人民政協(xié)性質定位變遷的制度邏輯及重要啟示
——基于歷史制度主義的視角分析

毛慧

（中共臨海市委黨校，臨海 317099）

一、問題的提出

黨的十九屆六中全會審議通過了《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，深刻總結了中國共產黨成立一百年來的十大奮斗經(jīng)驗。其中有一條為“堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線”，強調通過建立統(tǒng)一戰(zhàn)線凝聚共同奮斗力量的重要作用。在新時代背景下，人民政協(xié)作為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，需要進一步發(fā)揮團結力量和凝聚人心的作用，推動政協(xié)工作不斷向前。此外，為了更好發(fā)揮人民政協(xié)的作用，中共中央出臺了《中國共產黨政治協(xié)商工作條例》，推動人民政協(xié)工作科學化、規(guī)范化發(fā)展。這對于鞏固和發(fā)展愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機構作用具有重要意義。

黨的十八大以來，習近平總書記圍繞著如何加強和改進人民政協(xié)工作提出了一系列新論斷、新思想。其中，關于人民政協(xié)性質定位問題，習近平總書記曾在多個場合多次談及，足以見得這個問題的重要性。當前，關于人民政協(xié)性質定位的研究主要集中在從宏觀角度梳理人民政協(xié)性質定位的演進歷程，總結相關的經(jīng)驗啟示。總的看來，很少有學者從歷史制度主義的角度研究人民政協(xié)性質定位的歷史演進及內在的制度邏輯。歷史制度主義進入中國之后，引起了學界的廣泛關注。學者不僅對歷史制度主義的內涵進行研究，而且將其廣泛運用于公共管理領域，解釋我國各種制度政策的演變歷程。歷史制度主義展示出強大的解釋力，有助于探索制度變遷背后的內在規(guī)律。因此，本文嘗試運用歷史制度主義分析框架，解讀人民政協(xié)性質定位的演進歷程，探析歷程變遷的制度邏輯，為新時代做好人民政協(xié)工作提供一些幫助。

二、人民政協(xié)性質定位變遷的制度邏輯

歷史制度主義是新制度主義的三大流派之一，通過引入歷史分析中政治變遷以及文化環(huán)境等相關要素，歷史制度主義把制度研究和歷史過程相結合，通過對厚重歷史的審視來展現(xiàn)制度作為政策變遷的重要考察手段［1］。簡而言之，歷史制度主義的分析視角主要包括結構觀與歷史觀。本文采用歷史制度主義理論分析框架，從結構觀視角分析影響人民政協(xié)性質定位變遷的結構動力，從歷史觀視角探尋人民政協(xié)性質定位的變遷機制。

（一）人民政協(xié)性質定位變遷的結構觀分析

歷史制度主義結構觀主要強調宏觀政治制度和政治變量、行為主體等制度框架的深層結構對于制度變遷的影響。即人民政協(xié)性質定位的結構性變遷主要是分析該項機制在國家整體政治制度框架中如何受到其他變量影響和制約并相互作用從而實現(xiàn)更新與發(fā)展。

1.背景—制度結構：國家宏觀制度背景決定著人民政協(xié)性質定位的制度選擇

新中國成立初期是人民政協(xié)性質定位初步確立階段。完成協(xié)商建國使命后，黨和中央強調人民政協(xié)有繼續(xù)存在的必要，將其性質定位為政治協(xié)商機關和統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。其性質定位主要取決于以下國家宏觀制度背景：一是紛繁復雜的國內外政治環(huán)境。新中國成立前后，黨中央面臨著紛繁復雜的國內外政治環(huán)境，國內一些反動勢力采取各種辦法阻礙新中國的成立和發(fā)展。新中國建立之前，中國共產黨主張建立聯(lián)合政府，團結各黨派進步力量，盡快完成全國人民建立共和國的強烈愿望。在各方力量推動之下，人民政協(xié)應運而生，承擔協(xié)商建國的歷史使命，為各黨派和團體開展合作交流提供了平臺。也就是說，人民政協(xié)的成立就是由于協(xié)商建國的需要，一經(jīng)成立就承擔著政治協(xié)商的職能。新中國成立之后，黨和國家所面臨的環(huán)境并沒有改善，國際上依然存在著敵視新中國的力量。社會主義制度確立之后，黨和國家需要克服消極因素，調動一切力量建設社會主義國家。在這個方面，人民政協(xié)有著無可比擬的優(yōu)勢。因此，人民政協(xié)在結束代行人大職權后，需要繼續(xù)作為一個統(tǒng)一戰(zhàn)線組織而存在，發(fā)揮著團結力量、凝聚人心的作用。二是我國政黨制度的確立。在新民主主義革命取得勝利前夕，中國共產黨立足于本國發(fā)展實情，主張建立多黨合作的聯(lián)合政府，實現(xiàn)政黨、組織、個人的大聯(lián)合，團結國內外一切可以團結的力量。此外，民主黨派積極響應中國共產黨提出的“民主聯(lián)合政府”主張，參與到新政協(xié)之中，參與新中國籌備的各項事務，通過這種形式開展黨派合作。新中國成立之后，人民政協(xié)作為中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商機構、作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織繼續(xù)在社會主義建設時期發(fā)揮重要作用。

改革開放時期是人民政協(xié)性質定位的初步發(fā)展階段。改革開放以后，人民政協(xié)制度進入加速發(fā)展階段，其性質定位演變取決于以下國家宏觀制度背景：一是改革開放的歷史背景。在“文革”時期，人民政協(xié)受到一定程度的破壞，無法開展實質性的工作。黨的十一屆三中全會完成了撥亂反正的歷史使命，開啟了我國改革開放的新時期。在這股潮流之下，我國的多黨合作和政治協(xié)商制度也得到恢復發(fā)展，成為我國的一項基本政治制度，人民政協(xié)制度的地位得到確立。二是經(jīng)濟體制及政治體制改革的開展。黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，極大地激發(fā)了市場和社會的活力。社會經(jīng)濟的快速發(fā)展引發(fā)了一系列轉型期的問題，需要積極推動跟進各方面改革緩解社會矛盾。一方面，隨著市場經(jīng)濟體制的建立，人民的生活水平不斷提高，對于參加政治生活的需求不斷提高。另一方面，隨著黨和國家將工作中心轉移到社會主義現(xiàn)代化建設，如何發(fā)揚民主，團結更多的群體參與其中是需要考慮的重要問題。此外，黨和國家積極推動政治體制改革，發(fā)展社會主義民主政治。而人民政協(xié)作為一個統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，在發(fā)揚民主、提供參政平臺等方面優(yōu)勢明顯。因此，為了適應時代發(fā)展需求，黨和國家對于人民政協(xié)的性質定位作了調整，突出強調“人民政協(xié)是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式”，形成了“中國人民政治協(xié)商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式”的三句話表述。

黨的十八大以來是人民政協(xié)性質定位的快速發(fā)展階段。黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央在堅持“三句話”的基礎上，進一步豐富人民政協(xié)的性質定位，構建系統(tǒng)的定位體系。其性質定位演變取決于以下國家宏觀制度背景：一是中國特色社會主義進入新時代的歷史背景。黨的十九大之后，我國社會主要矛盾發(fā)生重大轉變，新時代賦予人民政協(xié)新的使命。十九大報告從制度安排的角度提出“人民政協(xié)是具有中國特色的制度安排”的新定位。二是社會主義協(xié)商民主的發(fā)展。黨的十八大以來，社會主義協(xié)商民主逐漸發(fā)展，協(xié)商民主形式從單一走向多元，擴大原有協(xié)商民主概念。因此，如何精準定位人民政協(xié)在社會主義協(xié)商民主中的性質作用是亟需解決的問題。以習近平為核心的黨中央賦予人民政協(xié)專門協(xié)商機構的新定位，區(qū)別其他形式的協(xié)商渠道，凸顯政協(xié)協(xié)商獨特優(yōu)勢地位。三是國家治理問題的空前重要。黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標，黨的十九屆四中全會研究國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題，將國家治理上升到前所未有的高度。在這樣的歷史大背景下，習近平總書記提出“人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分”的重要論斷，將人民政協(xié)發(fā)展與國家整體制度建設相結合，賦予人民政協(xié)更大的職責使命。

2.制度—變量結構：政治變量及結構序列影響著人民政協(xié)性質定位的制度安排

歷史制度主義者認為，制度不是產生政治結果的唯一因素。他們尤其傾向于將制度與其他因素一道定位于因果鏈中，社會經(jīng)濟的發(fā)展與觀念的分布也是他們重點考慮的因素［2］。人民政協(xié)性質定位的變遷受到因果鏈中的經(jīng)濟因素、觀念意識等相關政治變量的制約。一方面，是經(jīng)濟因素。新中國成立之初，我國經(jīng)濟水平較為落后，黨和國家的工作重心主要集中于政治方面，團結一切力量鞏固新生政權，人民政協(xié)的主要職能在于政治協(xié)商，關于其性質定位也停留于“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”。改革開放之后，由于社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，我國進入高速發(fā)展階段，生產力得到極大提升。但由此也凸顯出一系列社會問題，需繼續(xù)改革政治體制加以解決。在新的歷史背景下，人民政協(xié)則需要在政治協(xié)商、發(fā)揚民主方面發(fā)揮更大的作用。因此，黨和國家對人民政協(xié)的性質定位作了相應調整。黨的十八大之后，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，引發(fā)一些社會矛盾的激化，迫切需要人民政協(xié)在其中發(fā)揮橋梁作用，維護社會和諧穩(wěn)定。人民政協(xié)迎來新的發(fā)展機遇，其性質定位不斷豐富發(fā)展。另一方面，是觀念意識。觀念意識是影響制度變遷的重要變量。人民政協(xié)的誕生有著深厚的理論淵源，其性質定位變遷也深受理論淵源的影響。關于統(tǒng)一戰(zhàn)線理論，根據(jù)馬克思主義理論，在革命發(fā)展的不同階段根據(jù)自身情況及革命形勢，無產階級必須與其他階級聯(lián)合起來，完成不同階段的不同任務。新中國成立以來，特別是改革開放之后，伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，我國的社會結構發(fā)生巨大變動，涌現(xiàn)出新的社會階層。在統(tǒng)一戰(zhàn)線理論的指導下，人民政協(xié)的功能作用一直在不斷調整以適應社會發(fā)展的要求。我國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的范圍不斷擴大，形成了廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。人民政協(xié)作用功能的轉變，反映出其性質定位的變化。關于人民民主理論，人民政協(xié)是具有中國特色的群眾參與政治生活的制度，是人民民主理論指導下的偉大創(chuàng)造，體現(xiàn)著我國政治制度的優(yōu)越性。社會主義民主協(xié)商理論是人民民主理論的最新發(fā)展成果，不同時期人民民主理論推動著人民政協(xié)性質定位經(jīng)歷了從一般的協(xié)商機關到專門協(xié)商機構的轉變。

3.制度—行為結構：制度與行為主體之間的互動推動人民政協(xié)性質定位的制度變遷

歷史制度主義者認為，制度與行為主體之間是一種相互作用的關系。行為主體的觀念、利益或偏好會影響制度的選擇，而制度的動力作用、價值判斷以及匡約作用又反作用于行為主體，并決定目標形成［3］。人民政協(xié)性質定位所涉及的行為主體與制度之間存在著復雜的互動關系：首先，人民政協(xié)性質定位制約著行為主體的行為。人民政協(xié)性質定位的確立劃定了中共中央、各民主黨派及各界別不同行為主體在專門協(xié)商機構中的職能作用，塑造行為主體的觀念、利益及偏好，推動其行為改變，并在一定程度上體現(xiàn)執(zhí)政黨的意志。其次，行為主體反作用于人民政協(xié)性質定位的變遷。制度變遷不僅受到外部環(huán)境的影響，還包括各行為主體對制度的調試和完善的作用。行為主體涉及制度的制定者、參與者，他們共同發(fā)揮作用捍衛(wèi)制度，也推動著制度的變遷。各行為主體由于社會背景、社會地位的不同，對于制度的制定、變遷、實施的影響程度也各不相同。

（二）人民政協(xié)性質定位變遷的歷史觀分析

歷史制度主義者認為，制度和政策是在連續(xù)又斷裂的過程中逐漸發(fā)展的。歷史制度主義的歷史觀分析包括路徑依賴和制度斷裂兩個方面，路徑依賴分析制度延續(xù)的正常時期，制度斷裂分析關鍵歷史事件對制度變遷的影響。

1.人民政協(xié)性質定位變遷的關鍵節(jié)點

關鍵節(jié)點是在歷史進程中，由于外部條件不斷變化、內部要素相互作用，直至引起制度發(fā)生突然性重大轉變的重要時間節(jié)點或重要事件。人民政協(xié)性質定位的演進歷程從總體上來說是一個較為穩(wěn)定、逐步豐富發(fā)展的過程。但也在某些特殊的時期，出現(xiàn)根本性的變革，影響著制度變遷方向。縱觀人民政協(xié)性質變遷歷程，存在著以下幾個關鍵節(jié)點：一是1949年新政協(xié)會議的召開，標志著政治協(xié)商制度的正式形成。1954年，第一屆全國人民代表大會召開之后，人民政協(xié)性質定位逐漸成為黨內外關注的焦點問題。二是1989年《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》的頒布，高度概括我國的政黨制度并提出未來發(fā)展思路，并首次使用兩句話規(guī)范表述人民政協(xié)性質定位。三是1995年《關于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》的發(fā)布，首次使用三句話表述人民政協(xié)性質定位，實現(xiàn)了歷史性的飛躍，為新時代人民政協(xié)性質定位的完善奠定了基礎。四是2014年習近平在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會上的重要講話，首次提出人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構這一重要表述。這一論述強調人民政協(xié)在社會主義協(xié)商民主中的重要地位作用，賦予新時代人民政協(xié)更專業(yè)的職責和作用。

關鍵節(jié)點事件對每個時期人民政協(xié)性質定位變遷具有重要影響，勾勒出人民政協(xié)性質定位變遷的演進歷程。

2.人民政協(xié)性質定位變遷的演進歷程

回顧人民政協(xié)走過的光輝歷程，不同歷史時期對人民政協(xié)性質定位均有不同，從代行人大職權轉型為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，并逐漸成為專門協(xié)商機構。人民政協(xié)的性質定位不斷發(fā)展，經(jīng)歷了一個較長的變遷歷程，從側面描繪了人民政協(xié)和我國協(xié)商民主的發(fā)展軌跡。第一，新中國成立初期是人民政協(xié)性質定位的確立階段。黨的第一代中央領導集體根據(jù)國際國內形勢，結合社會發(fā)展需求，創(chuàng)造性地提出中國人民政治協(xié)商會議的黨派合作形式，并將其確定為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。從“政治協(xié)商會議”的萌芽，到代行人大職權協(xié)商建國，再到新中國成立之后的發(fā)展，人民政協(xié)完成了歷史轉型，性質定位逐漸清晰。1949年9月，政協(xié)二次籌備會議正式將“新政協(xié)”定名為中國人民政治協(xié)商會議，簡稱中國人民政協(xié)或人民政協(xié)［4］。隨后，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議在北京召開，完成建國諸項事宜，宣告新中國的誕生。1954年，第一屆全國人大召開，標志著人民政協(xié)代行全國人大職權使命的結束，人民政協(xié)性質定位的轉型以此為標志。1954年發(fā)布的政協(xié)章程明確提出人民政協(xié)的性質是“中國人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織［5］。第二，改革開放時期是人民政協(xié)性質定位的初步發(fā)展階段。改革開放之后，黨和國家的工作中心逐漸轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上來，需要調動各方面的積極性參與其中。而人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，在這方面的作用不可替代。1994年修訂的政協(xié)章程中用兩句話概括人民政協(xié)的性質：中國人民政治協(xié)商會議是我國最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構。人民政協(xié)的性質定位從一句話發(fā)展到兩句話。1995年，《關于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》首次使用三句話表述人民政協(xié)性質定位：“中國人民政治協(xié)商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式”［6］。至此，人民政協(xié)的性質定位從單一維度發(fā)展到三重維度。這種變化是根據(jù)時代需要而轉變的，既適應了我國社會結構的深刻變化和統(tǒng)一戰(zhàn)線范圍擴大的需要，也適應了我國社會主義民主政治發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的需求。第三，黨的十八大以來是人民政協(xié)性質定位的快速發(fā)展階段。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在關于人民政協(xié)性質定位方面作出了一系列重要論述。在慶祝人民政協(xié)成立70周年大會上，習近平指出：“人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織、多黨合作和政治協(xié)商的機構、人民民主的重要實現(xiàn)形式，是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構，是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排”［7］。在保持原有三句話表述基礎上，以習近平同志為核心的黨中央豐富和發(fā)展了人民政協(xié)的性質定位，構建了相對完整的定位體系。

3.人民政協(xié)性質定位變遷的路徑依賴

歷史制度主義者認為，某一制度一旦被確立就會在無形之中不斷得到固化，時間越久改變或者調整制度的難度就越大，形成路徑依賴。人民政協(xié)性質定位變遷有著明顯的路徑依賴：第一，制度的高度密集制約制度變遷的路徑選擇。在人民政協(xié)性質定位變遷過程中，黨和國家從制度法律層面為其性質定位確立保駕護航。在中國共產黨領導下，政協(xié)章程對人民政協(xié)定位多次作出調整，并在憲法序言中加入對人民政協(xié)性質定位的表述，賦予其法律地位。隨后，黨和國家根據(jù)人民政協(xié)性質定位的調整，積極推動人民政協(xié)制度化建設，頒布一系列綱領性文件，出臺一攬子的配套政策措施，逐漸形成規(guī)模效應。由于現(xiàn)有的政策措施取得較好效果，黨和國家更傾向選擇當前已有的變遷路徑。如要改變人民政協(xié)性質定位變遷的路徑，就涉及一連串政策制度的變革，承擔著較高的變革成本，變革難度較大。第二，集體行動的主導作用強化制度選擇的慣性。在人民政協(xié)性質定位確立過程中，中共中央處于領導地位，并由相關部門機構規(guī)劃、設計和起草，報相關部門會議審議通過，最后人民政協(xié)與相關部門負責貫徹落實，圍繞新性質、新定位開展相關制度體系建設。同時，涉及其他部門、地方政府、各民主黨派及群團組織等行動主體。在反復實踐過程中，各行為主體之間已形成較為固定的格局。集體行動涉及較高的成本，牽涉群體人數(shù)過多，導致現(xiàn)行的制度變革難度大。第三，調試效應推動制度本身的完善發(fā)展。從人民政協(xié)性質定位的提出、確立到豐富發(fā)展，其變遷是一個不斷自我調整、自我修復、符合社會發(fā)展需求的過程，其作用越來越被黨、國家和社會所接受。這種自我調試效應使人民政協(xié)的性質定位變遷產生極強的路徑依賴，其穩(wěn)定性和合理性不斷得到鞏固。

三、人民政協(xié)性質定位變遷的重要啟示

運用歷史制度主義分析框架梳理人民政協(xié)性質定位的變遷歷程，剖析其變遷的制度邏輯，為進一步豐富發(fā)展人民政協(xié)性質定位提供重要啟示。

（一）堅持中國共產黨的領導，把準性質變遷的政治方向

堅持中國共產黨的領導是人民政協(xié)開展工作的重要前提?；仡櫄v史，人民政協(xié)性質定位的演變并不是一個自發(fā)行為，而是在黨的方針政策引導下，根據(jù)對人民政協(xié)發(fā)展規(guī)律認識深化的基礎上，不斷豐富發(fā)展的過程。不管在哪個歷史時期，人民政協(xié)性質定位演變都是圍繞著黨和國家的工作大局，堅持貫徹落實各項方針政策，高水平服務于黨和國家事業(yè)發(fā)展的過程。這是人民政協(xié)性質定位完善的正確政治方向。習近平總書記指出：“人民政協(xié)事業(yè)要沿著正確方向發(fā)展，就必須毫不動搖堅持中國共產黨的領導?！保?］在不同的歷史時期，人民政協(xié)肩負著不同的歷史使命，其性質定位也有所不同，但每個時期人民政協(xié)工作都堅持一條基本原則就是堅持中國共產黨的領導。只有堅持中國共產黨領導，才能保證人民政協(xié)發(fā)展的正確方向；只有堅持中國共產黨領導，才能保證人民政協(xié)緊跟時代發(fā)展潮流，將自身命運與國家、民族結合起來，為建設社會主義現(xiàn)代化強國貢獻力量。此外，要不斷完善和改進黨對人民政協(xié)的領導方式，根據(jù)人民政協(xié)性質定位的發(fā)展，采取有針對性的政策措施，充分發(fā)揮調動人民政協(xié)的優(yōu)勢和活力，提升工作效率，為社會主義現(xiàn)代化建設凝集力量。

（二）緊密結合時代發(fā)展需要，強化性質變遷的外在動力

歷史制度主義強調既定國家宏觀制度背景對不同政策制度所產生的重要影響，而國家宏觀制度背景主要包括國家政治、經(jīng)濟、社會的制度安排［8］?？v觀人民政協(xié)發(fā)展歷程，其性質定位變遷緊密結合時代需要。每個時期人民政協(xié)性質定位都是為了更好地服務于黨和國家中心工作、更好發(fā)揮人民政協(xié)作用而進行調整。新中國成立之初，根據(jù)協(xié)商建國的需要，人民政協(xié)代行人民代表大會職權，完成組建新中國的歷史使命。一屆全國人大召開之后，人民政協(xié)結束使命，回歸于“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”。改革開放之后，我國社會結構發(fā)生巨大變化，產生了一些新生階層。這些階層需要渠道和平臺表達利益訴求，黨和國家也需要新興階層加入國家事務管理，推動社會主義民主發(fā)展。而人民政協(xié)在發(fā)揚民主、政治協(xié)商、凝聚力量方面有著天然的優(yōu)勢。因此，人民政協(xié)對其性質定位進行調整以更好地適應改革開放發(fā)展需求。黨的十八大報告提出“社會主義協(xié)商民主”一詞，為我國社會主義民主政治發(fā)展指明新方向。而人民政協(xié)誕生之初就與協(xié)商民主有著天然的聯(lián)系，為更好體現(xiàn)人民政協(xié)在社會主義協(xié)商民主體系中的地位，黨中央對人民政協(xié)作出“專門協(xié)商機構”的新定位。不同時期黨和國家的宏觀制度安排，推動指引著人民政協(xié)性質定位的豐富發(fā)展。

（三）調整政治變量序列結構，破除性質變遷的路徑依賴

路徑依賴對制度變遷產生兩方面的影響，既可以推動制度的延續(xù)，也可以阻礙制度的創(chuàng)新。通過梳理人民政協(xié)性質定位演變歷程可得出，圍繞不同時期的性質定位，黨和國家都建立起系統(tǒng)完善的制度體系，充分發(fā)揮人民政協(xié)的作用。在新時代，黨和國家賦予人民政協(xié)“專門協(xié)商機構”的歷史新定位。當前，發(fā)揮專門協(xié)商機構作用尚未建立起健全的制度架構體系以及與因果鏈中的經(jīng)濟因素、觀念意識形成因果關系，深化了人民政協(xié)性質定位完善的路徑依賴。因此，要完善機制體制建設，充分發(fā)揮專門協(xié)商機構作用，打破路徑依賴。首先，樹立正確的觀念意識，深刻理解專門協(xié)商機構重要性。黨中央對于人民政協(xié)發(fā)展規(guī)律的認識影響著其性質定位的完善。黨的十八大以來，習近平總書記多次在不同場合提及“進一步加強人民政協(xié)專門協(xié)商機構的地位和作用”等相關論述，成為新時代推動專門協(xié)商機構建設的重要指南，也為人民政協(xié)性質定位的發(fā)展指明了方向。其次，構建完善的制度機制，充分發(fā)揮專門協(xié)商機構作用。人民政協(xié)經(jīng)歷70多年的發(fā)展，在不同的歷史時期肩負著不同的使命，性質定位也逐步穩(wěn)定。專門協(xié)商機構作為新時代人民政協(xié)的新定位，需要不斷完善其自身的制度機制，更好地發(fā)揮其優(yōu)勢和作用。黨的十九屆四中全會提出：“要完善人民政協(xié)專門協(xié)商機構制度，豐富協(xié)商形式，健全協(xié)商規(guī)則，優(yōu)化界別設置，健全發(fā)揚民主和增進團結相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力的程序機制?！保?］此外，人民政協(xié)也要根據(jù)國內外形勢變化及時調整自身性質定位，創(chuàng)新機制體制，充分發(fā)揮專門協(xié)商機構作用。

（四）充分把握關鍵節(jié)點事件，推動性質變遷的不斷深化

關鍵節(jié)點事件在制度變遷過程中發(fā)揮著重要作用，可能意味著舊制度的結束及新制度的開始。人民政協(xié)性質定位豐富發(fā)展要發(fā)揮關鍵節(jié)點的能動效應，調動各行為主體的主觀能動性，把握開啟關鍵節(jié)點的基本條件。豐富人民政協(xié)性質定位，要把握關鍵事件節(jié)點，關注黨中央領導人重要講話、黨中央重要會議召開、重要決策文件發(fā)布、重大決策部署推行等重要事件，構建人民政協(xié)性質定位完善的良性路徑依賴。行為主體要重視國家宏觀制度背景對制度變遷的影響，精準把握社會經(jīng)濟發(fā)展所引起的各領域變革以及時代發(fā)展對人民政協(xié)性質定位提出的新要求，鼓勵人民政協(xié)制度的各行為主體及相關對象積極參與機制體制創(chuàng)新，發(fā)揮積極性和主動性，推動人民政協(xié)性質定位的豐富發(fā)展，實現(xiàn)與外部制度環(huán)境的有機銜接，形成具有中國特色的制度安排。