鄉(xiāng)村普法的重大成就、問題檢視及要素優(yōu)化

文/何沐陽 吳傳毅(中共湖南省委黨校(湖南行政學(xué)院)，湖南長沙 40006)

內(nèi)容提要：我國歷時35年的法治宣傳教育工作提升了鄉(xiāng)村地區(qū)人員的法治素養(yǎng)，促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型，較好地融入了市場經(jīng)濟(jì)，使鄉(xiāng)村改革發(fā)展更加和諧穩(wěn)定，為鄉(xiāng)村法治建設(shè)積累了豐富的普法經(jīng)驗。站在新的歷史起點(diǎn)，鄉(xiāng)村普法還有很大提升空間，鄉(xiāng)村普法存在供需不匹配、機(jī)制不順暢、資源利用不佳等一系列問題。為此，需要更好地促進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，優(yōu)化鄉(xiāng)村普法內(nèi)容、模式、形式，以促進(jìn)鄉(xiāng)村普法進(jìn)一步發(fā)展。

鄉(xiāng)村普法工作是我國法治建設(shè)的重要組成部分，為全面依法治國奠定了堅實基礎(chǔ)，對法治鄉(xiāng)村建設(shè)、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、落實“十四五”規(guī)劃具有重要作用。當(dāng)前鄉(xiāng)村普法并未受到足夠重視，一些人認(rèn)為普法工作是法律人的孤芳自賞，是知識精英居高臨下的現(xiàn)實表現(xiàn)，并非法治之啟蒙，從長遠(yuǎn)看對法治并無裨益。這種看法失之偏頗，并不符合我國鄉(xiāng)村普法的現(xiàn)狀?？偟膩砜?，鄉(xiāng)村普法較好地完成了它在特定時期的歷史使命，在新的歷史時期仍需承擔(dān)起新的歷史重任。

一、鄉(xiāng)村普法的重大成就

在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會里，一提起“訟師”，人們很容易想到“挑撥是非”之類的惡行[1]，這是法治缺失的具體表現(xiàn)，人民群眾畏懼或厭惡法律，更不愿接受和運(yùn)用法律。受傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會影響，鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，法治秩序難以形成，改革開放腳步不大。因此，為提高社會發(fā)展效率，需要對民眾進(jìn)行普法，為法治秩序發(fā)展提供良好土壤。

(一)加速鄉(xiāng)村治理模式由“管”到“治”的轉(zhuǎn)型

我國最初的普法可以追溯到1979年“學(xué)習(xí)新法律、宣傳新法律”這一活動。在經(jīng)歷十年特殊時期后，我國法治基礎(chǔ)非常薄弱，鄉(xiāng)村地區(qū)尤甚。具體表現(xiàn)有：鄉(xiāng)村社會層面，以“家本位”為核心的“熟人社會”，以“社治秩序”為代表的傳統(tǒng)文化價值規(guī)范[2],仍長期且持續(xù)地占領(lǐng)著鄉(xiāng)村社會文化和治理觀念的主導(dǎo)地位；鄉(xiāng)村群眾層面，人們主觀上不知法更不懂法，例如“刑事案件私了化”“權(quán)益受侵害時忍了”“維權(quán)或表達(dá)訴求多見于對抗而非上訴”等[3]。這一時期，村民的生產(chǎn)生活與法律關(guān)系不大，一方面是因為國家尚無較為完備的法治體系，基層治理更多地依賴政治號召力或者是政權(quán)支配力。另一方面在于中國傳統(tǒng)文化中的法治資源稀缺，使得很多村民在其原生環(huán)境中無法接觸和了解現(xiàn)代法治精神，不知道法律能賦予自己什么權(quán)利，當(dāng)他們遇到難以解決的矛盾或糾紛時，很少尋求“法律介入”，尋找村干部“主持公道”是當(dāng)時鄉(xiāng)村矛盾解決的主要方式。這種方式在一定程度上消減了鄉(xiāng)村矛盾或糾紛，但是，完全由村干部介入矛盾糾紛的解決存在許多問題：其一，村干部權(quán)能有限無法解決重大矛盾；其二，村民矛盾解決機(jī)制單一，缺乏監(jiān)督和救濟(jì)，村民權(quán)利減損嚴(yán)重；其三，參差不齊的村干部素質(zhì)與村干部作為“國家公務(wù)員”的形象形成鮮明反差，弱化了國家公信力和法律公信力，使得村民愈發(fā)覺得“找法不如找人”“信法不如信權(quán)”?；谝陨锨樾蔚某霈F(xiàn)，國家大力展開普法工作。經(jīng)歷多輪法治宣傳教育，雖無法準(zhǔn)確評估我國鄉(xiāng)村群眾整體法律素養(yǎng)現(xiàn)狀，但可以肯定的是，法治宣傳教育為中國鄉(xiāng)土吹來了新風(fēng)。隨著鄉(xiāng)村普法的逐步開展，法律和法治常識開始與我國鄉(xiāng)村群眾的日常生活產(chǎn)生實質(zhì)的聯(lián)系和交互，這種聯(lián)系甚至簡單到一句全國都耳熟能詳?shù)脑挕坝龅絾栴}找警察”。遇到問題找警察蘊(yùn)含著民眾對國家公權(quán)力的信任。不同于民眾天然想法中的殺人償命或是欠債還錢，國家公權(quán)力介入私權(quán)糾紛必然是以法律為媒介，其中包含民法、行政法、刑法等多種法律、法規(guī)。警察作為社會治理一線的執(zhí)法者，民眾天然地將他們對公正裁斷的渴望訴諸警察身上。不同于求助法官或是檢察官所帶來的復(fù)雜的訴訟程序或檢察程序，求助于警察僅需報警，隨后便可請求法律為其主持公道。帶來這種轉(zhuǎn)變的重要原因是鄉(xiāng)村普法功效的顯現(xiàn)。隨著我國鄉(xiāng)村普法工作的持續(xù)開展，村民逐漸了解到法律的一般常識，逐漸接觸到各種處理結(jié)果令人拍手稱快的司法案件或治安案件，他們不再害怕“法律不敵當(dāng)權(quán)者”這句話，他們相信眼見為實的公平正義可以為他們實現(xiàn)對公正的期盼。鄉(xiāng)村民眾尋求社會治理方式的改變加速了鄉(xiāng)村社會從“管”到“治”的轉(zhuǎn)型。

(二)提升鄉(xiāng)村改革發(fā)展振興的穩(wěn)定性

黨的十一屆三中全會開啟了中國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的序幕。正如硬幣的正反面，隨著鄉(xiāng)村的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域如市場體制不健全、市場體系不完善，政治領(lǐng)域如民主權(quán)利落實不到位、利益表達(dá)渠道不暢通，文化領(lǐng)域如主流價值觀受到挑戰(zhàn)、泛娛樂化嚴(yán)重等問題的顯現(xiàn)，迫切需要以法治為鄉(xiāng)村改革立規(guī)。改革必須在法治框架內(nèi)進(jìn)行，但這并非為改革戴上緊箍咒，而是樹立改革的底線思維，保持改革的政治定力，使改革保持穩(wěn)定態(tài)勢。[4]不以執(zhí)政者不同的施政理念而改頭換面，不以當(dāng)權(quán)者的不同思路而失去預(yù)期，這是法律蘊(yùn)含的可預(yù)見性與穩(wěn)定性的必然要求。推行法治，全民守法是重要的一環(huán)。黨中央持續(xù)推進(jìn)法治宣傳教育是將法治精神、法治素養(yǎng)、法治意識等確立為法治宣傳教育的主要目標(biāo)，而非將具體的法條通過普法要求民眾學(xué)習(xí)，那不僅極度浪費(fèi)公共資源，對民眾也是一種無法完成的苛求。改革是一種揚(yáng)棄，這就必然包含著各類矛盾的對立統(tǒng)一和各方利益的再分配。鄉(xiāng)村普法努力形成的一種辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境，在鄉(xiāng)村改革發(fā)展和鄉(xiāng)村振興過程中的作用尤為重要。新的歷史時期，鄉(xiāng)村正在以前所未有的速度迅速發(fā)展振興，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾，鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)部矛盾，均以法治為其實現(xiàn)公平正義的度量衡，以保障鄉(xiāng)村改革發(fā)展在一定時期對鄉(xiāng)村內(nèi)每一成員的相對公平。城鎮(zhèn)化發(fā)展中出現(xiàn)的征地拆遷標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、拆遷補(bǔ)償落實不到位等問題引發(fā)的群體性事件在很大程度上得到緩解。因為通過普法，村民們可以在法律框架內(nèi)主張和維護(hù)自身權(quán)利。從這個意義上來講，普法不僅是鄉(xiāng)村改革中解決問題的教科書，更是鄉(xiāng)村改革中公私之間形成良性關(guān)系的“智慧果”，使改革在法治框架內(nèi)實現(xiàn)了國家利益、社會公益、人民權(quán)益三者的和諧穩(wěn)定。

(三)積累適宜鄉(xiāng)村法治建設(shè)的普法經(jīng)驗

35年法治宣傳教育，進(jìn)一步夯實了中國特色社會主義法治文化，是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會，把法律交給人民，使人民成為了法律的主人。改革開放以來，我國鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、法治文化建設(shè)、居民素質(zhì)建設(shè)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)等有了很大發(fā)展。我們堅持走共同富裕的道路，允許一部分人先富起來，再由先富帶動后富。緣于此，我國法治宣傳教育不僅深入機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校，還深入了鄉(xiāng)村和社區(qū)。歷時35年的鄉(xiāng)村普法工作與城鎮(zhèn)化、農(nóng)地改革、脫貧攻堅、依法治國、鄉(xiāng)村振興等形成發(fā)展合力，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化工作。黨中央重要的方針政策、戰(zhàn)略部署與法治精神、法律規(guī)范等通過法治宣傳教育工作緊密結(jié)合，形成了結(jié)構(gòu)合理、體制健全、權(quán)責(zé)明確、實施有效的鄉(xiāng)村法治建設(shè)體系。通過普法，提升了鄉(xiāng)村干部依法行政、依法用權(quán)的意識和能力，激發(fā)了鄉(xiāng)村群眾參與法治建設(shè)、加強(qiáng)群眾監(jiān)督的意識和能力，形成了相互促進(jìn)、相互制約、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、和諧穩(wěn)定的法治發(fā)展局面，走出了一條通過普法工作促進(jìn)我國鄉(xiāng)村法治建設(shè)的道路，積累了豐富的鄉(xiāng)村普法經(jīng)驗。

二、鄉(xiāng)村普法的問題檢視

當(dāng)前我國普法工作取得了歷史性的重大成就，站在法治鄉(xiāng)村建設(shè)、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實施“十四五”規(guī)劃的新階段，需要對鄉(xiāng)村普法工作進(jìn)行檢視，對暴露出的問題必須予以有效解決。

(一)鄉(xiāng)村普法地域差異性供需精準(zhǔn)不足

我國幅員遼闊，人口眾多，南北之間社會文化差異較大，東西之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，其特點(diǎn)在鄉(xiāng)村地區(qū)尤為突出。自“七五”普法提出“精準(zhǔn)普法”以來，我國精準(zhǔn)普法得以有效實施，普法主體更全面，普法內(nèi)容更加具有針對性，但不同地域間仍存在差異性。

1.東部和中南部地區(qū)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)地法律普及不足。我國東部和中南部地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地域，市場化程度高，民商事法律實踐較多，法治宣傳教育的重點(diǎn)主要著重于普及商事類、權(quán)益類、財稅類等法律上，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)地類法律普及不足。河南、江蘇、廣東、廣西、山東等地是我國主要的農(nóng)產(chǎn)品出產(chǎn)大省，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值大、種類多，集群化、市場化是它們的主要特征。以一塊種植果樹的土地所涉及的農(nóng)業(yè)農(nóng)地法律規(guī)范作為切入口，對于農(nóng)民來說，首要解決的問題是所屬農(nóng)地是否可以種植果樹的問題，其中涉及《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》、《土地管理法》和《農(nóng)田保護(hù)條例》所規(guī)定的當(dāng)?shù)剞r(nóng)地種類和相關(guān)耕地紅線政策；其次要解決的問題是農(nóng)作物農(nóng)藥使用和廢棄物回收問題，其中涉及《農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》和《農(nóng)藥管理條例》等涉及廢棄物分類回收的具體規(guī)定。當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正在全面推行，東部、中南部等較發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮主觀能動性，回應(yīng)現(xiàn)實需求，將普法和鄉(xiāng)村振興緊密結(jié)合起來，落實普法責(zé)任，解決普法下鄉(xiāng)工作應(yīng)以鄉(xiāng)村不斷更新的發(fā)展需求為導(dǎo)向進(jìn)行精準(zhǔn)普法的問題。

2.西部和中北部地區(qū)鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟(jì)法律普及不足。我國西部和中北部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，輕工業(yè)產(chǎn)品發(fā)展不足,但農(nóng)產(chǎn)品不僅產(chǎn)量高，而且品質(zhì)好，擁有極大市場。如新疆的棉花、寧夏的枸杞、黑龍江的大米、陜西的蘋果、吉林的人參等久負(fù)盛名。由于鄉(xiāng)村銷售渠道閉塞，信息交互不暢，以往我國西部和中北部鄉(xiāng)村主要以第一產(chǎn)業(yè)為主，農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)出后一般包銷給中間商，再由中間商向外逐級進(jìn)行銷售。此種模式下農(nóng)民的收益普遍不高。隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品實現(xiàn)了直銷等新模式，農(nóng)民通過互聯(lián)網(wǎng)平臺，直接將自家的農(nóng)產(chǎn)品出售，提升了農(nóng)民同一農(nóng)產(chǎn)品的單位收益，但市場經(jīng)濟(jì)法律風(fēng)險亦隨之而來。當(dāng)前出現(xiàn)較多的主要有自制農(nóng)產(chǎn)品涉嫌三無產(chǎn)品的風(fēng)險、食品安全的風(fēng)險、侵權(quán)與維權(quán)的風(fēng)險等。隨著上述地區(qū)的農(nóng)民逐漸直接進(jìn)入市場交易領(lǐng)域，應(yīng)對當(dāng)?shù)氐男姓芾聿块T和農(nóng)民進(jìn)行執(zhí)法和守法的法治宣傳教育，將相關(guān)的法律法規(guī)按照各地需求精準(zhǔn)普及，能動發(fā)揮普法責(zé)任制和精準(zhǔn)普法的政策要求，提升西部和中北部地區(qū)鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

3.邊境鄉(xiāng)村國家安全法律普及不足。我國邊境線總長度約為5.52萬公里，四面皆有多個鄰國。國家邊境被視為國家安全的緩沖地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是該地區(qū)人群的主要聚落。一般意義上的國家安全主要包括國家主權(quán)、領(lǐng)土主權(quán)、政治安全和軍事安全等。隨著我國對外開放的步伐加快，出臺了一系列如開放13個陸邊城市、“一帶一路”等政策。從長遠(yuǎn)看，邊境將會有著更多如減少邊境壁壘、推動邊境交往、增進(jìn)各民族文化交流等需求，因此有必要在“十四五”規(guī)劃、“一帶一路”政策、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略三大任務(wù)匯集的歷史時期，加大我國邊境鄉(xiāng)村普法力度。尤其是近年來，中緬邊境事件、釣魚島事件、中印沖突事件等暴露出的各類邊境問題警示我們，邊境鄉(xiāng)村需要更加重視國家安全法律知識的普及。

(二)鄉(xiāng)村力量參與普法機(jī)制運(yùn)行不暢

《中央宣傳部、司法部關(guān)于開展法治宣傳教育的第八個五年規(guī)劃(2021-2025年)》提出：充分運(yùn)用社會力量參與公益普法，壯大社會普法力量。公眾參與普法實踐是治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，但當(dāng)前引導(dǎo)和實施鄉(xiāng)村力量參與當(dāng)?shù)仄辗▽嵺`的機(jī)制運(yùn)行并不暢通。

1.組織和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制運(yùn)行不暢。當(dāng)前鄉(xiāng)村地區(qū)普法活動多見于“普法下鄉(xiāng)”，即由上級機(jī)關(guān)進(jìn)入下級地區(qū)進(jìn)行法治宣傳教育的模式。該模式的優(yōu)勢在于上級機(jī)關(guān)通常掌握更多普法資源，可以有效組織人力、物力、財力集中力量開展普法活動，劣勢在于上對下的普法往往具有時段性，很難形成具有針對性和日常性的普法?！鞍宋濉逼辗ㄒ?guī)劃要求：“基本實現(xiàn)每個村(社區(qū))至少有一個法治文化陣地。深化法治鄉(xiāng)村(社區(qū))建設(shè)。加大鄉(xiāng)村(社區(qū))普法力度，實施鄉(xiāng)村(社區(qū))法律明白人培養(yǎng)工程。完善和落實一村(社區(qū))一法律顧問制度”[5]?，F(xiàn)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級行政單位一般沒有專門機(jī)構(gòu)或人員專項負(fù)責(zé)普法和法治建設(shè)事宜，這往往形成上級有要求，下級積極響應(yīng)，上級沒有要求，下級便沒有專員將普法作為一種長效的、日常的法治建設(shè)任務(wù)去落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級缺乏對本地區(qū)普法工作的專項組織和領(lǐng)導(dǎo)，普法容易浮于形式，更難以引導(dǎo)人民群眾參與到普法實踐中。

2.實施和保障機(jī)制運(yùn)行不暢。在鄉(xiāng)村開展普法工作，當(dāng)?shù)厥?、區(qū)(縣)級行政部門應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)呢斦С?，其中不僅包括法治文化陣地建設(shè)、開展普法活動經(jīng)費(fèi)支持、鄉(xiāng)村專門法治人才培訓(xùn)支持等，還應(yīng)當(dāng)包含普法隊伍建設(shè)、宣傳陣地建設(shè)、大眾公益普法人才建設(shè)等支持。八五普法規(guī)劃和法治鄉(xiāng)村建設(shè)要求鄉(xiāng)村的法治宣傳教育成為線性而非階段性的工作，既要突出憲法日等集中開展大型法治宣傳教育的時機(jī)，也要注重一村(社區(qū))一法律顧問，一村(社區(qū))一法治文化陣地的日常普法工作。然而，當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級行政單位專門實施普法專項工作或法治建設(shè)專項工作的機(jī)構(gòu)或人員處于空缺狀態(tài)，更多時候是靠市、縣(區(qū))一級將普法工作落實到基層，由此便產(chǎn)生了如法治文化長廊誰來更新、何時更新，法律顧問駐在哪里，日常普法需求和工作由誰銜接等一系列實施和保障問題。

3.創(chuàng)新和評估機(jī)制運(yùn)行不暢。法治宣傳教育的創(chuàng)新和評估以往主要由省、市一級的主管部門負(fù)責(zé)。在當(dāng)前大普法格局和積極引導(dǎo)社會力量參與公益普法實踐的背景下，完善基層普法的創(chuàng)新和評估機(jī)制有利于相關(guān)政策的落實。引導(dǎo)鄉(xiāng)村力量參與普法實踐，必然需要對以往自上而下的普法工作進(jìn)行創(chuàng)新，激發(fā)鄉(xiāng)村力量的創(chuàng)造力與活力，增加和鼓勵村民現(xiàn)身說法，開展本村以案釋法等活動。但當(dāng)前我國鄉(xiāng)村的普法力量薄弱，尚未建立良好的創(chuàng)新和評估機(jī)制，與鄉(xiāng)村干部選用考核相關(guān)的政績考核中并未涵蓋該地區(qū)的法治建設(shè)和鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)工作，更多是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素進(jìn)行考量。這就導(dǎo)致鄉(xiāng)村普法實踐的創(chuàng)新和評估力度，難以有效引導(dǎo)和發(fā)揮群眾智慧，難以有效形成村民廣泛參與普法的實踐格局。

(三)鄉(xiāng)村普法地方能動性不足

法治宣傳教育工作應(yīng)當(dāng)做到堅定主心骨、畫好同心圓的工作方法。主心骨是黨中央制定的具體普法規(guī)劃，同心圓是在主心骨的指引下按照地方特色，落實精準(zhǔn)普法的普法內(nèi)容。當(dāng)前鄉(xiāng)村普法工作堅定了主心骨，卻沒能畫好同心圓。

1.未能充分發(fā)揮鄉(xiāng)村干部的精準(zhǔn)優(yōu)勢。鄉(xiāng)村干部在我國鄉(xiāng)村扮演著重要角色，他們是引領(lǐng)鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展的責(zé)任人，是本領(lǐng)過硬的鄉(xiāng)村振興帶頭人，是推動鄉(xiāng)村有效治理的實施者，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的推動者和文明鄉(xiāng)風(fēng)的引領(lǐng)者[6]。他們具有同一共性，即在當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ㄓ绊懥η沂煜ぎ?dāng)?shù)孛耧L(fēng)村俗和實際需求。普法下鄉(xiāng)的落腳點(diǎn)總歸要落在鄉(xiāng)村的具體單元，所以要充分發(fā)揮在具體單元中起主導(dǎo)作用的鄉(xiāng)村干部在當(dāng)?shù)厮哂械莫?dú)特優(yōu)勢。當(dāng)前普法下鄉(xiāng)的問題在于慣用的自上而下的普法模式導(dǎo)致普法內(nèi)容沒能按需供給，除必須普及和重點(diǎn)普及的“八五”普法規(guī)劃所規(guī)定的內(nèi)容外，和當(dāng)?shù)卮迕裆a(chǎn)生活息息相關(guān)的民法典等法律、法規(guī)的重要內(nèi)容及實施標(biāo)準(zhǔn)卻沒能按需普及。供需之間錯位的一大重要原因就是未能充分發(fā)揮鄉(xiāng)村干部的普法能動性，發(fā)掘出鄉(xiāng)村干部參與普法的精準(zhǔn)優(yōu)勢。

2.未能形成具有鄉(xiāng)村特色的普法形式。在構(gòu)筑大普法格局和精準(zhǔn)普法導(dǎo)向的前提下，普法工作既要大而廣又要小而精。當(dāng)前鄉(xiāng)村普法主要通過懸掛橫幅、擺放普法展板、設(shè)立法律咨詢臺、發(fā)放法治宣傳資料等形式開展普法工作，它實現(xiàn)了普法工作統(tǒng)一內(nèi)容、統(tǒng)一形式、全域開展的大而廣的要求，卻沒能完成普法工作因地制宜、各具特色的小而精的要求。以鄉(xiāng)音普法的形式為例，鄉(xiāng)音在鄉(xiāng)村地區(qū)具有獨(dú)特優(yōu)勢，區(qū)別于普通話，鄉(xiāng)音具有熟悉、認(rèn)同、親切等群眾心理優(yōu)勢，可以更好地拉近人與人之間距離，使普法工作更好開展、更有人氣、更接地氣。因此，可以積極引導(dǎo)當(dāng)?shù)厣鐣α繀⑴c公益普法，有效利用地方資源，發(fā)揮主觀能動性，提升普法效率。由此可見，在普法形式的地方特色上尚有長足的進(jìn)步空間。

3.未能整合鄉(xiāng)村普法資源的交流創(chuàng)新。優(yōu)質(zhì)普法資源的交流共享是實現(xiàn)普法工作發(fā)展創(chuàng)新的前提。城市普法資源的交流和創(chuàng)新能力強(qiáng)，積累的普法經(jīng)驗較為豐富，為各類型普法活動的開展提供了優(yōu)質(zhì)樣參和實踐模板，也為普法工作的創(chuàng)新提供了優(yōu)質(zhì)資源。鄉(xiāng)村普法的走深走實不能完全借鑒和照搬城市的普法活動，應(yīng)當(dāng)認(rèn)清鄉(xiāng)村與城市間的差異，因地制宜地開展普法工作。因此，整合優(yōu)質(zhì)的鄉(xiāng)村普法資源，加強(qiáng)鄉(xiāng)村地區(qū)之間的交流，對推動鄉(xiāng)村地區(qū)普法創(chuàng)新十分重要。當(dāng)前鄉(xiāng)村地區(qū)普法更多的是吸取城市優(yōu)質(zhì)的普法經(jīng)驗，這導(dǎo)致鄉(xiāng)村難以積累適宜本地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村普法缺乏自發(fā)創(chuàng)新。誠然，從效率上看，引進(jìn)城市地區(qū)的先進(jìn)普法經(jīng)驗是鄉(xiāng)村普法最為有效的工作方法，但從長遠(yuǎn)上看，單純引進(jìn)產(chǎn)生的依賴性或許會對鄉(xiāng)村法治建設(shè)的自我創(chuàng)新帶來不便。在當(dāng)前法治鄉(xiāng)村建設(shè)、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、落實“十四五”規(guī)劃的歷史時期，要更好地實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和完成“八五”普法規(guī)劃要求，填補(bǔ)稀缺的鄉(xiāng)村普法資源，必須補(bǔ)齊鄉(xiāng)村普法交流與創(chuàng)新的短板，推動鄉(xiāng)村普法走出適宜之路。

三、鄉(xiāng)村普法的要素優(yōu)化

鄉(xiāng)村普法的要素優(yōu)化旨在充分利用當(dāng)前資源，調(diào)動各方的積極性、主動性和創(chuàng)造性，以期實現(xiàn)整體功效優(yōu)于個體之和的普法表現(xiàn)。針對鄉(xiāng)村普法所呈現(xiàn)出的各類問題，在鄉(xiāng)村普法的內(nèi)容、模式和形式上針對具體問題，提出各要素的優(yōu)化建議，以提升鄉(xiāng)村普法的功效和落實精準(zhǔn)普法的要求。

(一)鄉(xiāng)村普法的內(nèi)容優(yōu)化

1.圍繞鄉(xiāng)村振興開展普法。新時期，鄉(xiāng)村普法工作應(yīng)當(dāng)服務(wù)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施夯實社會基礎(chǔ)和素質(zhì)保障。因此，鄉(xiāng)村普法內(nèi)容優(yōu)化的重點(diǎn)是緊緊圍繞鄉(xiāng)村振興開展一系列普法活動。中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》指明了鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、大力實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動等主要目標(biāo)和具體實施辦法?！吨腥A人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的出臺為實施全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了法律支持。各地應(yīng)當(dāng)在學(xué)習(xí)《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》后研判本地鄉(xiāng)村發(fā)展的模式，精準(zhǔn)開展鄉(xiāng)村振興的法治宣傳教育活動，使鄉(xiāng)村普法在內(nèi)容上與城市普法有所區(qū)別，實現(xiàn)鄉(xiāng)村普法內(nèi)容精準(zhǔn)化。

2.圍繞美好生活開展普法。習(xí)近平總書記指出，人民對美好生活的向往是我們奮斗的目標(biāo)。美好生活既包括高質(zhì)量的物質(zhì)生活，又包括高質(zhì)量的精神生活；美好生活既包括人民對未來生活的信心，又包括對國家、民族的期待。具體而論，“美好生活包括對民主的需要，民主彰顯了個體存在的價值；對法治的需要，法治賦予了人民的基本權(quán)利；對公平正義的需要，公平正義的社會人民活得才更有尊嚴(yán)；對安全的需要，安全是人的本能需要；對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要，優(yōu)美生態(tài)環(huán)境能夠增加人民的幸福感獲得感，而這一切都離不開法治的指引和保障”[7]。所以，圍繞美好生活開展普法工作就有十分豐富的內(nèi)容。特別值得說明的是，圍繞美好生活開展的普法，不僅要普及人民生產(chǎn)生活所需的法律知識以及如何運(yùn)用法律工具保障自己的合法權(quán)益，同時還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會主義法治精神的弘揚(yáng)和培養(yǎng)。當(dāng)前鄉(xiāng)村普法的問題之一還在于沒有將弘揚(yáng)法治精神作為普法的重點(diǎn)內(nèi)容，沒有把信息爆炸的互聯(lián)網(wǎng)時代對法律的訴求納入普法內(nèi)容，沒有將美好生活與法治的關(guān)系納入普法內(nèi)容，沒有把美好生活對法律的具體訴求納入普法內(nèi)容。

3.圍繞百年目標(biāo)開展普法。這里指的圍繞百年目標(biāo)是指圍繞第二個百年目標(biāo)開展普法，即圍繞建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現(xiàn)代化國家為主題開展普法工作。這是黨的十八大重申的當(dāng)前全國上下應(yīng)為之奮斗的目標(biāo)，同時也是當(dāng)前發(fā)展與改革的著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)。鄉(xiāng)村圍繞百年目標(biāo)開展普法的內(nèi)容很多，包括對共同富裕的追求、對民主權(quán)益的追求、對鄉(xiāng)風(fēng)文明的追求、對和諧穩(wěn)定的追求、對綠水青山的追求等。各地開展圍繞百年目標(biāo)的普法工作時應(yīng)當(dāng)以當(dāng)前本地的最迫切需求為重點(diǎn)，進(jìn)行重點(diǎn)明確的精準(zhǔn)普法，如邊境及沿海地區(qū)鄉(xiāng)村在完成祖國統(tǒng)一的歷史要求下應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)以國家安全為內(nèi)容的普法。同時圍繞百年目標(biāo)的普法工作在現(xiàn)代化鄉(xiāng)村建設(shè)的共性上仍要堅持久久為功的工作態(tài)度，在鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)、民主權(quán)益建設(shè)、環(huán)境保護(hù)建設(shè)、意識形態(tài)建設(shè)等大方向上必須保持慣性，保持精準(zhǔn)。需要特別指出的是，憲法是普法的重中之重。憲法是基本法，是“法律之母”。各地普及憲法的相關(guān)內(nèi)容時，不僅要普及公民權(quán)益類的法律知識，同時也要將我國的國體、政體和基本政治制度等予以普及和闡述，這是我們的立國之基，也是我們黨的執(zhí)政之要。在當(dāng)前改革矛盾、貧富矛盾、多元文化沖擊、走共同富裕道路等問題目標(biāo)匯集的歷史時期，必須堅定中國特色社會主義的道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。

(二)鄉(xiāng)村普法的模式優(yōu)化

1.自上而下與全民參與相結(jié)合。普法工作以往多以自上而下的模式開展，由政府來主導(dǎo)普法工作?！捌呶濉逼辗ㄌ岢鲆獔猿忠揽咳罕?，服務(wù)群眾的普法原則，八五普法規(guī)劃明確提出要充分運(yùn)用社會力量開展公益普法。因此，鄉(xiāng)村普法的模式應(yīng)當(dāng)將自上而下政府主導(dǎo)的普法模式和充分運(yùn)用社會力量全民參與的普法模式相結(jié)合，進(jìn)行模式優(yōu)化。進(jìn)行自上而下與全面參與相結(jié)合的模式優(yōu)化，一是繼續(xù)堅持政府主導(dǎo)的普法模式，社會發(fā)展一般遵循著社會演進(jìn)和政府推動兩個方向，研判當(dāng)前鄉(xiāng)村地區(qū)的法治發(fā)展情況，由政府作為主導(dǎo)力量推動普法工作仍是當(dāng)前主要動力。二是應(yīng)當(dāng)積極推動、引導(dǎo)社會力量參與各類普法活動，可以從普法活動的組織、籌辦、開展等環(huán)節(jié)引入社會力量參與其中，群策群力，這是我們黨踐行群眾路線的具體體現(xiàn)，是與人民群眾站在一起，同向發(fā)力的生動實踐。三是必須完善社會力量參與普法的機(jī)制暢通，尤其是對參與公益普法的優(yōu)秀群眾予以褒獎、對參與普法的社會中堅力量提供培訓(xùn)、對優(yōu)質(zhì)的自上而下與全民參與相結(jié)合的普法樣參進(jìn)行評估創(chuàng)新和推廣。

2.理論宣講與實踐觀摩相結(jié)合。由理論到實踐、由思想到行動是提升法治素養(yǎng)的重要環(huán)節(jié)，法治宣傳教育的目標(biāo)就是要提升公民法治素養(yǎng)、法治精神和弘揚(yáng)法治文化。因此，普法活動應(yīng)當(dāng)將理論宣講和實踐觀摩緊密結(jié)合起來。當(dāng)前普法工作既有理論宣講又有實踐觀摩，但在鄉(xiāng)村二者的結(jié)合程度并不高，很多時候“普法下鄉(xiāng)”僅僅是理論下鄉(xiāng)，并未實踐下鄉(xiāng)。鄉(xiāng)村受地域影響，僅有司法所、派出所等派出機(jī)構(gòu)，相較于城市，城市的小學(xué)開展普法、學(xué)法活動即可以參觀法院、聘請法治副校長、參觀少管所等，但在鄉(xiāng)村幾乎無法享受到城市里一所小學(xué)所能運(yùn)用的普法資源。受限于普法資源的匱乏，鄉(xiāng)村普法的實踐觀摩往往難以做到，所以更需要發(fā)揮主觀能動性。鄉(xiāng)村的實踐觀摩可以與高校聯(lián)系開展公益普法下鄉(xiāng)活動，由高校法學(xué)教授答疑勞務(wù)問題、土地問題、婚姻繼承問題等；可以組織村干部到當(dāng)?shù)爻鞘羞M(jìn)行理論學(xué)習(xí)和實踐觀摩，再由村干部向村民進(jìn)行再普法；可以與鄉(xiāng)村的上級部門聯(lián)系，就地參觀司法所、派出所、交警隊等實踐部門，以理論宣講結(jié)合實踐觀摩來提升普法效能。

3.典型案例與現(xiàn)身說法相結(jié)合。運(yùn)用典型案例開展法治宣傳教育是當(dāng)前主流的普法模式之一。全國性的典型案例如聶樹斌案、彭海案、于海明案等經(jīng)常在法治宣傳教育中被引用，但相對全國性的典型案例而言，地區(qū)性的典型案例則被普法工作引用較少。地區(qū)性的典型案例相較其它更接地氣，典型案例的素材來源于當(dāng)?shù)厝松磉叺陌讣?，從觀感上更貼近當(dāng)?shù)厝罕娚睢Ｔ卩l(xiāng)村開展普法工作，不僅要加強(qiáng)地區(qū)性典型案例的普法，同時還要將典型案例與現(xiàn)身說法相結(jié)合。法治的啟蒙更重要的不是法律人對民眾說什么，而是讓民眾看到法律以及法律人在做什么[8]。積極運(yùn)用現(xiàn)身說法，請案件的當(dāng)事人或者執(zhí)法、司法人員以民眾更易理解、接受的方式和語言將法治的道理深刻地普及到群眾心中，更能引發(fā)群眾的思考，也更能產(chǎn)生對身邊發(fā)生的案例的共情，達(dá)到提升普法效用的作用。

(三)鄉(xiāng)村普法的形式優(yōu)化

1.擅于結(jié)合地方資源開展普法。地方資源包括當(dāng)?shù)貧v史文化資源、公共配套資源、自然風(fēng)景資源等，結(jié)合地方資源的優(yōu)勢在于充分利用當(dāng)?shù)匾延械母黝愘Y源，減少資源浪費(fèi)的同時還能增加資源儲備。如以各地地方志中已有的法治文化故事開展法治精神普法，充分利用當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源開展愛護(hù)綠水青山、共建美好家園的環(huán)境保護(hù)普法，選取已有的法治文化廣場或公共圖書館、學(xué)校等地開展法治宣傳教育活動，在各地開展的黨史學(xué)習(xí)活動中弘揚(yáng)革命先烈的偉大精神進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)普法等。在此基礎(chǔ)上還應(yīng)當(dāng)充分利用地方人力資源，充分調(diào)動鄉(xiāng)村干部參與普法活動的積極性，將地方法治建設(shè)和鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)納入干部考核標(biāo)準(zhǔn)之中。鄉(xiāng)村干部對于推進(jìn)鄉(xiāng)村普法工作的作用重大，他們是了解當(dāng)?shù)卣鎸嵭枨蟮闹檎?，也是引領(lǐng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的排頭兵，是鄉(xiāng)村落實精準(zhǔn)普法的關(guān)鍵。在鄉(xiāng)村地區(qū)，受各種因素的局限，很多時候需要先對鄉(xiāng)村干部進(jìn)行法治宣傳教育，再由鄉(xiāng)村干部對村民進(jìn)行再普法，因此必須運(yùn)用好鄉(xiāng)村干部這一地方優(yōu)勢資源。結(jié)合地方資源開展普法還可以運(yùn)用鄉(xiāng)音進(jìn)行普法或是請從當(dāng)?shù)刈叱鋈サ姆▽W(xué)學(xué)者、政法干警等對村民進(jìn)行法治宣傳教育，這都有助于增強(qiáng)普法受眾的歸屬感和責(zé)任感。

2.積極采用新方法開展普法?！鞍宋濉逼辗ㄒ?guī)劃明確指出普法的新方法就是充分運(yùn)用新技術(shù)、新媒體，堅持效果導(dǎo)向。在充分利用傳統(tǒng)有效的普法方式基礎(chǔ)上，促進(jìn)單向式傳播向互動式、服務(wù)式、場景式傳播轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)受眾參與感、體驗感、獲得感，使普法更接地氣，更為群眾喜聞樂見。采用新方法開展普法有別于下鄉(xiāng)式的鄉(xiāng)村普法，下鄉(xiāng)式普法工作效率不高的原因在于鄉(xiāng)村人口較少、年齡段兩邊高中間低、人口素質(zhì)較低，很難在一段時間內(nèi)聚集較多的普法受眾，普法效果不明顯。在此情形下，除了抓住鄉(xiāng)村干部這一關(guān)鍵少數(shù)對村民進(jìn)行普法的再普法，還應(yīng)當(dāng)積極采用新方法開展普法?；ヂ?lián)網(wǎng)的普及為普法工作帶來了持續(xù)、長效、實時、面廣、量大等技術(shù)優(yōu)勢。在脫貧攻堅的成就積累下，我國鄉(xiāng)村地區(qū)實現(xiàn)了村村有廣播的良好基礎(chǔ)，村民們可以足不出戶地聆聽普法廣播。有條件的村民還可以利用智能手機(jī)觀看普法視頻，在堅持利用傳統(tǒng)有效的普法形式上結(jié)合新技術(shù)、新媒體，采用新方法在鄉(xiāng)村地區(qū)開展普法工作，能夠更大地拓寬普法渠道，能夠更便利地開展普法工作。

3.探索“走出去”的普法形式。鄉(xiāng)村普法工作必須探索“走出去”的普法形式。“引進(jìn)來”和“走出去”是我們實踐積累的寶貴經(jīng)驗，是積極推動鄉(xiāng)村普法交流創(chuàng)新的重要法寶。當(dāng)前鄉(xiāng)村普法工作更多的是“引進(jìn)來”，其形式多見于自上而下的普法下鄉(xiāng)活動，或者其他機(jī)構(gòu)組織的公益普法下鄉(xiāng)活動，導(dǎo)致很多時候鄉(xiāng)村普法工作是被動而非主動。通過“引進(jìn)來”的形式開展鄉(xiāng)村普法活動雖然能夠保證一定的普法質(zhì)量和減輕基層工作的負(fù)累，但從長遠(yuǎn)來看，只有“引進(jìn)來”的鄉(xiāng)村普法并不能適配鄉(xiāng)村地區(qū)的現(xiàn)實情況，不能達(dá)成精準(zhǔn)普法的要求。因此鄉(xiāng)村普法不能只靠引進(jìn)城市地區(qū)先進(jìn)的普法形式，還要能動地促進(jìn)當(dāng)?shù)氐钠辗ń?jīng)驗與其他地區(qū)積累的普法經(jīng)驗進(jìn)行交流學(xué)習(xí)，形成相互借鑒、良好互動的局面，才能更好推進(jìn)鄉(xiāng)村普法的發(fā)展。同時，各地主管部門還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對鄉(xiāng)村普法工作的支持和保障，引導(dǎo)和推動鄉(xiāng)村普法工作“走出去”。