突發(fā)公共衛(wèi)生事件的地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的法律問題研究

□李書耘 馬火生

在2020年新冠肺炎疫情突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，中央成立應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也紛紛成立了疫情防控應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，以疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組或者指揮部等形式存在。因地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)實(shí)施的相關(guān)疫情防控措施對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)有直接影響，其如何開展依法防控、依法治理工作受到較多關(guān)注和討論，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的研究具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的雙重法律性質(zhì)

（一）地方議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

地方議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是“由地方黨委或政府基于處理復(fù)雜性、綜合性行政事務(wù)的需要而設(shè)置的起溝通協(xié)調(diào)作用的非常設(shè)機(jī)構(gòu)”[1]，通常表現(xiàn)為“領(lǐng)導(dǎo)小組”“指揮部”“委員會(huì)”等形式，有臨時(shí)性的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也有長期性的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)?！白鳛橐环N治理機(jī)制，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主要出現(xiàn)于時(shí)間緊迫、跨部門的任務(wù)環(huán)境中，具有非常規(guī)化、追求效率高的特征，達(dá)到組織權(quán)威強(qiáng)、組織整合度高的效果?！盵2]根據(jù)《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置編制管理?xiàng)l例》的規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是為辦理一定時(shí)期內(nèi)某項(xiàng)特定工作設(shè)立的，不單獨(dú)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)具有地方議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。首先，突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)整個(gè)社會(huì)影響大、危害深、情況緊急、應(yīng)對(duì)難度大，不可能由衛(wèi)生部門獨(dú)立完成防控任務(wù)，需要黨政系統(tǒng)各部門共同參與應(yīng)對(duì)，因此成立的地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的作用，能組織、協(xié)調(diào)各系統(tǒng)、各部門共同應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件；其次，突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有暫時(shí)性特點(diǎn)，地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)是臨時(shí)成立的機(jī)構(gòu)，沒有固定人員編制，不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，符合議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的特征；最后，地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)也采用議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的工作機(jī)制，一般以地方黨委或政府的主要負(fù)責(zé)人為統(tǒng)帥，主要采取會(huì)議、聯(lián)絡(luò)和專家咨詢等工作方式。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)作為地方議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)時(shí)，屬于黨政系統(tǒng)的內(nèi)設(shè)組織，并不賦予其法律上獨(dú)立行政主體的地位，其主要作用是領(lǐng)導(dǎo)、指揮、組織、協(xié)調(diào)各系統(tǒng)、各部門共同應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

（二）法律、行政法規(guī)或地方人大授權(quán)的組織

對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的授權(quán)首先來源于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第8條規(guī)定，發(fā)生突發(fā)事件后，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，承擔(dān)突發(fā)事件領(lǐng)導(dǎo)、指揮、組織、協(xié)調(diào)職能?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》進(jìn)一步擴(kuò)大了對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的授權(quán)范圍，除了領(lǐng)導(dǎo)、指揮本行政區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)急處理工作外，還授權(quán)國務(wù)院、省級(jí)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)可以實(shí)施相關(guān)應(yīng)急管理措施。另外，為彌補(bǔ)法律、行政法規(guī)的授權(quán)不足，本次新冠肺炎疫情防控工作實(shí)踐中，部分地方人大對(duì)市、區(qū)疫情防控指揮部進(jìn)行了補(bǔ)充授權(quán)，增強(qiáng)了地方應(yīng)急指揮部的職能。如《廣州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于依法全力做好新冠肺炎疫情防控工作的決定》第三條規(guī)定，市、區(qū)防控新冠肺炎疫情工作指揮部根據(jù)疫情防控需要，可以在醫(yī)療衛(wèi)生、防疫管理、隔離觀察等方面規(guī)定臨時(shí)性應(yīng)急行政管理措施或者發(fā)布決定、命令、通告等。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)取得法律、行政法規(guī)或者地方人大授權(quán)的，具有獨(dú)立行政主體地位，可以自己名義在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行行政管理、制定發(fā)布相關(guān)行政規(guī)范性文件和實(shí)施具體應(yīng)急管理措施。需要說明的是，在我國行政法理論中，一般都認(rèn)可法律法規(guī)的授權(quán)行為，但實(shí)踐中還存在廣泛的政府行政授權(quán)和地方人大的臨時(shí)授權(quán)，這兩種授權(quán)行為具有什么效力仍有爭議。人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使權(quán)力，其授權(quán)行為是權(quán)力機(jī)關(guān)行使權(quán)力的表現(xiàn)，這也是法律法規(guī)授權(quán)的理論依據(jù)所在。在發(fā)生新冠肺炎疫情過程中，對(duì)疫情防控指揮部進(jìn)行臨時(shí)授權(quán)的授權(quán)文件屬于地方人大或者常委會(huì)通過的有效法律文件，即使部分地方人大并沒有地方性法規(guī)的制定權(quán)限，但其授權(quán)文件應(yīng)認(rèn)為具有與地方性法規(guī)授權(quán)同樣的效果。取得地方人大授權(quán)的疫情防控指揮部，可視同地方性法規(guī)授權(quán)的組織，具有獨(dú)立行政主體地位，可以自己名義在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行行政管理、制定發(fā)布相關(guān)規(guī)范性文件和實(shí)施具體應(yīng)急管理措施。

本次新冠肺炎疫情防控過程中，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)也成立了疫情防控指揮部，而《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》并未對(duì)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)，實(shí)踐中，也沒有地方人大對(duì)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)疫情防控指揮部進(jìn)行授權(quán)，因此，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立的疫情防控指揮部不屬于法律、行政法規(guī)或地方人大授權(quán)的組織，其法律性質(zhì)只屬于地方議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立行政主體地位。另外，地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并未獨(dú)立取得授權(quán)，也就不具有獨(dú)立行政主體的法律地位，不能以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名義對(duì)外制定發(fā)布相關(guān)行政規(guī)范性文件和實(shí)施具體應(yīng)急管理措施。如《北京市新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于進(jìn)一步明確疫情防控期間返京人員有關(guān)要求的通告》（2020—2—14）、《武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部涉疫大數(shù)據(jù)與流行病學(xué)調(diào)查組關(guān)于開展全市新冠病毒核酸篩查的緊急通知》（2020—5—11）等，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和涉疫大數(shù)據(jù)與流行病學(xué)調(diào)查組都屬于地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不宜以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名義對(duì)外發(fā)文。

二、地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的設(shè)立模式

實(shí)踐中設(shè)立地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)主要有以下三種模式：一是由地方黨委成立應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，地方黨委負(fù)責(zé)人任指揮長，如湖南省的《中共茶陵縣委關(guān)于成立茶陵縣新冠肺炎疫情防控工作指揮部并劃分防控戰(zhàn)區(qū)的通知》；二是由地方政府成立應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，地方政府負(fù)責(zé)人任指揮長，如江西省的《宜春市人民政府關(guān)于成立宜春市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控應(yīng)急指揮部的通知》；三是由地方黨委和地方政府共同成立應(yīng)急指揮部，由地方黨委負(fù)責(zé)人任指揮長，如河南省的《中共開封市委開封市人民政府關(guān)于成立開封市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部的通知》，或者由地方黨委負(fù)責(zé)人和地方政府負(fù)責(zé)人共同任指揮長，如湖南省的《中共郴州市委郴州市人民政府關(guān)于成立新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部的通知》。

在以上三種設(shè)立模式中，主要區(qū)別在于地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的設(shè)立文件，指揮長的身份并不影響地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)。由地方黨委發(fā)文設(shè)立或者地方黨委和地方政府共同發(fā)文設(shè)立的，都屬于黨的組織，而由地方政府發(fā)文設(shè)立的，則屬于行政組織。從目前《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的規(guī)定來看，突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，是由各級(jí)政府成立應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，屬于政府的職責(zé)范圍。但是，突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響重大，如本次新冠肺炎疫情，應(yīng)對(duì)工作艱巨、復(fù)雜，如應(yīng)對(duì)不力，將對(duì)社會(huì)造成重大危害，而地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的不同設(shè)立模式影響到應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制、運(yùn)作程序和法律后果。地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)到底應(yīng)當(dāng)由地方黨委設(shè)立，還是應(yīng)當(dāng)由地方政府設(shè)立，涉及到黨對(duì)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)模式問題。

鐘開斌教授根據(jù)黨在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的介入程度和作用方式，將應(yīng)急指揮體制中的黨政間權(quán)責(zé)配置分為“直接型”和“間接型”兩種，“直接型”由黨直接成立應(yīng)急指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)中重大事項(xiàng)的決策部署，“間接型”則由政府建立應(yīng)急指揮部，承擔(dān)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)職責(zé)，黨主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)和重大事項(xiàng)決策[3]。在本次新冠肺炎疫情中，中央成立了應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央政治局領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，是“直接型”領(lǐng)導(dǎo)模式，體現(xiàn)了黨中央的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。

然而，地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)除了領(lǐng)導(dǎo)、指揮、組織、協(xié)調(diào)地方的疫情應(yīng)對(duì)工作外，還是法律、行政法規(guī)或者地方人大授權(quán)的組織，需要對(duì)外制定發(fā)布行政規(guī)范性文件和實(shí)施具體應(yīng)急管理措施，要承擔(dān)行政主體的法律地位和法律主體角色。因此，地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)歸屬于行政組織，才能體現(xiàn)地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的法律角色，才有利于明確其法律性質(zhì)、法定職權(quán)、法律后果和法律救濟(jì)方式，即由地方政府設(shè)立的“間接型”領(lǐng)導(dǎo)模式更加適合地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。需要注意的是，地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的設(shè)立無論是采用“直接型”還是“間接型”，只是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式不同，“間接型”模式中的地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，如設(shè)立方式作為重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)地方黨委討論和批準(zhǔn)、貫徹落實(shí)黨對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的決策部署和方針政策、地方黨委負(fù)責(zé)人可以作為地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的指揮長、黨的機(jī)構(gòu)也可以進(jìn)入應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)作為工作組等。

三、地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的職能

突發(fā)公共衛(wèi)生事件地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的職能是指該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能，包括內(nèi)部職能和外部職能。

（一）內(nèi)部職能

地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)而具有內(nèi)部職能，主要是對(duì)各系統(tǒng)、各部門以及應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的內(nèi)部各工作小組進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、指揮、組織、協(xié)調(diào)，屬于權(quán)力組織系統(tǒng)的內(nèi)部管理關(guān)系，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)沒有直接影響。地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)一般由地方黨政負(fù)責(zé)人為領(lǐng)導(dǎo)小組組長或者指揮部指揮長，是以權(quán)力組織系統(tǒng)內(nèi)部的更高權(quán)威來保證內(nèi)部職能的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的內(nèi)部職能具體表現(xiàn)為以下方面：第一，地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)以有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件為目標(biāo)，統(tǒng)一確定應(yīng)對(duì)計(jì)劃、步驟和實(shí)施方案，明確各部門、各工作小組的職責(zé)分工；第二，各部門、各工作小組應(yīng)當(dāng)服從地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的決策部署、人員調(diào)動(dòng)、經(jīng)費(fèi)保障和物質(zhì)配給，不得以各種理由拒絕和拖延；第三，各部門、各工作小組在實(shí)施過程中出現(xiàn)的職責(zé)邊界糾紛以及具體問題，統(tǒng)一由地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)予以協(xié)調(diào)解決，各部門、各工作小組應(yīng)當(dāng)按照地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)意見辦理；第四，地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)各部門、各工作小組的應(yīng)對(duì)工作進(jìn)行指導(dǎo)和檢查監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，對(duì)不予配合的部門和人員提請(qǐng)組織人事部門以及監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。

（二）外部職能

地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)作為法律、行政法規(guī)或者地方人大授權(quán)的組織，其授權(quán)范圍決定了地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的外部職能，主要是以自己名義對(duì)外制定發(fā)布行政規(guī)范性文件或?qū)嵤┚唧w應(yīng)急管理措施，表現(xiàn)為地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)與行政相對(duì)人的外部行政法律關(guān)系。地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)行使外部職能時(shí)，無論是其作出的抽象行政行為還是具體行政行為，都對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)有直接影響。

地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的外部職能根據(jù)授權(quán)范圍進(jìn)行確定。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，目前只有《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第33條和第34條對(duì)地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)授權(quán)了外部職能，具體包括以下四項(xiàng)：一是有權(quán)緊急調(diào)集人員、儲(chǔ)備物質(zhì)、交通工具和相關(guān)設(shè)施設(shè)備；二是有權(quán)對(duì)食物和水源采取控制措施；三是有權(quán)對(duì)人員進(jìn)行疏散或者隔離；四是有權(quán)對(duì)傳染病疫區(qū)進(jìn)行封鎖。除了以上行政法規(guī)的授權(quán)外，另有部分地方人大對(duì)新冠疫情防控指揮部進(jìn)行了授權(quán)，如廣州市人大授權(quán)市、區(qū)疫情防控指揮部可以規(guī)定臨時(shí)應(yīng)急措施或者發(fā)布決定、命令、通告等。被授權(quán)的地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)在以上授權(quán)范圍內(nèi)作出抽象行政行為或者具體行政行為，其合法性應(yīng)當(dāng)予以肯定。

然而，目前對(duì)地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的外部職能授權(quán)存在嚴(yán)重的授權(quán)不足：第一，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》并不是對(duì)地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)外部職能的授權(quán)，其授權(quán)范圍與議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能重疊，授權(quán)的法律意義并不大。第二，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》對(duì)地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的授權(quán)則只有以上四項(xiàng)措施，遠(yuǎn)不足以有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，且并未對(duì)省級(jí)以下應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)。根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第3條、第4條，突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，國務(wù)院、省、自治區(qū)和直轄市才成立突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，并未規(guī)定省級(jí)以下人民政府成立應(yīng)急處理指揮部。因此，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的行政法規(guī)授權(quán)僅指國務(wù)院、省、自治區(qū)和直轄市的突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，該條例并未授權(quán)省級(jí)以下政府成立的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。第三，在本次疫情防控實(shí)踐中，地方人大進(jìn)行授權(quán)的情況在實(shí)踐中只是少數(shù)情況，即使地方人大進(jìn)行授權(quán)的，其授權(quán)也僅限于地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)可以決定采取應(yīng)急管理措施，并未授權(quán)其可以實(shí)施應(yīng)急管理措施。

授權(quán)不足的問題導(dǎo)致目前大部分地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)都是在未取得授權(quán)情況下決定和實(shí)施應(yīng)急管理措施，其合法性遭受質(zhì)疑，“武漢市疫情防控指揮部制定的《武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控暫行辦法》在形式上與法律文件一樣，但《立法法》并未規(guī)定議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有立法的權(quán)力，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其引發(fā)的一系列行為，都暴露了當(dāng)前法律體系的缺陷和空白?！盵4]在目前法律、行政法規(guī)授權(quán)不足的情況下，地方人大對(duì)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的授權(quán)做法應(yīng)當(dāng)予以推廣，但授權(quán)范圍應(yīng)當(dāng)符合地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的實(shí)際需要。

地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)具體需要哪些外部職能，應(yīng)當(dāng)結(jié)合有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實(shí)際需求而定。以新冠肺炎疫情中武漢市疫情防控指揮部為例，除了以上《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定的四項(xiàng)措施外，實(shí)際行使的外部職能還包括：封閉小區(qū)和限制人員流動(dòng)；征用相關(guān)場所；決定停工、停產(chǎn)、停業(yè)、停課；實(shí)施交通管制；要求外出人員佩戴口罩；要求進(jìn)行病毒感染檢測；管理和指導(dǎo)復(fù)工、復(fù)產(chǎn)；制定出臺(tái)以上相關(guān)措施的行政規(guī)范性文件。從實(shí)際效果看，武漢市疫情防控指揮部采取的以上措施對(duì)防控新冠肺炎疫情發(fā)揮了極大作用，也被我國大部分城市疫情防控指揮部所采用，是經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的有效措施，在下一步法律、行政法規(guī)修訂過程中，應(yīng)當(dāng)考慮納進(jìn)地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的授權(quán)范圍，確保地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)至少可以決定采取以上措施和制定發(fā)布相關(guān)政策文件，而具體實(shí)施機(jī)構(gòu)則取決于地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)與地方政府及工作部門的職能劃分。

（三）地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)與地方政府及工作部門的職能劃分

根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在目前地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)行使的外部職能中，部分也屬于地方政府及其工作部門的職能?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定地方人民政府、衛(wèi)生部門、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)都可以實(shí)施隔離措施，《傳染病防治法》規(guī)定地方人民政府有權(quán)調(diào)集人員、儲(chǔ)備物質(zhì)、交通工具及設(shè)施設(shè)備，而以上也屬于《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》授權(quán)給地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的職能，造成地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的外部職能與地方政府及其工作部門的職能存在重疊，導(dǎo)致各自的職責(zé)邊界不清。

從本次新冠肺炎疫情防治實(shí)踐來看，地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)與地方人民政府及各部門如何分工也不統(tǒng)一。在制定發(fā)布相關(guān)疫情防控措施的政策文件時(shí)，大多數(shù)是以地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)名義發(fā)布的，也有少數(shù)是以地方人民政府名義制定發(fā)布，如《上海市人民政府關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)疫情防控措施的通告》。在實(shí)施具體防控措施時(shí)，有的直接以地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)名義實(shí)施，有的則將具體實(shí)施工作安排到相關(guān)政府部門實(shí)施，以深圳市為例，隔離措施由社區(qū)綜合機(jī)構(gòu)以各區(qū)疫情防控指揮部名義實(shí)施，應(yīng)視為各區(qū)疫情防控指揮部實(shí)施的具體行政行為，而病毒檢測則由各區(qū)衛(wèi)生健康部門實(shí)施。

關(guān)于如何劃分地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)和地方人民政府及各部門的職責(zé)邊界問題，我們首先應(yīng)當(dāng)明確的是，地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)除了行使領(lǐng)導(dǎo)、指揮、組織、協(xié)調(diào)的內(nèi)部職能外，其行使部分外部職能是必要的，主要有兩個(gè)方面的理由：一是有利于提高行政效率。突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有急迫性，需要快速作出應(yīng)對(duì)，與一般行政事務(wù)相比，行政效率在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中顯得尤為重要。地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)作出相關(guān)決策后，直接通過應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)頒布命令或者實(shí)施，則可以省去政府或者其他部門介入的程序環(huán)節(jié)，提高行政效率。第二、有利于提高行政效益，減少行政資源的消耗。地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)一般由地方黨委或政府主要負(fù)責(zé)人任指揮長，下設(shè)若干工作小組，工作小組由黨政系統(tǒng)中與突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)的各部門人員組成，已經(jīng)集合了黨政系統(tǒng)的最權(quán)威決策體系和組織功能，完全有能力實(shí)施部分外部職能，由其直接發(fā)布或?qū)嵤┫嚓P(guān)應(yīng)急措施，可以避免行政資源的再投入。

至于具體如何劃分地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)與地方政府及部門之間的職責(zé)邊界，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)主要堅(jiān)持以下幾點(diǎn)：第一，法律法規(guī)明確只由某個(gè)工作部門負(fù)責(zé)的職責(zé)，且該部門在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中可以勝任的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)由該工作部門履行職責(zé)，如衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)的流行病學(xué)調(diào)查工作；第二，需要多個(gè)部門共同配合才能完成某項(xiàng)工作任務(wù)的，可以充分發(fā)揮地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的組織、協(xié)調(diào)作用，由地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)履行該項(xiàng)職責(zé)，如大范圍實(shí)施的隔離措施；第三，法律法規(guī)對(duì)某項(xiàng)應(yīng)急措施未進(jìn)行規(guī)定，而突發(fā)公共衛(wèi)生事件中又有需要采用的，由地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)決定和實(shí)施該項(xiàng)措施，如要求佩戴口罩；第四，法律、行政法規(guī)規(guī)定地方人民政府和地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)都可以履行的職責(zé)，由地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)履行，如制定出臺(tái)重要的應(yīng)急管理措施文件；第五、地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、指揮、組織、協(xié)調(diào)作用，及時(shí)明確工作分工及職責(zé)劃分。

四、地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的訴訟主體資格

在民事訴訟主體資格方面，是否有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)、經(jīng)費(fèi)和組織機(jī)構(gòu)是判斷民事訴訟主體資格的標(biāo)準(zhǔn)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)與常設(shè)性行政機(jī)關(guān)不同，具有緊急性、階段性特征，一般是臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件結(jié)束后撤銷，不設(shè)固定人員編制，沒有獨(dú)立財(cái)政賬戶和經(jīng)費(fèi)預(yù)算，也沒有其名下的固定資產(chǎn)，承擔(dān)民事法律責(zé)任的能力不足，不具備民事訴訟主體資格的獨(dú)立性，發(fā)生民事糾紛的，應(yīng)當(dāng)以其設(shè)立、撤銷機(jī)關(guān)為民事訴訟主體。因此，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生過程中，需要購買防疫設(shè)備、物質(zhì)的，盡量避免以應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的名義進(jìn)行民事活動(dòng)。

在行政訴訟主體資格方面，突發(fā)公共衛(wèi)生事件結(jié)束后，地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)被撤銷的，以設(shè)立、撤銷機(jī)關(guān)為被告，這一點(diǎn)沒有疑問，但地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)在存續(xù)期間是否具有行政訴訟主體資格具有爭議：江蘇省高級(jí)人民法院認(rèn)為新冠疫情中各地成立的疫情防控指揮部不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力，應(yīng)當(dāng)以其設(shè)立機(jī)關(guān)為被告；而浙江省高級(jí)人民法院認(rèn)為，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，縣級(jí)以上政府成立的疫情防控指揮部在存續(xù)期間具有訴訟主體資格，可以作為被告?！督K省高級(jí)人民法院關(guān)于涉重大疫情防控行政案件審理指南》第二部分第（三）項(xiàng)指出：“行政機(jī)關(guān)組建并賦予行政管理職責(zé)但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的各類疫情防控指揮部等，以自己的名義作出的疫情防控行為，以設(shè)立該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告。”《浙江省高級(jí)人民法院關(guān)于審理涉“新冠肺炎”疫情防控行政案件若干具體問題的解答》第5點(diǎn)指出：“依照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的有關(guān)規(guī)定，不服縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)作出的行政行為提起行政訴訟的，可以該機(jī)構(gòu)為被告；該應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)已撤銷或解散的，由設(shè)立該指揮機(jī)構(gòu)的人民政府為被告。依照《適用解釋》第二十條的規(guī)定，對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處等設(shè)立的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)作出的行政行為不服提起行政訴訟的，應(yīng)由設(shè)立該機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處為被告?！?/p>

是否具備行政訴訟主體資格，主要看行政主體是否具有法定職權(quán)和承擔(dān)行政責(zé)任的能力。地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的內(nèi)部職能對(duì)行政相對(duì)人并無直接影響，其外部職能的法定職權(quán)來源于《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》或者地方人大的授權(quán)，而目前只有部分地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)取得了該條例或者地方人大的授權(quán)。這些已經(jīng)取得外部職能授權(quán)的地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，在存續(xù)期間也具備對(duì)外承擔(dān)行政責(zé)任的能力，如撤銷或變更行政行為、停止違法行為、履行職務(wù)、返還權(quán)益、恢復(fù)原狀等。因此，在目前法律法規(guī)框架和地方人大的授權(quán)實(shí)踐中，已經(jīng)取得外部職能授權(quán)的地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)具有行政訴訟主體資格，江蘇省高級(jí)人民法院關(guān)于全面否定疫情防控指揮部行政訴訟主體資格的觀點(diǎn)與實(shí)際情形不符，浙江省高級(jí)人民法院關(guān)于縣級(jí)以上疫情防控指揮部都具有行政訴訟主體資格的觀點(diǎn)也缺乏依據(jù)。

目前看來，這種只有部分地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)具有行政訴訟主體資格的局面具體表現(xiàn)為：同樣是縣級(jí)地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，實(shí)施同樣的應(yīng)急措施，已經(jīng)取得地方人大授權(quán)的，以地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)為被告，未取得地方人大授權(quán)的，則以設(shè)立縣級(jí)地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的縣政府為被告。這種混亂局面顯然不是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理立法的價(jià)值取向，按照習(xí)近平總書記提出“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的疫情防控法律體系”的要求，當(dāng)下亟需明確地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的行政訴訟主體資格問題。

根據(jù)前文所述，地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)實(shí)施部分應(yīng)急管理措施是必要的，那么統(tǒng)一賦予地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)行政訴訟主體資格也就是必要的。關(guān)于如何賦予地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的行政訴訟主體資格問題，主要有兩種路徑：一是修訂法律、行政法規(guī)，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》增加對(duì)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的外部職能進(jìn)行授權(quán)，或者將《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的授權(quán)擴(kuò)大到縣級(jí)以上應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，并結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步擴(kuò)大授權(quán)；二是發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，各市、縣地方人大都對(duì)地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)進(jìn)行廣泛授權(quán)，可以決定和實(shí)施相關(guān)疫情防控措施。需要注意的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨政機(jī)構(gòu)已經(jīng)高度精簡和高度融合，其設(shè)立的疫情防控指揮部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道工作機(jī)構(gòu)在人員組成上并無明顯區(qū)別，設(shè)立疫情防控指揮部的必要性不足，也就無需法律法規(guī)或者地方人大授權(quán)賦予其行政訴訟主體資格，發(fā)生行政訴訟的，應(yīng)當(dāng)以其設(shè)立機(jī)關(guān)被告。