我國政府采購糾紛解決機(jī)制：現(xiàn)狀、問題與重塑
——從241份信息公告談起

楊海靜 周浩然

政府采購合同須采用法定方式締結(jié)。以招標(biāo)采購方式為例，包括了從采購需求制定、招標(biāo)公告、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)、合同締結(jié)、合同履行、合同評價等一系列相互聯(lián)系的規(guī)定路徑，涉及采購人、采購代理機(jī)構(gòu)（如有）、潛在供應(yīng)商、中標(biāo)供應(yīng)商、行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)等多個主體，存在民事、行政多種性質(zhì)的法律關(guān)系。其糾紛類型也因階段、主體、內(nèi)容而性質(zhì)不同，樣態(tài)各異。廣義的政府采購糾紛既包括合同締結(jié)階段的糾紛，也包括合同履行階段的糾紛；狹義的政府采購糾紛僅指前者，本文如無特殊說明僅在狹義范疇上展開討論。

一、文獻(xiàn)綜述

投訴處理是政府采購糾紛解決的核心制度之一，其性質(zhì)不明會直接導(dǎo)致配套措施不完善、與行政處罰及行政裁決界限不清等問題。李欣和陳根強(qiáng)（2009）認(rèn)為合同締結(jié)階段的政府采購糾紛本質(zhì)上屬于民事糾紛，投訴處理符合行政裁決的特點(diǎn)。李咸武（2014）則指出，合同締結(jié)階段的政府采購爭議屬于行政爭議，政府采購中的投訴處理是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)所實施的解決行政爭議的一種具體行政行為，不符合行政裁決解決民事糾紛的基本性質(zhì)。吳華（2020）認(rèn)為《招標(biāo)投標(biāo)法》體系中的投訴處理是行政監(jiān)督檢查或行政處罰，而政府采購中的投訴處理則是行政裁決?，F(xiàn)行政府采購法律未對投訴處理性質(zhì)作出明確規(guī)定，理論界和實務(wù)界仍存有爭議。

投訴提出是投訴處理的啟動端，投訴處理的性質(zhì)取決于投訴行為的法律性質(zhì)。王叢虎（2017）從制度內(nèi)核和功能角度，指出投訴具有內(nèi)部監(jiān)督和權(quán)利保障的雙重性質(zhì)；朱中一（2018）指出，投訴制度的基本功能是權(quán)利救濟(jì)，不包括監(jiān)督。但尚未有學(xué)者從投訴自身構(gòu)成角度討論投訴行為的性質(zhì)。

政府采購糾紛化解機(jī)制需要遵循多元原則。于安（2020）指出，政府采購爭議處理的制度設(shè)計可分為詢問、質(zhì)疑、投訴、約談、調(diào)解、裁決、簡易程序、電子平臺、仲裁、訴訟十個方面，并引入行政裁決機(jī)制，完善行政裁決配套程序。龍飛（2015）認(rèn)為，訴訟外糾紛解決力量是構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的社會基礎(chǔ)。王柱國和崔英楠（2021）提出糾紛多元化解機(jī)制是我國 “楓橋經(jīng)驗”在新時代的發(fā)展和創(chuàng)新。

在行政裁決的試點(diǎn)改革下，對于行政裁決不服的救濟(jì)，閆志開等（2021）認(rèn)為，當(dāng)事人對行政裁決這一具體行政行為有權(quán)申請行政復(fù)議。成協(xié)中（2021）指出對行政裁決無行政復(fù)議的必要，訴訟應(yīng)為其唯一救濟(jì)手段。王周歡（2020）認(rèn)為對行政裁決不服的，既可提起行政訴訟，也可提起民事訴訟。

行政調(diào)解是非訴糾紛解決方式之一。黃民錦（2012）提出應(yīng)健全政府采購行政調(diào)解機(jī)制，王聰（2021）指出要完善行政調(diào)解運(yùn)作程序，建立行政裁決與行政調(diào)解的銜接，并提高行政調(diào)解的法律效力。

高效和獨(dú)立是對政府采購糾紛解決時限和機(jī)構(gòu)的要求。何紅鋒和張璐（2005）認(rèn)為，提高糾紛解決效率應(yīng)簡化救濟(jì)程序，縮短審查時限。李德華和李帥（2019）從優(yōu)化政采營商環(huán)境角度，通過分析現(xiàn)行政府采購糾紛解決的時間、費(fèi)用，提出應(yīng)提高非訴訟糾紛解決程序的效率。曹勝亮等（2009）提出糾紛解決機(jī)構(gòu)應(yīng)具有獨(dú)立性，不受外來主體因素的干擾。宋軍（2018）認(rèn)為應(yīng)設(shè)置專門、獨(dú)立的政府采購行政裁決機(jī)制。

質(zhì)疑前置制度的設(shè)計是否高效，學(xué)界可謂褒貶不一。黃正華（2016）認(rèn)為“質(zhì)疑—投訴”的特定順序考慮了不同制度的區(qū)別功能，有利于提高采購效率。成協(xié)中（2020）也認(rèn)為應(yīng)維持現(xiàn)有“質(zhì)疑—投訴”設(shè)計。而王旭（2013）則以世貿(mào)組織《政府采購協(xié)議》（Government Procurement Agreement，以下簡稱GPA）的規(guī)定為出發(fā)點(diǎn)，指出質(zhì)疑制度有悖法理，限制了投訴權(quán)的實施?；诔杀究紤]，張澤明（2021）建議取消質(zhì)疑前置程序。

實現(xiàn)政府采購糾紛解決的電子化是對高效原則的響應(yīng)，但學(xué)界對此鮮有探討?，F(xiàn)有著述大多著重于論證政府采購過程的電子化，如姚明明等（2021）分析了政府采購電子化趨勢，提出了相應(yīng)建議；張曉丹等（2020）明確了電子化在政府采購監(jiān)管中的作用。少數(shù)學(xué)者對在線糾紛解決方面進(jìn)行了討論，如程琥（2016）論述了ODR（Online Dispute Resolution，即在線爭議解決模式）與我國矛盾糾紛多元化解機(jī)制的銜接，胡曉霞（2017）提出要從立法上明確在線糾紛解決機(jī)制的地位。

構(gòu)建多元糾紛解決機(jī)制，還應(yīng)堅持司法最終原則。王雪梅（2001）從行政最終裁決的弊端角度論述了司法最終原則。季金華（2013）從文化理念層面強(qiáng)調(diào)司法最終解決對樹立司法權(quán)威的重要性。王柱國等（2021）認(rèn)為司法最終原則方能引導(dǎo)正義的完全實現(xiàn)。

二、我國政府采購糾紛處理現(xiàn)狀

政府采購現(xiàn)行法律體系依據(jù)糾紛的發(fā)生時間，以合同締結(jié)為分界點(diǎn)，設(shè)置了兩種不同的權(quán)利救濟(jì)路徑。合同簽訂階段，除民事救濟(jì)途徑外，建立了質(zhì)疑—投訴—行政復(fù)議/行政訴訟的鏈條式救濟(jì)路徑，合同履行階段的糾紛則導(dǎo)入民事救濟(jì)體系。本文整理了2021年財政部官網(wǎng)發(fā)布的241份政府采購信息公告，以求“察一葉見森林”，從點(diǎn)見面，了解我國政府采購糾紛解決樣態(tài)。

（一）糾紛內(nèi)容和類型

241份政府采購信息公告可見，政府采購在合同締結(jié)階段從內(nèi)容上大致可歸納為以下八種糾紛類型：第一，采購文件不符合法律規(guī)定；第二，公告發(fā)布未遵循法定程序，公告內(nèi)容不完整不充分；第三，評審委員會評審不公正、不規(guī)范；第四，中標(biāo)或成交產(chǎn)品不符合采購文件指標(biāo)要求；第五，中標(biāo)或成交供應(yīng)商不具備相應(yīng)資格；第六，供應(yīng)商有提供虛假材料謀取中標(biāo)、串標(biāo)等行為；第七，代理機(jī)構(gòu)未完全履行其必要的告知義務(wù)；第八，廢標(biāo)理由不符合法律規(guī)定等。

（二）糾紛處理方式

在241份信息公告中，51份是財政部在處理投訴或進(jìn)行監(jiān)督檢查過程中對違法當(dāng)事人進(jìn)行行政處罰的決定書，有9份是針對舉報人提出的舉報事項作出的處理決定，2份是針對采購人的反映事項作出的處理決定，其余179份是對投訴人不服質(zhì)疑結(jié)果作出的投訴處理決定。我國政府采購領(lǐng)域已經(jīng)形成了集質(zhì)疑、投訴、舉報、監(jiān)督檢查、處罰于一體的非訴訟糾紛處理機(jī)制，監(jiān)督檢查部門能夠在處理投訴中及時發(fā)現(xiàn)和制裁違法行為，有效行使行政監(jiān)督職能，如第1370號《投訴處理決定書》認(rèn)定某供應(yīng)商提供虛假業(yè)績，第1392號《行政處罰決定書》隨即就該違法違規(guī)事項作出了罰款、列入不良行為記錄名單、一年內(nèi)禁止參加政府采購活動的行政處罰。從投訴主體看，絕大部分投訴都是未成交或未中標(biāo)供應(yīng)商對采購人或采購代理機(jī)構(gòu)作出的質(zhì)疑答復(fù)不滿意而提出的。

值得一提的是，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》（以下簡稱《意見》）明確指出，“行政裁決主要適用于對以下特定民事糾紛的處理，包括政府采購糾紛”，“重點(diǎn)做好自然資源權(quán)屬爭議、政府采購活動爭議等方面的行政裁決工作”。行政裁決因其主體的行政性、裁決對象的特定性等特點(diǎn)，具有及時、專業(yè)、高效的優(yōu)勢?！兑庖姟分荚诎l(fā)揮行政裁決制度對于化解民事糾紛的“分流閥”作用。

2020年1月，深圳市財政局、上海市財政局和內(nèi)蒙古自治區(qū)財政廳被財政部確定為政府采購行政裁決改革示范點(diǎn)。深圳市財政局出臺了《深圳市財政局政府采購行政裁決規(guī)程》，并率先在行政裁決中引入行政調(diào)解制度，作出了全國首例《政府采購調(diào)解協(xié)議書》。內(nèi)蒙古自治區(qū)財政廳建立了政府采購行政裁決內(nèi)控制度，制定了行政裁決管理辦法，成立了全國首家政府采購行政裁決機(jī)構(gòu)（昝妍，2021）。

（三）糾紛處理結(jié)果

《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令〔2018〕第94號）（以下簡稱“94號令”）第29條和第31條是政府采購監(jiān)管部門對投訴作出具體處理決定的依據(jù)。在179份投訴處理決定中，101份為駁回決定，23份認(rèn)定投訴事項成立，55份作出了部分支持、部分駁回的決定。

在101份駁回決定中，80份以缺乏事實依據(jù)駁回，17份被認(rèn)定部分事項缺乏事實依據(jù)、部分為無效投訴事項而駁回，2份以投訴事項不成立駁回，2份以投訴事項不符合法定受理條件而駁回。在23份認(rèn)定投訴事項成立的決定中，19份在認(rèn)定“投訴事項成立”的基礎(chǔ)上，作出了“限期改正”“中標(biāo)結(jié)果無效”“重新開展采購活動”等處理決定，如1310號認(rèn)定“投訴事項成立，項目第二、三標(biāo)段中標(biāo)結(jié)果無效，責(zé)令重新開展采購活動”。4份僅認(rèn)定“投訴事項成立”，未作出其他處理決定。

在55份部分支持投訴事項成立的決定中，3份作出了投訴事項成立，但投訴事項“不影響采購結(jié)果”，故僅認(rèn)定“投訴事項成立”“確認(rèn)采購活動違法”，但“繼續(xù)開展采購”，如第1314號認(rèn)定“代理機(jī)構(gòu)第一次發(fā)布的成交公告內(nèi)容不全”成立，但未對采購結(jié)果產(chǎn)生影響；第1407號認(rèn)定“投訴事項4、11成立但不影響采購結(jié)果，本項目繼續(xù)開展采購活動”。10份未確定中標(biāo)或成交供應(yīng)商，責(zé)令重新采購并限期改正違法行為，如第1441號認(rèn)定“責(zé)令采購人重新開展采購活動，并責(zé)令采購人、代理機(jī)構(gòu)就未依法編制招標(biāo)文件等問題限期改正”。2份因已確定中標(biāo)或成交供應(yīng)商，確定中標(biāo)結(jié)果無效，并責(zé)令重新開展采購活動，如第1465號認(rèn)定“本項目第三包中標(biāo)結(jié)果無效，責(zé)令采購人重新開展采購活動”。3份投訴處理決定“因采購合同已經(jīng)履行”，僅“確認(rèn)采購活動違法”，未要求撤銷合同，如第1246號認(rèn)定“中標(biāo)產(chǎn)品不滿足招標(biāo)文件相關(guān)技術(shù)指標(biāo)要求，被投訴人涉嫌提供虛假材料謀取中標(biāo)”，再如第1305號認(rèn)定“代理機(jī)構(gòu)認(rèn)定投訴人未通過資格性審查錯誤”，僅確認(rèn)其違法性。

三、我國現(xiàn)行政府采購糾紛解決機(jī)制存在的問題

（一）投訴處理決定法律性質(zhì)不明

《政府采購法》第58條規(guī)定，投訴人對投訴處理決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，但并未對投訴處理本身的性質(zhì)作出明確界定。如前文文獻(xiàn)綜述可見，理論界對此各執(zhí)所見。信息公告可見，投訴處理決定的內(nèi)容，首先包含對違法違規(guī)行為的認(rèn)定，同時也包含中標(biāo)無效、撤銷合同等影響合同雙方權(quán)利義務(wù)的裁判，還包括“責(zé)令重新開展采購活動”“限期改正”等行政命令。

隨著行政裁決在政府采購領(lǐng)域的試點(diǎn)，立法用語的不規(guī)范導(dǎo)致其性質(zhì)愈加模糊，也帶來了以下問題：第一，由于缺乏立法明確和配套制度，行政裁決的“準(zhǔn)司法性”大為降低，被確認(rèn)為一種具體行政行為，納入了行政復(fù)議/行政訴訟的救濟(jì)框架，增加了行政處理環(huán)節(jié)。如前所述，深圳市作出的行政裁決決定，當(dāng)事人對結(jié)果不滿的，既可以申請行政復(fù)議，也可申請行政訴訟。這不僅導(dǎo)致糾紛解決程序更加繁瑣，也使得行政裁決部門處于被“裁決”的地位。第二，行政裁決和行政處罰的界限不明。觀察可見，現(xiàn)有行政裁決決定書小心地避開行政處罰和類行政處罰的處理。但隨著《行政處罰法》對行政處罰類型的擴(kuò)張，此前很多行政管理措施如通報批評、市場禁入等均被列入行政處罰范圍內(nèi)，需要遵循嚴(yán)格的法定程序。第三，依據(jù)“94號令”第23條規(guī)定，財政部門對處理投訴事項有調(diào)查取證權(quán)和組織質(zhì)證權(quán)，其也可根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定或者職責(zé)權(quán)限，委托相關(guān)單位或者第三方開展調(diào)查取證、檢驗、檢測、鑒定。但相關(guān)調(diào)查權(quán)的具體范圍、調(diào)查方法、程序設(shè)置等內(nèi)容缺乏明確規(guī)定。這都需要首先界定投訴處理決定的法律性質(zhì)，進(jìn)而確立對其進(jìn)行規(guī)范的法律框架和原則。

（二）無效投訴處理缺乏法律依據(jù)

如上文統(tǒng)計數(shù)據(jù)所示，17份投訴因被定性為“無效投訴”而被投訴處理機(jī)關(guān)駁回，但《政府采購法》《政府采購法實施條例》及“94號令”并未對無效投訴作出規(guī)定。目前規(guī)定有“無效投訴”的為《關(guān)于加強(qiáng)政府采購供應(yīng)商投訴受理審查工作的通知》（財庫〔2007〕1號）。該《通知》將不符合受理條件的投訴列為“無效投訴”，包括主體不適格、未經(jīng)法定程序、超過法定期限、未采用法定方式等。該《通知》屬于部門規(guī)范性文件，其效力位階不足以構(gòu)成處理依據(jù)。

關(guān)于投訴的法律性質(zhì)，有觀點(diǎn)從制度本身出發(fā)，認(rèn)為投訴處理是政府采購的內(nèi)部監(jiān)督行為（王從虎，2017），本質(zhì)是供應(yīng)商的權(quán)利救濟(jì)手段（朱中一，2018）。從構(gòu)成要件分析，投訴應(yīng)屬于法律行為，系投訴人以意思表示為要素，遵循“94號令”第三章的實體和程序規(guī)定，向相應(yīng)財政部門主張維護(hù)自身權(quán)益，以發(fā)生法律效力的行為。依據(jù)“94號令”第7條、18—20條之規(guī)定，投訴應(yīng)滿足主體（包括投訴人、被投訴人和受理主體）適格、內(nèi)容合法、程序正當(dāng)?shù)臈l件，若不符合三要件，則可能會被財政部門駁回。

（三）質(zhì)疑前置導(dǎo)致效率損失

《政府采購法》第52條規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為“采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的”，可以在法定期限內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。2020年12月，財政部發(fā)布《政府采購法（修訂）》（征求意見稿），在“中標(biāo)、成果結(jié)果”后，又增加了“入圍結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的”情形。依照《政府采購法》第55條之規(guī)定，質(zhì)疑供應(yīng)商只有對采購人、采購代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購人、采購代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時間內(nèi)作出答復(fù)的，才可以向同級政府采購監(jiān)督管理部門投訴，即質(zhì)疑是投訴的前置程序。

該前置制度旨在鼓勵當(dāng)事人通過私立救濟(jì)解決糾紛。實踐表明，越靠近糾紛發(fā)生主體，其解決成本越低。質(zhì)疑前置制度下，一方面，由供應(yīng)商向采購人或采購代理機(jī)構(gòu)預(yù)警，提示其及時發(fā)現(xiàn)問題，糾正錯誤，具有路線短、效率高的特點(diǎn)，可稱為成本最低的糾紛解決方式；另一方面，也增加了糾紛解決環(huán)節(jié)，對最終走向訴訟的糾紛來說，變相延長了當(dāng)事人提起訴訟的時間，有限制當(dāng)事人訴權(quán)之嫌疑。

（四）投訴處理缺乏中立性和專業(yè)性

作出投訴處理決定的是“同級政府采購監(jiān)督管理部門”，雖然作為“監(jiān)督管理部門”的財政部門與采購部門實現(xiàn)了職能分離，但天然的親緣關(guān)系使其缺乏足夠的獨(dú)立性而無法完全中立。另外，糾紛的裁判處理需要足夠的專業(yè)人員，既熟悉政府采購法律體系，又熟悉行政裁決、復(fù)議、訴訟等程序，理解實體和程序尤其是程序?qū)τ诋?dāng)事人權(quán)利保護(hù)的重大意義。這就需要糾紛解決部門同時具有專業(yè)性。實踐中，處理采購糾紛的工作人員本質(zhì)上仍屬于行政人員，有法律專業(yè)背景的人員也非多數(shù)，且往往身兼數(shù)職，人員數(shù)量缺乏，結(jié)構(gòu)配置不合理。

（五）零成本誘發(fā)惡意啟動救濟(jì)程序

與民事訴訟和民商事仲裁按照訴爭金額的一定比例收取訴訟或仲裁費(fèi)用不同，質(zhì)疑—投訴—行政復(fù)議/行政訴訟的糾紛解決機(jī)制，除行政訴訟案件有可忽略不計的訴訟費(fèi)用外，可謂零成本，這就容易誘發(fā)供應(yīng)商隨意啟動糾紛解決程序。部分供應(yīng)商甚至明知采購文件或采購程序可能存在違法違規(guī)情形，但并不急于質(zhì)疑或投訴，而是等到中標(biāo)人確定非自己時方啟動質(zhì)疑投訴程序。惡意質(zhì)疑和投訴無疑造成了監(jiān)管資源的極大浪費(fèi)。

依據(jù)“94號令”第37條，投訴人在全國范圍12個月內(nèi)三次以上投訴查無實據(jù)的，會被列入不良行為記錄名單，構(gòu)成虛假、惡意投訴的，還會被禁止1—3年內(nèi)參加政府采購活動。此規(guī)定意在威懾，但依本文前述統(tǒng)計數(shù)據(jù)，駁回決定數(shù)量占絕對比重，從一個側(cè)面反映了其威懾作用在實踐中不甚明顯。

（六）行政裁決試點(diǎn)尚未深入

隨著《意見》的頒布，我國政府采購領(lǐng)域自2020年始試行行政裁決制度，但相關(guān)試點(diǎn)目前尚停留在起步階段。深圳市財政局作出的深財書〔2020〕170號、深財書〔2020〕184號、深財書〔2020〕232號等文書的當(dāng)事人名稱由“投訴人”更為“申請人”、由“被投訴人”變更為“被申請人”，但行政裁決決定書的實體內(nèi)容與投訴處理決定并無顯著不同。上海、內(nèi)蒙古等試點(diǎn)地區(qū)的政府采購糾紛解決機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、程序與現(xiàn)行投訴處理制度均無變化，相關(guān)改革仍缺乏實質(zhì)性進(jìn)展。

四、政府采購糾紛解決機(jī)制應(yīng)遵循的原則

（一）多元原則

在全面構(gòu)建“全民共建共享”的社會治理格局下，打造集和解、調(diào)解、行政、司法于一體、自力和公力救濟(jì)相結(jié)合的多元化政府采購糾紛解決機(jī)制，是健全民事利益和保護(hù)優(yōu)化營商環(huán)境的應(yīng)有之義。

磋商是糾紛解決的軟性方式。GPA第18條第2項規(guī)定，若供應(yīng)商提出申訴（challenge），采購實體參加方應(yīng)當(dāng)鼓勵采購實體和供應(yīng)商通過協(xié)商解決申訴的問題，第20條第1項規(guī)定各參加實體對于影響采購協(xié)議實現(xiàn)的行為應(yīng)該進(jìn)行充分的磋商。依據(jù)英國《公共工程合同規(guī)則》中第31. 5條，只有在承包商告知采購人已違反義務(wù)，并告知其準(zhǔn)備提起訴訟的意向，才能提起控訴程序。

調(diào)解為糾紛解決提供了更多可能性。美國創(chuàng)造了早期中立評估制度，評估員依據(jù)當(dāng)事人的陳述、證據(jù)出具中立評估報告，以減少當(dāng)事人之間的對抗情緒，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇和解或調(diào)解。此外，美國聯(lián)邦法院還大規(guī)模推廣法院附設(shè)ADR（Alternative Dispute Resolution，即非訴訟爭議解決機(jī)制）；日本法院建立了專門的調(diào)停委員會，作為法院的附設(shè)機(jī)構(gòu)，并聘任有資質(zhì)和見識的專家為調(diào)停委員，以確保低成本解決糾紛（龍飛，2015）。極具東方生命力的調(diào)解制度在我國的發(fā)展可謂源遠(yuǎn)流長，從西周設(shè)“調(diào)人”掌司調(diào)解事務(wù)到明代“里老”在“申明亭”調(diào)解民間糾紛，再到現(xiàn)代的“楓橋經(jīng)驗”，秉持“和合”的價值理念，有效化解了社會矛盾。

司法解決具有終局性，但司法資源卻是有限的。多元的糾紛解決途徑可以分流案件，減輕司法機(jī)關(guān)的壓力。信訪法治化改革的經(jīng)驗可見，社會、行政、司法多管齊下積極應(yīng)對，能夠多元化解有效減震。多元是構(gòu)建政府采購糾紛解決機(jī)制應(yīng)遵循的首要原則。

（二）高效原則

時間和質(zhì)量是判斷政府采購糾紛解決效果的重要因素。《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第13條從保護(hù)市場主體、優(yōu)化營商環(huán)境角度對政府采購監(jiān)管提出了要求。世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系中，二級指標(biāo)糾紛解決時限前沿水平為120天，這從時間上為政府采購糾紛解決提出了更高的效率要求。資源的管理需要技能，專業(yè)化的管理可以產(chǎn)生很大的收益（Yoram Barzel等，2004）。專業(yè)的救濟(jì)可增加結(jié)果的可接受性，是高質(zhì)量解紛的充分條件。高效的政府采購糾紛解決機(jī)制能夠保證當(dāng)事人權(quán)利盡快得到救濟(jì)，促進(jìn)政府采購活動的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

就目前政府采購締約階段的糾紛解決時間來看，依據(jù)《政府采購法》的時限要求，從供應(yīng)商質(zhì)疑—采購人書面答復(fù)，再從供應(yīng)商投訴—采購人作出處理決定，以供應(yīng)商及時質(zhì)疑、投訴計，其收到投訴處理結(jié)果最長可能達(dá)到37個工作日。如沿著行政復(fù)議—行政訴訟的路徑繼續(xù)，供應(yīng)商收到最終裁判的時間為9個月，最長可達(dá)到12個月?？v使糾紛解決方式費(fèi)用低廉，但耗費(fèi)時間長，加之前述專業(yè)性缺乏，亦難稱之高效。

（三）獨(dú)立原則

公正有效的糾紛解決機(jī)制要求糾紛解決機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性（曹勝亮和劉權(quán)，2009）。GPA第18條第4項、第5項規(guī)定，爭議主管機(jī)關(guān)應(yīng)獨(dú)立于采購實體。英國、日本、法國的政府采購糾紛處理機(jī)構(gòu)均具有獨(dú)立性。英國的行政裁判所依據(jù)國會立法設(shè)立，是司法系統(tǒng)的組成部分，與政府機(jī)構(gòu)分離。依據(jù)英國《裁判所、法院和執(zhí)行法》第1章第2節(jié)第3條（b）（c）（d）項之規(guī)定，裁判所成員必須是其裁決案件主要事項或法律適用方面的專家，能夠運(yùn)用創(chuàng)新方法公正、快速、有效地解決爭端。依據(jù)《政府采購審查委員會運(yùn)作概覽》和《政府采購?fù)对V的審查程序》，日本設(shè)置了政府采購審查委員會（The Government Procurement Review Board），專門處理政府采購的投訴事宜，審查委員會人員與案件當(dāng)事人無利害關(guān)系，完全獨(dú)立于采購人。法國的政府采購監(jiān)督部門不同于處理爭議部門，政府采購委員會是政府采購的監(jiān)督部門，行政法院負(fù)責(zé)處理投訴事項。

政府采購糾紛解決機(jī)構(gòu)在處理糾紛時能免受其他機(jī)構(gòu)或人員的干擾，嚴(yán)格按照法定程序，依法辦事。糾紛解決機(jī)構(gòu)和人員均與涉案主體無利害關(guān)系，才可能保證處理結(jié)果的公允和可信賴性。

（四）司法最終原則

任何權(quán)利的救濟(jì)以及國家公權(quán)力和社會權(quán)力的運(yùn)行都應(yīng)該堅持司法最終審查，以司法裁判作為化解沖突和矛盾的最終手段（向明和肖愛，2011）。司法最終是法治原則的應(yīng)有之義，是踐行正義價值的路徑，構(gòu)建政府采購多元救濟(jì)機(jī)制需要司法抑制行政裁量權(quán)的蔓延，保障救濟(jì)結(jié)果的拘束性和可信賴性。

司法最終原則在國際上亦被廣泛運(yùn)用。GPA第18條第6項規(guī)定，“每一參加方應(yīng)確保審查機(jī)構(gòu)如不是法院，則該審查機(jī)構(gòu)的決定應(yīng)當(dāng)接受司法審查”。英國行政裁判所作出的裁決不具有終局性，依據(jù)《裁判所、法院和執(zhí)行法》第2章中“裁決復(fù)審和上訴”第14條和《裁判所與公開調(diào)查法》“裁判所的司法控制”第11條之規(guī)定，當(dāng)事人可向上訴法院申請司法審查，上訴法院可以直接作出裁決，也可以發(fā)回裁判所，指示其依據(jù)法院意見予以重新審理和裁決，重新裁決的裁決人員不得與原先的裁決人員相同。

關(guān)于對行政裁決不服能否提起行政復(fù)議，《行政復(fù)議法》無明確規(guī)定，學(xué)界爭論不一。有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)事人對行政裁決不服的，可以提起復(fù)議（閆志開等，2021）。也有學(xué)者認(rèn)為，《行政復(fù)議法》第八條第二款的“其他處理”不包括行政裁決，在行政裁決的救濟(jì)問題上，訴訟是行政裁決的唯一救濟(jì)途徑，排除行政復(fù)議（成協(xié)中，2021）。行政裁決雖不具有終局性，但其獨(dú)立的處理機(jī)構(gòu)和人員、嚴(yán)格的權(quán)限來源和法定程序使其具有準(zhǔn)司法性，無再行尋求行政救濟(jì)的必要，應(yīng)納入司法最終救濟(jì)。

五、政府采購糾紛解決機(jī)制構(gòu)建

政府采購糾紛解決制度應(yīng)立足政府采購的法律性質(zhì)，從我國現(xiàn)有制度出發(fā)，對標(biāo)世界銀行營商環(huán)境指數(shù)，借鑒其他國家成熟經(jīng)驗，服務(wù)于推進(jìn)加入GPA談判的戰(zhàn)略要求，構(gòu)建多元、高效、獨(dú)立的糾紛解決機(jī)制。

（一）立法明確投訴處理是一種特殊的行政裁決

《意見》指出，行政裁決是行政機(jī)關(guān)依當(dāng)事人申請，根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，居中對與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁處的行為。但投訴處理，不同于一般的行政裁決，首先要解決違法行為的認(rèn)定，其次為合同成立與否等民事權(quán)利義務(wù)的處理，違法行為的認(rèn)定是裁決民事主體的權(quán)利義務(wù)配置的前提?，F(xiàn)行的投訴處理制度本質(zhì)上是一種集行政裁決、行政命令于一體的行政行為，是一種特殊的行政裁決制度。

行政裁決事項的設(shè)定應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)力分工原則、必要性原則，避免行政權(quán)僭越司法權(quán)，設(shè)定依據(jù)應(yīng)僅限于法律和行政法規(guī)（孔繁華，2021）。除《意見》外，現(xiàn)行法律和行政法規(guī)并未就投訴處理的行政裁決性質(zhì)作出明確規(guī)定。未來需在《政府采購法》中明確投訴處理的行政裁決性質(zhì)，并在《政府采購法實施條例》中就行政裁決的具體制度作出安排，保障政府采購行政裁決制度有法可依。

（二）保障行政裁決機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

如前所述，行政裁決具有效率高、專業(yè)性強(qiáng)、程序簡便的優(yōu)勢，發(fā)揮行政裁決準(zhǔn)司法性的前提是保持行政裁決機(jī)關(guān)的獨(dú)立性?？煽紤]仿照我國各地的勞動仲裁委員會設(shè)置政府采購行政裁決委員會作為中立的第三方機(jī)構(gòu)，按照統(tǒng)一的裁決規(guī)則和程序，解決政府采購糾紛。裁決員采取兼職為主、專職為輔的方式，選取符合條件的人員如政府采購行業(yè)專家、專業(yè)研究人員、行業(yè)組織人員組成裁決員庫，通過隨機(jī)抽取方式組成一人或三人的裁決委員會，在法定期限內(nèi)做出裁決，其報酬可參考勞動仲裁員相關(guān)制度。

機(jī)構(gòu)的獨(dú)立還依賴于程序的法定，投訴處理決定的作出應(yīng)嚴(yán)格遵循程序要求。如謹(jǐn)慎使用“無效投訴”等表述，若投訴不符合主體、程序或形式要求，考慮與現(xiàn)行訴訟法保持一致，以不符合受理條件不予受理處理為妥。按照司法最終解決的原則，如果當(dāng)事人對行政裁決決定不服，可考慮參照勞動仲裁的做法，允許其提起民事訴訟。民事訴訟通過對行政裁決進(jìn)行維持或者撤銷進(jìn)而對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)作出司法裁判。

（三）質(zhì)疑程序納入磋商，取消前置

《政府采購法》第51條規(guī)定，供應(yīng)商可以對有疑問的事項向采購人提出詢問，采購人應(yīng)當(dāng)及時作出答復(fù)；第52條規(guī)定了質(zhì)疑程序。盡管從立法原意來看，引發(fā)詢問和質(zhì)疑的事項似有不同，但兩者作為民事主體之間的私立救濟(jì)手段，在本質(zhì)上并無差別。

質(zhì)疑前置對矛盾的解決起到了過渡和分流作用，但遵循從質(zhì)疑到訴訟的程式化救濟(jì)程序，使得采購程序停滯，供應(yīng)商權(quán)利得不到及時的救濟(jì)。貫徹多元和高效原則，強(qiáng)化采購人及采購代理機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任，加強(qiáng)對供應(yīng)商合法利益的實質(zhì)化保護(hù)，可考慮取消質(zhì)疑前置程序（王旭，2013；張澤明，2021）。供應(yīng)商若認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到損害，可以直接向負(fù)責(zé)的主管部門投訴/申請行政裁決。

在接到供應(yīng)商投訴后，糾紛解決部門可首先通知相關(guān)當(dāng)事人，鼓勵雙方在一定時限內(nèi)進(jìn)行充分磋商達(dá)成和解，糾紛解決部門可依據(jù)雙方協(xié)議暫停調(diào)查，此協(xié)議書可作為監(jiān)督管理部門對具體行為進(jìn)行監(jiān)督審查的依據(jù)；若雙方在時限內(nèi)未能協(xié)商一致，則監(jiān)督管理部門在事實調(diào)查結(jié)果的基礎(chǔ)上依法作出處理決定。將磋商納入糾紛處理程序內(nèi)，一方面，在監(jiān)管部門的介入之下，采購人對問題的處理會相對慎重，不至像對待質(zhì)疑一樣流于形式；同時也鼓勵了采購人與供應(yīng)商自行改正其不規(guī)范的行為，提高糾紛解決效率，減輕糾紛解決機(jī)構(gòu)的壓力。

（四）充分發(fā)揮調(diào)解作用

解決政府采購糾紛需要發(fā)揚(yáng)新時代的“楓橋經(jīng)驗”，建立協(xié)會調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的聯(lián)動調(diào)解機(jī)制。一方面，政府采購協(xié)會作為行業(yè)自律組織，可以通過會員自律管理，發(fā)揮專業(yè)干預(yù)作用，參與糾紛解決。另一方面，糾紛解決機(jī)構(gòu)在處理糾紛中，可利用其資源優(yōu)勢厘清案情、直擊矛盾，在當(dāng)事人自愿基礎(chǔ)上，形成調(diào)解協(xié)議。如前所述，深圳市財政局在行政裁決中使用行政調(diào)解頗具成效。按照司法最終原則，對行政調(diào)解協(xié)議反悔的，可在法定期限內(nèi)尋求司法救濟(jì)。

（五）加快糾紛解決的電子化建設(shè)

搭乘互聯(lián)網(wǎng)快車，我國各地已陸續(xù)建立了政府采購在線矛盾糾紛化解平臺。未來應(yīng)加快多元糾紛解決的電子化建設(shè)，有效對接線下糾紛解決方式，通過在線申請和解、調(diào)解和行政裁決等，縮短糾紛解決時間。細(xì)化惡意投訴管理制度，將“黑名單”制度與經(jīng)濟(jì)處罰相結(jié)合，通過電子化平臺進(jìn)行公示，避免監(jiān)管資源浪費(fèi)。

六、結(jié)語

GPA第18條“國內(nèi)審查程序”要求成員國或地區(qū)提供及時、有效、透明和非歧視的行政或司法程序，使得供應(yīng)商可以通過該程序提出投訴（challenge）。完善的政府采購市場糾紛解決機(jī)制，應(yīng)包括和解、調(diào)解、行政裁決、訴訟/仲裁等多種途徑，秉持多元、高效、獨(dú)立的原則，建立自力救濟(jì)與公力救濟(jì)相結(jié)合、訴與非訴相協(xié)調(diào)、行政與司法有效銜接的協(xié)同機(jī)制。

本文嘗試對政府采購糾紛解決機(jī)制進(jìn)行基礎(chǔ)性和體系性研究，囿于各種條件，仍有諸多局限之處。一是選取的樣本數(shù)據(jù)來源于財政部官網(wǎng)發(fā)布的信息公告，該類信息公告能否反映地方政府采購糾紛解決的現(xiàn)狀和全貌尚存疑，需要更多地方數(shù)據(jù)支撐。二是對行政裁決的討論和設(shè)想系基于現(xiàn)有改革試點(diǎn)，并借鑒其他領(lǐng)域其他類型的糾紛解決機(jī)制進(jìn)行法理展開，對其體系化的制度構(gòu)建及實施效果缺乏模型支持。三是關(guān)于現(xiàn)有質(zhì)疑前置程序的評價，主要來自作者對行業(yè)實踐的觀察，經(jīng)驗性多于實證性。政府采購糾紛解決機(jī)制是政府采購制度改革的重要組成部分，盡管這一制度尚處于起步階段，卻是政府采購領(lǐng)域在探索糾紛解決方面的有益嘗試，傳遞出了對現(xiàn)有制度的反思和創(chuàng)新。下一步應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)多元、高效、獨(dú)立的制度供給，預(yù)防和減少糾紛，提高解決效率，贏取當(dāng)事人信賴，完善政府治理，優(yōu)化營商環(huán)境。