論新時代國有企業(yè)改革發(fā)展的邏輯

李齊云 李征宇

進入中國特色社會主義新時代，持續(xù)深化國有企業(yè)改革，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局，做強做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)，是堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。站在新時期和新階段的歷史方位上，對國有企業(yè)改革問題進行系統(tǒng)梳理和深入研究，呼應(yīng)了時代發(fā)展和改革深化的客觀需要，具有重大的理論意義和實踐價值。

一、國有企業(yè)改革的演進邏輯

隨著改革開放的不斷深入，我國國有企業(yè)的管理體制和經(jīng)營機制發(fā)生了深刻變化，國有企業(yè)逐步轉(zhuǎn)變成為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場競爭主體和經(jīng)營主體，激發(fā)出強大的企業(yè)活力，國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整取得重大進展，國有經(jīng)濟效益實現(xiàn)了持續(xù)增長。進入中國特色社會主義新時代，國有企業(yè)作為推進國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，發(fā)揮了國民經(jīng)濟“頂梁柱”和“主力軍”的作用。回顧和總結(jié)改革開放以來國有企業(yè)改革歷程與演進邏輯，有助于探尋規(guī)律，繼續(xù)深化國有企業(yè)改革。

（一）改革開放至黨的十八大：國有企業(yè)機制、制度、體制創(chuàng)新

1.國有企業(yè)機制創(chuàng)新探索階段（1978—1992年）

改革開放以來，國有企業(yè)先是實行擴大企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)、放權(quán)讓利的改革試點，隨著試點范圍的擴大，在企業(yè)內(nèi)部實行“利潤留成”“盈虧包干”“以稅代利、自負盈虧”及兩步“利改稅”等改革措施。放權(quán)讓利改革，觸及到了政企關(guān)系不順這一弊端，也意味著高度集中的計劃經(jīng)濟體制被逐步打破，但并沒有觸動國有企業(yè)財產(chǎn)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)制度改革這一問題。

隨后實行承包經(jīng)營責任制，探索“所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)適當分開”。1984年10月，黨的十二屆三中全會通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，提出增強企業(yè)活力，特別是增強全民所有制的大、中型企業(yè)的活力，是以城市為重點的整個經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，正式明確所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)可以適當分開，并重新確立了國有企業(yè)改革的目標模式，即：要使企業(yè)真正成為相對獨立的經(jīng)濟實體，成為自主、自負盈虧的社會主義商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，具有自我改造和自我發(fā)展的能力，成為具有一定權(quán)利和義務(wù)的法人。從此時起，國家探索在全民所有制工業(yè)企業(yè)推行廠長（經(jīng)理）負責制，并于1987年在全國國有大中型企業(yè)實行了多種形式的承包經(jīng)營責任制這種“兩權(quán)分離”的經(jīng)營模式。承包經(jīng)營責任制的實行，從之前的單純擴大企業(yè)自主權(quán)，轉(zhuǎn)向了以塑造具有獨立經(jīng)濟利益和經(jīng)營自主權(quán)的商品生產(chǎn)者為中心的改革上來，兩權(quán)適當分離也在一定程度上規(guī)范和約束了政府過多干預企業(yè)經(jīng)營的行為。但是，承包經(jīng)營責任制畢竟沒有走出“放權(quán)”的思路，“放權(quán)”仍具有很強的主觀性和不確定性，責權(quán)不清、產(chǎn)權(quán)不明等深層次問題依然沒有得到有效解決。

2.國有企業(yè)制度創(chuàng)新階段（1993—2002年）

1993年11月，黨的十四屆三中全會通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，明確指出“進一步轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營機制，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟要求，產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度”，旨在使企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭主體，國有企業(yè)改革進入了以產(chǎn)權(quán)改革為核心，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的新階段。

1994年以后，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的試點在國有企業(yè)中展開，國有企業(yè)組織形態(tài)和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開始發(fā)生重大變化，這主要體現(xiàn)在股份制改革方面，國有資產(chǎn)出資人制度、現(xiàn)代企業(yè)制度的領(lǐng)導體制和組織制度框架開始建立，初步形成了企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，公司制改造和股份制改革逐步推開，改制后的企業(yè)絕大多數(shù)建立了包括股東會、董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會在內(nèi)的公司法人治理結(jié)構(gòu)框架。此項改革的推行意味著開始從所有制的角度來破解國有企業(yè)改革的難題，開始認識到企業(yè)組織形式的多元化對于企業(yè)效益提高的重要性。

1997年黨的十五大指出，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向。要“把國有企業(yè)改革同改組、改造、加強管理結(jié)合起來，要著眼于搞好整個國有經(jīng)濟，抓好大的，放活小的，對國有企業(yè)實施戰(zhàn)略性改組”。要“實行鼓勵兼并、規(guī)范破產(chǎn)、下崗分流、減員增效和再就業(yè)工程，形成企業(yè)優(yōu)勝劣汰的競爭機制”。即對關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，國有經(jīng)濟必須占支配地位，在其他領(lǐng)域，可以通過資產(chǎn)重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高國有資產(chǎn)整體質(zhì)量。這個按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求推進國有企業(yè)改革的創(chuàng)新階段，標志著國有企業(yè)改革提升到了一個新的高度。

3.國有企業(yè)體制創(chuàng)新階段（2003—2012年）

2002年黨的十六大之后，現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)繼續(xù)深化，國有資產(chǎn)管理方式的調(diào)整和資本市場的改革使國有企業(yè)改革進入了一個新階段。2003年3月，國務(wù)院國資委成立，地方國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)逐步組建。2003年5月，國務(wù)院發(fā)布《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，明確實行由國務(wù)院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。此后，黨的十六屆三中全會提出，“要適應(yīng)經(jīng)濟市場化不斷發(fā)展的趨勢，進一步增強公有制經(jīng)濟的活力，大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟，實現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式”，“要建立健全國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督體制，深化國有企業(yè)改革，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)”，以保持和增強企業(yè)的整體實力。

2006年中央經(jīng)濟工作會議提出，將股份制改革覆蓋到中央企業(yè)。截至2006年，實行股份制改革的中央企業(yè)接近三分之二，中小企業(yè)改制面接近九成。在這一時期，股份制改革以轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營機制為目的，重點完善股份制企業(yè)內(nèi)部股權(quán)結(jié)構(gòu)，促進國有資本多元化。截至2011年，全國95%以上的國有企業(yè)基本完成了公司制股份制改革，中央企業(yè)的公司制股份制改制面超過了70%。與此同時，股權(quán)分置改革正式啟動，使資本市場的功能日漸凸顯。隨著資本市場體制的逐漸完善，為國有企業(yè)改革提供了更加廣闊的資源配置平臺，這對于國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整，非公資本參與國有企業(yè)改制，產(chǎn)業(yè)整合以及上市公司做優(yōu)做強都產(chǎn)生了積極影響，推動了國有企業(yè)改革向縱深發(fā)展。

（二）進入新時代以來國有企業(yè)改革的持續(xù)深化

1.繼續(xù)大力推進國有企業(yè)混合所有制改革

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確混合所有制經(jīng)濟是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式。積極推動混合所有制經(jīng)濟發(fā)展，鼓勵國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合，既有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，也有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。

黨的十八屆三中全會之后，國有企業(yè)混合所有制改革從中央到地方、從理論到實踐、從政策到執(zhí)行等方面都在加速推進。2015年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（中發(fā)〔2015〕22號），提出分類分層推進國有企業(yè)混合所有制改革，強調(diào)要有效探索主業(yè)處于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)混合所有制改革。同年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》（國發(fā)〔2015〕54號），強調(diào)“通過深化國有企業(yè)混合所有制改革，推動完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)；提高國有資本配置和運行效率，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局，增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力和抗風險能力，主動適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)；促進國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，放大國有資本功能，實現(xiàn)國有資本保值增值，實現(xiàn)各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展，夯實社會主義基本經(jīng)濟制度的微觀基礎(chǔ)”。

2017年，黨的十九大報告明確，要深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。2020年6月，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》，把黨的十九大對國資國企改革的要求進一步具體化，指出今后三年是國企改革的關(guān)鍵階段，要堅持和加強黨對國有企業(yè)的全面領(lǐng)導，堅持和完善基本經(jīng)濟制度，堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，抓重點、補短板、強弱項，推進國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強國有經(jīng)濟競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風險能力。

2.堅定做強做優(yōu)做大國有企業(yè)和國有資本

國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是我們黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量。做強做優(yōu)做大國有企業(yè)和國有資本，是人民共同利益的重要保障，也是壯大國家綜合實力和參與國際競爭的重要力量。黨的十九大報告強調(diào)，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本做強做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失。

進入新時代，推動國有資本做強做優(yōu)做大，重點在以下五方面：一是放活國有資本，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，科學界定國有資本所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)邊界，真正落實企業(yè)的法人財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)；二是管好國有資本，創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，促進國有資本保值增值，有效防止國有資產(chǎn)流失；三是優(yōu)化國有資本，按照國家戰(zhàn)略的要求，推動國有資本更多地向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈，以及國計民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向戰(zhàn)略性、前瞻性產(chǎn)業(yè)集中，向優(yōu)勢企業(yè)集中；四是放大國有資本，推進混合所有制改革，提高國有資本的運行效率和水平，促進各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展；五是健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，完善國有企業(yè)領(lǐng)導方式，改進激勵約束機制。

二、國有企業(yè)改革的現(xiàn)實邏輯

改革開放以來，國有企業(yè)改革取得重大進展，總體上已經(jīng)同市場經(jīng)濟相融合，運行質(zhì)量和效益明顯提升，在市場競爭中涌現(xiàn)出一大批具有核心競爭力的骨干企業(yè)，為推動經(jīng)濟社會發(fā)展、保障和改善民生、開拓國際市場、增強我國綜合實力作出了重大貢獻。但也必須看到，我國國有企業(yè)發(fā)展仍然面臨著日益激烈的國際競爭和轉(zhuǎn)型升級的巨大挑戰(zhàn)，在推動我國經(jīng)濟保持中高速增長和邁向中高端水平的進程中，國有企業(yè)肩負著重大歷史使命和責任。把握國有企業(yè)改革的現(xiàn)實邏輯，一是要認識當前持續(xù)深化國有企業(yè)改革的現(xiàn)實意義和緊迫性，二是要認清當前國有企業(yè)改革進程中亟待破解的難題和問題。

（一）持續(xù)深化國有企業(yè)改革的現(xiàn)實意義和緊迫性

1.國有企業(yè)改革發(fā)展是全面推進經(jīng)濟體制改革的需要

我國國有企業(yè)一直是全社會關(guān)注的中心和焦點，這是由國有企業(yè)特殊的身份和地位、國有經(jīng)濟顯著的影響力和控制力所決定的。國有企業(yè)是整個經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)。建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，基礎(chǔ)在于企業(yè)，最重要的是在國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，使國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，適應(yīng)市場經(jīng)濟要求。國有企業(yè)改革當前正處于攻堅階段，切實解決國有企業(yè)改革發(fā)展中的突出矛盾和問題，不僅關(guān)系到這項改革的成敗，也關(guān)系到整個經(jīng)濟體制改革的成敗和國家前途。因此，推進國有企業(yè)改革發(fā)展，是全面推進經(jīng)濟體制改革的迫切需要。

2.國有企業(yè)改革是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需要

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化將保障經(jīng)濟發(fā)展可持續(xù)、高質(zhì)量和高效益，因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化特別是由中低端向中高端的轉(zhuǎn)換是實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的最終目標。多年來，生產(chǎn)要素的高投入和資源要素的高消耗、人口紅利和全球化紅利，雖然催生了我國經(jīng)濟的高速增長，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一直處于全球價值鏈中低端，附加值和比較收益低的狀況未得到根本改觀。在新常態(tài)下，通過國有企業(yè)改革，促進國有企業(yè)率先實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，可以大大加快實現(xiàn)整體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的步伐。因此，加快國有企業(yè)改革，既適應(yīng)了我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需要，又順應(yīng)了經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的趨勢。

3.國有企業(yè)改革是推動傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動新模式的需要

長期以來，我國經(jīng)濟高速增長主要依靠高投入、高能耗、高污染的投資驅(qū)動和要素驅(qū)動，這雖然提高了經(jīng)濟增速，但也使我國經(jīng)濟發(fā)展形成了速度崇拜和要素依賴的慣性，造成了體制機制上一些不利于創(chuàng)新驅(qū)動的制度障礙。隨著人口紅利和資源紅利的逐漸消退，以及要素的規(guī)模投入回報逐漸減弱，傳統(tǒng)發(fā)展模式已難以為繼，因此，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展是新常態(tài)經(jīng)濟的必然要求，走低投入、低能耗、低污染和高產(chǎn)出、高效益、高質(zhì)量的創(chuàng)新驅(qū)動型發(fā)展道路是國民經(jīng)濟主導力量的國有企業(yè)的必然選擇。在國有企業(yè)改革的過程中充分遵循經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，轉(zhuǎn)變速度崇拜和要素依賴，突破發(fā)展面臨的資源約束瓶頸，激發(fā)經(jīng)濟增長新動力，煥發(fā)創(chuàng)新發(fā)展新動能，既是經(jīng)濟新常態(tài)的客觀要求，也是國有企業(yè)的歷史使命和責任擔當。

（二）當前國有企業(yè)改革中的主要矛盾和問題

1.尚未真正確立國有企業(yè)的獨立市場主體地位和競爭性配置資源的市場運行機制

把國有企業(yè)打造成為獨立的市場主體，充分激發(fā)和釋放企業(yè)活力，提高市場競爭力和發(fā)展引領(lǐng)力，是深化國有企業(yè)改革的出發(fā)點和落腳點。我國國有企業(yè)改革雖然取得巨大成績，但因改革的艱巨性和復雜性，加之體制機制及現(xiàn)實原因等客觀因素的影響，國有企業(yè)中的“政企分開”“政資分離”并沒有完全實現(xiàn)，自主經(jīng)營、自我約束的制度機制尚未真正建立起來，一些企業(yè)仍然習慣于政府部門的行政干預和直接經(jīng)營，甚至存在著不需改、不必改、不愿改和不真改的落后認識和慵懶思想，缺乏主動改革意識、改革動力和創(chuàng)新精神，以至于企業(yè)的獨立市場主體地位缺失，缺乏市場競爭力和經(jīng)濟活力。

歷史和實踐證明，市場機制是資源配置最有效的方式。建立中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度，前提就是要以市場對資源配置起決定性作用為重點，堅持市場化改革方向，真正實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵、要素自由流動、價格反應(yīng)靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰。同時必須看到，雖然我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，但仍然存在要素流動不暢、競爭不夠充分、僵尸企業(yè)存在，以及政府干預過多、審批較繁瑣、“放管服”不盡責、監(jiān)管不到位等阻礙市場的不利因素，影響了市場經(jīng)濟發(fā)展的活力和資源配置的效率。這些問題的存在，是國有企業(yè)改革持續(xù)推進的羈絆，必須盡快加以破除。

2.尚未真正確立現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)

建立現(xiàn)代企業(yè)制度，是以完善的企業(yè)法人制度為基礎(chǔ)，建立科學的管理體系，它是產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、權(quán)責對等明確、政企實現(xiàn)分開、管理嚴謹科學的完整統(tǒng)一。對照現(xiàn)代企業(yè)制度的標準，我國國有企業(yè)在產(chǎn)權(quán)改革和健全法人治理結(jié)構(gòu)等方面持續(xù)推進，取得明顯成效，但與“形成股權(quán)結(jié)構(gòu)多元、股東行為規(guī)范、內(nèi)部約束有效、運行高效靈活的經(jīng)營機制”和規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)的要求相比，尚有一定差距，仍普遍存在著股權(quán)結(jié)構(gòu)較為單一、法人治理結(jié)構(gòu)和科學制衡機制有待改善、長效激勵約束機制較弱、企業(yè)內(nèi)部管理還需加強等現(xiàn)象和問題。

法人治理結(jié)構(gòu)是公司制的核心。經(jīng)過多年企業(yè)公司制改造，國有企業(yè)中法人治理結(jié)構(gòu)的普遍建立使企業(yè)的經(jīng)營與管理有序化、規(guī)范化，權(quán)力層次逐漸清晰、內(nèi)部決策更加公平，推動了國有企業(yè)混合所有制改革和現(xiàn)代企業(yè)制度建立。但也應(yīng)看到，國有企業(yè)距離建立成熟的法人治理結(jié)構(gòu)還存在一定差距，主要表現(xiàn)在股權(quán)結(jié)構(gòu)不盡合理，產(chǎn)權(quán)制約機制不能充分有效發(fā)揮作用；治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部各機構(gòu)之間權(quán)力和責任分工不夠清晰，尚未真正建立起既分權(quán)又相互制衡的實質(zhì)性制度；成熟的職業(yè)經(jīng)理人制度尚未確立起來，企業(yè)內(nèi)部對職業(yè)經(jīng)理人的薪酬等激勵和約束制度還不夠健全；通過法定程序從市場上聘用高級管理層人員還很少，既不符合公司制規(guī)范的治理規(guī)則和程序，也在一定程度上削弱了企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營自主性。

3.尚未真正形成優(yōu)化的國有資本和國有企業(yè)布局結(jié)構(gòu)

國有資本布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化是國有經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的前提和基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又是經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，國有經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化將保障經(jīng)濟發(fā)展可持續(xù)、高質(zhì)量和高效益。因此，推進國有資本布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化進而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由中低端向中高端的轉(zhuǎn)換，既是實現(xiàn)國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)整體優(yōu)化的根本保障，又為經(jīng)濟發(fā)展提供可持續(xù)的動力，同時也是增強國際競爭力的重要標志。近年來，我國積極實施“一盤棋”優(yōu)化國有資本布局戰(zhàn)略，制定國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃和國有企業(yè)改革三年行動計劃，推動國有資本向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和核心主業(yè)“集結(jié)”，在實施戰(zhàn)略性重組方面取得實質(zhì)性進展，在國有資本主導下，新能源、新材料、新金融、新智造等新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的新格局初步形成。但必須認識到，我國國有資本和國有企業(yè)長期以來主要集中在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)長期處于價值鏈低端，大量國有企業(yè)重復建設(shè)，主業(yè)相近、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、同質(zhì)化競爭、資源內(nèi)耗及利用率低等問題較為嚴重，競爭力不強，并且極易受到市場周期和行情波動的影響，其重要原因就在于國有資本布局結(jié)構(gòu)不優(yōu)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展相對滯后。這也表明，國有資本和國有企業(yè)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整改革任務(wù)依然嚴峻艱巨。面對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和百年未遇之大變局的形勢，唯有全面實施國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型優(yōu)化的主動措施，加大資產(chǎn)重組和資源整合力度，大力支持創(chuàng)新發(fā)展的前瞻性戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，國有企業(yè)才能不斷前行并立于不敗之地。

4.尚未真正確立企業(yè)經(jīng)營者激勵和約束機制

國有企業(yè)中的企業(yè)家和優(yōu)秀員工既是企業(yè)的重要資產(chǎn)，也是國資國企改革中混合所有制改革的目標合作方，重視人力資本價值，正是新時代國有企業(yè)改革的一個顯著特征。從理論上講，通過市場化選聘職業(yè)經(jīng)理人，并通過管理層持股形成對企業(yè)經(jīng)營者的激勵，有利于保持管理層利益與股東利益的一致性，可以從產(chǎn)權(quán)上緩解企業(yè)中的委托代理和所有者缺位問題，減少委托代理成本，達到長期激勵約束的目的，對于國有企業(yè)而言亦是同理。但深入考察發(fā)現(xiàn)，我國國有企業(yè)在形成多元化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、推進企業(yè)的公司治理向現(xiàn)代企業(yè)制度靠攏、實現(xiàn)從單一治理結(jié)構(gòu)向共同治理的轉(zhuǎn)變、形成有效的激勵和約束機制等方面，還存在許多不足之處，有待繼續(xù)改進和完善。尤其值得注意的是，在完善創(chuàng)新激勵機制方面還存在一些欠缺，比如，建立市場化選人用人的制度機制、建立支持和鼓勵技術(shù)創(chuàng)新的分配激勵機制、進一步調(diào)動科技人員的積極性創(chuàng)造性、實施企業(yè)創(chuàng)新財富積累與創(chuàng)新人才掛鉤的分配制度、推行中長期股權(quán)激勵、放寬項目跟投范圍和比例限制、實行管理層和員工持股等多項改革舉措上，與國有企業(yè)改革目標相比還有不小的差距。從實際調(diào)研情況看，國有企業(yè)中的中長期激勵政策在實際執(zhí)行中，仍然存在著企業(yè)條件規(guī)定的門檻較高、實施范圍較小、激勵方式較單一、激勵力度不足等問題，應(yīng)當引起高度重視。

三、國有企業(yè)改革的推進邏輯

中國特色國有企業(yè)改革發(fā)展是中國特色社會主義道路的重要組成部分，國有企業(yè)改革始終是經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)。需要立足新發(fā)展階段，把“培育一批具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”作為國有企業(yè)的發(fā)展目標，站在實現(xiàn)第二個百年奮斗目標的歷史交匯點上，在國有企業(yè)改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果，形成更加符合我國基本經(jīng)濟制度和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的現(xiàn)代企業(yè)制度、國有經(jīng)濟格局、資本運作體系和市場化經(jīng)營機制。

（一）堅持黨對現(xiàn)代國有企業(yè)制度建設(shè)的領(lǐng)導

國有企業(yè)是黨領(lǐng)導的國家治理體系的重要組成部分，新時期堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導，就要發(fā)揮企業(yè)黨組織的領(lǐng)導核心和政治核心作用，把黨的核心作用切實貫穿于國有企業(yè)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，真正做到“科學參與決策、帶頭高效執(zhí)行、保證有效監(jiān)督”，確保黨和國家方針政策、重大部署在國有企業(yè)貫徹執(zhí)行。在思想建設(shè)方面，企業(yè)黨組織要不斷提高思想政治素質(zhì)、增強黨性修養(yǎng)，堅定信念、任事?lián)敚黄髽I(yè)領(lǐng)導人員必須做到對黨忠誠、勇于創(chuàng)新、治企有方、興企有為、清正廉潔，面對激烈的市場競爭，迎難而上、開拓進取，開創(chuàng)企業(yè)發(fā)展新局面。在組織建設(shè)方面，企業(yè)黨委（黨組）要履行主體責任，把黨的領(lǐng)導融入公司治理各環(huán)節(jié)，把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中。要堅持把黨管干部原則和發(fā)揮市場機制作用結(jié)合起來，把“對黨忠誠、勇于創(chuàng)新、治企有方、興企有為、清潔廉政”的標準落實到國有企業(yè)選人用人全過程，建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)企業(yè)領(lǐng)導人員隊伍。在作風建設(shè)方面，企業(yè)黨組織要充分發(fā)揮在動員和組織群眾、構(gòu)建和諧勞動關(guān)系、維護企業(yè)穩(wěn)定和構(gòu)建和諧企業(yè)等方面的積極作用，黨員干部要真正成為職工隊伍的主心骨、帶頭人，把黨員干部隊伍打造成企業(yè)改革發(fā)展中最優(yōu)秀的人力資源。在制度建設(shè)方面，圍繞從嚴治黨要求，制定完善企業(yè)黨組工作制度、黨組選拔任用干部有關(guān)工作細則、加強企業(yè)領(lǐng)導班子建設(shè)的意見和措施、“三重一大”決策制度實施辦法與細則、黨風廉政建設(shè)主體責任和監(jiān)督責任的實施意見及相關(guān)規(guī)定、黨建工作評議述職等多項制度。

探索國有企業(yè)黨的領(lǐng)導與現(xiàn)代公司治理有機結(jié)合的新途徑，是新時期國有企業(yè)改革發(fā)展遇到的新課題，改進和完善的主要舉措包括：第一，明確黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。企業(yè)章程中要明確企業(yè)內(nèi)部黨組織的設(shè)置形式、地位作用、職責權(quán)限、工作保障等法定事項，明確黨組織與“三會一層”的權(quán)責邊界和運行機制，通過法定程序規(guī)范黨組織在企業(yè)決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的權(quán)責、工作方式以及與其他治理主體的關(guān)系，厘清各治理主體的權(quán)責邊界。積極探索黨組織與公司治理結(jié)構(gòu)相結(jié)合的工作機制，推進體制對接、機制對接、制度對接和工作對接。第二，推進“四個同步”。即在國有企業(yè)改革中堅持黨的建設(shè)同步謀劃、黨的組織及工作機構(gòu)同步設(shè)置、黨組織負責人及黨務(wù)工作人員同步配備、黨的工作同步開展，保證黨組織工作機構(gòu)健全、黨務(wù)工作者隊伍穩(wěn)定、黨組織和黨員作用得到有效發(fā)揮。第三，堅持和完善“雙向進入、交叉任職”的領(lǐng)導體制。符合條件的黨組織領(lǐng)導班子成員可以通過法定程序進入董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層，董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層成員中符合條件的黨員可以依照有關(guān)規(guī)定和程序進入黨組織。探索改進完善“雙向進入、交叉任職”的領(lǐng)導體制，推行企業(yè)內(nèi)部高級管理層與黨組織黨員“一肩挑”機制，實行黨組（黨委）書記、董事長一人擔任，推進黨組（黨委）專職副書記進入董事會。在董事會選聘經(jīng)理層成員的程序中，上級黨組織及其組織部門、國資監(jiān)管機構(gòu)黨委發(fā)揮確定標準、規(guī)范程序、參與考察、推薦人選等作用，并積極探索董事會通過差額方式選聘經(jīng)理層成員。第四，規(guī)范黨組織參與企業(yè)決策的流程。黨組織對董事會討論的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、員工收入分配、員工制度等重要問題具有把方向、管大局、提意見的權(quán)力。在決策程序上，要明確黨組織研究討論是董事會、經(jīng)理層決策重大問題的前置程序，重大經(jīng)營管理事項必須經(jīng)黨組織研究討論后，再由董事會或經(jīng)理層作出決定。第五，黨組織行使監(jiān)督糾錯和考核評價的權(quán)力。監(jiān)督糾錯重點關(guān)注企業(yè)改制重組、產(chǎn)權(quán)變更等問題，對于出現(xiàn)的重大問題實現(xiàn)追責制度；考核評價權(quán)力應(yīng)將黨的建設(shè)考核與經(jīng)營業(yè)績考核聯(lián)系起來，建立經(jīng)常性的監(jiān)督指導機制。第六，增強基層黨建工作活力。圍繞落實從嚴治黨、思想建黨、制度治黨重大課題，探索創(chuàng)新企業(yè)黨建工作的有效途徑和方式方法，打造一支熱愛黨務(wù)、熟悉經(jīng)營、精干高效的復合型黨務(wù)干部隊伍。

（二）改進完善國有企業(yè)法人（公司）治理結(jié)構(gòu)

建立健全協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，是建成現(xiàn)代企業(yè)制度的關(guān)鍵問題。本文認為，進一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，采取的改革措施主要包括：

首先，實現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)合理化。合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)是建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)的重要基礎(chǔ)，為防止“一股獨大”問題，應(yīng)促使國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化，加大引入非國有資本的力度及份額，積極拉動各種機構(gòu)投資者、個人投資者入股。投資主體的多元化將為建立有效的法人治理機制提供合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。當然，在實現(xiàn)多元化的過程中，應(yīng)注意各個方面的投資人股權(quán)比例恰當，既不能過分集中以避免“一股獨大”，也不能過于分散造成股東決策不力及內(nèi)部人控制問題。其次，明確股東會、董事會和經(jīng)理層間的權(quán)責關(guān)系。規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)中，股東會、董事會和經(jīng)理層權(quán)責分明、相互制衡。股東會是公司的權(quán)力機構(gòu)，主要依據(jù)法律法規(guī)和公司章程，通過委派或更換董事，審核批準董事會年度工作報告，批準公司財務(wù)預決算、利潤分配方案等方式，對董事會以及董事的履職情況進行評價和監(jiān)督。股東會與董事會之間是一種信任托管的關(guān)系，董事會接受股東會委托經(jīng)營公司，是公司的法定代表，須忠實地代表股東利益，執(zhí)行股東會決定，接受股東會監(jiān)督，履行決策把關(guān)、內(nèi)部管理、防范風險等職責，建立權(quán)責對等、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機制，規(guī)范董事長和總經(jīng)理的行權(quán)行為，落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等項權(quán)利。董事會聘請經(jīng)理層負責企業(yè)的實際經(jīng)營，經(jīng)理人擁有經(jīng)營自主權(quán)，依法行使用人權(quán)，有義務(wù)和責任經(jīng)營好公司業(yè)務(wù)。再次，建立有效的內(nèi)外監(jiān)督機制。加強董事會內(nèi)部的制衡約束，國有獨資、全資公司的董事會均應(yīng)有職工代表，董事會外部董事應(yīng)占多數(shù)，落實一人一票表決制度，董事對董事會決議承擔責任。改進董事會和董事評價辦法，通過健全相關(guān)法律體系及行政監(jiān)管措施，國資委和相關(guān)政府部門要強化對董事的考核評價和管理，對重大決策失誤負有直接責任的及時進行調(diào)整或解聘。

（三）建立和完善職業(yè)經(jīng)理人制度

職業(yè)經(jīng)理人是在所有權(quán)、法人財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的企業(yè)中履職的職業(yè)化企業(yè)經(jīng)營管理專家。作為市場競爭主體的企業(yè)，由職業(yè)化的經(jīng)理人來從事經(jīng)營管理，能實現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的真正分離，使國有企業(yè)成為真正的企業(yè)。

在國有企業(yè)中實行職業(yè)經(jīng)理人制度，首先是健全職業(yè)經(jīng)理人選拔機制。應(yīng)實行內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進相結(jié)合，暢通現(xiàn)有經(jīng)營管理者與職業(yè)經(jīng)理人身份轉(zhuǎn)換通道，董事會按市場化方式選聘職業(yè)經(jīng)理人，合理增加市場化競選聘任比例，根據(jù)不同企業(yè)類別和層級，實行選任制、委任制（任命制）、聘任制等不同選人用人方式①在薪酬分配制度上，選任制和聘任制大都采取市場化選聘企業(yè)領(lǐng)導人的薪酬辦法，而委任制（任命制）一般實行行政化指派企業(yè)領(lǐng)導人的內(nèi)部薪酬制度。，同時要嚴格履行選用聘用程序。另外，與選人用人相配合的必備措施是推進職業(yè)經(jīng)理人市場發(fā)展，建立國有企業(yè)經(jīng)理人市場競爭聘任機制，通過職業(yè)經(jīng)理人市場的競爭機制，選擇優(yōu)秀職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)營和管理國有企業(yè)，并把產(chǎn)權(quán)主體不滿意的經(jīng)營者加以淘汰。其次，實行職業(yè)經(jīng)理人制度，最為重要的保障措施是完善相應(yīng)的激勵機制。因此，應(yīng)注重完善職業(yè)經(jīng)理人的薪酬激勵機制，建立與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)相適應(yīng)、與經(jīng)營業(yè)績相掛鉤的差異化薪酬分配制度。要探索完善職業(yè)經(jīng)理人中長期激勵機制，著重從完善薪酬結(jié)構(gòu)入手，除采用年薪制外，應(yīng)鼓勵采用股票期權(quán)、分紅權(quán)等形式的中長期激勵措施，有序?qū)嵭惺袌龌匠?，減少職業(yè)經(jīng)理人的短期行為。應(yīng)將職業(yè)經(jīng)理人的薪酬與企業(yè)績效緊密掛鉤，建立效益導向的薪酬調(diào)節(jié)機制，激發(fā)職業(yè)經(jīng)理人的積極性和創(chuàng)造性。再次，與激勵機制相協(xié)同，還必須加強對職業(yè)經(jīng)理人的約束機制，以實現(xiàn)激勵機制與約束機制的內(nèi)在統(tǒng)一。從內(nèi)部約束方面，切實發(fā)揮董事會的監(jiān)督約束職能，推行企業(yè)經(jīng)理層成員任期制和契約化管理，嚴格任期管理和目標考核，建立并完善符合企業(yè)特點的考核評價體系及約束機制；從外部約束方面，健全針對職業(yè)經(jīng)理人責任、權(quán)利、義務(wù)的法律法規(guī)，以及監(jiān)察審計等監(jiān)管措施。

（四）實施國有企業(yè)分類改革，促進國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有資本布局優(yōu)化

國有企業(yè)功能界定與分類改革是新形勢下深化國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容，是因企施策推進改革的基本前提，對推動完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化國有資本布局、加強國有資產(chǎn)監(jiān)管具有重要的作用。2015年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（中發(fā)〔2015〕22號）明確指出，分類推進國有企業(yè)改革，“通過界定功能、 劃分類別，實行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責、分類考核，提高改革的針對性、監(jiān)管的有效性、考核評價的科學性，推動國有企業(yè)同市場經(jīng)濟深入融合，促進國有企業(yè)經(jīng)濟效益和社會效益有機統(tǒng)一”。

國內(nèi)外的研究和實踐經(jīng)驗表明，國有企業(yè)分類主要從兩個維度展開：一是業(yè)務(wù)屬性，二是資本目標。我國國有經(jīng)濟布局相對廣泛，在一些競爭性領(lǐng)域也需要維持一定數(shù)量的國有企業(yè)。因此，基于我國的國有資本布局現(xiàn)狀及現(xiàn)實要求，按照國有企業(yè)的主營業(yè)務(wù)范圍分類，國有企業(yè)的業(yè)務(wù)性質(zhì)主要分為商業(yè)類和公益類兩類；按照資本目標分類，主要分為投資回報性、公益性、特定功能性三類。

1.商業(yè)類國有企業(yè)改革

推進商業(yè)類國有企業(yè)的改革，要優(yōu)化資源配置，加大重組整合力度和研發(fā)投入，加快科技和管理創(chuàng)新步伐，持續(xù)推動轉(zhuǎn)型升級，培育一批具有創(chuàng)新能力和國際競爭力的國有骨干企業(yè)。其中，對主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，要支持和鼓勵發(fā)展有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化國有資本投向，推動國有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現(xiàn)股權(quán)多元化，及時處置低效、無效及不良資產(chǎn)，放大國有資本功能，提高市場競爭能力，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。這種商業(yè)類國有企業(yè)，原則上要實行公司制和股份制改革。對于財務(wù)狀況較好的國有企業(yè)，國有資本可以維持絕對控股的狀態(tài)，引入財務(wù)投資者，擴大國有資本的支配范圍，進一步發(fā)展壯大國有企業(yè)。對于財務(wù)狀況不良的國有企業(yè)，國家沒有必要保持控股地位，而應(yīng)該盡快引入戰(zhàn)略投資者，創(chuàng)造條件使自己變?yōu)樨攧?wù)投資者，實現(xiàn)國家資本的自由流動。在引入戰(zhàn)略投資者的過程中，企業(yè)應(yīng)該保證持續(xù)合規(guī)，過程透明，以便國有企業(yè)的價值被市場充分發(fā)現(xiàn)，防止國有資產(chǎn)流失。對主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔重大專項任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)，要保持國有資本控股地位和相對集中的股權(quán)結(jié)構(gòu)，合理確定主業(yè)范圍，根據(jù)不同行業(yè)特點，加大國有資本投入，同時支持非國有資本參股，要求在服務(wù)國家宏觀調(diào)控、保障國家安全和國民經(jīng)濟運行、完成特殊任務(wù)等方面發(fā)揮更大作用。

2.公益類國有企業(yè)改革

公益類國有企業(yè)也可視為公共政策類企業(yè)，是帶有公共性或公益性、特殊目的的國有企業(yè)，其以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為主要目標，在經(jīng)濟效益方面維持基本收支平衡和正常運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，追求社會效益和公共利益最大化。這類企業(yè)主要處于供水、供氣、供熱、公共交通、重要商品和戰(zhàn)略物資儲備等關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)服務(wù)行業(yè)和領(lǐng)域。對這類國有企業(yè)，一方面，要強化出資人管理，改革內(nèi)部控制機制。公益類國有企業(yè)具有公共性、非營利性和服務(wù)性的特征，一般采取國有獨資形式，由作為出資人的政府直接管理，沒有必要設(shè)立董事會和監(jiān)事會，可以實行經(jīng)理負責制，即由經(jīng)理全面負責企業(yè)的經(jīng)營和管理，擁有經(jīng)營自主權(quán)、業(yè)務(wù)指揮權(quán)、人事任免權(quán)和對員工的獎懲權(quán)。但為了降低企業(yè)的運營成本，保證公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，必須在加強出資人監(jiān)管的前提下完善企業(yè)的內(nèi)部控制機制。另一方面，要實施有效的行業(yè)管理。公益類國有企業(yè)一般實施預算軟約束，由國家單獨出資，獨立核算，但不自負盈虧，而靠財政維持，虧損由財政彌補。因此，對這類企業(yè)的監(jiān)管仍應(yīng)主要采用“管資本”的方式，即由政府管錢、管事和管人，但在管理模式上要有所改進和創(chuàng)新。政府的監(jiān)管從內(nèi)容上看，要包括提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的保障能力、價格、質(zhì)量和效率、成本等，政府對產(chǎn)品和服務(wù)直接定價或?qū)嵭匈M率管制，確定產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量標準，嚴控企業(yè)的生產(chǎn)成本；從方式上看，主要采用完善法律法規(guī)的方式實施監(jiān)督，實行“一企一法”，用法律手段對企業(yè)的行為給予細致的明文規(guī)范，確保企業(yè)的行為符合社會公共利益；從約束機制方面看，為防止因生產(chǎn)公共產(chǎn)品和提供公共服務(wù)存在預算軟約束而產(chǎn)生的道德風險和逆向選擇，在公益類企業(yè)中要強制性地引入信息公開制度，利用公眾監(jiān)督，解決信息不對稱情況下經(jīng)營者隱瞞實際成本的問題。

3.特定功能類國有企業(yè)改革

特定功能類國有企業(yè)是具有特定功能性或戰(zhàn)略保障性的國有企業(yè)，兼具公益性要求和盈利性要求，其主要是經(jīng)營涉及國家安全、國民經(jīng)濟命脈的行業(yè)領(lǐng)域，需要其發(fā)揮服務(wù)國家戰(zhàn)略、保證國家安全、控制國民經(jīng)濟命脈、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)等功能。由于兼有政策保障功能和商業(yè)競爭功能的二元特征和肩負著雙重使命，如何在完成國家政策性要求的前提下，實現(xiàn)企業(yè)有效率的運營，增強企業(yè)的市場競爭力，是這類企業(yè)擔負的主要任務(wù)。特定功能類國有企業(yè)又可區(qū)分為兩類：一是主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔重大專項任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)，也被稱為戰(zhàn)略競爭類企業(yè)；二是處于自然壟斷行業(yè)的商業(yè)類國有企業(yè)，又被稱為基礎(chǔ)資源服務(wù)類企業(yè)。

對于特定功能類國有企業(yè)改革，需要特別注意的是：

第一，推動股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。由于特定功能類國有企業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重點行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，主要承擔完成國家重大專項任務(wù)，因此，在推動股東構(gòu)成多元化的過程中要有所選擇。對于石油、天然氣、有色金屬等自然資源壟斷性國有企業(yè)，其股東構(gòu)成中可以有國家股、國有法人股、其他法人股等。國家股的存在主要是為了保證資源的利用符合國家發(fā)展的需要，而國有法人股和其他法人股則是為了推動企業(yè)經(jīng)營效益的提高。對于電信、電網(wǎng)、鐵路等自然壟斷企業(yè)，其股東的構(gòu)成應(yīng)該有國有股、國有法人股、其他法人股、自然人股等。其中，國有法人股應(yīng)占主要地位，其他法人股和自然人股則應(yīng)處于從屬地位，其作用主要是為重要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供資金，分擔投資風險，并監(jiān)督這些基礎(chǔ)設(shè)施的運營效率。對電子、汽車、造船等戰(zhàn)略支柱類國有企業(yè)，股東中可以有國家股、法人股和自然人股等。這類企業(yè)的市場競爭程度高，投資風險大，對國民經(jīng)濟增長的拉動作用顯著，國有企業(yè)股東的多元化可以擴大資金的來源，降低投資的風險，提高資源的利用效率。法人股和自然人股在這類企業(yè)中應(yīng)當處于重要的地位，而國家股則應(yīng)是參與者的角色。對于核能、航空航天等高新技術(shù)國有企業(yè)，股東應(yīng)由國家股和國有法人股所組成。由于該類企業(yè)承擔著國家重大專項任務(wù)，國家股應(yīng)當占據(jù)統(tǒng)治地位。在明確股東構(gòu)成的基礎(chǔ)上，國有企業(yè)還應(yīng)當調(diào)整股權(quán)的集中程度。特定功能類國有企業(yè)的股權(quán)集中度高，并且大部分以國有股的形式存在，容易造成內(nèi)部人控制的情況。國有企業(yè)應(yīng)當一方面公開出售部分股權(quán)，引入戰(zhàn)略投資者，另一方面轉(zhuǎn)變股權(quán)的持有方式，將國家股轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄈ斯?。但被出售的股?quán)和出售的對象不宜過多，以便在保證國有控股權(quán)的前提下，既發(fā)揮其他股東的監(jiān)督作用，又防止其他股東在企業(yè)管理中“搭便車”。

第二，完善公司治理結(jié)構(gòu)。一是調(diào)整董事會的股東構(gòu)成。對于自然資源壟斷性企業(yè)，控制經(jīng)營成本是改善經(jīng)營效率的關(guān)鍵，該類企業(yè)應(yīng)當增加非執(zhí)行董事和獨立董事的數(shù)量，保證非執(zhí)行董事和獨立董事發(fā)揮監(jiān)督功能，防止企業(yè)內(nèi)部管理人員濫用職權(quán)，擴大在職消費范圍；對于電信、電網(wǎng)等自然壟斷企業(yè)，抑制企業(yè)濫用市場地位漲價的沖動，保證權(quán)益投資的戰(zhàn)略性方向，是該類企業(yè)的運營重點，在董事會的構(gòu)成中，執(zhí)行董事和獨立董事的比例應(yīng)適當提高，減少非執(zhí)行董事的比例，防止盈利性需求干擾企業(yè)的決策過程；對于戰(zhàn)略支柱類企業(yè)，董事會的構(gòu)成應(yīng)當以非執(zhí)行董事和獨立董事為主；對于核能、航空航天等高新技術(shù)企業(yè)，董事會應(yīng)以執(zhí)行董事為主，獨立董事為輔，降低非執(zhí)行董事的比例。二是完善“三會”的權(quán)力制衡。即協(xié)調(diào)好董事會、監(jiān)事會和黨委會之間的權(quán)力關(guān)系，構(gòu)筑分工協(xié)作的決策體系，這對于改善國有企業(yè)的經(jīng)營效率具有重要意義。三是建立有效的高管選聘和激勵約束機制。為特定功能類國有企業(yè)選聘高管，可以采用內(nèi)部選拔和外部招聘的方式。內(nèi)部選拔的高管，了解企業(yè)的運轉(zhuǎn)流程，洞悉權(quán)益的積弊，可以迅速采取措施，改善企業(yè)的運營。外部招聘的高管，擁有專業(yè)的管理知識，豐富的管理經(jīng)驗，具備發(fā)現(xiàn)問題并解決問題的能力。對于財務(wù)狀況較好的國有企業(yè)，高管的選聘應(yīng)當以內(nèi)部選拔為主；對于財務(wù)狀況困難的國有企業(yè)，高管的選聘則應(yīng)以外部招聘為主。在確定企業(yè)高管的基礎(chǔ)上，對高管的激勵和約束則主要依賴薪酬管理。特定功能類國有企業(yè)的高管宜采用年薪制，年薪的水平應(yīng)不低于市場相同規(guī)模企業(yè)的平均水平，應(yīng)由固定薪酬和績效薪酬兩個部分組成，適當增加績效薪酬的比例，以激勵高管改善企業(yè)的經(jīng)營管理。對于市場競爭壓力較大的戰(zhàn)略支柱類企業(yè)，企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績與高管的管理水平和努力程度密切相關(guān)，高管薪酬中可以包括股權(quán)激勵，但股權(quán)激勵的規(guī)模不宜過大，并應(yīng)當設(shè)置較高的行權(quán)標準，以保證股權(quán)激勵能夠促使高管付出更多的努力。

第三，完善信息公開制度和考核評估體系。特定功能類國有企業(yè)作為全民所有制企業(yè)，應(yīng)當建立完善的信息披露和公開制度，為公眾知情權(quán)的實現(xiàn)創(chuàng)造條件，接受公眾的監(jiān)督，不斷改善自身的經(jīng)營管理，提高經(jīng)營效率。上市的國有企業(yè)，應(yīng)嚴格按照《公司法》和《證券法》的要求，披露與投資者利益相關(guān)的信息。非上市的國有企業(yè)，主營業(yè)務(wù)影響公眾利益的，也要主動公布自己的經(jīng)營信息和財務(wù)信息。企業(yè)內(nèi)部應(yīng)當建立規(guī)范的信息公開流程，確定對外公開信息的形成、審查、批準等部門的職責，細化信息公開的內(nèi)容、范圍、形式、時限和歸檔要求。為正確地評估這類企業(yè)的經(jīng)營績效，應(yīng)當從幾個方面改革考核評估體系：一是確定國有企業(yè)考核評估的目標。特定功能類國有企業(yè)雖然肩負著“公共政策性”和“一般盈利性”雙重使命，但是對于不同類型的企業(yè)側(cè)重點有所不同。對于自然資源壟斷性國有企業(yè)，保證自然資源的供給，維護市場經(jīng)濟平穩(wěn)健康運行是首要目標；對于自然資源壟斷性國有企業(yè)，其承擔普遍服務(wù)的義務(wù)，但也有擴大投資、推動技術(shù)進步的需求，它們在完成服務(wù)義務(wù)的基礎(chǔ)上，謀求適當?shù)睦麧?；對于?zhàn)略支柱類國有企業(yè)，在保證權(quán)益和經(jīng)營方向的基礎(chǔ)上追求盈利是主要目標；對于高新技術(shù)國有企業(yè)，完成國家重大專項任務(wù)是主要目標。二是綜合選取盈利性指標和社會責任類指標。在權(quán)重分配方面，對于不同類型的特定功能類國有企業(yè)應(yīng)當有所不同。三是選取指標應(yīng)注意指標的反饋價值。指標選取應(yīng)當兼顧價值與費用，現(xiàn)有的盈利性和社會責任類指標若能夠較好地反映企業(yè)的經(jīng)營績效，利用現(xiàn)有指標進行加權(quán)平均則是一條評估企業(yè)綜合運營績效的可行途徑。四是績效評估要有相應(yīng)的反饋機制。應(yīng)當將高管的薪酬或利潤上繳的比例與評估的結(jié)果掛鉤，使績效評估的結(jié)果被管理層重視，切實起到激勵約束和提高經(jīng)營效率的良好效果。

（五）圍繞提質(zhì)增效，推進國有企業(yè)混合所有制改革

國有企業(yè)混合所有制改革（以下簡稱“混改”），是指將國有企業(yè)由國有獨資等資本經(jīng)營形式向國有、集體、非公等不同性質(zhì)所有者之間或在國有產(chǎn)權(quán)內(nèi)不同投資主體之間持續(xù)混合、磨合、融合的變革與改進過程，是國有資本與具有完整市場化特征的外部資本的混合。推進國有企業(yè)“混改”，是我國國企改革的重要突破口和重要任務(wù)，國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式。積極穩(wěn)妥發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，有利于優(yōu)化國有經(jīng)濟布局，發(fā)揮國有資本帶動力；有利于改善公司治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)政企分開；有利于實現(xiàn)公有制經(jīng)濟與非公有制經(jīng)濟的良性互動，提高國家競爭力；有利于提高國有資本經(jīng)營效益和控制力影響力。

“混改”應(yīng)按照分類推進、完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提高效率的要求，積極推進股權(quán)多元化，進一步優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，在一些重點領(lǐng)域邁出實質(zhì)性步伐。“混改”的重點是：

1.引入社會資本參與國企改革

鼓勵非國有資本投資主體、非公有制企業(yè)通過出資入股、收購股權(quán)、認購可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等多種方式參與國企改制重組或國有控股上市公司增資擴股以及企業(yè)經(jīng)營管理，實行同股同權(quán)，維護各類股東合法權(quán)益；支持非國有資本參股國有資本投資項目，以及國有資本參股非公有資本等方式，大力培育龍頭骨干混合所有制企業(yè)?！盎旄摹焙蟮钠髽I(yè)，國有資本出資人和各類非國有資本出資人以股東身份履行權(quán)利和職責，以資本為紐帶改進企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和管理方式，將其培育成為真正的市場主體。但應(yīng)注意防止“混改”中只關(guān)注“混改”戶數(shù)占比的“形式表征”，卻忽視股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和股權(quán)多元化的“實質(zhì)特征”的傾向。因此，在“混改”中解決國有“一股獨大”和機制不活問題仍是有待破解的課題。

2.分類分層推進“混改”

國企“混改”是混合所有制改革的突破口，但也不是所有的企業(yè)都適合“混改”，應(yīng)準確把握混合所有制改革的方向，因地施策、因業(yè)施策、因企施策，指導具備條件的企業(yè)“一企一策”制定“混改”方案，成熟一個推進一個，應(yīng)混盡混、宜混則混，不搞“拉郎配”。既要混資本，更要轉(zhuǎn)機制，通過深化混合所有制改革，使各類市場主體取長補短、相互促進、共同發(fā)展，使企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化、治理水平得以提升、效益和競爭力得以增強。因此，第一是區(qū)分企業(yè)類型分類實施“混改”：第一類是處于完全競爭市場領(lǐng)域的國有企業(yè)，原則上都可“混改”，以增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資本保值增值為主要目標，以提高經(jīng)濟效益和創(chuàng)新商業(yè)模式為導向，通過相對控股、設(shè)置優(yōu)先股、整體上市等多種形式，統(tǒng)籌國有、集體、非公各類資本，區(qū)域內(nèi)外和國內(nèi)外各類資源，實現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)的充分多元化，推動強強聯(lián)合，提升資本運營效率。此類國企“混改”的重點是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。第二類是涉及國家安全、國民經(jīng)濟重要命脈和關(guān)鍵領(lǐng)域的承擔重大任務(wù)的國有企業(yè)，發(fā)展重點是提升國有資本投入，可保持國有資本的控股地位，但支持非國有資本參股，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵是把控好國企持股比例。第三類是處于自然壟斷行業(yè)的企業(yè)，應(yīng)實行政企分開、資政分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管等改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開經(jīng)營性業(yè)務(wù)，促進公共資源配置市場化，同時加強分類依法監(jiān)管、規(guī)范營利模式，其發(fā)展重點是實施人事改革，消除發(fā)展弊端。第四類是具有特殊功能的公益類國有企業(yè)，發(fā)展重點是優(yōu)化服務(wù)水平、提升服務(wù)質(zhì)量和效率，原則上實行國有獨資，但也可以通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營，并根據(jù)不同業(yè)務(wù)特點加強分類指導，推進具備條件的企業(yè)實現(xiàn)投資主體多元化。第二是分層推進混合所有制改革，主要在兩個層面展開：一是國有企業(yè)集團層面的“混改”，通過改制上市、整體上市、主營業(yè)務(wù)上市、并購重組、發(fā)行可轉(zhuǎn)債等方式，逐步調(diào)整國有股權(quán)比例，引入各類投資者，形成股權(quán)結(jié)構(gòu)多元、股東行為規(guī)范、內(nèi)部約束有效、運行高效靈活的經(jīng)營機制；二是引導在國有企業(yè)子公司層面有序推進“混改”，對國有企業(yè)集團公司二級及以下企業(yè)，以研發(fā)創(chuàng)新、生產(chǎn)服務(wù)等實體企業(yè)為重點，更多地引入非國有資本，引入民營機制，加快技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、經(jīng)營創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，合理限定法人層級，有效壓縮管理層級，盡快完善企業(yè)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)。

3.鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業(yè)

在公共服務(wù)、高新技術(shù)、生態(tài)環(huán)保、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)為重點領(lǐng)域，以市場選擇為前提，以資本為紐帶，發(fā)揮國有資本投資、運營公司的資本運作平臺作用，對發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒊砷L性強的非國有企業(yè)進行股權(quán)投資。鼓勵國企通過投資入股、聯(lián)合投資、并購重組等多種方式，與非國企進行股權(quán)融合、戰(zhàn)略合作、資源整合，尤其要按照高質(zhì)量發(fā)展的要求和新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程的需要，引導國有企業(yè)市場化并購重組具有技術(shù)創(chuàng)新性、產(chǎn)業(yè)成長性和市場拓展性的民營、外資等多種所有制高新技術(shù)企業(yè)，形成具備較強競爭力的混合所有制企業(yè)。要大力支持國有資本與非國有資本共同設(shè)立股權(quán)投資基金，參與企業(yè)改制重組。制定和完善國有資本參股非國有企業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)和公司章程規(guī)定，必要時國有股可行使特定事項否決權(quán)，以保證國有資本在特定領(lǐng)域的控制力和影響力。