)性風(fēng)險；另外授權(quán)運營服務(wù)費未列入中遠期預(yù)算，存在形成政府隱性負債的風(fēng)險，需進一步完善制度，以保障其合法合規(guī)性。

3.“生態(tài)治理+片區(qū)開發(fā)”模式

“生態(tài)治理+片區(qū)開發(fā)”模式是一種新的城市開發(fā)模式，將公共環(huán)境設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為片區(qū)開發(fā)的前提，改善片區(qū)人居環(huán)境質(zhì)量，進而提高區(qū)域土地價值和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入需求，通過土地資源收益和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入獎勵等滿足整體大平衡?！吧鷳B(tài)治理+片區(qū)開發(fā)”模式適用于政府財政支出壓力較大且項目實施較為緊迫，但土地資源豐富、增值溢價高的區(qū)域。四川省成都市淮州新城楊溪湖濕地公園EOD項目采用了“生態(tài)治理+片區(qū)開發(fā)”模式，以生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為前提，運用環(huán)保開發(fā)新理念，打造成為沱江發(fā)展軸片區(qū)綜合開發(fā)典范。

四、案例分析

以成都市雙流區(qū)怡心湖C區(qū)片區(qū)綜合開發(fā)項目為例，研究EOD理念在城市綜合開發(fā)項目中的具體應(yīng)用，為真正實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和片區(qū)開發(fā)相融合提供一些經(jīng)驗借鑒。

1.項目概況

怡心湖C區(qū)片區(qū)綜合開發(fā)項目位于成都市雙流區(qū)，北至雙興大道、南至正公路、東至劍南大道、西至華府大道，規(guī)劃用地面積4 356畝。該項目公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)、生態(tài)環(huán)境提升靜態(tài)總投資約34.58億元；25年城市運維期約3.68億元；產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入固定資產(chǎn)投資總額不得低于150億元。

2.投資模式

該項目采取城市合作人模式投資建設(shè)，由成都空港產(chǎn)業(yè)興城投資發(fā)展有限公司與中標城市合伙人中交疏浚按照70%∶30%的股權(quán)結(jié)構(gòu)組建項目公司，負責(zé)合作范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境提升、運營維護和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入。

中交疏浚主要任務(wù)是協(xié)助合資公司完成項目融資，解決片區(qū)綜合開發(fā)資金籌措問題；成都空港產(chǎn)業(yè)興城投資發(fā)展有限公司則應(yīng)及時支付項目公司在片區(qū)綜合開發(fā)、城市運維和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的投資成本及回報。

3.回報機制

該項目收益主要包括投資成本和投資回報，其中，投資成本為片區(qū)生態(tài)環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入過程中實際成本，投資回報則以實際成本為基數(shù)按照中標的綜合開發(fā)投資回報率6.5%計算。在支付條件方面，當(dāng)投資成本對應(yīng)的績效考核指標完成且在片區(qū)內(nèi)取得增量收益后給予支付，投資回報則是按照約定根據(jù)實際產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入績效考核結(jié)果予以支付。

4.剎車退出

根據(jù)合作協(xié)議，實際支付金額不低于當(dāng)年形成新增應(yīng)付款的80%，且原則上在3年內(nèi)完成全部款項支付。當(dāng)項目形成的應(yīng)付未付款項累計超過8億元時，合資公司有權(quán)暫停投資建設(shè)。

5.實施意義

怡心湖C區(qū)片區(qū)綜合開發(fā)項目運用EOD理念，采取“生態(tài)治理+片區(qū)開發(fā)”的模式，致力打造成為濱水智慧生態(tài)新城。該項目由社會資本和政府平臺公司共同組建項目公司，既能充分發(fā)揮社會資本在資本金、融資、策劃、施工、城市運維和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入方面的優(yōu)勢，又能發(fā)揮地方平臺公司監(jiān)督管理作用，高質(zhì)量、高水平地完成區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理和片區(qū)綜合開發(fā)工作，也避免了地方政府增加隱形債務(wù)。同時，該項目的建設(shè)是對國家生態(tài)文明思想的貫徹落實，是對“綠水青山就是金山銀山”理念的有利支撐，是成渝城市群流域綜合治理項目的重要示范。

五、結(jié)語

在我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)勢必會造成區(qū)域生態(tài)環(huán)境的破壞，致使城市生活宜居性越來越差。為了貫徹落實生態(tài)文明建設(shè)思想，解決生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降的問題，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)健康發(fā)展，以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)順勢而起。采用EOD理念的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式主要是通過生態(tài)環(huán)境治理和修復(fù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，提高區(qū)域土地資源價值，吸引更多人員流入和特色產(chǎn)業(yè)入駐，進而增加企業(yè)收入和政府稅收，實現(xiàn)生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益共同增長，具有較好的發(fā)展前景。