地方政府平臺企業(yè)投資合資鐵路探討
——以四川省合資鐵路為例

□ 尹崇懿

合資鐵路作為我國當(dāng)前鐵路項目建設(shè)的主流模式，對鐵路建設(shè)起到了積極的推動作用。然而，隨著鐵路建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，地方政府平臺企業(yè)在投資、建設(shè)和運營等方面面臨著諸多困難。為了在未來鐵路建設(shè)工作中可持續(xù)地發(fā)揮重要作用，拓展融資方式、緩解報表壓力、降低潛在風(fēng)險已成為平臺企業(yè)面臨的主要問題。

一、合資鐵路的研究背景

鐵路是我國國民經(jīng)濟(jì)大動脈，也是國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施組成部分和主要的交通工具之一。近年來，鐵路發(fā)展迅猛。據(jù)國家鐵路局統(tǒng)計，截至2020年年底運營里程從新中國成立時的2.2萬公里增長至14.63萬公里，運營速度從35公里/小時躍升至350公里/小時，旅客發(fā)送量達(dá)261 171萬人次，旅客周轉(zhuǎn)量達(dá)9 567億人公里，貨運總發(fā)送量達(dá)477 372萬噸，貨運總周轉(zhuǎn)量達(dá)33 238億噸公里。

鐵路投資建設(shè)的初期主要由中央主導(dǎo)，隨著鐵路建設(shè)工作的大力推進(jìn)，中央所承擔(dān)的資本金投入壓力也在逐步增加，巨大的投資壓力在一定程度上阻礙了鐵路發(fā)展。為了加快推進(jìn)鐵路建設(shè)、大力促進(jìn)鐵路發(fā)展，國務(wù)院于2013年出臺了《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》，向地方政府和社會資本開放了地方鐵路的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。自此，地方政府對國鐵項目投資的參與顯著增加，中國國家鐵路集團(tuán)有限責(zé)任公司（以下簡稱“國鐵集團(tuán)”）與地方政府共同合作投資的合資鐵路模式得以推廣。

近年來，各地成立地方鐵路投資平臺公司（以下簡稱“平臺企業(yè)”）已逾50家。由國鐵集團(tuán)和平臺企業(yè)共同投資建設(shè)的鐵路項目也日益增多。目前，合資鐵路模式已發(fā)展成為我國地方運輸事業(yè)中的主流模式，拓廣了鐵路網(wǎng)絡(luò)的覆蓋范圍，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展。

二、四川省合資鐵路的總體概況

四川省合資鐵路主要由平臺企業(yè)代省政府履行投資義務(wù)。目前，省內(nèi)平臺企業(yè)共參與投資建設(shè)及開展前期工作的鐵路項目超40個，省內(nèi)總里程超6 800公里，省內(nèi)總投資超8 200億元，平臺企業(yè)代表四川省本級累計完成鐵路項目資本金投入超540億元。主要從投資、建設(shè)和運營3個方面進(jìn)行分析。

1.投資情況

四川省對合資鐵路項目的投資流程如下：國鐵集團(tuán)制定全國鐵路投資計劃→地方政府根據(jù)該計劃轉(zhuǎn)下達(dá)省內(nèi)鐵路投資計劃→平臺企業(yè)作為省方代表，根據(jù)省發(fā)改委出資計劃代表省政府履行出資義務(wù)。

平臺企業(yè)對合資鐵路項目的投資具備政府指令性特點。作為地方政府投資平臺，平臺企業(yè)投資的鐵路項目及投資金額皆非自主確定，須按照四川省政府下達(dá)的投資計劃對指定的鐵路項目投入指定金額，其投資邏輯與普通的商業(yè)投資存在較大差異。

2.建設(shè)情況

平臺企業(yè)所投合資鐵路的建設(shè)招標(biāo)由國鐵集團(tuán)統(tǒng)一進(jìn)行安排。對于國鐵集團(tuán)持股比例較高的合資鐵路項目，通常由國鐵集團(tuán)主導(dǎo)招標(biāo)流程；對于平臺企業(yè)持股比例較高的鐵路項目，通常由國鐵集團(tuán)控制、合資鐵路公司進(jìn)行代建，并履行招標(biāo)流程。

3.運營情況

平臺企業(yè)所投合資鐵路的運營由國鐵集團(tuán)主導(dǎo)。由于受到鐵路路網(wǎng)運營規(guī)劃、車次安排、收入清分等因素影響，國鐵集團(tuán)要求合資鐵路公司必須委托地方鐵路局進(jìn)行運營，客觀上也不存在其他可選的經(jīng)營方式。合資鐵路須納入全國鐵路運輸系統(tǒng)管理，遵照國家鐵路管理有關(guān)規(guī)定，服從全國鐵路運輸統(tǒng)一指揮，執(zhí)行列車運行圖和列車編組計劃及統(tǒng)計制度。

合資鐵路公司委托地方鐵路局進(jìn)行運輸管理，并向其支付委托運輸管理費用。地方鐵路局負(fù)責(zé)列車開行并收取客票、貨運等委托管理費用。國鐵集團(tuán)按開行列車對數(shù)產(chǎn)生的列車運行公里數(shù)和列車通過總重清算線路使用費、接觸網(wǎng)使用費等，形成合資鐵路公司的清算收入。

三、四川省平臺企業(yè)投資合資鐵路面臨的困難

四川省合資鐵路項目具備投資金額大、回收期限長、公益性質(zhì)強(qiáng)等特點，對于平臺企業(yè)，其面臨的主要問題如下。

1.投資任務(wù)重

根據(jù)“十四五”規(guī)劃，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈將建設(shè)國際性綜合交通樞紐集群?！笆奈濉逼陂g，四川省進(jìn)出川客貨運大通道全面推進(jìn)，鐵路骨干線加快構(gòu)建，預(yù)計全省鐵路里程將達(dá)到8 500公里，路網(wǎng)密度將達(dá)到167公里/百平方公里，其中高鐵里程4 000公里；在建里程1 700公里；鐵路復(fù)線率60%，電氣化率達(dá)90%。屆時，四川省將形成以成都樞紐為中心，對外“四向八廊十六通道”、內(nèi)部“一環(huán)八射三聯(lián)”的鐵路運輸網(wǎng)絡(luò)。

“十四五”期間，四川省承擔(dān)了較重的基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)任務(wù)，由于地方財政資金有限，鐵路項目的補(bǔ)助資金與建設(shè)規(guī)劃藍(lán)圖相比略顯不足。平臺企業(yè)在確認(rèn)省方補(bǔ)助后，仍存在大量資金缺口。為完成省方投資任務(wù)，彌補(bǔ)資金缺口，平臺企業(yè)不得不以帶息負(fù)債的形式進(jìn)行借款融資，日益累計的帶息負(fù)債和逐年攀升的利息支出給企業(yè)帶來了巨大的壓力。

2.經(jīng)營虧損大

四川省內(nèi)各地市州處于高速發(fā)展中，鐵路路線多數(shù)分布在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鐵路項目建設(shè)更多側(cè)重于社會效應(yīng)而非經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，通車即意味著虧損。從近期來看，后續(xù)也難以形成盈利。目前，四川省平臺企業(yè)所投合資鐵路公司已產(chǎn)生累計虧損逾400億元，在“十四五”期間，還將有大量鐵路項目集中建成運營，屆時虧損還將繼續(xù)擴(kuò)大。

3.實質(zhì)影響小

國鐵集團(tuán)下屬的中國鐵路成都局集團(tuán)有限公司（以下簡稱“成都鐵路局”）履行了合資鐵路的實際運營管理職能。由于歷史原因和行業(yè)特性，國鐵集團(tuán)在鐵路行業(yè)中始終占據(jù)著行政壟斷地位，全面掌握了控制鐵路資產(chǎn)權(quán)利的各種手段，具體包括委托代建、委托運輸、委托經(jīng)營、行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的獨家認(rèn)定、并行線路接軌、車流過軌的否決權(quán)等各個方面。

平臺企業(yè)對合資鐵路的投建運等各個環(huán)節(jié)皆無法產(chǎn)生實質(zhì)性的重大影響。根據(jù)合同、章程等約定，平臺企業(yè)作為合資鐵路的控股或參股股東雖可能具備影響決策的資格，但從客觀角度，受行業(yè)特性和國鐵集團(tuán)強(qiáng)勢主導(dǎo)地位影響，平臺企業(yè)缺少知情權(quán)、選擇權(quán)和公平交易權(quán)，合資鐵路的投資、建設(shè)和運營并不存在其他可選項。平臺企業(yè)扮演的僅是代地方政府出資的角色，配合國鐵集團(tuán)對合資鐵路進(jìn)行投資，不能真正影響合資鐵路經(jīng)營決策，無法對其日常經(jīng)營活動產(chǎn)生重大影響。

四、四川省平臺企業(yè)投資合資鐵路可采取的措施

鑒于目前四川省合資鐵路面臨諸多困難，結(jié)合合資鐵路投資模式和四川省的實際情況，為緩解資金壓力，改善企業(yè)經(jīng)營，優(yōu)化企業(yè)報表，更好地履行政府賦予的職責(zé)，可從以下幾個方面進(jìn)行探討。

1.拓寬融資渠道

拓寬融資渠道，緩解資金壓力，以多元化融資工具調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)?？晒┻x擇的融資方式主要有以下幾類：①采用基礎(chǔ)設(shè)施REITs的模式，將鐵路項目股權(quán)轉(zhuǎn)讓給公眾投資者募集資金；②利用ABN、ABS等工具，對符合條件的鐵路資產(chǎn)進(jìn)行證券化募集資金；③設(shè)立鐵路發(fā)展基金，以私募基金的形式吸引社會資本。平臺企業(yè)需根據(jù)鐵路項目的實際情況，采取多種手段相結(jié)合的方式拓寬融資渠道，以滿足合資鐵路龐大的資金用量需求。

2.爭取政府支持

平臺企業(yè)可積極爭取中央財政資金、省級財政資金和國鐵集團(tuán)注入資金的支持，合理減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃的通知》，四川省在加強(qiáng)戰(zhàn)略骨干通道建設(shè)任務(wù)中肩負(fù)著重大使命，涉及入藏通道中的川藏鐵路雅安至林芝段、沿江通道中的成都重慶至上海沿江高鐵、西部陸海新通道中的隆黃鐵路隆昌至敘永段擴(kuò)能改造等多個項目投資建設(shè)。對于平臺企業(yè)來說，需提前做好充分應(yīng)對準(zhǔn)備，積極爭取政府財政支持，以便更好、更快地推動交通運輸高質(zhì)量發(fā)展。

另外，根據(jù)英國、日本等國家的經(jīng)驗，如果平臺企業(yè)本身存在難以消化的不合理負(fù)債，政府需酌情考慮，通過增加補(bǔ)助、債務(wù)置換、債務(wù)延期等措施提前進(jìn)行謀劃，否則將來可能會進(jìn)一步加劇債務(wù)風(fēng)險。

3.加強(qiáng)市州合作

平臺企業(yè)可與各地市州加強(qiáng)溝通交流、深化戰(zhàn)略合作?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)意見的實施》（國辦發(fā)〔2014〕37號）進(jìn)一步對鐵路沿線TOD建設(shè)模式的探索加大了支持力度。地方政府可通過土地的優(yōu)惠、規(guī)劃的支持和政策的傾斜等措施吸引平臺企業(yè)對地方鐵路沿線TOD的投資。平臺企業(yè)可根據(jù)鐵路沿線具體情況進(jìn)行城市型站點開發(fā)、區(qū)域型站點開放或社區(qū)型站點開發(fā)。通過平臺企業(yè)對TOD的投建拉動鐵路沿線地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，再通過地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)一步促進(jìn)鐵路運輸?shù)男枨?，提高鐵路運量，緩解鐵路項目的經(jīng)營壓力。該方式可充分發(fā)揮土地的紅利效用，形成鐵路經(jīng)營和地方經(jīng)濟(jì)相互促進(jìn)的良性循環(huán)。

4.優(yōu)化報表列示

平臺企業(yè)可優(yōu)化報表列示，緩解報表壓力，進(jìn)而緩解經(jīng)營壓力。對于大部分合資鐵路公司而言，若只看章程和合同約定，則可能按控制或重大影響進(jìn)行判斷，平臺企業(yè)需根據(jù)持股比例進(jìn)行合并報表或按權(quán)益法進(jìn)行核算。此方式將產(chǎn)生兩方面影響：①平臺企業(yè)將確認(rèn)大量虧損，影響企業(yè)報表，進(jìn)而對企業(yè)評級、融資乃至生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生不利影響，最終導(dǎo)致平臺企業(yè)無法完成代政府對合資鐵路進(jìn)行投資的任務(wù)；②該處理方式將使外界產(chǎn)生平臺企業(yè)對合資鐵路具備實質(zhì)控制或重大影響的傾向性誤導(dǎo)，不符合平臺企業(yè)對合資鐵路投資行為的實質(zhì)。

由于合資鐵路項目的特殊屬性，按照實質(zhì)重于形式原則，合資鐵路項目的運營實際由地方鐵路局負(fù)責(zé)，平臺企業(yè)難以在合資鐵路的日常經(jīng)營中形成實質(zhì)性的重大影響。該部分投資對于平臺企業(yè)來說，屬于非交易性資產(chǎn)，無活躍市場報價，建議可將符合該類型的鐵路資產(chǎn)分類為以公允價值計量且其變動計入其他綜合收益的金融工具，通過“其他權(quán)益工具投資”科目核算并進(jìn)行報表列示。按此方式進(jìn)行列報后，將產(chǎn)生以下積極影響：①根據(jù)平臺企業(yè)不具備重大影響的事實，明確了平臺企業(yè)權(quán)責(zé)利的邊界，解決了平臺企業(yè)對合資鐵路公司的權(quán)責(zé)利不匹配的問題；②減少了平臺企業(yè)的賬面虧損，優(yōu)化了報表，更有利于平臺企業(yè)的日常經(jīng)營和投資；③更有利于鐵路項目的投資建設(shè)，通過平臺企業(yè)順利履行地方政府賦予的職責(zé)，能夠最大化發(fā)揮省級平臺的杠桿作用，推動鐵路建設(shè)，拉動經(jīng)濟(jì)增長。

五、結(jié)語

國有企業(yè)本就具備公益性和企業(yè)性的雙重屬性，面臨著既要站在公益性的角度完成政府下達(dá)的投資任務(wù)，推進(jìn)項目建設(shè)，又要站在企業(yè)性的角度追求利潤最大化，保證國有資產(chǎn)保值增值的難題。對于四川省的鐵路投資平臺企業(yè)而言，還需考慮國鐵集團(tuán)在鐵路行業(yè)中的強(qiáng)勢主導(dǎo)地位和西部地區(qū)財政資金不足、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的實際情況，其面臨問題所產(chǎn)生的的矛盾顯得更為突出。對于擔(dān)負(fù)鐵路投資任務(wù)的四川省地方政府平臺企業(yè)而言，為兼顧公益性和企業(yè)性的平衡，更好地完成地方鐵路投資任務(wù)，需考慮到鐵路行業(yè)運營管理的特殊模式、國鐵集團(tuán)與地方平臺企業(yè)及合資鐵路的合作方式、地方鐵路投融資資金的匹配程度等影響因素，從拓寬融資渠道、爭取政府補(bǔ)助、加強(qiáng)市州合作、優(yōu)化報表列示等多個方面進(jìn)行探索，以便更好地服務(wù)交通強(qiáng)國戰(zhàn)略，加快構(gòu)建現(xiàn)代化高質(zhì)量國家綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)，支撐現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系和社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)。