交通運輸財政專項資金績效評價問題研究

肖 元

（長沙縣道路運輸服務(wù)中心，湖南 長沙 410100）

前言

早在2015 年《中華人民共和國預(yù)算法》中就明確要求：對所有公共財政資金進行績效管理。2017年，黨的十九大報告更是明確提出全面實施績效管理的要求，足見國家層面對績效管理的重視。近些年來，政府部門對交通運輸建設(shè)項目給予從項目、資金、政策等多方面的大力支持，隨著績效管理理念的深入，通過對項目實施情況進行績效評價，指導(dǎo)和提高建設(shè)項目資金使用績效，乃至推動交通運輸項目高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)交通強國具有重大意義。

一、交通運輸財政專項資金績效評價的現(xiàn)狀及問題

為了更加全面地了解交通運輸財政專項資金的使用效益，績效評價通常分兩個環(huán)節(jié)展開，首先是由交通部門對各項專項資金進行全面及整體自評，然后各級財政部門在單位自評的基礎(chǔ)上選取部分項目作為當(dāng)年的重點進行現(xiàn)場評價，通過現(xiàn)場與資料的審查核實形成績效評價報告，并反饋給相關(guān)部門。然而在具體的實施過程中，通常會存在以下幾方面問題：

（一）評價主體多。交通部門的財政專項資金較多，一般分為國、省、市、縣四級資金且分別納入各級交通部門的預(yù)算。根據(jù)資金的來源不同，績效評價的主體也對應(yīng)存在國、省、市、縣財政部門四級。同時，由于交通部門資金通過上級轉(zhuǎn)移支付，層層下?lián)?，最終由下級部門具體使用。勢必會出現(xiàn)績效目標設(shè)定主體為上級，而績效評價實施對象為下級的現(xiàn)象，導(dǎo)致資金使用效益與績效目標有出入，問題難以避免。

（二）評價方法單一。這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是重點績效評價項目選取不夠合理；各級財政部門在選取重點績效評價和現(xiàn)場評價項目時，僅以資金量大小為依據(jù)，并未考慮交通運輸類項目的特有實際，如部分項目根據(jù)政府投資建設(shè)項目管理辦法，需按7∶2∶1或5∶3∶2等模式分三年付款，而交通部門在申請預(yù)算時也會相應(yīng)分三年納入預(yù)算。這就導(dǎo)致了在績效評價過程中，往往存在連續(xù)多年重復(fù)抽取同一項目，或僅評價當(dāng)年部分資金的使用效益卻得不出項目整體資金使用效益全貌的問題。二是評價指標的選取不夠合理；在對交通運輸財政專項資金進行績效評價時，并未考慮交通行業(yè)的特殊性或績效評價目標的綜合性，仍采用通用型績效評價指標進行評價，導(dǎo)致部分評價數(shù)據(jù)難以獲得，項目評價結(jié)果有失公允。

（三）評價結(jié)果差異大，類似問題反復(fù)出現(xiàn)。在績效評價過程中，交通部門的單位自評與財政部門的績效評價差異較大，通常表現(xiàn)為自評結(jié)果優(yōu)于他評。同時，盡管績效評價結(jié)果會反饋給交通部門，但評價報告中指出的問題、不足和建議并未得到高度重視和分析改正，導(dǎo)致同類問題“年年存在年年提，年年提及年年在”。

二、交通運輸財政專項資金績效評價問題存在的原因

（一）績效理念不強

盡管國家層面對績效管理頗為重視，甚至從立法層面對其進行了嚴格要求，但是在各級部門落實過程中，卻對績效評價認識不到位，存在重項目、輕績效的現(xiàn)象。一是部門領(lǐng)導(dǎo)干部對績效評價不夠重視。對于績效評價的內(nèi)容、作用及應(yīng)用認知較少，并未將本部門作為提高交通運輸財政專項資金績效的責(zé)任主體。二是部門工作人員對績效評價態(tài)度不夠端正。由于忙于日常工作，對績效評價工作持敷衍、應(yīng)付的態(tài)度，僅將其當(dāng)做財政部門的一項常規(guī)檢查，并未投入過多的精力和時間。年初，設(shè)定績效目標時流于形式，并未結(jié)合項目具體實際進行科學(xué)合理考量；年末在績效評價自評過程僅盲目追求好的評價結(jié)果，而在接受重點績效評價時，將評價報告束之高閣，對報告中指出的問題置之不理。三是人民群眾參與度不高。在進行滿意度調(diào)查時，群眾對績效評價毫無了解，反應(yīng)平淡，并未將其視為監(jiān)督政府的重要利劍，參與度不高。

（二）部門聯(lián)動協(xié)作不夠

一方面，國、省、市、縣級交通運輸部門及財政部門聯(lián)動不夠。年初根據(jù)預(yù)算管理體制，盡管各級財政專項資金分別納入各級交通部門管理預(yù)算，但由于交通運輸項目建設(shè)主體均為各級地方交通部門，因此上級交通部門在預(yù)算申報，項目績效目標設(shè)定過程中，并未與下級交通部門進行充分溝通銜接，影響績效目標設(shè)定的科學(xué)性。而在年末實施績效評價時，不論其資金來源如何，根據(jù)資金最終使用主體，評價對象往往為地方交通部門。然而各級財政部門卻缺乏強聯(lián)動配合，導(dǎo)致部分既有上級資金補助又有縣級資金投入的項目在各級重點績效評價過程中重復(fù)選取，浪費績效評價過程中的人力、物力和財力投入，又難以全面、準確地了解整個項目的資金使用績效。另一方面，財務(wù)科室與業(yè)務(wù)科室的協(xié)作配合不夠。由于績效評價主要由財政部門實施，所以落實到各級交通部門時往往也會交由財務(wù)科室負責(zé)。然而績效評價牽涉到項目立項、績效目標的設(shè)定、項目的管理、資金的支付及社會的滿意度等多方面，盡管財務(wù)科室具備一定的績效評價理論知識，但缺乏相應(yīng)的項目專業(yè)知識，難以設(shè)立符合實際的績效目標，后期的績效評價也難以取得好的結(jié)果。

（三）專業(yè)人才不足

交通運輸財政專項資金績效評價專業(yè)人才缺乏主要體現(xiàn)在兩個方面：一是數(shù)量方面，首先是各級財政部門在進行績效評價過程中，盡管作為實施主體，配備了部分專業(yè)的績效評價人才，但是依舊難以滿足全面實施績效管理的工作量的需要，嚴重依賴于第三方中介機構(gòu)。其次是各級交通部門的財務(wù)人員數(shù)量有限，而且他們承擔(dān)著日常資金支付、賬務(wù)處理、政府采購、預(yù)算管理、配合巡查、審計等大量工作，且績效評價耗時長、任務(wù)量大，缺乏專門的財務(wù)人員長期從事該項工作。二是質(zhì)量方面，由于交通運輸財政專項資金涉及公路建設(shè)、公路養(yǎng)護、公交運營、貨物轉(zhuǎn)運等各方面，這就要求評價者不僅要掌握財務(wù)、審計等基礎(chǔ)技能，還要對交通運輸項目方面的專業(yè)知識、管理辦法等有充分的了解。而在績效評價過程中，無論是財政部門還是第三方機構(gòu)，亦或是交通部門的財務(wù)科室的人員，在專業(yè)素質(zhì)方面都有所欠缺，導(dǎo)致重點績效評價項目的選取、評價指標的設(shè)置以及評價結(jié)論等有失偏頗，績效評價的質(zhì)量和效益將受影響。

（四）評價結(jié)果缺乏約束力

在對項目進行績效評價后，盡管會針對項目管理、項目進度、項目驗收、資金使用等方面存在的問題形成績效評價報告向交通部門進行反饋，并要求制定整改舉措。但是，評價結(jié)果在應(yīng)用方面依舊不夠充分，一是績效評價結(jié)果與預(yù)算安排不掛鉤，不論項目績效評價結(jié)果如何，第二年的預(yù)算安排均不會受到影響，結(jié)果優(yōu)，資金不會傾斜，結(jié)果差，資金也不會扣減。二是評價結(jié)果對外公示力度不夠，交通運輸財政專項資金均關(guān)乎國計民生，與群眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，但是項目的績效評價結(jié)果并未要求在政府門戶網(wǎng)或交通部門官網(wǎng)上進行公示，群眾對項目的評價結(jié)果卻無從知曉，難以形成有效監(jiān)督。三是對后續(xù)整改落實情況不跟蹤問效或回頭看等，導(dǎo)致類似的問題整改不徹底，在歷年績效評價報告中反復(fù)提及，嚴重制約了績效評價約束和激勵作用的發(fā)揮。

三、解決交通運輸財政資金績效評價問題的對策建議

（一）強化績效理念

交通運輸項目建設(shè)事關(guān)民生，其績效評價的實施涉及財政部門、交通部門及廣大群眾等多方主體，只有讓他們真正了解績效評價，共同參與，才能更好地提高資金的使用效益。各級財政部門應(yīng)將加強績效管理作為貫徹落實黨的十九大精神的重要抓手，加大對績效的宣傳和指導(dǎo)培訓(xùn)力度，促使交通部門知績效、會績效、重績效。各級交通部門應(yīng)樹立資金使用效益的績效理念，改變以往重項目安排、輕資金效益理念，同時也要在全系統(tǒng)中強調(diào)績效理念的重要性，促使各科室牢固樹立“用錢需效益，無效則無錢”的觀念。同時，還應(yīng)通過電視、政府門戶網(wǎng)、微信公眾號、微博黨建O2O等平臺，對績效理念進行宣傳，讓績效理念入腦入心入行動，形成全社會知曉績效政策、參與績效評價、關(guān)注評價結(jié)果、監(jiān)督問題整改的良好氛圍，深入推動預(yù)算績效管理工作的全面實施。

（二）強化組織體系

鑒于交通運輸財政專項資金績效評價過程中所涉及的部門較多，為有效解決上下聯(lián)動不夠，部門協(xié)作不足問題，可從縱向和橫向兩個方面著手建立健全績效評價組織體系。在縱向方面，應(yīng)建立國、省、市、縣級的財政部門和交通部門的績效評價聯(lián)席工作組織，在重點績效評價項目選取范圍上進行統(tǒng)籌考慮，避免項目重復(fù)，各級資金均有投入的同一項目可由縣級財政統(tǒng)一進行全面評價，減輕地方交通部門的工作壓力，同時也可將更多精力和時間投入到其他項目，節(jié)約績效評價成本；在橫向方面，則需建立地方交通系統(tǒng)績效評價的聯(lián)席工作組織，將財務(wù)科室、審計科室、業(yè)務(wù)科室甚至是紀檢科室等納入組織，并根據(jù)各科室的職能設(shè)定績效評價職責(zé)，協(xié)同推進績效評價工作。既規(guī)避單純由財務(wù)科室負責(zé)績效評價所帶來的目標設(shè)定與業(yè)務(wù)脫崗不符實際的問題，也解決單純由業(yè)務(wù)科室負責(zé)績效評價所引起不符績效評價理論問題，從而確保績效評價工作的高效實施。

（三）夯實工作基礎(chǔ)

為順利推進績效評價的實施，得出公允的評價結(jié)論，必須夯實交通運輸專項資金績效評價的工作基礎(chǔ)。一是要加強績效評價專業(yè)人才的培養(yǎng)。一方面無論是財政部門還是交通部門均重視績效評價人才的引進，增加人員數(shù)量。在人員數(shù)量有限的情況下，則需加強對現(xiàn)有人員的培訓(xùn)力度，通過聘請專業(yè)老師來講課或者選派人員去參訓(xùn)等方式，提升職工的績效評價知識和技能，提高績效評價的工作效率。另一方面在選取第三方中介機構(gòu)過程中，不應(yīng)只局限于會計師事務(wù)所，畢竟其業(yè)務(wù)知識有所匱乏，會在一定程度上影響評價結(jié)果?？赏ㄟ^招募專業(yè)部門、會計師事務(wù)所、科研院所、高等院校、群眾代表等方面的人才成立績效評價團隊，并根據(jù)具體項目實際情況，從團隊中抽調(diào)人員參與績效評價。二是要健全交通運輸財政專項資金績效評價指標體系。一方面要針對交通運輸項目的專業(yè)特性，借鑒其他省份并結(jié)合地方具體實際，充實個性指標，提高績效評價指標對交通運輸項目的適用性和可操作性。另一方面，合理設(shè)置各項指標的權(quán)重。在征集交通部門、財政部門及專家學(xué)者等各方面意見的情況下，初步設(shè)置指標權(quán)重，并通過地方試點，對績效評價指標及其權(quán)重進行檢驗修正，逐步完善，形成一套科學(xué)的績效評價指標體系。

（四）強化結(jié)果應(yīng)用

績效評價的目的，就是通過績效評價發(fā)現(xiàn)項目管理和資金使用等方面存在的問題，并以此為導(dǎo)向?qū)Y金使用部門進行激勵和約束，實現(xiàn)資金效益的最大化。為實現(xiàn)此目的，必須強化績效評價結(jié)果的應(yīng)用。一是要建立績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機制。在項目預(yù)算安排過程中，須將績效評價結(jié)果納入考慮范疇。對評價結(jié)果設(shè)置等級，并根據(jù)結(jié)果等級相應(yīng)增加或扣減預(yù)算，使財政資金逐漸向使用效益高的項目傾斜。二是加大績效評價結(jié)果的公開力度。通過政府門戶網(wǎng)、交通部門官網(wǎng)、官方微信公眾號及微博等渠道公示項目評價結(jié)果，接受社會公眾對資金使用效益的監(jiān)督。三是完善績效評價跟蹤問效問責(zé)機制。對后期交通部門整改落實情況進行跟蹤，積極推進資金效率提升。同時，對于問題整改不徹底，同一問題反復(fù)出現(xiàn)的明顯失職行為報送至紀委部門給予追責(zé)，強化績效評價結(jié)果應(yīng)用的嚴肅性。

結(jié)語

通過深入剖析交通運輸財政專項資金績效評價過程中存在的問題及原因，有針對性地提出強化績效理念、強化組織體系、夯實工作基礎(chǔ)和強化結(jié)果應(yīng)用等對策建議，最大限度地提升交通運輸類項目績效管理效率和資金使用效益，發(fā)揮績效評價的實踐價值，助推交通強國建設(shè)。