鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)何以振興：碎片化與整體性治理

文/曾凡軍 陳蘭芳(1.2.廣西大學(xué)，廣西南寧 530004)

內(nèi)容提要：產(chǎn)業(yè)興旺是全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前我國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)治理面臨“碎片化”現(xiàn)狀，由于存在治理主體構(gòu)成單一、制度體系設(shè)計不善、組織功能作用不強(qiáng)、信息技術(shù)壁壘突出、城鄉(xiāng)要素流動不暢等疑難，如何推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展，使產(chǎn)業(yè)振興治理成效得以提升成為當(dāng)前亟待解決的問題。應(yīng)從治理主體、制度體系、組織功能、信息技術(shù)和資源要素等五個層面構(gòu)建鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興整體性治理策略，優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的發(fā)展路徑。

一、問題的提出

新中國成立至21世紀(jì)初，我國實(shí)行的是優(yōu)先發(fā)展城市和工業(yè)的策略，長達(dá)半個世紀(jì)以來的差異性政策導(dǎo)向使廣大農(nóng)村地區(qū)成為城市發(fā)展的“蓄水池”。盡管中央連續(xù)十八年發(fā)布中央一號文件均聚焦“三農(nóng)問題”，路徑依賴影響下的農(nóng)村地區(qū)依然走不出產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“怪圈”。鄉(xiāng)村是具有自然、社會、經(jīng)濟(jì)特征的地域綜合體，兼具生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能，[1][2]政策傾向性割裂了原本一體化的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)面臨著勞動力老齡化、鄉(xiāng)村空心化、農(nóng)業(yè)人力資本水平較低、農(nóng)民增收難度大和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展乏力等現(xiàn)實(shí)困境，[3]嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的建設(shè)步伐。朱啟臻認(rèn)為，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興是指生產(chǎn)與生活充滿活力，這種活力源自于鄉(xiāng)村內(nèi)部各類生產(chǎn)的協(xié)調(diào)共進(jìn)與和諧發(fā)展。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)具有整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性的特點(diǎn)，但由于現(xiàn)實(shí)因素與理想因素仍然存在差距，呈現(xiàn)出“碎片化”的特點(diǎn)。本文將整體性治理理論作為理論工具，對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)碎片化治理現(xiàn)狀進(jìn)行分析并提出糾正意見，為縮小鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興治理成效與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的差距提供參考路徑，構(gòu)建鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)整體性治理模式。

二、分析工具：整體性治理理論

(一)整體性治理理論

20世紀(jì)90年代末西方政府組織為適應(yīng)專業(yè)分工需要將政府部門劃分為不同的職能部門。由于過分強(qiáng)調(diào)專業(yè)分工和分散化，最終造成政府提供的公共服務(wù)具有裂解性與政府層級間碎片化的局面，與此同時，在信息技術(shù)的快速發(fā)展與推動下，整體性治理理論應(yīng)運(yùn)而生。整體性治理以公民需求為價值追求，使用信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等現(xiàn)代化手段，運(yùn)用協(xié)調(diào)和整合機(jī)制解決政府組織間日漸碎片化的問題，破解集體行動困境，提升政府組織的整合性與協(xié)調(diào)性，致力于為公眾提供無縫隙、整體性、一體化的服務(wù)。[4]

整體性治理理論強(qiáng)調(diào)以下四點(diǎn)：第一，強(qiáng)調(diào)以滿足公眾需求為價值導(dǎo)向，即指“將個體的生活事件列為政府治理的優(yōu)先考慮項(xiàng)目，將‘政府組織’的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到‘個體問題’的解決”上。[5]第二，強(qiáng)調(diào)整合，這種整合是以公民需求為基礎(chǔ)的合作性整合，?？怂拐J(rèn)為整體性治理的整合主要包括治理層級、治理功能和公私部門的整合，[6]并且認(rèn)為協(xié)調(diào)能從根本上解決碎片化的問題。而協(xié)調(diào)有兩種方式：化異與求同，也就是說消除主體之間的差異和創(chuàng)造主體之間的內(nèi)在共性。第三，政府致力于將信息技術(shù)作為治理手段，建立一體化的信息系統(tǒng)或數(shù)據(jù)平臺、數(shù)據(jù)庫，簡化流程，增強(qiáng)與公眾的互動，最終為公眾提供一站式、無縫隙的公共服務(wù)。第四，參與主體是多元的，需要建立責(zé)任機(jī)制以利用信任整合各方關(guān)系，在政府內(nèi)部之間、政府內(nèi)部與外部社會機(jī)構(gòu)之間、政府與一般民眾之間、外部社會機(jī)構(gòu)與一般民眾之間建立和諧的互動氛圍與環(huán)境。

(二)整體性治理理論與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的契合性

整體性組織是一種對裂解性和碎片化的反思與回應(yīng)的政府組織模式，通過整合部門邊界，運(yùn)用責(zé)任感與信任兩種協(xié)調(diào)機(jī)制，將分散的個體逐步融合成一個具有強(qiáng)大凝聚力的整體，解決部門之間碎片化和公共服務(wù)裂解性的問題，最終實(shí)現(xiàn)在政府中整體性的運(yùn)作模式。由此，在分析鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興碎片化問題上，運(yùn)用整體性治理理論有著更吻合的解釋能力和指導(dǎo)價值。

1.機(jī)制耦合。首先，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興是一項(xiàng)長期且十分龐大的工程，需要政府、企業(yè)、村民、社會組織等多主體共同參與，政府采取整合與協(xié)調(diào)的思路，最大程度協(xié)調(diào)不同主體的利益關(guān)系，建立多元主體共治的整體網(wǎng)絡(luò)格局。其次，產(chǎn)業(yè)振興是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，面對繁雜的各項(xiàng)資源，必然采取整體視野與統(tǒng)一思維，借助大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù)，將分散的各類資源整合起來，以促進(jìn)資源的優(yōu)化配置與充分發(fā)揮。整體性治理理論將問題指向碎片化，重點(diǎn)是整合與協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)振興治理過程中，需要將垂直政府、橫向部門、其他主體的關(guān)系充分整合與協(xié)調(diào)；同時，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)國家、上級政策，再結(jié)合本地實(shí)際情況，制定出契合的公共政策，再由各基層具體貫徹執(zhí)行，其目的是為人民提供最大化的公共服務(wù)。以上鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興治理中體現(xiàn)的機(jī)制與整體性治理中的協(xié)調(diào)與整合機(jī)制是不謀而合的。

2.理念契合。新時代下中國社會的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化，要求密切關(guān)注人民群眾對美好生活日益增長的需要。農(nóng)民增收是最大的民生工程，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是否得到良好發(fā)展直接關(guān)乎農(nóng)民收入及其生活水平。整體性治理視角下，政府會認(rèn)真考慮公民的需求，通過現(xiàn)代化技術(shù)治理運(yùn)作模式，為公眾提供靈活便捷的、一站式的公共服務(wù)。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展可改變農(nóng)村單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，妥善安置農(nóng)村剩余勞動力，增加農(nóng)民就業(yè)新渠道、新動能，激發(fā)鄉(xiāng)村資源要素活力，為回流力量提供良好的創(chuàng)業(yè)就業(yè)環(huán)境，使農(nóng)民生活富裕成為可能，這與整體性治理中重視滿足公民需求和解決民生問題的核心理念是充分契合的。

三、現(xiàn)實(shí)困境：鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的碎片化樣態(tài)

當(dāng)前我國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興治理在具體實(shí)踐過程中面臨“碎片化”困境，?？怂乖凇墩w政府》中也談到，“關(guān)鍵資源一旦碎片化，就會導(dǎo)致協(xié)調(diào)不良、資金和信息匱乏”，[7]可見，在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中資金和信息都是非常關(guān)鍵的部分，而主體、制度與組織更是資金和信息發(fā)揮作用的根本載體。產(chǎn)業(yè)振興碎片化現(xiàn)象的存在導(dǎo)致鄉(xiāng)村多元力量、多方資源無法被有效整合，難以發(fā)揮鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的整體效應(yīng)。

(一)治理主體碎片化

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興工作包羅萬象，組織與市場關(guān)系錯綜復(fù)雜，多元治理主體在具體實(shí)踐中呈現(xiàn)出“支離破碎”的治理網(wǎng)絡(luò)，可能會出現(xiàn)個體活動目標(biāo)與政策公共目標(biāo)相背離的現(xiàn)象，阻礙整體效應(yīng)的發(fā)揮。

在政府方面，地方政府在產(chǎn)業(yè)振興治理中應(yīng)該扮演“引導(dǎo)者”的角色，承擔(dān)著十分艱巨的責(zé)任，政府部門的碎片化行為具體有：一是部分地方政府在產(chǎn)業(yè)選取環(huán)節(jié)具有盲目性。部分地方政府因?yàn)榧庇谕瓿伞叭蝿?wù)”或“指標(biāo)”的心理，在產(chǎn)業(yè)選取時忽視當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦條件，往往選擇容易出政績、見效果的產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目，此類項(xiàng)目的可持續(xù)性差，給農(nóng)民帶來的實(shí)際收益也較低。二是部分地方政府在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中過度行政化。部分地方政府在產(chǎn)業(yè)治理過程中主導(dǎo)性凸顯而服務(wù)性弱化，將原本由市場調(diào)節(jié)的環(huán)節(jié)置換為政府主導(dǎo)，忽視了專業(yè)性的市場力量，外部市場與內(nèi)部產(chǎn)業(yè)對接失效，最終導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展畸形。三是政府內(nèi)部工作銜接不暢。在基層換屆選舉完成之后，新上任的領(lǐng)導(dǎo)對新工作崗位的內(nèi)容把握需要一定的時間，工作交接存在時間差，人員交接產(chǎn)生信息差，一定程度上阻礙了產(chǎn)業(yè)振興工作的連續(xù)性，缺乏無障礙的溝通機(jī)制和無縫隙的協(xié)調(diào)機(jī)制。

在農(nóng)民方面，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中農(nóng)民是主要主體，但在實(shí)際看來，農(nóng)民參與程度不足，主要表現(xiàn)為：一是鄉(xiāng)村人才嚴(yán)重匱乏。城市“虹吸效應(yīng)”下，將較為優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村適齡勞動力源源不斷地吸引到城市中，農(nóng)村留存的多為“老弱婦孺”，即使留在農(nóng)村發(fā)展的青壯年，大概率會出現(xiàn)農(nóng)業(yè)兼業(yè)化的情況，導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)業(yè)邊緣化、農(nóng)民老齡化和農(nóng)村空心化的“新三農(nóng)問題”。[8]二是農(nóng)民組織化程度偏低。小農(nóng)戶分散經(jīng)營的狀態(tài)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)分工體系存在著結(jié)構(gòu)性的矛盾，讓小農(nóng)戶陷入困境，從而失去主體性。[9]由于農(nóng)戶存在數(shù)量龐大、規(guī)模小且高度分散的特點(diǎn)，存在去組織化問題，各種政策落地?zé)o法找到有效的承接載體，單純依靠政府和企業(yè)來對接上級資源并不能使農(nóng)民真正的參與到產(chǎn)業(yè)振興中。

在企業(yè)方面，產(chǎn)業(yè)振興治理中企業(yè)尤其是龍頭企業(yè)發(fā)揮著十分關(guān)鍵的作用，但在具體實(shí)踐中，一些企業(yè)不擇手段地追求利潤最大化成為企業(yè)“經(jīng)濟(jì)人”假定下的“理性選擇”。一是部分企業(yè)基于盈利的考慮罔顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，阻礙產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。企業(yè)出于對自身利益的考量，在缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃的情況下在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行非良性競爭，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營分散、關(guān)聯(lián)度不高，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重，抑制鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)良好發(fā)展。二是部分企業(yè)在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中市場牟利邏輯消解了社會責(zé)任邏輯。企業(yè)和農(nóng)民之間表面上維持合作關(guān)系，但實(shí)際上企業(yè)無論在利潤分配和風(fēng)險分擔(dān)方面都占據(jù)著絕對支配地位，造成農(nóng)民處于高風(fēng)險低利潤的不利局面。農(nóng)民無法從鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲益，這就有悖于產(chǎn)業(yè)振興的初衷。

(二)制度體系碎片化

自國家層面提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的宏觀指導(dǎo)意見以來，各地方政府紛紛提出當(dāng)?shù)氐奈⒂^規(guī)劃，同時進(jìn)行著由點(diǎn)到面的試點(diǎn)。但是，由于缺乏整體性，條塊分割狀態(tài)的制度安排導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策“碎片化”。具體表現(xiàn)為：

在正式制度方面，第一，機(jī)構(gòu)變更后指揮部門發(fā)揮作用乏力。2020年國家脫貧工作的完成，原本的扶貧辦變?yōu)猷l(xiāng)村振興局，雖然這兩個部門工作的真正落腳點(diǎn)均在廣大鄉(xiāng)村，但工作重心與職能發(fā)生轉(zhuǎn)變。新成立的鄉(xiāng)村振興局為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興工作的主管部門，但政策執(zhí)行者對新部門職能的認(rèn)知尚未健全，工作機(jī)制運(yùn)作不暢，權(quán)責(zé)劃分仍然較為模糊。產(chǎn)業(yè)振興工作“多點(diǎn)并發(fā)”，碎片化樣態(tài)明顯，還并未形成穩(wěn)定有序、整體聯(lián)動的運(yùn)作模式，新的指揮部門作用發(fā)揮受限。第二，當(dāng)前我國產(chǎn)業(yè)振興的制度尚未完善。例如，產(chǎn)業(yè)振興關(guān)于財政方面的制度有待完善，如針對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的貸款不集中并且數(shù)量上仍待提高，短時間內(nèi)無法對產(chǎn)業(yè)起到積極作用，距離形成產(chǎn)業(yè)化的規(guī)模效應(yīng)道阻且長。何廣文認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興行為的低回報、長期性與金融資金逐利性之間存在矛盾。[10]又如，在用地方面，出臺的相關(guān)指導(dǎo)意見只是說明需要增加鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地供給，并沒有給出具體的舉措，基層落實(shí)存在困難，無法依據(jù)法律法規(guī)合理有效增加建設(shè)用地指標(biāo)，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有力支撐。再如，越來越多的農(nóng)民希望將手中閑置的土地通過市場交易的方式獲得收入，但目前相關(guān)法律對這方面的規(guī)定仍待填補(bǔ)。第三，地方政府各部門在涉農(nóng)政策上并未形成相應(yīng)的配套措施無法形成合力。李永安認(rèn)為，當(dāng)前支持“三農(nóng)”的政策存在政出多門，政策無法集中發(fā)力的困境。[11]政府作為機(jī)構(gòu)也有自身利益，在政策制定與執(zhí)行時容易陷入“利益最大化”的“泥潭”，不能根據(jù)新業(yè)態(tài)、新模式進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，無法為產(chǎn)業(yè)振興形成統(tǒng)籌配套措施并提供強(qiáng)大的制度保障。

在非正式制度方面，第一，鄉(xiāng)村價值長期得不到認(rèn)同。長久以來，“城市讓生活更美好”的價值觀普遍得到人們的認(rèn)同，而農(nóng)村價值、農(nóng)業(yè)價值被嚴(yán)重矮化，“背向而馳”的城鄉(xiāng)價值導(dǎo)向使得人們對城鄉(xiāng)價值的認(rèn)知“分崩離析”，城鄉(xiāng)發(fā)展差距愈加拉大。在此情況下農(nóng)村主要勞動力大量輸往城市，成為“無主體熟人社會”。第二，鄉(xiāng)村文化沒有能發(fā)揮應(yīng)有的作用。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)長期以來為我國主要生產(chǎn)方式，而將城市與工業(yè)作為發(fā)展重心的轉(zhuǎn)變，打破了鄉(xiāng)村原本存在的生活倫理和治理邏輯。鄉(xiāng)村文化邏輯暫時性缺位使鄉(xiāng)村社會生活產(chǎn)生動蕩，人們將經(jīng)濟(jì)效益最大化的市場邏輯奉為最高目標(biāo)，造成對鄉(xiāng)村資源的過度索取，一度主導(dǎo)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的自然與社會邏輯不斷被弱化。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展無序、鄉(xiāng)村空間紊亂、鄉(xiāng)村民俗活動慘淡、鄉(xiāng)村文化自信下降等，導(dǎo)致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)治理行為與治理效果產(chǎn)生了較大的偏差。

(三)組織功能碎片化

在整體性治理理論中，政府的組織功能碎片化分為兩種，即無心碎片化與有意碎片化。無心碎片化是指在公共部門組織機(jī)構(gòu)及行政經(jīng)驗(yàn)上體現(xiàn)的不是出于本意的碎片化現(xiàn)象。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)治理是在科層制下運(yùn)轉(zhuǎn)的，屬于自上而下的垂直管理。我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)工作涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家糧食和儲備局、自然資源部、文化和旅游局、水利局和交運(yùn)局等多個部門，不同部門之間可能會出現(xiàn)“政策打架”“目標(biāo)打架”的情況，即政府組織功能無心碎片化的表現(xiàn)。例如，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)工作時，需要新增建設(shè)用地作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，但是新增建設(shè)用地指標(biāo)十分有限，自然資源局在分配指標(biāo)時，可能會出現(xiàn)不能滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展新增用地需求的情況。有意碎片化是指政府人員出于個人利益最大化的意愿導(dǎo)致府際關(guān)系與利益的裂解與分割的行為。行政機(jī)關(guān)作為國家意志的執(zhí)行者，其目的是為了達(dá)成最大化的公共利益，但是政府作為由“經(jīng)濟(jì)人”組成的組織也要滿足自身“利益最大化”的需求?；鶎诱谕菩挟a(chǎn)業(yè)政策時，如遇到與自身利益沖突的政策規(guī)定或因存在升遷或晉升動機(jī)等情況時，同時由于政策執(zhí)行末端的公務(wù)人員手中握有很大的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致其可能因主觀動因而產(chǎn)生執(zhí)行偏差，無法按質(zhì)按量地如期達(dá)成政策目標(biāo)。如鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中農(nóng)旅結(jié)合板塊中組織或個人進(jìn)行相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動時，行政審批效率常常受各自為政的部門式審批的鉗制，例如因?yàn)闋I業(yè)資格審批部門對土地用途的不清晰造成對已批準(zhǔn)建設(shè)建筑被其他業(yè)務(wù)部門拆除，造成人民群眾的損失和行政成本的浪費(fèi)。

(四)信息技術(shù)碎片化

在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興治理中，存在治理主體間的信息不對稱、部門間的信息壁壘突出、缺乏統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)信息平臺等問題。第一，在產(chǎn)業(yè)振興治理主體之間存在典型的信息不對稱問題，由此引致基于主體自我保護(hù)機(jī)制下的逆向選擇。經(jīng)濟(jì)活動中天然地存在著殊途同歸的矛盾：效率與公平，且由于政府、企業(yè)和民眾之間扮演的角色不同所掌握的信息也參差不齊，信息不對稱背景下的各方利益始終難以調(diào)適到一個“帕累托最優(yōu)”的狀態(tài)，甚至有可能演變成由于某一方借助信息差異故意隱瞞，導(dǎo)致他方無法準(zhǔn)確判斷作出逆向選擇的局面，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益損失和產(chǎn)業(yè)收益降低。第二，部門間的信息壁壘突出。地方政府部門如審批業(yè)務(wù)部門，各自都有自己的審批軟件，由于是不同部門授權(quán)第三方進(jìn)行開發(fā)的，這些軟件通常是彼此獨(dú)立且不兼容的，形成跨部門業(yè)務(wù)辦理壁壘，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政務(wù)服務(wù)效率不高。第三，缺乏統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)信息共享平臺。產(chǎn)業(yè)信息沒有充分融合，公共信息資源、行業(yè)信息資源和互聯(lián)網(wǎng)的信息資源沒有得到有效整合，數(shù)據(jù)資源自成體系、分散孤立，呈現(xiàn)“破碎化”樣態(tài)，阻礙建立涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)主體之間的信息便捷溝通渠道，不能有效為政府農(nóng)管部門的涉農(nóng)生產(chǎn)決策提供依據(jù)，難以為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興治理提供強(qiáng)大的智力支持。

(五)資源要素碎片化

鄉(xiāng)村資源要素具有多元性，具體包括自然資源、空間資源、人文資源。當(dāng)前的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)已經(jīng)催生了多種業(yè)態(tài)和模式，部分鄉(xiāng)村取得了喜人的發(fā)展成效，但資源要素在部分鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中仍沒有充分整合，呈現(xiàn)“碎片化”現(xiàn)狀，無法發(fā)揮其最大的效用。目前，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)資源要素碎片化的表現(xiàn)有兩個方面：

第一，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致資源分配不均。在城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)村在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、資源要素等方面都與城市存在較大差距，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度大大低于城市經(jīng)濟(jì)。張強(qiáng)和張懷超認(rèn)為，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的資源分配偏好導(dǎo)致城市“膨脹癥”和農(nóng)村“凋敝癥”，農(nóng)村呈現(xiàn)加速衰落的樣態(tài)。[12]首先，我國要素市場的培育和發(fā)展的相關(guān)建設(shè)相對滯后，城市資源要素“下鄉(xiāng)”需持久推進(jìn)才能有效消解長時間以來形成的制度、文化、教育等方面的壁壘。其次，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已然形成，資源要素的跨域流動存在成本高、收益低的問題，同時要素流動的條件和動力均存在不足，要素流動渠道尚待完善。最后是資源要素由農(nóng)村流向城市的流動趨向具有慣性，空間區(qū)域的資源要素優(yōu)化配置任重道遠(yuǎn)。

第二，農(nóng)村內(nèi)部資源碎片化。鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)與特點(diǎn)，決定了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展相較于城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展更具資源依賴性。鄉(xiāng)村資源要素的分散化管理，加深了農(nóng)民進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的壁壘，進(jìn)一步鞏固了傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的資源運(yùn)作模式，未能形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有力推手。首先是人力資源碎片化。城市“虹吸效應(yīng)”下，農(nóng)村年輕勞動力嚴(yán)重外流，勞動力轉(zhuǎn)移背景下的農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老齡化、教育水平低的特點(diǎn)。其次，土地資源碎片化。目前，大多數(shù)鄉(xiāng)村土地資源整合度還較低，無法形成規(guī)模經(jīng)營，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)多功能價值的發(fā)揮受限，無法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求；同時，由于農(nóng)村“主體”缺失，土地拋荒、低效利用的情況仍時有發(fā)生，土地集約化利用程度低，無法為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供土地資源支撐。最后，資金資源碎片化。目前，財政涉農(nóng)資金“撒胡椒面”的碎片化現(xiàn)象突出，[13]例如惠農(nóng)政策種類多樣，不同的資金名目落實(shí)到各機(jī)構(gòu)、部門，由于不同部門有不同的發(fā)展需求，難以有效整合資金用到實(shí)處，政策預(yù)期效果不盡如人意；我國農(nóng)村金融服務(wù)體系仍未完善，農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入門檻過高，且農(nóng)村“三變”改革在部分地區(qū)成效尚未顯著，農(nóng)民資源變資產(chǎn)的渠道尚未通暢，諸多因素造成我國農(nóng)村金融供需矛盾難以緩和。

四、破解對策：產(chǎn)業(yè)振興的整體性治理策略

本文認(rèn)為，在整體性治理理論的指導(dǎo)下，可以從治理主體、制度體系、組織功能、信息技術(shù)、資源要素五個層面運(yùn)行協(xié)調(diào)與整合機(jī)制，通過現(xiàn)代信息技術(shù)整合鄉(xiāng)村內(nèi)外各種資源要素，最終形成多主體協(xié)同、全制度維系、多功能組織、精信息技術(shù)、活資源要素的整體性鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興治理格局。

(一)主體層面：各類主體多元協(xié)同，合力推進(jìn)整體性產(chǎn)業(yè)振興

產(chǎn)業(yè)振興治理過程中的相關(guān)利益主體即地方政府、龍頭企業(yè)和農(nóng)戶之間存在不同的行為邏輯，這就應(yīng)該在利益相關(guān)者之間建立一個整體框架，向著同一個目標(biāo)，構(gòu)建多元主體協(xié)同路徑，發(fā)揮多元主體作用，以重大項(xiàng)目為平臺和主要抓手，形成多方主體協(xié)同治理格局。

在政府層面，第一，地方政府完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)治理新模式。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興需要加強(qiáng)政府、企業(yè)和農(nóng)民之間的合作，調(diào)動各方積極性，以共建共享的理念為主體行動先導(dǎo)推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐探索。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興要以當(dāng)?shù)氐淖匀缓吞厣Y源為立腳點(diǎn)，凝聚地方資源發(fā)展動能，構(gòu)建鄉(xiāng)村利益共同體。第二，校準(zhǔn)政府的角色功能定位。一方面，政府作為服務(wù)主體，應(yīng)該發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合規(guī)劃的作用，提供創(chuàng)新引領(lǐng)、競爭有序和發(fā)展便捷的產(chǎn)業(yè)環(huán)境。另一方面，在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，政府應(yīng)避免非理性行為，如對項(xiàng)目可行性與持續(xù)性無所顧忌，形成“造盆景”的亂象等。產(chǎn)業(yè)振興治理涉及的相關(guān)利益主體隨著產(chǎn)業(yè)鏈的延長而增多，容易引發(fā)矛盾和糾紛，政府應(yīng)該充分發(fā)揮引導(dǎo)和協(xié)調(diào)的作用，創(chuàng)新工作方式方法，不斷推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈上的利益相關(guān)者協(xié)調(diào)發(fā)展、科學(xué)整合。

在農(nóng)民層面，一是推動農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，培育農(nóng)民自主參與動力。賀雪峰認(rèn)為，將農(nóng)民組織起來，以農(nóng)民為主體，讓農(nóng)民自己作為主角建設(shè)自己的美好生活，是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的基本前提與條件。[14]鄉(xiāng)村振興的根本目的是恢復(fù)鄉(xiāng)村活力，盤活鄉(xiāng)村資源，調(diào)動農(nóng)民的主動性和積極性，產(chǎn)業(yè)振興需要尤其凸顯農(nóng)民的主體地位。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以為農(nóng)民提供大量的就業(yè)崗位，吸引村民留在農(nóng)村，帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，激發(fā)鄉(xiāng)村社會發(fā)展活力。二是以農(nóng)民為主體，提高農(nóng)民的組織化程度。通過構(gòu)建“五位一體”的多中心模式，將農(nóng)民作為“主人翁”的角色加入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。[15]通過農(nóng)民的組織化，重塑村社共同體，將其作為平臺和載體，對資本、技術(shù)、人才等城鄉(xiāng)資源要素進(jìn)行吸納整合，從而真正實(shí)現(xiàn)將農(nóng)民作為鄉(xiāng)村發(fā)展的主體。

在企業(yè)層面，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中，企業(yè)尤其是龍頭企業(yè)，是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要突破口和加速器。一是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)科學(xué)健康發(fā)展。企業(yè)需要在遵循市場發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上科學(xué)選取產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，因地制宜制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)與政府部門的合作，形成默契做好配合。二是堅(jiān)持群眾主體，將農(nóng)民納入利潤分享計劃。企業(yè)不僅要考慮市場邏輯，還要考慮社會責(zé)任邏輯和行政邏輯。需要通過新型組織關(guān)系把小農(nóng)戶融入產(chǎn)業(yè)鏈，具體而言，就是在農(nóng)民群體中積極推廣股份制和股份合作制，將農(nóng)民、企業(yè)與產(chǎn)業(yè)的利益捆綁起來，讓農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)振興中獲得更多實(shí)在的利益，共享產(chǎn)業(yè)增值利潤。

(二)制度體系層面：完善鄉(xiāng)村制度支持，營造良好產(chǎn)業(yè)發(fā)展氛圍

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興工作的順利推進(jìn)需要科學(xué)的制度作為堅(jiān)強(qiáng)支撐，才能保證鄉(xiāng)村振興之路走得更為扎實(shí)和長遠(yuǎn)。在正式制度層面，一是保持從上到下的組織文化制度化。為保證鄉(xiāng)村振興指揮部門有效發(fā)揮其作用，中央與地方各級產(chǎn)業(yè)振興主管部門需要保持組織制度一致，各部門在面對產(chǎn)業(yè)振興治理中的問題與矛盾時，應(yīng)當(dāng)從人民的利益出發(fā)，積極探索與創(chuàng)新工作機(jī)制，采取彈性化的組織協(xié)調(diào)方式，構(gòu)建整體性組織文化體系。二是完善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興相關(guān)的政策支持。例如在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)資金方面，健全鄉(xiāng)村投融資保障制度，鄉(xiāng)村金融服務(wù)需要更多地借助互聯(lián)網(wǎng)手段，提供全產(chǎn)業(yè)鏈金融服務(wù)以實(shí)現(xiàn)金融普惠。再如土地制度方面，對容易激發(fā)矛盾、復(fù)雜的土地征收問題的處理方案制度化，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地制度，完善農(nóng)村的農(nóng)用地和宅基地使用制度，完善農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地管理制度問題。[16]

在非正式制度層面，一是提高對鄉(xiāng)村價值的認(rèn)同感。弘揚(yáng)社會主義核心價值觀，喚醒鄉(xiāng)村內(nèi)部優(yōu)秀傳統(tǒng)道德文化，保持鄉(xiāng)村價值向度的一致性，有利于公共精神的形成，夯實(shí)信任基礎(chǔ)。提高對鄉(xiāng)村的認(rèn)同程度，有利于鄉(xiāng)村人才回流和吸引城市人才，增強(qiáng)鄉(xiāng)村人才吸引“向心力”，使鄉(xiāng)村的“主體”重新回歸鄉(xiāng)村。二是充分發(fā)揮鄉(xiāng)村文化對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極作用。優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化可以起到利益“粘合”的作用，增強(qiáng)利益相關(guān)者的互信互進(jìn)，維護(hù)鄉(xiāng)村的和諧穩(wěn)定，從而將匯聚的資源發(fā)揮最大效用。家風(fēng)家規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約等在鄉(xiāng)村社會中具有積極的精神作用，對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興治理具有重要作用，鄉(xiāng)村文化功能與價值的挖掘、闡釋與發(fā)揮十分必要。

(三)組織功能層面：深化鄉(xiāng)村組織改革，打造整體性組織體系

逆部門化是整體性治理的重要思想之一，其核心是在政府機(jī)構(gòu)與部門內(nèi)運(yùn)用整體性治理模式以處理各種業(yè)務(wù)。一是深化部門改革，構(gòu)建整體性組織結(jié)構(gòu)。在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興治理中，整合各級涉農(nóng)部門，成立由鄉(xiāng)村振興局牽頭的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對地區(qū)或部門編制的各類產(chǎn)業(yè)規(guī)劃統(tǒng)籌管理和系統(tǒng)銜接，形成協(xié)調(diào)一致、互相配套的規(guī)劃系統(tǒng)。通過系統(tǒng)思維構(gòu)建整體性的組織架構(gòu)，增強(qiáng)組織整體凝聚力和政策執(zhí)行力，提升農(nóng)業(yè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)管理部門和業(yè)務(wù)部門之間協(xié)調(diào)合作，最大限度實(shí)現(xiàn)公共利益。

二是嵌入基層黨組織，整合農(nóng)村各方力量?；鶎狱h組織在政治活動中追求實(shí)現(xiàn)最大限度的公共利益，將黨組織深度嵌入到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)治理中，正確引領(lǐng)其他主體在經(jīng)濟(jì)活動中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展價值導(dǎo)向?；鶎咏M織是政策執(zhí)行的終端，需加強(qiáng)基層組織間協(xié)調(diào)與組織結(jié)構(gòu)的整合，基層黨組織則是基層組織最適合的“粘合劑”。[17]基層黨組織是黨做好群眾工作的“最后一公里”，以黨組織為紐帶，重新喚醒農(nóng)民的集體意識，不斷增強(qiáng)黨組織在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中的凝聚力和向心力，將龐大的、分散的小農(nóng)再次組織起來，構(gòu)建鄉(xiāng)村命運(yùn)共同體，發(fā)揮整體性最大效用。

(四)信息技術(shù)層面：跨越主體信息鴻溝，構(gòu)建鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)平臺

整體性治理注重運(yùn)用信息技術(shù)的手段破解主體碎片化溝通的困境，有利于在主體間建立信任，合理調(diào)適主體利益。一是利益相關(guān)者轉(zhuǎn)變觀念，暢通信息溝通渠道。首先，打破政府部門溝通壁壘。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興治理涉及多個部門，需要各部門主動去除成見的藩籬，厘清自身所應(yīng)承擔(dān)的職能與責(zé)任。搭建不同層級或同一層級內(nèi)部，不同職能間、政府和私人部門、非政府組織間等的溝通平臺，打造政務(wù)綜合服務(wù)平臺，及時地獲取與發(fā)布信息，形成部門間良性溝通循環(huán)。其次，轉(zhuǎn)變唯“市場邏輯”，承擔(dān)“社會邏輯”。無論是政府部門還是產(chǎn)業(yè)企業(yè)，都要將需求作為決策的依據(jù)，改變以往供求不對稱的矛盾狀況，同時注意疏通主體之間的信息溝通渠道。二是多元主體合力推動產(chǎn)業(yè)信息平臺建設(shè)。在市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)過程中信息傳播的信度和效度往往決定了產(chǎn)業(yè)的最終經(jīng)濟(jì)效益。因此，構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的技術(shù)服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)意、技術(shù)與市場的結(jié)合，以便利用信息化手段實(shí)現(xiàn)對各產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)化和精細(xì)化管理。

(五)資源要素層面：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要素配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的要素包括人才、資金、基礎(chǔ)設(shè)施、信息、環(huán)境和科技等。[18]整合鄉(xiāng)村資源核心在于將碎片化的資源通過整合使其串聯(lián)起來并充分利用獲取更高價值的經(jīng)濟(jì)效益。一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要素配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動。首先，加大公共資源分配向農(nóng)村傾斜力度。優(yōu)先滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需求，財政資源切實(shí)加大對“三農(nóng)”的投入，積極改善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的硬件和軟件環(huán)境，將“人地錢”資源加速流向或持久停留在農(nóng)村，深化改革以拓寬鄉(xiāng)村發(fā)展之路。在基層培育并深植整體性治理共同體理念，扭轉(zhuǎn)“資源下鄉(xiāng)”不順態(tài)勢，實(shí)現(xiàn)資源獲取與使用效率的最大化。[19]其次，搭建城鄉(xiāng)要素流動平臺，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素有效配置。破解城鄉(xiāng)要素合理流動的困境，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體資源要素充分且自由流動。

二是加強(qiáng)農(nóng)村資源有效整合，提高開發(fā)和利用程度。首先在人力資源方面，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興治理需要大量人才，需要破除人才流動的體制和機(jī)制弊端，讓鄉(xiāng)村留得住、用得好人才。堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總體方向，推進(jìn)城鄉(xiāng)人力資源的整體開發(fā)和統(tǒng)籌配置。積極鼓勵下鄉(xiāng)、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，引導(dǎo)鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)者建立合理的創(chuàng)業(yè)預(yù)期，合理把控政府扶持力度，強(qiáng)化科技服務(wù)支持，切實(shí)提高創(chuàng)業(yè)質(zhì)量和水平。其次在土地資源方面，提高土地資源整合程度。明晰農(nóng)民與土地的關(guān)系，統(tǒng)籌推進(jìn)宅基地和建設(shè)用地的確權(quán)辦證工作。最后是資金資源方面，破解資金投入短缺的“老大難”問題。繼續(xù)將“三農(nóng)”作為公共財政優(yōu)先保障的領(lǐng)域。大力發(fā)展鄉(xiāng)村數(shù)字普惠金融，構(gòu)建財政支農(nóng)資金統(tǒng)籌平臺，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)新鄉(xiāng)村金融服務(wù)，將更多的資金源源不斷地投入到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中。