粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新法律建設(shè)及實(shí)現(xiàn)路徑

李繁博 陳嘉業(yè) 翁琳璐

（澳門理工大學(xué)人文及社會(huì)科學(xué)學(xué)院，澳門 999078）

2019年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確指出，建設(shè)粵港澳大灣區(qū)（以下簡稱“灣區(qū)”）的戰(zhàn)略定位是：充滿活力的世界級(jí)城市群，具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心［1］。灣區(qū)是未來引領(lǐng)我國科技創(chuàng)新發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域，也是國家打造世界級(jí)城市群并參與世界科技競爭的發(fā)展地區(qū)。灣區(qū)內(nèi)現(xiàn)已擁有了大量的科研人才、雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、科技創(chuàng)新企業(yè)及高校院所，但客觀條件的充分利用需要良好的法律制度，這也是推動(dòng)灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、提升科技創(chuàng)新資源配置能力的可靠保障。

一、關(guān)于灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展研究現(xiàn)狀與不足

本文通過梳理相關(guān)研究及資料分析發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們主要針對以下方面進(jìn)行研究：

（一）灣區(qū)科技創(chuàng)新的空間特征

王方方等以網(wǎng)絡(luò)理論和地理學(xué)空間為基礎(chǔ)，通過耦合協(xié)調(diào)模型和網(wǎng)絡(luò)分析法探尋灣區(qū)的創(chuàng)新質(zhì)量和創(chuàng)新氛圍耦合協(xié)調(diào)的空間結(jié)構(gòu)特征［2］；鄧志新將灣區(qū)及世界三大著名灣區(qū)進(jìn)行比較分析，總結(jié)出灣區(qū)與世界著名灣區(qū)的空間及環(huán)境差距，并為灣區(qū)的科技創(chuàng)新發(fā)展策略提出建議［3］；唐紅軍通過借鑒美國學(xué)者的“核心——邊緣理論”、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化理論及國外灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，剖析出灣區(qū)的核心區(qū)與邊緣區(qū)不平衡的發(fā)展關(guān)系［4］；鎖箭等通過構(gòu)建出灣區(qū)11城市群的創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)新投入和創(chuàng)新產(chǎn)出3個(gè)子目標(biāo)的10個(gè)細(xì)化指標(biāo)，利用熵權(quán)TOPSIS研究法深入分析，發(fā)現(xiàn)灣區(qū)11城市的科技創(chuàng)新在3個(gè)子目標(biāo)和綜合實(shí)力均有差異［5］。

（二）灣區(qū)科技創(chuàng)新的影響因素

王方方等運(yùn)用組合賦權(quán)法、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法對灣區(qū)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)影響因素進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)地理位置、科技設(shè)施、創(chuàng)新要素集聚、科研投入等因素與灣區(qū)整體科技創(chuàng)新水平發(fā)展有緊密聯(lián)系［6］；楊明等通過創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論和“四鏈”融合的視角，分析了灣區(qū)科技創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和制約因素，并為灣區(qū)科創(chuàng)政策的發(fā)展建言獻(xiàn)策［7］；李燕等以高?？苿?chuàng)能力和經(jīng)濟(jì)水平兩系統(tǒng)的相關(guān)指標(biāo)時(shí)間序列數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行探討，發(fā)現(xiàn)高?？苿?chuàng)效率、知識(shí)溢出能力和經(jīng)濟(jì)水平對高?？苿?chuàng)指標(biāo)呈正相關(guān)［8］；孟霏等采用極差、變異系數(shù)、ESDA、SPDM模型等分析影響灣區(qū)城市創(chuàng)新能力的關(guān)鍵因素，發(fā)現(xiàn)人力資本、經(jīng)費(fèi)投入等因素對科技創(chuàng)新具有顯著的促進(jìn)作用［9］。

（三）灣區(qū)科技創(chuàng)新的制度發(fā)展

關(guān)于灣區(qū)科技創(chuàng)新的制度和政策方面，學(xué)者們研究的成果最多。劉金山提出灣區(qū)要主動(dòng)從生產(chǎn)消費(fèi)轉(zhuǎn)為生產(chǎn)消費(fèi)與資本并重，實(shí)現(xiàn)灣區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展［10］；周淦瀾在分析世界其他三大灣區(qū)的基礎(chǔ)上建議將科技創(chuàng)新上升到國家政策層面，打破三地之間的制度障礙［11］；張顯未提出灣區(qū)的重點(diǎn)方向是灣區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享機(jī)制、跨境資源融合互通機(jī)制，通過制度資源的整合推動(dòng)形成粵港澳大灣區(qū)建設(shè)發(fā)展新格局［12］；游玎怡等提出建立“共生競爭”的思維，強(qiáng)調(diào)需求側(cè)的合作發(fā)展，在尊重差異的同時(shí)促進(jìn)物質(zhì)、信息和能量的流動(dòng)［13］。

以上文獻(xiàn)為本文的研究奠定了理論基礎(chǔ)，但關(guān)于灣區(qū)科創(chuàng)法律的研究較為缺乏，尚未反映出科技創(chuàng)新法律建設(shè)的基本要求及內(nèi)容。在所有軟環(huán)境中，法律環(huán)境最具有覆蓋性、包容性和決定性［14］。目前大多學(xué)者主要從宏觀層面對灣區(qū)科技創(chuàng)新提出政策性建議，針對科技創(chuàng)新的法律機(jī)制探討的少之又少。基于此，本文將以灣區(qū)內(nèi)有關(guān)科技創(chuàng)新的法律及政策文本為基礎(chǔ)，以多地區(qū)聯(lián)合立法為理論推動(dòng)灣區(qū)的科技創(chuàng)新法律發(fā)展，構(gòu)建地方政府間的博弈模型，全面分析灣區(qū)內(nèi)科技創(chuàng)新立法的困境及因素，并針對具體的阻礙因素提出具有可行性和操作性的建議，創(chuàng)新灣區(qū)的科創(chuàng)法律建設(shè)模式。

二、粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新聯(lián)合立法的制度現(xiàn)狀

“區(qū)域聯(lián)合”本質(zhì)上是指地區(qū)之間相互依存，最早用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)資本范疇方面，是由馬克思、恩格斯在觀察資產(chǎn)階級(jí)開拓市場時(shí)得出的世界必然相互依存的原理［15］，是互相依賴、共存共生，而不是單向度的誰依賴誰。根據(jù)灣區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的行政體制劃分情況，本文認(rèn)為，多地區(qū)聯(lián)合立法是指灣區(qū)內(nèi)部城市與城市之間的立法合作。各參與主體通過合作立法的方式對資源進(jìn)行重新分配或優(yōu)化，從而獲取最大生態(tài)、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效益。

（一）中央層面關(guān)于科技創(chuàng)新的法律政策

我國科技創(chuàng)新相關(guān)法律主要從1980年代左右開始迅速發(fā)展，到如今已經(jīng)取得了相當(dāng)大的成就（見表1）。1993年的《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》確立了科學(xué)技術(shù)發(fā)展的主要原則和基本內(nèi)容，并為后來的相關(guān)法律制度提供指導(dǎo)和依據(jù)，是中央規(guī)范并保障科技創(chuàng)新活動(dòng)的基礎(chǔ)。

除此之外，我國締結(jié)的科技創(chuàng)新方面的國際條約也已經(jīng)成為推動(dòng)科技發(fā)展的法律淵源之一。我國科技發(fā)展迅速、綜合國力持續(xù)增強(qiáng)，歸功于國家對科技創(chuàng)新活動(dòng)的重視和指導(dǎo)，法律作為生產(chǎn)關(guān)系的上層建筑對科技創(chuàng)新的推動(dòng)力尤為重要。

（二）灣區(qū)內(nèi)關(guān)于科技創(chuàng)新的法律及政策

澳門于2000年7月頒布《科學(xué)技術(shù)綱要法》，設(shè)立科技發(fā)展基金及科技委員會(huì)。2005年與內(nèi)地科技部簽署了《內(nèi)地與澳門關(guān)于成立科技合作委員會(huì)協(xié)議》，并商定每年召開一次會(huì)議，會(huì)議由兩地輪流主持。在2018年11月第12次會(huì)議上兩地認(rèn)為“應(yīng)抓住粵港澳大灣區(qū)發(fā)展機(jī)遇，推動(dòng)澳門科技創(chuàng)新發(fā)展”。2021年6月第15次會(huì)議澳門提出“將大力推動(dòng)科研成果轉(zhuǎn)化及產(chǎn)業(yè)化，加強(qiáng)與大灣區(qū)內(nèi)地城市協(xié)同創(chuàng)新，共建粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新中心”［16］。2019年澳門政府又與科技部簽署《內(nèi)地與澳門加強(qiáng)科技創(chuàng)新合作備忘錄》《內(nèi)地與澳門科技創(chuàng)新合作聯(lián)合行動(dòng)計(jì)劃》，規(guī)劃了新時(shí)期兩地科技創(chuàng)新合作的方向。2020年澳門政府與國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局簽署了《關(guān)于深化在知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域交流合作的安排》，同年行政長官批示，將若干權(quán)力授予政策研究和區(qū)域發(fā)展局代局長，作為簽署《澳門特別行政區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展策略（2020-2030）研究》服務(wù)合同的立約人［17］。澳門要實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新的目標(biāo)，還需要特區(qū)政府積極配合灣區(qū)、繼續(xù)加大力度創(chuàng)新制度環(huán)境，優(yōu)化與科技創(chuàng)新相關(guān)的法律政策，在制度創(chuàng)新中邁出新的一步。此外，澳門大學(xué)與珠海市橫琴新區(qū)管委會(huì)簽署了《珠海澳大科技研究院與珠海市橫琴新區(qū)管理委員會(huì)合作協(xié)議》［18］。

香港于2015年成立了創(chuàng)新暨科技局，主要負(fù)責(zé)制訂香港的科技創(chuàng)新政策。2017年和深圳市簽署了《關(guān)于港深推進(jìn)落馬洲河套地區(qū)共同發(fā)展的合作備忘錄》，并在河套地區(qū)共建科技園以推動(dòng)科技創(chuàng)新的發(fā)展。同年5月，創(chuàng)科局推出5億元的創(chuàng)科生活基金，其資助的項(xiàng)目也為市民帶來了更方便、舒適和安全的生活［19］。同年10月，《施政報(bào)告》提出從八大方面加強(qiáng)創(chuàng)科發(fā)展，包括增加研發(fā)資源、匯聚科技人才、提供創(chuàng)投資金、提供科研基建、檢視現(xiàn)行法例法規(guī)、開放政府?dāng)?shù)據(jù)、改變采購方法，以及加強(qiáng)科普教育。2018年科技部和財(cái)政部允許香港的科研院所和高校通過競爭承擔(dān)“中央財(cái)政科技計(jì)劃”項(xiàng)目，同年香港又與科技部簽署了《內(nèi)地與香港關(guān)于加強(qiáng)創(chuàng)新科技合作的安排》，加強(qiáng)兩地的科創(chuàng)合作。2020年與深圳共同組成具有協(xié)同效應(yīng)的“深港科技創(chuàng)新合作區(qū)”［20］。香港是判例法系傳統(tǒng)，沒有太多的科技創(chuàng)新實(shí)體法律，但其在科技創(chuàng)新領(lǐng)域有著獨(dú)特的優(yōu)勢，實(shí)力不容小覷；同時(shí)，香港也應(yīng)主動(dòng)響應(yīng)灣區(qū)科創(chuàng)法律的建設(shè)，進(jìn)一步推動(dòng)灣區(qū)內(nèi)的科創(chuàng)合作。

廣東于2019年印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，隨后灣區(qū)內(nèi)“9+2”城市圍繞科技創(chuàng)新問題進(jìn)行了相關(guān)的政策及法律建設(shè)。從2019年2月至2021年4月僅僅兩年時(shí)間內(nèi)，中央和地方政府發(fā)布了231部與粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新相關(guān)的政策文件［21］，初步構(gòu)建起了推動(dòng)灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展的政策體系。截止2020年底，灣區(qū)與創(chuàng)新相關(guān)的政策文件共167份，其中廣東省74份，其它城市93份?？傮w上關(guān)于創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶持、創(chuàng)新能力提升、科技創(chuàng)新的文件最多（見圖1），可以看出政府在這三個(gè)方面投入了大量精力，也是灣區(qū)內(nèi)創(chuàng)新發(fā)展的政策優(yōu)勢。

圖1灣區(qū)科技創(chuàng)新政策文件統(tǒng)計(jì)

（三）本質(zhì)探尋：政策與法律的失衡

近期出現(xiàn)了大量關(guān)于指導(dǎo)灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展的政策文件及灣區(qū)內(nèi)各城市之間簽訂的協(xié)議，如《廣東省人民政府關(guān)于加快新能源汽車產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的意見》提出要加強(qiáng)企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新能力的建設(shè)、打造企業(yè)的創(chuàng)新平臺(tái)、建立企業(yè)創(chuàng)新技術(shù)聯(lián)盟；《深化中國（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新實(shí)施意見》，為廣東自貿(mào)區(qū)出臺(tái)一系列優(yōu)惠措施，為吸引外資等方面作出努力；《廣東省廣州市建設(shè)綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)總體方案》，旨在培育發(fā)展綠色金融組織體系、創(chuàng)新綠色產(chǎn)品和相關(guān)服務(wù)的發(fā)展等。在中央將灣區(qū)打造成世界科技創(chuàng)新中心的戰(zhàn)略背景下，可以看出不管是中央還是灣區(qū)，我國專門對科技創(chuàng)新進(jìn)行規(guī)定的法律文件數(shù)量并不多；灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展主要以政策進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范為主，有關(guān)科技創(chuàng)新的立法有較大空白。

將灣區(qū)打造成世界科技創(chuàng)新中心重點(diǎn)之一是科技發(fā)展與立法活動(dòng)齊頭并進(jìn)。灣區(qū)政策主導(dǎo)的過程中缺乏強(qiáng)制性，若政策內(nèi)容涉及到兩個(gè)地區(qū)的利益沖突，政策便不會(huì)積極落實(shí)。例如2020年橫琴新區(qū)管委會(huì)辦公室頒布的《橫琴新區(qū)鼓勵(lì)澳門企業(yè)在橫琴跨境辦公暫行辦法（2020年修訂）》，旨在將澳門企業(yè)引入橫琴發(fā)展［22］，以加強(qiáng)兩地企業(yè)合作、推動(dòng)科技發(fā)展。該辦法并不具有法律上的約束力及執(zhí)行力，故澳門的企業(yè)幾乎未入駐橫琴致政策無法落實(shí)。筆者訪談過澳門企業(yè)高管，其給出的重要原因之一是在澳門設(shè)立的企業(yè)有各種減稅免稅優(yōu)惠，如若遷入橫琴需要納稅、增加企業(yè)稅負(fù)。這些政策不具有法律效力，是否遵守完全取決于各城市，在實(shí)施上具有非常大的不確定性，無法估計(jì)預(yù)期效果。

三、粵港澳大灣區(qū)聯(lián)合立法障礙的原因分析

（一）多地區(qū)聯(lián)合立法的博弈困境

1.立法理念的博弈

聯(lián)合立法是各地區(qū)基于不同立法理念的合作立法過程。實(shí)現(xiàn)地區(qū)間聯(lián)合立法的關(guān)鍵之處是轉(zhuǎn)變各地區(qū)主體立法的觀念，具體為：一是要以公共問題為基本價(jià)值目標(biāo)；二是應(yīng)當(dāng)奉行合作立法的理念，政府、社會(huì)、專家等多主體、多層次參與立法；三是加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和各地公民的良性互動(dòng)，推動(dòng)立法權(quán)的多元性和分散性。多地區(qū)聯(lián)合立法過程中的博弈體現(xiàn)為理念和不同階段的分歧及轉(zhuǎn)變。在這種特殊立法環(huán)境的背景下產(chǎn)生的博弈困境是多地區(qū)聯(lián)合立法障礙的原因之一。

2.模型構(gòu)建

（1）多地區(qū)聯(lián)合立法初期——囚徒困境

在科創(chuàng)聯(lián)合立法初期，A政府和B政府之間會(huì)出現(xiàn)“囚徒困境”模式：

參與聯(lián)合立法不參與聯(lián)合立法參與聯(lián)合立法-1，-1-10，0不參與聯(lián)合立法0，-10-8，-8

若A政府與B政府不參與，則灣區(qū)科技創(chuàng)新水平基本不會(huì)提升，甚至可能會(huì)因地區(qū)間競爭造成科技資源浪費(fèi)，此時(shí)雙方的回報(bào)值都是-8。如果兩地政府都選擇參與灣區(qū)整體科技創(chuàng)新水平發(fā)展，有可能在初期需要消耗大量人力和財(cái)力成本，故雙方得到的回報(bào)值都是-1。若兩地政府希望聯(lián)合立法有效進(jìn)行，則必須解決前文所分析的社會(huì)制度、關(guān)稅及立法權(quán)限差異等問題。如果一方選擇參與另一方選擇不參與，那么選擇參與的一方不僅需要支付不參與的成本8以及選擇參與的成本1，還需要支付對方選擇參與的成本1；而不參與的一方不需要任何成本支出，甚至?xí)驗(yàn)硡^(qū)科創(chuàng)立法而獲得利益。這就是最終導(dǎo)致雙方均選擇不參與聯(lián)合立法的“囚徒困境”。

（2）科技水平不均衡下的多地區(qū)聯(lián)合立法——智豬博弈

A政府積極順應(yīng)國際趨勢，不斷完善相關(guān)立法，積極推進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展，其科技水平迅速提升、國際地位不斷增強(qiáng)。此時(shí)B政府科技水平依舊沒有突破，其科技資源成本不足6。這時(shí)雙方的博弈即為智豬博弈模式：

參與聯(lián)合立法不參與聯(lián)合立法參與聯(lián)合立法-1，-1-6，0不參與聯(lián)合立法0，-10-8，-8

通過對比可以發(fā)現(xiàn)，在囚徒困境模型中，不管兩地政府選擇何種方式，對于本身成本，選擇不參與都是最佳策略。但在智豬博弈模型中，A政府并沒有最佳選擇，其需要依賴B政府的選擇，故A政府在選擇之前需要對B政府的選擇進(jìn)行分析。對于B政府，選擇不參與是其最佳策略，因?yàn)锳政府若選擇參與，B政府選擇不參與，其消耗成本為0；若A政府選擇不參與，B政府依舊以8∶10小于A政府所要消耗的成本。此時(shí)B政府依據(jù)“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”就會(huì)選擇不合作，同時(shí)A政府分析到B政府肯定會(huì)選擇不合作，最后的結(jié)果就是A政府自己選擇合作（-6>-8），B政府選擇不合作。

通過上述兩個(gè)模型可以看出，無論是囚徒困境還是智豬博弈，A政府和B政府在當(dāng)前政策及收益之下不會(huì)同時(shí)選擇參與聯(lián)合立法，最多一方政府選擇合作，從而便陷入多地區(qū)聯(lián)合立法的博弈困境。

（二）法系不同：三地科技創(chuàng)新立法各有側(cè)重

法系的不同帶來了法律淵源、法律術(shù)語、司法程序、行政執(zhí)法及立法方式等的不同。港澳特區(qū)享有獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)，法系的不同還帶來了法律文化、立法技術(shù)、司法程序、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等方面的不同［23］，三地很多看似原則相同的法律規(guī)定，在立法宗旨和法律執(zhí)行方面都有著根本的差異，這些為灣區(qū)科創(chuàng)法律建設(shè)帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。

法系的不同還會(huì)影響科技創(chuàng)新的具體方向，英美法系的制度設(shè)計(jì)和大陸法系以成文法典為依據(jù)的管理模式形成鮮明對比。香港并不注重法典的編撰，多依靠案例及政策推動(dòng)科技創(chuàng)新發(fā)展，其穩(wěn)健的普通法制度、優(yōu)惠的稅率政策、享譽(yù)全球的優(yōu)質(zhì)學(xué)府及地理優(yōu)勢促成了香港國際金融中心的地位以及極具吸引力的營商環(huán)境，其國際地位毋容置疑。香港與內(nèi)地簽訂的《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA）在拓寬經(jīng)貿(mào)平臺(tái)方面已經(jīng)遠(yuǎn)超過內(nèi)地與其它組織間的協(xié)定，為香港企業(yè)及產(chǎn)品進(jìn)入內(nèi)地提供了優(yōu)勢。但要充分利用灣區(qū)科技創(chuàng)新的發(fā)展優(yōu)勢，還是要配合灣區(qū)政府積極撰寫法典，不能只依靠案例發(fā)展本地科技創(chuàng)新。澳門和內(nèi)地科技創(chuàng)新的重大進(jìn)程都需要以成文法為依據(jù)，案例不可成為正式的法律淵源。如香港對市場競爭的參與者不做具體分類，持牌法團(tuán)和注冊機(jī)構(gòu)可通過申請不同的牌照進(jìn)行市場及企業(yè)的競爭，牌照一般按照大類劃分沒有具體區(qū)別。而內(nèi)地和澳門必須要有明確的法律規(guī)定，內(nèi)地的經(jīng)營模式明確分為制造、批發(fā)、零售、咨詢等，不但需要具體牌照還需要就業(yè)務(wù)進(jìn)行申請批準(zhǔn)和備案。例如，在境內(nèi)外匯市場上，交易商幾乎要就不同的交易品種申請不同的牌照。若進(jìn)一步進(jìn)行融合發(fā)展，法系就會(huì)對科技創(chuàng)新帶來瓶頸，需要針對該問題做出膽大細(xì)心的創(chuàng)新和突破。

（三）立法權(quán)限差異：政府職能碎片化

就內(nèi)地九市而言，廣州是省會(huì)城市；深圳、珠海是經(jīng)濟(jì)特區(qū)；其余六市則是一般設(shè)區(qū)的市。憲法賦予了港澳獨(dú)立的立法權(quán)，只要不與憲法基本法原則相違背，其余的立法權(quán)皆由港澳行使，之后須向全國人大常委會(huì)備案，備案不影響法律的生效。廣東是中國的省級(jí)行政單位，《立法法》已經(jīng)對省級(jí)立法權(quán)作出了明確的規(guī)定，即在中央法律的引導(dǎo)下，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。而深圳和珠海作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，擁有特別的經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)，但是也不可能對中央立法作出突破性的規(guī)定。其他的六個(gè)城市則是普通的設(shè)區(qū)的市，僅享有普通的設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限，并且相關(guān)立法還要經(jīng)過省級(jí)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)才能生效。由此看來，內(nèi)地的九市立法的創(chuàng)新性非常小，各地的立法權(quán)限差異巨大，如果不將立法權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，內(nèi)地九市很難真正參與立法創(chuàng)新活動(dòng)，無法建立灣區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的科技創(chuàng)新法律制度。

要想實(shí)現(xiàn)將灣區(qū)建成世界科技創(chuàng)新中心的目標(biāo)，需要將資源配置、要素流通達(dá)到最優(yōu)的程度，將三地的資源流通成本減到最低。這需要三地政府將灣區(qū)科技創(chuàng)新的法律制度調(diào)整到最為協(xié)調(diào)的狀態(tài)，但現(xiàn)有的法律制度阻礙了這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，灣區(qū)迫切需要三地政府一起協(xié)調(diào)科技創(chuàng)新法律，將阻礙因素降到最小值，達(dá)到較優(yōu)的法律效果，推動(dòng)灣區(qū)的科技研發(fā)及高效生產(chǎn)。

（四）跨境法律服務(wù)問題：地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

科技創(chuàng)新的深度合作會(huì)使三地的科技交流越來越頻繁，必然會(huì)引起跨境沖突的上升，跨境法律服務(wù)的需求也越來越大。如在“一國兩制”的背景下，在其中一處擁有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)并不當(dāng)然地賦予其它兩地。比如在商標(biāo)和專利權(quán)方面，若在內(nèi)地獲得，但港澳地區(qū)并不予以承認(rèn)。即使是三地都遵循自動(dòng)產(chǎn)生原則的著作權(quán)，在著作權(quán)歸屬、形成、轉(zhuǎn)讓等方面又有諸多不同規(guī)定。本文調(diào)查發(fā)現(xiàn)灣區(qū)內(nèi)的涉外及涉港澳臺(tái)案件主要由深圳受理。30年來，深圳法院共受理的涉外涉港澳臺(tái)商事案件在全國處于領(lǐng)先地位。內(nèi)地與港澳的制度差異帶來了跨境糾紛解決機(jī)制的差異，關(guān)于跨境糾紛解決三地并沒有進(jìn)行專門的法律合作。目前糾紛的主要解決模式還是通過司法訴訟，三地缺少靈活的仲裁、調(diào)節(jié)合作制度。如果長時(shí)間利用內(nèi)地法律解決跨境沖突，可能會(huì)引起港澳的情緒對抗及跨境科技創(chuàng)新活動(dòng)凝聚力的下降。因此，完善跨境糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制，建立共通的跨境法律服務(wù)及糾紛解決機(jī)制，是推動(dòng)灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展的重要一環(huán)。

（五）三個(gè)關(guān)稅區(qū)：阻礙區(qū)域科技資源流通

香港和澳門是兩個(gè)獨(dú)立的關(guān)稅區(qū)，依據(jù)《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》，香港和澳門可以成為協(xié)定締約方的非國家實(shí)體［24］，具有一定的對外締約權(quán)（這里僅僅是指關(guān)稅區(qū)在經(jīng)貿(mào)方面的自主權(quán)，并不涉及主權(quán)獨(dú)立問題）。香港和澳門作為獨(dú)立的關(guān)稅區(qū)，有自己的貿(mào)易制度和關(guān)境措施，按照自己的法規(guī)實(shí)行自己的關(guān)稅原則［25］，相較于內(nèi)地，港澳地區(qū)的稅制較為簡單、征收范圍小、稅負(fù)輕，有利于減少科技創(chuàng)新活動(dòng)的稅收阻力及資金負(fù)擔(dān)。

除此之外，三地在征稅方式、征稅時(shí)間、納稅申報(bào)等方面都存在巨大差異，這就造成了一種現(xiàn)象：1.中國內(nèi)地、中國香港和中國澳門同屬于一個(gè)國家，應(yīng)當(dāng)可以實(shí)行資源要素的自由流動(dòng)；2.中國內(nèi)地、中國香港和中國澳門又是世貿(mào)組織三個(gè)獨(dú)立的成員及三個(gè)獨(dú)立的關(guān)稅區(qū)，三地之間的資源流通及共享無法打破關(guān)境壁壘，還會(huì)受到世界貿(mào)易組織多邊紀(jì)律的約束。根據(jù)最惠國待遇原則，中國內(nèi)地不能給予港澳特別的優(yōu)惠或特權(quán)?，F(xiàn)有的關(guān)稅制度無法充分協(xié)調(diào)灣區(qū)內(nèi)部的功能，因此灣區(qū)的關(guān)稅制度必須在一個(gè)固定的范疇內(nèi)進(jìn)行整合?，F(xiàn)在灣區(qū)內(nèi)包括港澳兩個(gè)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)以及珠三角九市的中國內(nèi)地關(guān)稅區(qū)，在灣區(qū)進(jìn)行科技創(chuàng)新的活動(dòng)中，各種資源要素的流通都會(huì)受到世貿(mào)組織多邊貿(mào)易規(guī)則的約束，勢必會(huì)出現(xiàn)阻礙資源的流通和共享、弱化稅收對科技活動(dòng)的導(dǎo)向性、稅收競爭造成資源浪費(fèi)等問題。

四、主要結(jié)論與建議

聯(lián)合立法是一種“多贏”策略，各地政府間的合作往往意味著高效率和高利益。但由于各種阻礙因素使得灣區(qū)并沒有達(dá)到理想狀態(tài)，上述博弈結(jié)果也出現(xiàn)了地方政府選擇不參與聯(lián)合立法。這就不能僅靠地方政府的協(xié)調(diào)，也不能將政策作為科技創(chuàng)新的主導(dǎo)。要想各地政府實(shí)現(xiàn)多地區(qū)聯(lián)合立法，中央需加強(qiáng)“頂層設(shè)計(jì)”。通過法律規(guī)范解決難題，增加地方政府合作時(shí)的收益，讓參與聯(lián)合立法的消耗成本小于不參與聯(lián)合立法時(shí)的消耗成本。

（一）科技創(chuàng)新活動(dòng)由政策主導(dǎo)轉(zhuǎn)為法律主導(dǎo)

科技創(chuàng)新是我國重大戰(zhàn)略，科技創(chuàng)新的發(fā)展需要一定的制度條件做為支撐，但現(xiàn)有制度更多地體現(xiàn)為政策驅(qū)動(dòng)［26］。因?yàn)硡^(qū)內(nèi)各城市的特殊性，具有較強(qiáng)靈活性的政策為灣區(qū)科技發(fā)展起到了重大的推動(dòng)作用。不過鑒于國家依法治國的總方針以及重大改革必須于法有據(jù)的原則要求，灣區(qū)應(yīng)立足中國國情，改進(jìn)和完善科技創(chuàng)新立法體系，建立灣區(qū)專門的立法機(jī)構(gòu)，從政策思維轉(zhuǎn)向法律思維，以政策驅(qū)動(dòng)科技創(chuàng)新的主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)向法律主導(dǎo)模式，為灣區(qū)科創(chuàng)提供法律保障和有力支撐。

成立灣區(qū)專門的立法機(jī)構(gòu)，按照政府協(xié)同的立法方法，以協(xié)議的方式優(yōu)先發(fā)展企業(yè)科技，落實(shí)稅收、資金及企業(yè)集聚等問題，再賦予該協(xié)議以法律效力。因此，遵從我國國情及灣區(qū)自身規(guī)律，形成灣區(qū)獨(dú)特的科技創(chuàng)新法律治理模式，是提升灣區(qū)科技創(chuàng)新水平及國際化的重要推手；同時(shí)法律主導(dǎo)并不排斥政策的發(fā)展，法律因其滯后性缺少政策靈活性的特征，必然無法保證政策的全部功能，相關(guān)政策仍承擔(dān)著推動(dòng)科技創(chuàng)新發(fā)展的功能。

（二）中央針對灣區(qū)科技創(chuàng)新領(lǐng)域進(jìn)行放權(quán)

法律的創(chuàng)新主要有兩個(gè)方式，一個(gè)是政府主導(dǎo)，一個(gè)是自發(fā)生成。政府主導(dǎo)是政府利用自身的權(quán)威自上而下進(jìn)行法治建設(shè)；自發(fā)生成是指法律作為一般性的規(guī)則，同人類生活所依據(jù)的規(guī)則一樣而并非人為設(shè)計(jì)的結(jié)果，是人類歷史演進(jìn)的產(chǎn)物［27］。本文認(rèn)為科技創(chuàng)新的法律建設(shè)要以政府為主導(dǎo)，港澳是中國主權(quán)領(lǐng)導(dǎo)下的一部分，中央對兩個(gè)特別行政區(qū)具有全面的管治權(quán)［28］，因此港澳的高度自治權(quán)是中央授予的并不是其自身固有的。在這種情況下中央要發(fā)揮指導(dǎo)性作用，充分利用“一國兩制”的優(yōu)勢，根據(jù)灣區(qū)科技創(chuàng)新的水平及國際化程度整合出適合灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展的規(guī)則體系。

灣區(qū)內(nèi)存在不同的社會(huì)制度和法系，這就需要中央的主動(dòng)介入，而最佳的方式就是為灣區(qū)的科技創(chuàng)新發(fā)展制定一部專門的法律，做為灣區(qū)科技創(chuàng)新的“基本法”，如《粵港澳大灣區(qū)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新促進(jìn)法》。之后將立法權(quán)限適當(dāng)下放，依靠地方政府。但內(nèi)地九市的立法權(quán)限不足，即使在不和上位法抵觸的原則下可以進(jìn)行地方性立法，但由于上位法留給當(dāng)?shù)氐淖兺臻g較小，地方性法規(guī)很難作出創(chuàng)新性的規(guī)定。況且內(nèi)地九市在稅收、仲裁、海關(guān)等方面不享有法律保留的立法事項(xiàng)，與灣區(qū)國際化的目標(biāo)不相符合，因此需要擴(kuò)大地方政府在灣區(qū)科創(chuàng)建設(shè)方面的立法權(quán)限。全國人大可以針對灣區(qū)科技創(chuàng)新建設(shè)方面給與內(nèi)地九市特別的立法權(quán)限，采取“一事一授權(quán)”的精準(zhǔn)授權(quán)模式，突破內(nèi)地九市立法權(quán)限的壁壘。

灣區(qū)政府更熟悉灣區(qū)內(nèi)的科技發(fā)展水平、人才資源、創(chuàng)新要素等，因此精準(zhǔn)授權(quán)的具體方式可以先由灣區(qū)政府向中央遞交需要授權(quán)的方案，如果確實(shí)需要突破上位法，灣區(qū)政府應(yīng)當(dāng)列明突破的必要性及可能突破的具體內(nèi)容，中央對灣區(qū)提出的具體方案和要求進(jìn)行嚴(yán)格的程序?qū)彶榧霸u估，審查結(jié)束后做出是否授權(quán)的決定。

（三）創(chuàng)新灣區(qū)立法的組織機(jī)構(gòu)

首先，中央通過《粵港澳大灣區(qū)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新促進(jìn)法》對灣區(qū)的科技創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，將世界科技創(chuàng)新中心的戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)變成法律規(guī)范，通過立法轉(zhuǎn)化決策，引領(lǐng)改革過程［29］?；浉郯拇鬄硡^(qū)科技創(chuàng)新促進(jìn)法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是中央始終處于領(lǐng)導(dǎo)地位，擁有對灣區(qū)的管治權(quán)；二是要明確各機(jī)構(gòu)的職能與對接，如科研所、企業(yè)、高校等單位；三是明確授權(quán)灣區(qū)內(nèi)11個(gè)城市之間的合作及資源流通等。

其次，根據(jù)中央的規(guī)定，三地派代表組成灣區(qū)科技創(chuàng)新立法委員會(huì)，該委員會(huì)的設(shè)立必然有助于灣區(qū)內(nèi)科技創(chuàng)新的法律建設(shè)。委員會(huì)主任可以由三地的最高行政領(lǐng)導(dǎo)輪流擔(dān)任，三地的代表以合作協(xié)議的方式立法，將科技創(chuàng)新原則性的規(guī)定根據(jù)灣區(qū)內(nèi)具體情況細(xì)化并落實(shí)。合作立法的過程中極有可能出現(xiàn)各地代表只考慮本地不考慮灣區(qū)整體的情況，故建議三地采取“先易后難”的合作立法方式，將差異大、難處理的事項(xiàng)留后處理，具體途徑可以為“協(xié)商——仲裁”，對科技創(chuàng)新中最容易合作的領(lǐng)域先進(jìn)行立法，比如高校人才交流、企業(yè)合作以及科技創(chuàng)新投資等并明確具體分工。只有共同立法并且作出具體分工，才能在不改變?nèi)胤闪?xí)慣的基礎(chǔ)上進(jìn)行法律合作，提升灣區(qū)的總體競爭力。

最后，將三地政府關(guān)于科技創(chuàng)新的合作協(xié)議授予法律效力，針對此建議可以借鑒美國的州際協(xié)定。美國的國會(huì)允許各州締結(jié)協(xié)定，經(jīng)其批準(zhǔn)后具有法律效力［30］，并且協(xié)定的法律效力高于任何與其沖突的地方立法，協(xié)定州必須履行契約義務(wù)，不得隨意修改或撤銷［31］。三地政府已經(jīng)在資源及人才流通等方面多次簽訂協(xié)議，但是我國對于地區(qū)政府間的合作協(xié)議并沒有明確的規(guī)定［32］，這些協(xié)議沒有明確的法律效力及解釋方式，也不能作為法律糾紛解決的依據(jù)。因此，中央可以以審查批準(zhǔn)的方式賦予三地政府間協(xié)議以法律效力，將政府間的合作建立在法律基礎(chǔ)上。

（四）創(chuàng)新知識(shí)產(chǎn)權(quán)交叉跨境訴訟解決機(jī)制

首先推動(dòng)灣區(qū)內(nèi)港澳聯(lián)營律師事務(wù)所等專業(yè)調(diào)解機(jī)構(gòu)的合作，為跨境知產(chǎn)糾紛的解決提供專業(yè)化建議；其次利用地方立法權(quán)和特區(qū)立法權(quán)制定知產(chǎn)糾紛調(diào)解、仲裁規(guī)則，在灣區(qū)內(nèi)建立統(tǒng)一并具有國際公信力的知產(chǎn)糾紛解決機(jī)制，可以建立一個(gè)灣區(qū)專門法院解決三地沖突，并在各地分別設(shè)立該專門法院的基層法院，合議庭由三地各派一名或幾名法官組成［33］，其解決的糾紛不局限于粵港澳三地的科技活動(dòng)糾紛，還可解決國際科技糾紛；再次，實(shí)現(xiàn)三地司法機(jī)關(guān)信息及時(shí)共享及常態(tài)化的交流合作機(jī)制，建立“一條龍”跨境知產(chǎn)糾紛解決機(jī)制，突破地域限制。同時(shí)也要充分利用當(dāng)下網(wǎng)絡(luò)化、信息化的科技推動(dòng)跨境爭端解決的現(xiàn)代化［34］。最后，充分發(fā)揮最高人民法院深圳市巡回法庭在解決區(qū)際糾紛中的職能，灣區(qū)“一條龍”跨境知產(chǎn)糾紛解決機(jī)制由其牽頭搭建，實(shí)現(xiàn)起訴、受理、送達(dá)、早期評估、調(diào)解、仲裁、司法確認(rèn)、庭前準(zhǔn)備、舉證質(zhì)證、庭審、宣判、執(zhí)行全流程的便捷化。

（五）探索稅收合作新模式，為灣區(qū)稅收合作新平臺(tái)建立法律保障

針對這一目標(biāo)，灣區(qū)應(yīng)當(dāng)盡可能分段、分地區(qū)逐步改善稅收環(huán)境。首先，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)中央的干預(yù)。由中央賦予灣區(qū)相對獨(dú)立的稅收管理權(quán)。具體方式可以為國家稅務(wù)總局引領(lǐng)灣區(qū)成立區(qū)域稅收專門管理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)僅為灣區(qū)稅收合作提供服務(wù)、解決灣區(qū)內(nèi)的稅務(wù)爭端?？萍紕?chuàng)新是灣區(qū)發(fā)展的首要任務(wù)，該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從科技創(chuàng)新稅收問題著手，先消除科技資源流通在三地間的重復(fù)征稅，同時(shí)針對灣區(qū)科技創(chuàng)新領(lǐng)域減稅放權(quán)，推動(dòng)灣區(qū)科技創(chuàng)新的長遠(yuǎn)發(fā)展。

其次，灣區(qū)稅收機(jī)構(gòu)應(yīng)積極推進(jìn)三地的稅收優(yōu)惠合作。目前灣區(qū)內(nèi)針對科研人員及科技資源流通方面已經(jīng)有了一系列稅收優(yōu)惠政策，如《關(guān)于貫徹落實(shí)粵港澳大灣區(qū)個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策的通知》［35］，但是針對企業(yè)、科技設(shè)備流通等還缺少具體的稅收優(yōu)惠措施。在此應(yīng)當(dāng)明確的是港澳地區(qū)對于科技創(chuàng)新活動(dòng)不征稅、優(yōu)惠措施合作顯然要從內(nèi)地下手。如科研人員需要購買的各種科技設(shè)備，一般高端設(shè)備會(huì)占據(jù)較大的科研成本，內(nèi)地政府可以從此類產(chǎn)品著手進(jìn)行稅收免除，根據(jù)設(shè)備和科研活動(dòng)的相關(guān)度來確定是降低稅收還是減免稅收，縮小三地科技創(chuàng)新活動(dòng)的稅負(fù)差距。

最后，規(guī)范科技競爭，打破三地稅收行政壁壘。需要三地協(xié)調(diào)科技發(fā)展資源、加強(qiáng)城市間科技創(chuàng)新互補(bǔ)，發(fā)揮各自優(yōu)勢帶動(dòng)灣區(qū)科創(chuàng)發(fā)展。如香港做為國際金融中心，可以對于科技創(chuàng)新的金融投資實(shí)行稅后優(yōu)待；澳門作為典型的國際自由港應(yīng)當(dāng)充分利用自身與全球市場的聯(lián)系，主動(dòng)促進(jìn)灣區(qū)內(nèi)科創(chuàng)資源的自由流通及高效配置；深圳作為中國國際化新城市需要在高新技術(shù)開發(fā)、吸引境外投資上給予稅收優(yōu)惠。為此，灣區(qū)可以在中央的領(lǐng)導(dǎo)下針對科技創(chuàng)新制定一部科技發(fā)展競爭規(guī)范［36］，以法律的形式規(guī)范不正當(dāng)競爭及科技?jí)艛嘈袨?，營造良好的科技競爭環(huán)境。