加強內(nèi)審監(jiān)督與巡視監(jiān)督貫通融合思考①

宋家驊

（中華人民共和國江蘇海事局，江蘇 南京 210000）

巡視工作是黨章規(guī)定的一項重要制度，是加強黨的建設的重要舉措，是從嚴治黨、維護黨紀的重要手段，是加強黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式[1]。通過巡視幫助被巡視單位及時發(fā)現(xiàn)和糾正影響政治生態(tài)的苗頭性問題，形成風清氣正、干事創(chuàng)業(yè)的良好風氣。十八大以來，黨中央兩次修改巡視條例，明確政治巡視的地位，設置硬指標，巡視“利劍”作用彰顯，全面從嚴治黨信號更加強烈。內(nèi)部審計是指對本單位及所屬單位財政財務收支、經(jīng)濟活動、內(nèi)部控制、風險管理實施獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現(xiàn)目標的活動[2]。2014年1月24日中共交通運輸部黨組成立交通運輸部黨組巡視工作領導小組以來，江蘇海事局接受交通運輸部兩次巡視，同時也接受部財審司多次審計檢查。2019年度的巡視與經(jīng)濟責任審計同步開展，給予我們諸多啟示，江蘇海事局財務審計處作為履行單位內(nèi)部審計職責的部門，在積極配合此次巡視與審計工作的同時，牽頭負責審計發(fā)現(xiàn)問題整改與巡視發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟管理方面的問題整改，對巡審結合的監(jiān)督模式進行了一些思考。

2019年9月6日，中共中央政治局常委、中央巡視工作領導小組組長趙樂際出席十九屆中央第四輪巡視工作動員部署會時強調“巡視中要注重運用科學思想方法和工作方法，把實事求是、依規(guī)依紀依法貫穿始終，緊緊依靠被巡視黨組織開展工作，促進巡視監(jiān)督與紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、審計監(jiān)督、群眾監(jiān)督等各方面監(jiān)督貫通融合”。隨著巡視監(jiān)督與審計監(jiān)督的結合度越來越高，提升江蘇海事局內(nèi)部審計監(jiān)督與巡視監(jiān)督貫通融合，對促進領導班子建設、加強自我約束、完善內(nèi)控機制具有重要的現(xiàn)實意義。

一、內(nèi)審監(jiān)督和巡視監(jiān)督的共性與內(nèi)在聯(lián)系

(一)從工作人員應具備的素質上看。巡視和內(nèi)審工作人員均要求有較高職業(yè)道德水準和能力素質水平。一是在思想上均要求理想信念堅定，堅持黨性原則，行動上同黨中央保持高度一致；二是在工作上做到嚴守政治紀律、組織紀律、保密紀律、廉政紀律，敢于擔當，依法辦事，認真完成各項工作，確保程序依法合規(guī)、工作嚴謹規(guī)范，辦事公道正派，做到獨立、客觀、公正、保密；三是在能力上熟悉相關領域工作和政策法規(guī)，具有較強的職業(yè)敏感，具備發(fā)現(xiàn)問題、溝通協(xié)調、文字綜合等能力，同時身體健康，能勝任工作要求。只有工作人員自身具備較高的素質水平，才能完成一次質量較好的巡視和審計工作。

（二）從職責權限的一致性上看。內(nèi)部審計和巡視均是對單位整體運行情況進行的一次體檢，在職責權限上具有一定的相似。一是均要對本單位及所屬單位是否貫徹落實黨中央國務院重大決策部署、是否貫徹落實國家和上級各項重大政策措施、是否執(zhí)行本單位各項發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略決策以及是否遵照執(zhí)行年度業(yè)務計劃情況進行檢查；二是從反饋的問題看，既有黨建和黨風廉政建設方面的問題，也有人財物等內(nèi)部管理方面的問題，歸根結底反映出我們在管黨治黨過程中的不足和疏漏，對本單位及下屬單位經(jīng)濟管理、制度建設、內(nèi)控風險和效益情況以及領導人員廉政建設和履職盡責情況進行報告；三是無論是巡視監(jiān)督還是內(nèi)審監(jiān)督，其履行職責的目的均是為了促進被檢查單位在制度和管理上查漏補缺，均能促進依法辦事、推進廉政建設、推動履職盡責，強化領導干部一崗雙責和規(guī)矩意識、紀律意識，規(guī)范領導干部從政行為、規(guī)范單位內(nèi)部管理，通過一系列工作來促進單位治理體系建設。

（三）從工作開展的方式上看。內(nèi)部審計和巡視一般都要事先發(fā)布通知、公告、召開動員會并聽取工作匯報或專題匯報、與對方單位的領導班子成員和其他干部群眾進行個別談話，向有關知情人詢問情況，受理來信、來電、來訪、調閱和復制有關文件、檔案、會議記錄等資料，列席有關會議，進行民主測評和問卷調查，以及延伸到下屬單位或者部門了解情況，方式和步驟基本相似。

（四）從結果運用的互通性上看。由于兩者均是站在單位全局高度看待和思考問題，運用的方法和檢查的材料有一定的相似度。無論巡視監(jiān)督還是內(nèi)部審計，均高度重視查出問題的整改落實情況，在開展工作時都要查看以前年度監(jiān)督檢查結論及問題整改資料。對工作中發(fā)現(xiàn)的問題均要求及時糾正，對好的做法、經(jīng)驗不斷總結，促進政策落地生根和管理不斷完善。

二、內(nèi)審監(jiān)督和巡視監(jiān)督的差異性

（一）二者的目標、范圍和關注點不同

內(nèi)部審計主要集中在經(jīng)濟業(yè)務領域，無論是離任經(jīng)濟責任審計、預算執(zhí)行審計還是專項審計，大多偏重于對檢查會計憑證、賬簿、報表等資料的真實、完整性方面。按照《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，內(nèi)部審計通常由財務檔案入手“對本單位及下屬單位財政財務收支、經(jīng)濟活動、內(nèi)部控制、風險管理實施獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現(xiàn)目標的活動”。

巡視是政治巡視，而非業(yè)務巡視，聚焦“一個中心”、圍繞“四個著力”，盯住單位黨委（黨組）領導班子及其成員等“關鍵少數(shù)”，查找政治行為偏差。巡視主要是對被巡視對象是否嚴格執(zhí)行黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)、是否落實黨風廉政建設主體責任和監(jiān)督責任、是否遵守黨的紀律等情況進行監(jiān)督，重點關注違反政治紀律和政治規(guī)矩，違反六大紀律、八項規(guī)定和四風問題，發(fā)揮政治“探照燈”、“顯微鏡”作用。

（二）二者的獨立性和權威性不同

一是獨立性不同。相比較巡視而言，內(nèi)部審計更加熟悉單位情況，工作開展也更為便利，但是內(nèi)審人員是本系統(tǒng)、本單位內(nèi)部產(chǎn)生的，出于對從屬、人情關系等傳統(tǒng)觀念，內(nèi)部審計難以完全打破情面、動真碰硬去認真檢查，對發(fā)現(xiàn)的全部問題去公正處理，造成內(nèi)審報告中問題輕描淡寫。同時，由于系統(tǒng)內(nèi)沒有獨立的內(nèi)審機構，內(nèi)審人員絕大部分也是財務人員，造成既當運動員也是教練員的情況，內(nèi)審結果難以從根本上提升內(nèi)部管理水平，達不到再監(jiān)督的效果。而巡視組一般是上級黨委派出的工作機構，地位明確，組成人員 “滾動式”調配，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，形成工作合力，與被巡視單位無隸屬關系，獨立性強。

二是權威性不同。相比較巡視而言，內(nèi)部審計大多屬于同級監(jiān)督，審計人員相對固定，知識結構單一，對審計力量的統(tǒng)籌空間不大，權威性不夠。巡視作為自上而下的監(jiān)督因而具有天然的權威性，得到關注程度高，監(jiān)督、震懾效果好，受到干部群眾的信任和支持。

（三）二者對問題整改力度不同

內(nèi)部審計對被審計單位經(jīng)濟決策的科學化、內(nèi)部管理的規(guī)范化及風險防控的制度化建設話語權不多，得出的審計結果常常礙于情面，反復溝通修改，不能一針見血、原汁原味。對問題的整改缺乏跟蹤，對責任人的處理缺乏手段，常常造成被審計單位整改不到位、屢審屢犯等問題。

被巡視單位對巡視整改的重視程度更高，推動問題解決實效更加凸顯。巡視善于成果運用，分類處置，對重點線索逐一核實，督促整改，能夠做到件件有著落。

三、對策建議

巡視和審計，都肩負著推進治理體系和治理能力建設現(xiàn)代化、推動黨風廉政建設和反腐敗工作的重要職責。巡視工作作為黨內(nèi)監(jiān)督工作的一項制度，取得了明顯的監(jiān)督績效，一些經(jīng)驗和作法，內(nèi)部審計工作應該予以借鑒。加強黨對內(nèi)部審計工作的領導，將巡視同審計兩種監(jiān)督方式有機結合起來，既能增強內(nèi)審監(jiān)督威懾性，也大大提高了巡視工作查找經(jīng)濟管理方面問題的效率。

（一）積極參與、聯(lián)動配合，促進內(nèi)部審計融合力度。

內(nèi)審部門除了在接受巡視時做好溝通解釋以外，還要積極支持和參與巡視工作。通過參與巡視工作，有利于審計人員運用專業(yè)知識和經(jīng)驗，提升發(fā)現(xiàn)問題線索的快捷性和精準性；有利于培養(yǎng)政治責任感和使命感；有利于內(nèi)審人員拓寬工作視野，提升多部門溝通、合作、協(xié)調能力。同時，巡視監(jiān)督與審計監(jiān)督相結合，既有利于推進審計監(jiān)督職能的發(fā)揮，又有利于增強巡視工作的針對性、實效性。既可以提高被巡視單位依法行政、依法理財意識，又可以規(guī)范單位財務收支行為，提升風險防控能力，促進問題整改落實。

在日常工作中，我們也應該逐步建立由財務審計、紀檢監(jiān)察和組織人事等多部門組成的內(nèi)部審計工作協(xié)作機制，成立內(nèi)部審計委員會，明確相關職責，定期召開聯(lián)席會議，相互充分利用工作成果，著力推動各方問題線索的互聯(lián)互通，著力實現(xiàn)多種監(jiān)督方式優(yōu)勢互補。

（二）更新理念、創(chuàng)新方法，拓寬內(nèi)審監(jiān)督范圍和方式。

一是參考巡視計劃性、規(guī)范性做法，制定年度內(nèi)部審計工作計劃，明確審計要點，推動關口前移。進一步加大對單位發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、重大措施以及年度計劃執(zhí)行的內(nèi)部審計監(jiān)督力度，全面實施績效審計、國有企業(yè)投資經(jīng)濟效益審計、內(nèi)部控制審計、領導干部任期中及離任經(jīng)濟責任審計、預算執(zhí)行審計等多種形式的審計項目；推動對局屬單位內(nèi)部審計兩年一次全覆蓋檢查；加大對重大項目和建設資金的審計力度，選擇部分有代表性的重大項目持續(xù)開展建設項目跟蹤審計。

二是不斷拓展內(nèi)部審計監(jiān)督范圍，加強對被審計單位動態(tài)監(jiān)控，對發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題及時糾正處理，促進內(nèi)部審計由合規(guī)導向型向管理導向型轉變。內(nèi)部審計重點由財務審計向管理審計轉變。內(nèi)部審計職能組織由分散化管理向集中化管理轉變。充分利用先進的審計技術和審計手段，借助“大數(shù)據(jù)”， 順應潮流、打破成規(guī)，嘗試內(nèi)部審計外部化，以符合外界對內(nèi)部審計要求的不斷提高，借助外力以提升組織的管理水平，實現(xiàn)管理目標。

三是借鑒巡視工作“回頭看”， 保持審計發(fā)現(xiàn)問題整改的高壓態(tài)勢，做到問題不見底，整改不到位絕不收兵，杜絕弄虛作假、敷衍塞責行為，防止問題反彈。通過 “回頭看”和“全覆蓋”打消被審計單位的僥幸、搪塞心理。

（三）加強監(jiān)督、結果互用，提升審計成果利用效果。

一是加大宣傳力度。審計工作也應大膽學習借鑒巡視工作的宣傳攻勢，敢于揭短亮丑，刮起“審計風暴”。召開內(nèi)部審計座談會、研討會，及時發(fā)布審計動態(tài)、公開審計計劃、公開審計發(fā)現(xiàn)問題和審計整改結果，主動接受監(jiān)督。推動內(nèi)審工作更好地服務海事內(nèi)部治理提升單位治理能力建設中的作用。對拒不整改或屢審屢犯單位和責任人予以曝光，更好發(fā)揮審計監(jiān)督在反腐倡廉工作中的重要作用。

二是在工作中制定相關制度，明確相關職責，形成“巡審結合”的協(xié)作配合機制。計劃互商，在各自確定年度計劃時相互溝通，綜合考慮各方面因素，統(tǒng)籌確定被巡審單位；力量互補，同步進駐被巡審單位，分工協(xié)作，深度融合，形成監(jiān)督和反腐敗合力；成果互享，審計全面提供需要關注的重點問題和工作建議，同時，也將巡視掌握的信訪舉報、發(fā)現(xiàn)問題作為線索列入審計重點。

（四）完善制度，培養(yǎng)人才，建立長效監(jiān)督機制。

一是積極貫徹落實習近平總書記關于審計工作的重要指示批示精神和《公路水路行業(yè)內(nèi)部審計工作規(guī)定》的學習，結合江蘇海事實際，制定具體實施意見。進一步強化內(nèi)審機構建設，優(yōu)化內(nèi)審崗位設置和內(nèi)部審計人員職業(yè)發(fā)展方向，配齊配強專兼職審計人員，切實提高審計工作的獨立性、權威性，逐步破除制約審計工作發(fā)展的體制機制障礙。加快內(nèi)部審計人員知識更新和淘汰獎懲機制建設，吸引更多高素質復合型人才加入到內(nèi)部審計的隊伍中來。

二是全面規(guī)范內(nèi)審行為，優(yōu)化審計流程，加大對局屬單位審計工作的監(jiān)督與指導力度。建立健全內(nèi)審通報和專報制度，不定期向單位主要領導及班子成員提交審計專報，提示經(jīng)濟活動管理中存在的突出問題與主要風險，并提出相應的管理建議。

三是堅持結果導向提升工作成效。落實被審計單位主要領導對審計整改的第一責任，建立整改情況動態(tài)檢查與回訪機制，建立審計結果與年度預算安排、單位年度考核、領導干部考核任免相掛鉤的工作機制。充分發(fā)揮保駕護航作用，嚴格執(zhí)行財經(jīng)紀律，不斷加強作風建設，推進江蘇海事完善治理、增加價值和實現(xiàn)目標，切實肩負起保障單位健康運行“免疫系統(tǒng)”重要防線的作用。