農(nóng)村生活垃圾分類為何難以落地？
——基于政策執(zhí)行視角的分析

曲延春，趙廣健

（山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南 250014）

一、問題提出與相關(guān)研究

近些年來，我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，無論是農(nóng)村居民的收入水平還是生活水平都不斷提升，但是與之形成鮮明對比的是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題日益突出，部分農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化嚴(yán)重。2018年，我國農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量約為1.647 億噸，其中近1/4 的生活垃圾沒有得到收集和處理，只有48.91%的生活垃圾進(jìn)行了無害化處理。[1]未經(jīng)處理的垃圾隨意丟棄，極大地污染了自然環(huán)境，這種情況使得農(nóng)村人居環(huán)境難以從根本上得到改善。因此，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的好轉(zhuǎn)，就必須從源頭上減量，推動農(nóng)村生活垃圾分類無疑是一個重要途徑。對于垃圾分類工作，習(xí)近平總書記不僅高度重視，而且多次深入基層了解工作開展的具體情況，并指出：“實(shí)行垃圾分類，關(guān)系廣大人民群眾生活環(huán)境，關(guān)系節(jié)約使用資源，也是社會文明水平的一個重要體現(xiàn)?！盵2]這為我們進(jìn)一步做好農(nóng)村生活垃圾分類治理工作指明了基本方向。事實(shí)上，我國早已有部分地區(qū)開展了垃圾分類治理工作。例如，浙江永康端頭村是全國較早開展垃圾分類治理的村莊之一，該村近150戶、人口400人左右，在實(shí)施垃圾分類之后，垃圾清運(yùn)量快速降低。該村以改善人居環(huán)境為突破口，用了三年時間，通過垃圾分類，到2019年，該村日均外運(yùn)垃圾量不超過15公斤，平均24天外運(yùn)一次。[3]推動農(nóng)村生活垃圾分類治理，不僅是滿足農(nóng)民對美好生活向往的重要途徑，而且是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容，不但可以從源頭上減少生活垃圾、提高資源利用率，同時也是改善農(nóng)村人居環(huán)境、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興的關(guān)鍵措施，對于國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)有著重要意義。

近年來，為了推動農(nóng)村生活垃圾分類治理，中央和地方政府先后出臺了一系列政策措施。在全國層面上，近幾年的中央一號文件均對農(nóng)村生活垃圾分類提出了明確要求。如2020年中央一號文件明確提出，要扎實(shí)搞好農(nóng)村人居環(huán)境整治，全面推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理，開展就地分類、源頭減量試點(diǎn)。2021年中央一號文件進(jìn)一步明確指出，健全農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處置體系，推進(jìn)源頭分類減量、資源化處理利用。2022年中央一號文件又提出，推進(jìn)生活垃圾源頭分類減量，加強(qiáng)村莊有機(jī)廢棄物綜合處置利用設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)就地利用處理。除此之外，2018年6月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》也明確提出，推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾就地分類、資源化利用和處理，建立農(nóng)村有機(jī)廢棄物收集、轉(zhuǎn)化、利用網(wǎng)絡(luò)體系?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》也指出，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治提升行動，穩(wěn)步解決“垃圾圍村”和鄉(xiāng)村黑臭水體等突出環(huán)境問題，推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾就地分類和資源化利用。在地方層面上，各地方也不斷探尋適合本地區(qū)的農(nóng)村生活垃圾分類辦法。例如，2018年2月浙江省發(fā)布《農(nóng)村生活垃圾分類管理規(guī)范》，成為我國首個農(nóng)村生活垃圾分類省級地方標(biāo)準(zhǔn)。浙江省金華市于2018年出臺了《金華市農(nóng)村生活垃圾分類管理?xiàng)l例》，這是全國首個市級農(nóng)村生活垃圾分類的地方性法規(guī)。2020年7月河北省通過了《河北省城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理?xiàng)l例》。廣東省于2020年11月出臺了修訂后的《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾管理?xiàng)l例》，對農(nóng)村生活垃圾分類工作作出了明確部署?？偠灾?，“我國初步形成了符合國情且較為完善的垃圾分類政策制度體系”[4]。但是，這只是制度體系的初步形成。在實(shí)踐層面，農(nóng)村生活垃圾分類基本上難以落地，從全國來看，農(nóng)村生活垃圾分類“當(dāng)前仍處在探索起步階段，大部分農(nóng)村尚未推行生活垃圾分類機(jī)制。對已經(jīng)開展農(nóng)村生活垃圾分類的村莊來說，當(dāng)前依然存在著形式化嚴(yán)重”[5]等問題。

那么，為什么農(nóng)村生活垃圾分類難以落地，學(xué)界也從多個維度進(jìn)行了研究，主要包括：一是基于垃圾分類政策本身維度的研究。丁波認(rèn)為，農(nóng)村生活垃圾分類作為嵌入鄉(xiāng)村社會的外部行為規(guī)范,會產(chǎn)生農(nóng)村生活垃圾分類的嵌入性治理困境。[6]韓澤東等認(rèn)為，分類收運(yùn)模式會對基層管理執(zhí)行人員的管理效率、農(nóng)村居民分類投放垃圾的正確率及其對垃圾分類工作的接受度造成影響。[7]二是基于農(nóng)戶個體維度的研究。隨著治理水平的提高和對環(huán)境治理復(fù)雜性的認(rèn)識，部分學(xué)者也著眼于從微觀層面探究農(nóng)戶參與意愿與參與行為對垃圾分類的影響。如張書赫、王成軍認(rèn)為，農(nóng)村生活垃圾分類的主要障礙是農(nóng)戶參與意向不高、參與意向與行為相背離。[8]伊慶山認(rèn)為，農(nóng)村主體性缺失、農(nóng)民公共性不足等困境嚴(yán)重制約了農(nóng)村生活垃圾分類工作。[9]賈亞娟、趙敏娟認(rèn)為，農(nóng)村生活垃圾分類治理不能僅僅自上而下、簡單地制定模式和規(guī)范，而是必須尊重農(nóng)戶偏好，探究科學(xué)合理的分類模式。[10]徐林等認(rèn)為，居民感知到的政策有效性越高，其參與垃圾分類的程度也越高。[11]三是基于外部因素維度的研究。農(nóng)村生活垃圾分類不僅受到農(nóng)村居民個體因素的影響，還受到外部各種因素的綜合影響。孟小燕認(rèn)為，居民垃圾分類行為受到主觀因素和外部因素的影響，且外部因素的綜合影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于個體主觀因素，外部條件因素的綜合影響是個體主觀因素的近2倍。[12]姜利娜、趙霞通過對京津冀三省市的調(diào)研也認(rèn)為，制度環(huán)境的好壞會影響村民進(jìn)行生活垃圾分類的意愿。[13]王瑛等認(rèn)為，環(huán)境認(rèn)知、環(huán)境技能、經(jīng)濟(jì)激勵影響了農(nóng)戶生活垃圾分類行為。[14]唐林等認(rèn)為，環(huán)境規(guī)制和環(huán)境認(rèn)知對農(nóng)戶參與村莊環(huán)境治理產(chǎn)生影響。[15]

綜合來看，對于農(nóng)村生活垃圾分類治理的困境，學(xué)界從不同維度進(jìn)行了深入研究，并取得了較好成果，為本文研究提供了一定的基礎(chǔ)。但當(dāng)前研究也存在明顯不足，除少部分學(xué)者認(rèn)識到政策因素對垃圾分類的影響外，學(xué)界還缺乏從政策執(zhí)行角度對農(nóng)村生活垃圾分類困境的探討?！罢邎?zhí)行是政策過程十分重要的環(huán)節(jié)，是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保證。”[16]任何政策的制定，最終目標(biāo)都是確保順利實(shí)施。并且，政策執(zhí)行不僅是政策能否落地的關(guān)鍵所在，而且是檢驗(yàn)政策內(nèi)容是否科學(xué)、是否可行的主要方式。因而，政策執(zhí)行對于政策而言至關(guān)重要。鑒于此，本文擬基于政策執(zhí)行視角剖析農(nóng)村生活垃圾分類在實(shí)踐中難以落地的原因，并探討農(nóng)村生活垃圾分類治理的現(xiàn)實(shí)路徑。

二、農(nóng)村生活垃圾分類政策的執(zhí)行之困

農(nóng)村生活垃圾分類是指通過對村莊內(nèi)部產(chǎn)生的生活垃圾進(jìn)行分類回收與處理，從而達(dá)到農(nóng)村生活垃圾減量、資源利用效率提高以及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善的治理活動。農(nóng)村生活垃圾分類政策的制定只是分類的前提，相關(guān)政策能否落地關(guān)鍵看執(zhí)行。同時，農(nóng)村生活垃圾分類僅僅依靠村民的自覺性往往也是很難實(shí)現(xiàn)的，更需要發(fā)揮政策的引領(lǐng)作用。一方面，垃圾分類政策供給狀況與政策可操作性高低將會直接影響垃圾分類工作的進(jìn)行；另一方面，政策能否成功落地也受到各地方政策環(huán)境的影響。學(xué)界對于政策執(zhí)行的內(nèi)涵以及相關(guān)理論已有較多研究，本文不再贅述。從政策執(zhí)行視角來看，農(nóng)村生活垃圾分類政策之所以難以落地，主要原因在于：

（一）政策供給不足直接限制了農(nóng)村生活垃圾分類政策的執(zhí)行

政策執(zhí)行首先要有足夠的政策資源，而政策資源主要取決于政策供給情況。當(dāng)前我國關(guān)于農(nóng)村生活垃圾分類的專門政策法規(guī)寥寥可數(shù)，現(xiàn)有涉及農(nóng)村生活垃圾分類的政策文件也難以有效適用于當(dāng)前農(nóng)村生活垃圾分類的現(xiàn)實(shí)。盡管我國近些年發(fā)布了大量關(guān)于生活垃圾分類的政策文件，部分省市也出臺了不少地方分類政策，但是相較于西方發(fā)達(dá)國家，我國現(xiàn)有政策仍供給不足。整體上來看，相關(guān)政策法規(guī)仍然比較零散，規(guī)范化、體系化的政策法規(guī)亟待健全。例如，有學(xué)者匯總我國自2006年“十一五”規(guī)劃開始到2017年12月所出臺的有關(guān)農(nóng)村生活垃圾治理的政策，共收集綜合性的政策與專門化的政策68 份，其中綜合性的政策占比達(dá)到95.59%，而專門性的政策卻只有4.41%。[17]這在一定程度上體現(xiàn)了我國農(nóng)村生活垃圾分類政策的缺失。另外，相關(guān)的配套政策也存在供給不足的問題。就當(dāng)前開展垃圾分類工作的省市來看，雖然有部分省市已經(jīng)取得了較好的成果，但是沒有哪個地區(qū)的農(nóng)村生活垃圾分類工作能達(dá)到預(yù)期效果，這很大程度上是因?yàn)楝F(xiàn)有的垃圾分類獎懲、激勵政策不夠系統(tǒng)，責(zé)任機(jī)制不夠健全造成的。由于各地實(shí)際情況不同，國家尚未制定統(tǒng)一的獎懲、激勵政策，相關(guān)配套政策主要由各地政府結(jié)合本地實(shí)際情況制定。雖然有部分地方制定了較為明確的激勵、獎懲政策，但也存在考核不明確、監(jiān)管不完善以及部門責(zé)任不清晰、職責(zé)交叉等問題，使得政策形同虛設(shè)，直接導(dǎo)致農(nóng)村生活垃圾分類治理工作難以持續(xù)有效地進(jìn)行。

（二）政策可操作性低阻礙了農(nóng)村生活垃圾分類政策執(zhí)行

農(nóng)村生活垃圾分類政策的實(shí)施，一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村人居環(huán)境的改善。但是，目前政策推進(jìn)時仍然存在參與度不高的問題，造成這種現(xiàn)象的重要原因是政策可操作性低。目前各地級市頒布的垃圾分類政策中，大部分政策是總領(lǐng)性的，針對性不強(qiáng)，對于垃圾投放的標(biāo)準(zhǔn)要求過高，不易操作。大多數(shù)農(nóng)村開展垃圾分類工作時沒有考慮到農(nóng)村地區(qū)的特殊性，并未考慮農(nóng)民的生產(chǎn)生活習(xí)慣，很多地方仍然參照城市垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)村生活垃圾分類工作進(jìn)展緩慢。在部分城市中，垃圾分類實(shí)施效果尚不理想。以天津市為例，天津市要求到2020年底城市建成區(qū)生活垃圾分類覆蓋率達(dá)到100%，市民生活垃圾分類參與率達(dá)到80%以上，但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)將生活垃圾分類處理的居民不足60%。[18]在基礎(chǔ)設(shè)施相對較好的城市尚且達(dá)不到這個設(shè)定的目標(biāo)，在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)類似的目標(biāo)更是難上加難。同時，相關(guān)政策制定時未考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，分類標(biāo)準(zhǔn)不明確也影響了垃圾分類?！霸趪覙?biāo)準(zhǔn)層級中，目前我國只有一項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)支撐農(nóng)村生活垃圾分類工作，地方標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出的特點(diǎn)是大部分標(biāo)準(zhǔn)僅僅針對垃圾分類閉環(huán)體系中的某一環(huán)節(jié)?！盵19]目前，匯集2011—2019年省級垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)共20項(xiàng)，其中“涉及農(nóng)村生活垃圾分類處理體系的僅8項(xiàng)，且大部分省份缺乏完整的分類標(biāo)準(zhǔn)”[20]。農(nóng)村生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)缺失、分類標(biāo)準(zhǔn)不明確，難以滿足農(nóng)村生活垃圾減量化、資源化的需求，極大影響了政策的可操作性，進(jìn)而影響了農(nóng)村生活垃圾分類治理。

（三）政府支持力度不足影響了農(nóng)村生活垃圾分類政策執(zhí)行

過去我國對于農(nóng)村環(huán)境治理重視程度不夠。以環(huán)境治理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資為例，根據(jù)《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒2020》相關(guān)數(shù)據(jù)計算，自2010年至2017年我國城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資占我國環(huán)境治理投資總額的比重分別為68.07%、64.05%、61.34%、57.79%、57.06%、56.17%、58.69%、63.79%①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒2020》整理。?？梢钥闯觯覈h(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資城鄉(xiāng)分配不均，城市投資比重明顯超過農(nóng)村。在這種環(huán)境下，農(nóng)村生活垃圾處理長期被忽視，農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投入力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市，造成用于垃圾回收的基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量較少且分布不均勻等問題，使得我國在推動農(nóng)村生活垃圾分類治理之初就必須進(jìn)行大量的投入。當(dāng)前，資金和設(shè)施投入問題仍是農(nóng)村生活垃圾分類治理需要首先解決的問題。一方面，是因?yàn)槟壳稗r(nóng)村生活垃圾分類治理的資金主要由政府財政支持，社會資金參與度較低。實(shí)際上，政府給予的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以支撐這項(xiàng)工作，有些地區(qū)僅僅將資金用于一些試點(diǎn)地區(qū)，更多的地區(qū)還未曾進(jìn)行垃圾分類。即使這些地區(qū)已經(jīng)投放了部分用于生活垃圾分類的設(shè)施，但是后續(xù)設(shè)備的運(yùn)營、維修經(jīng)費(fèi)也難以保證，不能滿足農(nóng)村長效保潔所需。另一方面，是因?yàn)檗r(nóng)村生活垃圾分類配套設(shè)施不完善。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)常見的垃圾分類設(shè)備主要是綠色垃圾桶或大垃圾箱，基礎(chǔ)設(shè)施簡陋且數(shù)量有限，很少有專門的分類垃圾桶、分類回收車與其他分類設(shè)施，使得農(nóng)村生活垃圾分類工作推進(jìn)極其緩慢。此外，大多數(shù)地區(qū)除了缺乏基礎(chǔ)設(shè)施外，還缺少專業(yè)的管理維護(hù)人員。因此，基礎(chǔ)設(shè)施的不足和管理人員的匱乏很大程度上阻礙了農(nóng)村生活垃圾分類，限制了農(nóng)村人居環(huán)境的改善和鄉(xiāng)村生態(tài)振興。

（四）政策環(huán)境欠佳制約了農(nóng)村生活垃圾分類政策的執(zhí)行

當(dāng)前我國農(nóng)村生活垃圾分類治理工作進(jìn)展緩慢，很大程度上是因?yàn)檎攮h(huán)境欠佳造成的。任何一項(xiàng)政策的執(zhí)行都要受到地方政治、經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境的影響，垃圾分類政策發(fā)揮實(shí)際效用的情況與各地方的政策環(huán)境有著密切的聯(lián)系。一個良好的政策執(zhí)行環(huán)境將會推動垃圾分類工作的進(jìn)行，督促政策執(zhí)行者理解掌握政策，并進(jìn)一步實(shí)施落實(shí)政策，同時也會激發(fā)目標(biāo)群體參與垃圾分類的主動性。一方面，政策在政策執(zhí)行者的推動下，能夠使目標(biāo)群體了解政策內(nèi)容，進(jìn)而實(shí)踐政策內(nèi)容。在農(nóng)村生活垃圾分類工作中，因?yàn)檗r(nóng)村人口受教育水平偏低，不能正確、全面理解垃圾分類的重要性和意義，政策執(zhí)行者必須承擔(dān)起應(yīng)盡的責(zé)任，幫助村民了解政策內(nèi)容，進(jìn)而實(shí)踐政策內(nèi)容。但在實(shí)際情況中，村干部作為政策的主要執(zhí)行者沒有承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，往往將政策生搬硬套，毫不考慮村民的利益是否受損，且迫于上級政府的壓力，急于追求成果。“強(qiáng)制手段能夠更廣泛地推進(jìn)垃圾分類，但若運(yùn)用不當(dāng)也會引發(fā)民眾的反感，反而會制約垃圾分類的推廣進(jìn)程?！盵21]部分村干部并未將垃圾分類治理作為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的長期工作看待，未能制定合理的方案推動垃圾分類治理，沒有讓村民感受到切切實(shí)實(shí)的參與感，導(dǎo)致村民的參與積極性下降。另一方面，農(nóng)村生活垃圾分類治理主要實(shí)踐地點(diǎn)是村莊內(nèi)部，村民并未認(rèn)識到垃圾分類的重要性，也未能養(yǎng)成良好的生活習(xí)慣，生活垃圾混合丟棄已經(jīng)成為常態(tài)。這是因?yàn)槲覈r(nóng)村生活垃圾治理起步晚，農(nóng)村居民幾乎沒有主動將生活垃圾進(jìn)行分類的意識。同時，村莊內(nèi)部相應(yīng)的制度規(guī)范也沒有明確建立，這就使得村民缺乏動力去進(jìn)行垃圾分類。政策環(huán)境欠佳導(dǎo)致垃圾分類治理在各地都遇到了不同程度上的困難。

三、農(nóng)村生活垃圾分類政策落地的路徑選擇

當(dāng)前，在農(nóng)村生活垃圾分類工作推進(jìn)過程中，政策供給不足、政策可操作性低、政策支持力度不足、政策環(huán)境欠佳等問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了農(nóng)村生活垃圾分類工作的進(jìn)行。針對上述我國農(nóng)村生活垃圾分類存在的諸多問題，應(yīng)結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況，因地制宜地推進(jìn)垃圾分類。

（一）加強(qiáng)政策供給是農(nóng)村生活垃圾分類政策執(zhí)行的根本所在

要立足實(shí)際情況，加強(qiáng)政策供給。首先，應(yīng)完善政策體系。進(jìn)一步健全相關(guān)政策，明晰政策目標(biāo)，建立一套指導(dǎo)性強(qiáng)、規(guī)范明確、獎罰分明的政策體系，提高垃圾分類政策執(zhí)行效率，以更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。同時，由于農(nóng)村生活垃圾分類涉及多部門、多主體之間的職責(zé)分配，因此應(yīng)完善農(nóng)村生活垃圾分類治理法律制度，明確垃圾分類治理過程中各方應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，形成整體性治理的合力。同時，應(yīng)通過必要的法律手段干預(yù)和指導(dǎo)農(nóng)村生活垃圾分類，以確保垃圾分類治理政策的高效推進(jìn)與落實(shí)。其次，要健全責(zé)任機(jī)制。明確規(guī)定政府、村委會、居民等不同主體的職能職責(zé)，生活垃圾的日常保潔、清運(yùn)等要有專人承擔(dān)，農(nóng)村生活垃圾分類治理的具體工作狀況也要列入地方各級領(lǐng)導(dǎo)干部考核，防止垃圾分類政策執(zhí)行中的形式主義、運(yùn)動式治理以及象征性執(zhí)行，以確保農(nóng)村生活垃圾分類工作的有效開展。再次，應(yīng)完善獎懲、激勵政策。垃圾分類獎懲、激勵政策能夠增強(qiáng)農(nóng)民參與垃圾分類的積極性，不僅能夠直接促進(jìn)垃圾分類工作的高效開展，而且能夠培塑農(nóng)村環(huán)境治理的良好氛圍。最后，應(yīng)完善監(jiān)督機(jī)制。政策能否發(fā)揮作用關(guān)鍵在于是否具有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前“以政府為主體的監(jiān)督模式存在成本高、執(zhí)行難的困境，因此，應(yīng)發(fā)揮社會力量，鼓勵公眾參與，構(gòu)建以公眾、社會組織、媒體、社會機(jī)構(gòu)等為主體的社會監(jiān)督機(jī)制”[22]。同時，基層自治組織必須承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，發(fā)揮其監(jiān)督作用，不僅要對村莊內(nèi)部村民行為進(jìn)行監(jiān)督，還要對環(huán)保機(jī)構(gòu)工作人員執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)查，推動垃圾分類治理工作持續(xù)有效地進(jìn)行。只有通過各個主體間相互監(jiān)督、相互反饋信息，形成多方監(jiān)督、多方制衡的機(jī)制，農(nóng)村生活垃圾分類才會取得良好的執(zhí)行效果。

（二）提升政策可操作性是農(nóng)村生活垃圾分類政策執(zhí)行的關(guān)鍵抓手

農(nóng)村生活垃圾分類政策可操作性的提高會受到多種因素的影響，關(guān)鍵在于制定一個符合實(shí)際情況的分類標(biāo)準(zhǔn)?！袄诸悩?biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不明確減緩了垃圾分類工作的進(jìn)展，上海就曾在12年的時間里5次進(jìn)行改變，過于頻繁的變動讓公眾無所適從?！盵23]當(dāng)前，我國農(nóng)村生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)過高、模糊，不符合農(nóng)村實(shí)際情況。為此，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合各地實(shí)際情況，有針對性地制定更加適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村環(huán)保特點(diǎn)的分類標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)做好標(biāo)準(zhǔn)的宣傳以及相關(guān)培訓(xùn)工作，從而提高分類效率。我國要盡快構(gòu)建中央與地方相協(xié)調(diào)、宏觀與具體相統(tǒng)一的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)，并保持穩(wěn)定。首先，應(yīng)制定具有較強(qiáng)指導(dǎo)性的國家統(tǒng)一的農(nóng)村生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)?！皯?yīng)當(dāng)在國家層面統(tǒng)一制定生活垃圾分類基本標(biāo)準(zhǔn)，在投放、處理、回收利用過程中做到全國一盤棋，使生活垃圾能夠被最大程度的資源化?！盵24]其次，地方政府作為垃圾分類的重要執(zhí)行主體，應(yīng)該在國家統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)下，在充分考慮地區(qū)差異的基礎(chǔ)上，制定出適應(yīng)本地農(nóng)村生活垃圾投放特點(diǎn)的分類標(biāo)準(zhǔn)。與國家標(biāo)準(zhǔn)突出較強(qiáng)指導(dǎo)性不同，地方標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)突出精細(xì)化。分類標(biāo)準(zhǔn)的精細(xì)化是日本垃圾分類成績顯著的重要原因，“日本在這一方面具有非常豐富的經(jīng)驗(yàn)，‘精細(xì)化’‘嚴(yán)格化’是其分類標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)”[25]。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際開展垃圾分類教育活動，要加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)宣傳力度，充分利用傳統(tǒng)媒體和新媒體通過多種渠道進(jìn)行普及傳播，重點(diǎn)培訓(xùn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊從事垃圾分類管理的工作人員，通過對政策的深入解讀和分類工作的典型示范，從而提高標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施效果。最后，農(nóng)村基層自治組織應(yīng)積極引導(dǎo)村民學(xué)習(xí)垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)，了解垃圾分類的方法和步驟，發(fā)揮村民的主體性作用，切實(shí)提高政策可操作性，推動農(nóng)村生活垃圾分類治理。

（三）加大政策支持力度是農(nóng)村生活垃圾分類政策執(zhí)行的重要條件

任何政策的執(zhí)行都需要一定的政策執(zhí)行資源。由于我國農(nóng)村生活垃圾治理起步較晚，存在一定歷史遺留問題且難以在短時間得到改變，因此我們必須加大政策支持力度。一方面，要加大垃圾分類資金投入。農(nóng)村環(huán)境治理是典型的公共產(chǎn)品，具有較強(qiáng)的正外部性，政府理應(yīng)擔(dān)當(dāng)最主要責(zé)任。農(nóng)村生活垃圾分類治理還處在探索、試點(diǎn)階段，在此情況下，必須發(fā)揮政府的引領(lǐng)作用，“切實(shí)強(qiáng)化農(nóng)村基本公共服務(wù)中的政府投資主體責(zé)任”[26]。要保持財政資金的投入，政策上給予幫扶，使得更多資金投入到農(nóng)村生活垃圾分類治理工作中。同時，政府部門應(yīng)加強(qiáng)與社會資本協(xié)作，引進(jìn)市場力量，鼓勵有意愿有實(shí)力的企業(yè)積極參與到農(nóng)村生活垃圾分類治理中來，以提高垃圾分類治理的效率。在這一過程中，應(yīng)注重對市場力量的監(jiān)管，以防止公共目標(biāo)的偏離。另一方面，應(yīng)加大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。目前農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施面臨數(shù)量較少且分布不均勻等現(xiàn)實(shí)困境，應(yīng)結(jié)合農(nóng)村地區(qū)實(shí)際情況，增加垃圾分類設(shè)備的投放，同時推進(jìn)垃圾治理的智能化，以智能化實(shí)現(xiàn)“智治化”，從硬件上滿足垃圾分類的基本條件。同時，應(yīng)建立標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化的垃圾分類工作隊(duì)伍，讓專業(yè)化的分類人員發(fā)揮應(yīng)有的作用。另外，應(yīng)在政策實(shí)施的主要環(huán)節(jié)增加公眾參與，以尋求農(nóng)村環(huán)境治理的最大公約數(shù)，爭取農(nóng)民最大認(rèn)同，這不僅能夠有效防止出現(xiàn)“鄰避效應(yīng)”，而且能夠提高農(nóng)民對垃圾分類政策的理解程度，消解對政策的心理對抗，從而推動農(nóng)村生活垃圾分類工作高效有序進(jìn)行。

（四）優(yōu)化政策環(huán)境是農(nóng)村生活垃圾分類政策執(zhí)行的必要措施

農(nóng)村生活垃圾分類治理不僅需要切實(shí)可行的分類政策，而且也需要良好的政策環(huán)境。政策的有效實(shí)施離不開政策環(huán)境的支持。良好的政策環(huán)境是農(nóng)村生活垃圾分類政策執(zhí)行的“軟實(shí)力”，可以凝聚村民共識，提高政策的實(shí)施效率和質(zhì)量?！皬?qiáng)制的政策執(zhí)行只會帶來政策偏離，因此需要通過社會內(nèi)互動來實(shí)現(xiàn)有效的治理。”[27]首先，應(yīng)培育鄉(xiāng)村內(nèi)部良好的政策執(zhí)行環(huán)境。對于農(nóng)民而言，垃圾分類更多的是一種生活習(xí)慣的養(yǎng)成，一般不需要付出額外經(jīng)濟(jì)成本，因而不會損害自身利益，也不會損害他人利益，只會增加公共利益。因此，培育良好的政策執(zhí)行環(huán)境，關(guān)鍵就在于村民生活習(xí)慣的養(yǎng)成。就這一意義而言，農(nóng)村生活垃圾分類治理更多的是對農(nóng)民行為的治理。為此，就需要制定符合本村實(shí)際情況的村規(guī)民約，有效約束村民行為，使垃圾分類政策內(nèi)化為每一個村民的自覺行動。其次，充分發(fā)揮社會資本在農(nóng)村生活垃圾分類治理中的作用。應(yīng)注意運(yùn)用聲譽(yù)損失和獎勵促進(jìn)農(nóng)村生活垃圾分類，在農(nóng)村“熟人社會”中運(yùn)用聲譽(yù)損失和獎勵的策略對垃圾分類治理工作有著較強(qiáng)的促進(jìn)效果。再次，應(yīng)采取多種形式活動來提高村民對垃圾分類的認(rèn)識，營造出有利于垃圾分類的政策執(zhí)行氛圍。農(nóng)村生活垃圾分類治理必須要讓村民充分認(rèn)識到垃圾分類的重要性，充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用，要讓村民真正享受到舒適的人居環(huán)境并感受到由此所帶來的幸福感，從而調(diào)動村民的積極主動性，提高村民的村莊認(rèn)同感，并促使農(nóng)民真正實(shí)踐綠色、低碳生活。只有這樣，垃圾分類治理工作才能真正持久地進(jìn)行下去。

四、結(jié)語

農(nóng)村生活垃圾分類治理不僅是我國生態(tài)環(huán)境治理的重要組成部分，而且是建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興的內(nèi)在需要，也是建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的必然需要。農(nóng)村生活垃圾的分類治理不僅需要在充分考慮地區(qū)差異的基礎(chǔ)上制定更加具有可操作性的垃圾分類政策，降低政策的沖突性和模糊性，而且需要增強(qiáng)農(nóng)民對政策的認(rèn)同感以及參與感，優(yōu)化政策環(huán)境，從而推動垃圾分類工作持續(xù)高效進(jìn)行，加快我國鄉(xiāng)村生態(tài)振興的進(jìn)程，最終達(dá)到改善農(nóng)村人居環(huán)境、節(jié)約資源和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。