論俄羅斯新版北極戰(zhàn)略及其經(jīng)濟(jì)前景

張祥國 李學(xué)峰

（國家海洋技術(shù)中心，天津 300112）

近年來，全球氣候變化正在物理上和政治上重塑北極。俄羅斯作為最大的北極國家，一直高度重視對(duì)其北極地區(qū)的開發(fā)和經(jīng)營。2020年前后，俄羅斯相繼出臺(tái)《2035年前北極和北方航道的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱為《2035北極基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃》）［1］《2035年前的俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家基本政策原則》（以下簡(jiǎn)稱為《2035 北極國家基本政策》）［2］和《2035 前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展和國家安全保障戰(zhàn)略》（以下簡(jiǎn)稱為《2035 北極國家戰(zhàn)略》）［3］等文件，以接替2011年出臺(tái)的《2020年前及更遠(yuǎn)的未來俄羅斯聯(lián)邦在北極的國家政策原則》，從國家戰(zhàn)略層面重構(gòu)了北極地區(qū)的發(fā)展藍(lán)圖。本文嘗試從俄羅斯“轉(zhuǎn)向東方”戰(zhàn)略實(shí)施的脈絡(luò)出發(fā)，梳理分析俄羅斯新版北極戰(zhàn)略的出臺(tái)背景、主要內(nèi)容和面臨挑戰(zhàn)，進(jìn)而為未來中俄北極關(guān)系發(fā)展提供參考。

一、新版北極戰(zhàn)略出臺(tái)的背景

蘇聯(lián)解體及俄羅斯完全獨(dú)立以來，美歐主導(dǎo)的國際話語體系對(duì)俄羅斯國內(nèi)外政策產(chǎn)生了深刻影響。在初期全面倒向西方的嘗試遭遇失敗后，俄羅斯開始實(shí)施“轉(zhuǎn)向東方”的地緣戰(zhàn)略，在此過程中加快經(jīng)略北極地區(qū)也成為該戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。

（一）“轉(zhuǎn)向東方”為俄北極戰(zhàn)略提供了決策基礎(chǔ)

1996年，時(shí)任總統(tǒng)葉利欽開始轉(zhuǎn)向“多元化”外交，推出了《1996-2005年遠(yuǎn)東及外貝加爾地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綱要》等用于解決遠(yuǎn)東發(fā)展困境，同時(shí)加強(qiáng)與亞洲國家能源經(jīng)濟(jì)合作的“新東方政策”，就此開啟了遠(yuǎn)東開發(fā)新的進(jìn)程。

2000年普京總統(tǒng)上臺(tái)后，工作重點(diǎn)在于國內(nèi)權(quán)力政治的整合，遠(yuǎn)東和北極地區(qū)則受到“忽視”，北極經(jīng)濟(jì)開發(fā)沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。普京總統(tǒng)第二個(gè)任期開始后，隨著俄中央集權(quán)以及恰逢國際油價(jià)高企的紅利，基于俄羅斯資源型經(jīng)濟(jì)的客觀需求，俄羅斯加大了遠(yuǎn)東及北極地區(qū)能源開發(fā)力度。2012年普京總統(tǒng)在《華爾街日?qǐng)?bào)》撰文稱，“俄羅斯全面走向亞太地區(qū)，是確保遠(yuǎn)東和北方地區(qū)高速發(fā)展、贏得國家輝煌的最重要砝碼”。不過，2013 版《俄羅斯聯(lián)邦對(duì)外政策構(gòu)想》優(yōu)先關(guān)注與獨(dú)聯(lián)體國家、歐盟和美國等發(fā)展關(guān)系，亞洲國家則排在上述國家之后。此時(shí)，“轉(zhuǎn)向東方”政策更多關(guān)注能源外交，以便“搭上亞洲繁榮的順風(fēng)車”，而沒有將之提升納入到國家戰(zhàn)略規(guī)劃之中，且其實(shí)施也并不緊迫［4］。2014年烏克蘭危機(jī)引發(fā)的歐美制裁造成俄羅斯與西方關(guān)系持續(xù)惡化，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況面臨著巨大困難。國內(nèi)政界、學(xué)術(shù)界和民眾開始更多地認(rèn)為，俄羅斯的發(fā)展不能只靠西方，外交戰(zhàn)略東進(jìn)是必然的選擇，繼續(xù)尋求與西方合作是軟弱的象征?！稗D(zhuǎn)向東方”戰(zhàn)略開始在俄羅斯整體外交戰(zhàn)略中占據(jù)更為重要的位置，利用好亞洲新機(jī)遇實(shí)現(xiàn)舉國發(fā)展成為俄國家重點(diǎn)發(fā)展的方向，盡快實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)增長及其綜合實(shí)力的提升成為俄羅斯實(shí)施其國際戰(zhàn)略的重要支撐。

俄羅斯全面加快了經(jīng)略遠(yuǎn)東和北極地區(qū)的步伐，開發(fā)的意義已不僅僅在于維護(hù)國家政治的穩(wěn)定，更是成為俄羅斯經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的希望和確保俄羅斯國際地位的中流砥柱。一方面，俄羅斯以經(jīng)濟(jì)和改善民生為重點(diǎn)，通過制度完善來推動(dòng)開發(fā)進(jìn)程，推出了包括遠(yuǎn)東聯(lián)邦區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題國家委員會(huì)（2007，由總理直接負(fù)責(zé)）、《2025年前遠(yuǎn)東與貝加爾地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略》（2009）、《2020年前西伯利亞社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略》（2010）、遠(yuǎn)東和北極發(fā)展基金（2011）、遠(yuǎn)東發(fā)展部（2012）、遠(yuǎn)東發(fā)展集團(tuán)（2015）、《超前發(fā)展區(qū)法》及其機(jī)制（2014）、東方經(jīng)濟(jì)論壇（2015）、“遠(yuǎn)東一公頃”法案（2015）、符拉迪沃斯托克自由港（2015）、離岸金融中心（2018，設(shè)在符拉迪沃斯托克俄羅斯島）等一系列體制機(jī)制改革措施；另一方面，加強(qiáng)與亞太國家的地緣政治和經(jīng)貿(mào)融合，歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟及其與“一帶一路”對(duì)接、中俄新時(shí)代全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系、“大歐亞伙伴關(guān)系”倡議等在俄羅斯外交框架中愈發(fā)重要。俄羅斯經(jīng)濟(jì)外交全面發(fā)力，與中國達(dá)成包括東線天然氣供應(yīng)、高鐵、高科技園區(qū)、貨幣互換等38項(xiàng)重大合作清單（2014）［5］，共建“冰上絲綢之路”，主導(dǎo)歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟分別與越南（2015）和新加坡（2019）簽訂自貿(mào)區(qū)協(xié)定，構(gòu)建中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊（2016），與東盟簽署《歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟與東盟合作計(jì)劃》（2019）等，推動(dòng)“轉(zhuǎn)向東方”戰(zhàn)略不斷走向深入。

從“轉(zhuǎn)向東方”戰(zhàn)略實(shí)施效果來看，一方面，讓俄羅斯看到了與亞太國家合作創(chuàng)造的巨大紅利，俄亞之間與俄歐之間的經(jīng)貿(mào)規(guī)模已經(jīng)趨于接近，2019年，俄與亞洲的貿(mào)易總額為2621億美元，而與歐洲貿(mào)易總額為3327億美元［6］；另一方面，讓俄羅斯看到了拓展區(qū)域合作的巨大空間。隨著東盟2012年發(fā)起的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）于2020年11月15日簽署啟動(dòng)，域內(nèi)各國對(duì)“一帶一路”倡議也逐漸凝聚為共識(shí)并加速落地，這對(duì)于俄羅斯發(fā)展遠(yuǎn)東地區(qū)無疑是重大利好，極大地?cái)U(kuò)展俄方的經(jīng)濟(jì)利益范圍。

總體上看，俄羅斯實(shí)施“轉(zhuǎn)向東方”戰(zhàn)略對(duì)遠(yuǎn)東地區(qū)的發(fā)展實(shí)際上已經(jīng)具有顯著的地緣政治和國家重大經(jīng)濟(jì)利益的特征，反映出俄羅斯積極介入亞太地區(qū)一體化進(jìn)程、發(fā)展互利合作關(guān)系的強(qiáng)烈愿望。2019年，俄羅斯進(jìn)一步將其遠(yuǎn)東發(fā)展部更名為遠(yuǎn)東和北極發(fā)展部，職能范圍在原有基礎(chǔ)上擴(kuò)展到北極地區(qū)，在遠(yuǎn)東創(chuàng)新實(shí)施的包括建設(shè)“超前發(fā)展區(qū)”、投資優(yōu)惠、聯(lián)邦政府財(cái)政支持、境外人員及物資入境便利化措施等各種政策移植到北極地區(qū)，積極構(gòu)建包括吸引外資、開發(fā)北極大陸架項(xiàng)目等措施在內(nèi)的北極優(yōu)惠機(jī)制，此舉意味著俄羅斯將北極地區(qū)這一最主要的資源戰(zhàn)略基地列入到遠(yuǎn)東開發(fā)計(jì)劃內(nèi)，大幅提升了能源項(xiàng)目和航道建設(shè)的綜合效應(yīng)，彰顯其深化遠(yuǎn)東開發(fā)、擴(kuò)大亞太影響力的決心。

2021年7月，俄羅斯發(fā)布的新版《俄聯(lián)邦國家安全戰(zhàn)略》首次將國內(nèi)民生安全置于戰(zhàn)略優(yōu)先方向之首，強(qiáng)化國家經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域均衡發(fā)展；在促進(jìn)戰(zhàn)略穩(wěn)定和國際互利合作方面，俄羅斯“去西方化”的態(tài)度鮮明，“親近亞太”的傾向更趨明顯，明確強(qiáng)調(diào)“在不結(jié)盟基礎(chǔ)上在亞太地區(qū)構(gòu)建可靠的地區(qū)穩(wěn)定和安全保障機(jī)制”，這也充分印證了俄羅斯必將加速“轉(zhuǎn)向東方”的進(jìn)程。

（二）俄羅斯將北極戰(zhàn)略納入國家安全戰(zhàn)略體系

2001年7月，普京總統(tǒng)在《2020年前俄羅斯聯(lián)邦海洋學(xué)說》中明確指出，“北極地區(qū)是俄羅斯的五大重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域之一”。2004年，普京總統(tǒng)在聯(lián)邦委員會(huì)會(huì)議上充分肯定了北極地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、地緣政治和國家安全上的特殊意義，提出加快制定綜合法律、經(jīng)濟(jì)、軍事、安全、科學(xué)等領(lǐng)域在內(nèi)的北極地區(qū)國家政策，以改善該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緩慢的狀態(tài)［7］。

在俄羅斯推動(dòng)北極開發(fā)的同時(shí)，加速融化的北極地區(qū)地緣政治也在發(fā)生顯著變化。隨著歐美國家與俄羅斯關(guān)系的持續(xù)冷卻，其他北極國家對(duì)北極安全的認(rèn)知也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)折。其中，美國新的北極安全戰(zhàn)略已然成型，2019年6月，國防部在發(fā)布的新版《北極戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)北極地緣競(jìng)爭(zhēng)，需要在北極“建立基于規(guī)則的秩序”［8］。2019年，加拿大頒布新北極政策文件《加拿大北極與北方政策框架》，旨在加強(qiáng)加拿大的北極地位［9］，同時(shí)強(qiáng)調(diào)與美國合作來提高對(duì)北極領(lǐng)地的監(jiān)視能力。2020年挪威北極戰(zhàn)略新文件《新高北白皮書》更多地由注重外交和安全問題轉(zhuǎn)向與區(qū)域發(fā)展并重，且積極邀請(qǐng)美國等盟國力量來參與挪威北部地區(qū)的海洋治理［10］。丹麥《2019-2020年外交與安全政策戰(zhàn)略》提出，推進(jìn)北歐國家北極安全形勢(shì)論壇機(jī)制建設(shè)，以及加強(qiáng)與美國的合作［11］。瑞典基于過去近10年的劇烈變化和新的地緣政治現(xiàn)實(shí)，認(rèn)識(shí)到瑞典北極政策面對(duì)的諸多挑戰(zhàn)，需要將維護(hù)其北極利益的能力提升到國家安全層級(jí)［12］。芬蘭一直優(yōu)先關(guān)注其北極安全利益，在參與北歐五國防務(wù)合作機(jī)制的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與美國、北約的防御合作。

俄羅斯深刻感知到北極地緣政治變化所蘊(yùn)含的危機(jī)，這對(duì)俄羅斯北方邊界和國家安全將帶來潛在威脅，北極地區(qū)開始由地區(qū)性議題上升為俄羅斯國家安全戰(zhàn)略的一個(gè)獨(dú)立方向。俄政府接連出臺(tái)多部與北極相關(guān)的法律文件，2019年12月發(fā)布《2035 北極基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃》，2020年3月普京批準(zhǔn)《2035北極國家政策原則》，2020年10月出臺(tái)《2035北極國家戰(zhàn)略》，2021年4月批準(zhǔn)《北極地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合計(jì)劃》和《北極地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》（筆者將上述文件統(tǒng)稱為“新版北極戰(zhàn)略”），這些文件構(gòu)建起一整套更為明晰的北極戰(zhàn)略框架體系，使得俄羅斯在北極地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)和舉措更加系統(tǒng)化，為維護(hù)俄羅斯在北極的國家利益和能力優(yōu)勢(shì)奠定了基礎(chǔ)。

二、新版北極戰(zhàn)略主要內(nèi)容及其地緣經(jīng)濟(jì)功能

在遠(yuǎn)東開發(fā)一再拓展、開發(fā)政策不斷推出的同時(shí)，毗鄰遠(yuǎn)東、擁有厚重工業(yè)基礎(chǔ)的北極地區(qū)再開發(fā)順勢(shì)成為俄羅斯國家發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇。從俄羅斯新版北極戰(zhàn)略的內(nèi)容看，其已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出經(jīng)濟(jì)范疇，不僅僅是為了鞏固俄羅斯的法律主張、能力優(yōu)勢(shì)和實(shí)際存在等北極利益，而被視作為未來15年以至更長時(shí)期內(nèi)統(tǒng)籌北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)主權(quán)和領(lǐng)土完整、保障國家安全等在內(nèi)的全領(lǐng)域全方位發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，充分體現(xiàn)出推進(jìn)北極開發(fā)建設(shè)對(duì)于整合北極地緣經(jīng)濟(jì)的重要戰(zhàn)略功能，其主要內(nèi)容可歸納為以下六個(gè)方面。

（一）深入推動(dòng)北極資源開發(fā)轉(zhuǎn)型

北極地區(qū)被視為俄羅斯未來的經(jīng)濟(jì)增長極以及地緣利益的源泉。《2035 北極國家基本政策》強(qiáng)調(diào):“北極地區(qū)是保障國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略資源基地。”其中，創(chuàng)新資源開發(fā)方式，推動(dòng)北極經(jīng)濟(jì)多元化正在成為俄羅斯北極開發(fā)的新特點(diǎn)。

首先，重點(diǎn)開發(fā)對(duì)象由油氣資源擴(kuò)展到煤炭、稀有金屬、建筑材料、森林資源和生物資源等。油氣資源不再局限于北極大陸架，主要區(qū)域轉(zhuǎn)向到包括亞馬爾半島在內(nèi)的陸地區(qū)域，并且優(yōu)先開發(fā)液化天然氣（LNG），明確制定2024年達(dá)到4300 萬噸、2030年達(dá)到6400 萬噸以及2035年達(dá)到9100萬噸等具體指標(biāo)。

其次，構(gòu)建以碳?xì)渖a(chǎn)為主的一系列資源能源戰(zhàn)略基地。新版北極戰(zhàn)略詳細(xì)規(guī)劃了科拉半島礦產(chǎn)資源基地、科米共和國煤炭原料深加工化工綜合體和采礦冶金綜合體、克拉斯諾亞爾斯克邊疆區(qū)西泰梅爾煤礦群、楚科奇自治區(qū)白令煤礦原料中心和拜姆金屬礦產(chǎn)中心、新地群島鉛鋅礦產(chǎn)資源中心等一系列大型基地建設(shè)項(xiàng)目，發(fā)展新型和現(xiàn)代化工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)。2020年，俄羅斯石油公司啟動(dòng)了位于泰梅爾半島的“東方石油”（Vostok Oil）項(xiàng)目，該項(xiàng)目資源基地石油儲(chǔ)量高達(dá)60億噸，成為北極地區(qū)的發(fā)展重點(diǎn)，為此該公司正在喀拉海（Kara Sea）上建造一個(gè)新的北極海港——布赫塔塞維爾港（Bukhta Sever）以承擔(dān)在北極水域的石油運(yùn)輸［13］。

第三，加大研究用于北極開發(fā)的新技術(shù)。新版北極戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)，加大研發(fā)北極油氣開發(fā)技術(shù)、相關(guān)工業(yè)產(chǎn)品技術(shù)以及對(duì)現(xiàn)有海洋工程裝備制造以及礦產(chǎn)原料中心進(jìn)行現(xiàn)代化升級(jí)改造，通過落實(shí)北極大型投資項(xiàng)目來牽引和驅(qū)動(dòng)科學(xué)密集和高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過具有規(guī)模效益的大型項(xiàng)目，尤其是具有較高經(jīng)濟(jì)回報(bào)的資源類開發(fā)項(xiàng)目來帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，成為克服地廣人稀、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一以及投資成本過高等短板從而獲取實(shí)效的重要實(shí)施路徑。

第四，廣泛吸引國際投資合作，推動(dòng)北極的共同開發(fā)。比如，英國石油公司與俄羅斯石油公司合作并持有其19.75%的股份，殼牌公司入駐“薩哈林2號(hào)”液化天然氣設(shè)施項(xiàng)目并持有27.5%的股份；美國?？松梨诠敬韲H聯(lián)盟參與“薩哈林1 號(hào)”項(xiàng)目運(yùn)營；法國道達(dá)爾能源集團(tuán)與俄羅斯最大的液化天然氣生產(chǎn)商諾瓦泰克合作并持有其19.4%的股份；挪威國家石油公司與俄羅斯建立的合資企業(yè)運(yùn)營已達(dá)30年；印度企業(yè)在萬科爾油田上的持股達(dá)到49%。俄羅斯規(guī)模最大的亞馬爾LNG 項(xiàng)目中，中國通過中石油參股20%和絲路基金參股9.9%等共持股29.9%，法國道達(dá)爾參股20%［14］。2019年啟動(dòng)的北極LNG2項(xiàng)目中的40%股份，由法國道達(dá)爾公司、日本的三井財(cái)團(tuán)和日本北極液化天然氣聯(lián)合體、中國石油天然氣集團(tuán)公司、中國海洋石油總公司等四家投資者各持有10%［15］。其中，來自中國的能源資金、市場(chǎng)和技術(shù)，更是為俄羅斯能源戰(zhàn)略及重大項(xiàng)目建設(shè)提供了關(guān)鍵支撐，在一定程度上克服了西方對(duì)俄封鎖帶來的困難，這既與雙方在能源利益及市場(chǎng)特征方面的高度互補(bǔ)性有關(guān)，也與復(fù)雜的國際形勢(shì)緊密相關(guān)。俄羅斯北極戰(zhàn)略對(duì)北極能源開發(fā)的持續(xù)投入，以及借助能源工具加強(qiáng)與北極域內(nèi)外國家的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，大幅提升了其在北極地緣經(jīng)濟(jì)整合進(jìn)程的話語權(quán)。

（二）組建以北方海航道為基礎(chǔ)的國家運(yùn)輸干線

新版北極戰(zhàn)略則從全球視野出發(fā)，將海上交通納入國家統(tǒng)一運(yùn)輸體系的框架下，以北方海航道為基礎(chǔ)在亞歐大陸之間建設(shè)具有競(jìng)爭(zhēng)力的國家運(yùn)輸干線，并制定了時(shí)間表和路線圖，提出2024年、2030年和2035年三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的“三階段”發(fā)展任務(wù)及運(yùn)量指標(biāo)，以最終實(shí)現(xiàn)北方海航道全年全段常態(tài)化通航、建成用于轉(zhuǎn)運(yùn)國際集裝箱貨物的樞紐港口以及亞歐重要海上貿(mào)易通道的目標(biāo)。為此，詳細(xì)提出了包括完善港口吞吐量、導(dǎo)航、氣象監(jiān)測(cè)等沿岸公用設(shè)施，建立由“領(lǐng)袖”級(jí)核動(dòng)力破冰船組成的船隊(duì)，打造俄北極航道集裝箱運(yùn)營商，在彼得巴甫洛夫斯克—堪察加和摩爾曼斯克州建立航線末端轉(zhuǎn)運(yùn)港口，對(duì)極地港口進(jìn)行現(xiàn)代化改造，探討將河流與海洋運(yùn)輸相結(jié)合的具體任務(wù)。

2021年普京總統(tǒng)在第六屆東方經(jīng)濟(jì)論壇上表示，“北極是亞歐航運(yùn)的未來，計(jì)劃在2022年開通從符拉迪沃斯托克經(jīng)北海航線到圣彼得堡的首批北極定期集裝箱航線”，這預(yù)示著該項(xiàng)目的啟動(dòng)在復(fù)興北方海航道進(jìn)而建立一條連接歐亞的全球運(yùn)輸航線的方向上邁出了重要的一步。

北方海航道等基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)，對(duì)于實(shí)質(zhì)性推進(jìn)北極開發(fā)利用，乃至確保北極在俄羅斯國家發(fā)展整體布局的關(guān)鍵作用，都具有重要的戰(zhàn)略功能。從經(jīng)濟(jì)影響看，航道已經(jīng)成為推動(dòng)北極國際合作的引領(lǐng)性議題，來自俄羅斯亞馬爾的液化天然氣經(jīng)由北極航道運(yùn)往北歐、日本、韓國和中國等地的貨運(yùn)量“正呈幾何級(jí)數(shù)增長”［16］。在政治方面，北方海航道的深度開發(fā)會(huì)使得巴倫支海和日本海的地緣價(jià)值快速提升?；诂F(xiàn)實(shí)國家利益需求的指引，一旦北極航道商業(yè)化貫通，位于西北歐和東北亞的沿岸國家必將圍繞未來的地緣利益分配而強(qiáng)化更多的戰(zhàn)略投入，這也將為北極地緣經(jīng)濟(jì)的整體進(jìn)步提供重要助力。

（三）努力縮小和平衡俄西部和東部地區(qū)之間的差距

《2035 北極國家基本政策》新增提出了“保障北極居民高質(zhì)量的生活水平和福利”和“保護(hù)北極原住民的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及生活方式”，將北極地區(qū)人口增長、失業(yè)率、新增就業(yè)崗位和平均薪酬作為績(jī)效指標(biāo)，這進(jìn)一步增強(qiáng)了開發(fā)北極帶來的普惠和外溢效應(yīng)。普京總統(tǒng)強(qiáng)調(diào)，北極地區(qū)居民的生活質(zhì)量應(yīng)不低于國家平均水平，同時(shí)要充分照顧北極原住民的特殊需求?！?035 北極戰(zhàn)略》規(guī)劃細(xì)化了摩爾曼斯克州、涅涅茨自治區(qū)、楚科奇自治區(qū)、亞馬爾—涅涅茨自治區(qū)、卡累利阿共和國、科米共和國、薩哈（雅庫特）共和國、克拉斯諾亞爾斯克地區(qū)、阿爾漢格爾斯克州等發(fā)展的主要方向，加快改變“支撐區(qū)”在項(xiàng)目數(shù)量、產(chǎn)業(yè)多樣化、發(fā)展速度、經(jīng)濟(jì)活躍度以及經(jīng)濟(jì)總量等方面“西重東輕”的不均衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

在體制機(jī)制創(chuàng)新方面，俄遠(yuǎn)東和北極發(fā)展部計(jì)劃將遠(yuǎn)東和北極發(fā)展基金會(huì)、遠(yuǎn)東和北極人力資源發(fā)展局、遠(yuǎn)東吸引投資和支持出口署、遠(yuǎn)東和北極發(fā)展集團(tuán)聯(lián)合打造成為一個(gè)擁有“超級(jí)發(fā)展機(jī)制”的統(tǒng)一集團(tuán)［17］?！?035北極國家戰(zhàn)略》規(guī)劃了“三個(gè)階段”發(fā)展設(shè)想并制定了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的14項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。在空間布局上，俄將“俄羅斯北極支撐區(qū)”視為推動(dòng)北極地區(qū)協(xié)調(diào)和全面發(fā)展的一個(gè)重要機(jī)制，同時(shí)，設(shè)立聯(lián)邦“北極發(fā)展支撐區(qū)規(guī)劃辦公室”來保障經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目在規(guī)劃設(shè)計(jì)、目標(biāo)制定、資金預(yù)算及實(shí)施等整體過程中協(xié)調(diào)支撐區(qū)的管理和運(yùn)行。2020年7月出臺(tái)的《俄羅斯聯(lián)邦支持北極地區(qū)企業(yè)活動(dòng)優(yōu)惠法》正在規(guī)劃將北極地區(qū)打造成為享有統(tǒng)一優(yōu)惠政策的特別經(jīng)濟(jì)區(qū)。通過一系列改革，俄羅斯加強(qiáng)了聯(lián)邦政府對(duì)北極開發(fā)的垂直掌控，大幅強(qiáng)化了本國企業(yè)、技術(shù)和人員的參與程度，以繼續(xù)鞏固在北極開發(fā)進(jìn)程中的主導(dǎo)權(quán)，同時(shí)擴(kuò)大國際經(jīng)濟(jì)合作的制度基礎(chǔ)。

（四）鞏固北方邊界安全，確保主權(quán)和領(lǐng)土完整

當(dāng)前北極氣候暖化不斷加劇，意味著俄羅斯安全長期依賴的北方屏障存在出現(xiàn)漏洞的可能性。為此，加快完成對(duì)北極地區(qū)的地理勘探，獲取關(guān)于“北冰洋海底部分區(qū)域是俄羅斯大陸架自然延伸”的足夠證據(jù)，推進(jìn)北極邊界的劃定是俄北極戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。

同時(shí)，《2035 北極國家基本政策》明確指出了國家安全維護(hù)的主要挑戰(zhàn)，包括一些國家試圖單方面修改有關(guān)北極國際公約，北極海上劃界的國際法不完善，有關(guān)方面干擾甚至阻止俄在北極的合法經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，有關(guān)國家在北極加強(qiáng)軍事力量導(dǎo)致北極沖突的危險(xiǎn)加劇，歪曲和抹黑俄羅斯的北極行動(dòng)和活動(dòng)，兩次提到了北極地區(qū)發(fā)生沖突的可能性在不斷增大。為鞏固和保障其北部邊界安全，俄羅斯正加快打造防空網(wǎng)、更新核潛艇、列裝高超音速導(dǎo)彈、添置軍用破冰船等北極軍事化建設(shè)，旨在保持絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略威懾。

（五）保持北極地區(qū)作為和平與國際合作的區(qū)域

《2035 北極國家戰(zhàn)略》提出，俄羅斯將在國際法以及包括北極理事會(huì)、沿?！氨睒O五國論壇”和巴倫支—?dú)W洲北極理事會(huì)在內(nèi)的區(qū)域合作機(jī)制以及雙邊基礎(chǔ)上，與北極國家在經(jīng)濟(jì)開發(fā)、科技、文化、氣候變化和環(huán)境保護(hù)等方面開展互利合作，并就北冰洋外大陸架問題保持互動(dòng)。俄強(qiáng)調(diào)支持北極理事會(huì)在涉及北極的國際活動(dòng)中發(fā)揮作用，協(xié)助北極國家建立統(tǒng)一區(qū)域搜救體系的努力，以及通過互利合作在北極工業(yè)、交通運(yùn)輸、能源等項(xiàng)目中提升環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)來推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化的進(jìn)步。

《2035北極國家戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)了俄羅斯擔(dān)任2021-2023年北極理事會(huì)主席期間開展有效的工作，以確保北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展以及原住民文化遺產(chǎn)等項(xiàng)目進(jìn)行。同時(shí)，俄羅斯還擔(dān)任著北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)和北極海岸警衛(wèi)隊(duì)論壇的主席國，前者旨在促進(jìn)“北極商業(yè)投資活動(dòng)以及穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，后者旨在促進(jìn)八個(gè)北極國家海岸警衛(wèi)隊(duì)的協(xié)調(diào)與合作。俄羅斯通過利用主席國身份繼續(xù)支持這些北極國際組織的活動(dòng)，努力提升自己的軟實(shí)力和國家形象。

（六）重視應(yīng)對(duì)氣候變暖帶來的自然風(fēng)險(xiǎn)和威脅

《2035 北極國家戰(zhàn)略》高度關(guān)注北極氣候變暖，不再局限于氣候變化對(duì)生態(tài)和海洋生物多樣性的影響，將之提升為俄羅斯北極地區(qū)發(fā)展和國家安全面臨的首要風(fēng)險(xiǎn)和威脅，指出“氣候變化在帶來新的發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也可能給俄羅斯乃至世界的經(jīng)濟(jì)和安全帶來全球性風(fēng)險(xiǎn)”，并針對(duì)性提出了一系列應(yīng)對(duì)舉措，包括完善適應(yīng)于北極氣候變化的基礎(chǔ)設(shè)施，研發(fā)有關(guān)工程技術(shù)解決方案消除對(duì)陸地環(huán)境和公眾健康產(chǎn)生的負(fù)面影響，以確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，單獨(dú)提出并列舉了建立預(yù)防和消除緊急情況的相關(guān)任務(wù)。

總體上，通過對(duì)俄羅斯北極政策官方文件的比較分析，我們可以看到，俄羅斯對(duì)北極地區(qū)面臨的威脅以及開發(fā)的利益認(rèn)知更加清晰，堅(jiān)持以加強(qiáng)管控和利益拓展為核心的戰(zhàn)略取向更為明確，對(duì)北極開發(fā)持更加開放的態(tài)度，無論是在資源勘探，還是投資參與，其合作伙伴選擇已從北極國家擴(kuò)展到全球合作伙伴。俄羅斯加強(qiáng)與北極國家合作來劃定大陸架邊界，保護(hù)北極自然環(huán)境，推動(dòng)建立經(jīng)北方海航道的亞歐貿(mào)易海上運(yùn)輸通道等的根本目的在于維護(hù)北極的和平穩(wěn)定，為實(shí)現(xiàn)北極開發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)收益和綜合實(shí)力提升奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2020年12月普京總統(tǒng)指出，“在未來的幾十年，俄羅斯將扎根北極和北方領(lǐng)土，這事關(guān)俄羅斯的未來”［18］。俄羅斯通過新版北極戰(zhàn)略的實(shí)施，逐步將國家戰(zhàn)略重心向北極方向轉(zhuǎn)移收縮，持續(xù)鞏固北極的戰(zhàn)略儲(chǔ)備作用，以尋求國家安全戰(zhàn)略縱深的底線和獲取未來可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。2021年新版《俄聯(lián)邦國家安全戰(zhàn)略》再次突出強(qiáng)調(diào)了包括海洋、極地等領(lǐng)域的戰(zhàn)略利益，高度重視“保護(hù)北極和合理利用資源”，這預(yù)示著其北極政策仍將會(huì)繼續(xù)推出新的重大舉措來進(jìn)一步擔(dān)當(dāng)國家戰(zhàn)略穩(wěn)定的重要載體。

三、新版北極戰(zhàn)略實(shí)施的制約因素

由于北極自然生態(tài)的特殊性以及北極問題的復(fù)雜性，俄羅斯新版北極戰(zhàn)略的實(shí)施也面臨著包括自然地理?xiàng)l件、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)以及北極地緣政治環(huán)境等方面的一系列制約因素。

（一）俄羅斯自然地理?xiàng)l件的制約性

俄羅斯的海洋地理?xiàng)l件存在天然局限性，大部分地區(qū)自然氣候嚴(yán)酷，缺少溫暖港灣，海岸利用性較差，東西部及北部地區(qū)相互之間的地理聯(lián)系性不強(qiáng)，寒冷的北冰洋和太平洋大部分海岸不具有常年不凍港，而溫暖的波羅的海和黑海方向的出海通道受到外部力量的嚴(yán)重制約。時(shí)至今日，外有北約東擴(kuò)、內(nèi)陷經(jīng)濟(jì)困境，造成俄羅斯海上活動(dòng)空間變小，海上行動(dòng)能力急劇降低，俄羅斯海權(quán)境況較以往更為不利。雖然北極航道成為俄羅斯改善海權(quán)、走出戰(zhàn)略困境的重要突破口，但限于當(dāng)前的北極環(huán)境、技術(shù)要求及成本等，短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)成規(guī)模商用北方海航道還不現(xiàn)實(shí)，不能緩解俄緊迫的海權(quán)窘境。

（二）俄羅斯開發(fā)北極的成本和技術(shù)要求偏高

北極地區(qū)寒冷復(fù)雜的自然環(huán)境和氣候條件給地質(zhì)勘探和資源開發(fā)帶來較高風(fēng)險(xiǎn)。以油氣資源為例，首先是勘探成本較高。即使最有前景的地質(zhì)構(gòu)造，鉆井獲得成功的概率也只有大約70%，而每口油井成本都在2000萬美元以上。俄羅斯油氣公司在吸引外國投資者進(jìn)行共同開發(fā)時(shí)，往往需要外方獨(dú)立承擔(dān)勘探費(fèi)用等開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。其次是能源開采效益下降明顯。俄羅斯產(chǎn)出原油石蠟成分較高，低溫下容易固化，不利于流動(dòng)和管道運(yùn)輸，技術(shù)及設(shè)備要求較高，競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。近年來，國際油氣市場(chǎng)行情波動(dòng)嚴(yán)重，大大影響到油氣項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益，也降低了投資北極油氣的市場(chǎng)熱情。

另外，對(duì)于大規(guī)模完善基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)現(xiàn)代化工業(yè)企業(yè)的升級(jí)改造需要巨大的資金成本。雖然新版北極戰(zhàn)略提出，北極開發(fā)資金保障由聯(lián)邦預(yù)算和預(yù)算外來源共同提供，鑒于俄羅斯的現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)狀況以及面臨的經(jīng)濟(jì)制裁等不利局面，俄羅斯資金投入和技術(shù)引進(jìn)面臨很大困難，這也是俄羅斯加強(qiáng)推出、宣傳和展示相關(guān)項(xiàng)目，不遺余力吸引國際社會(huì)資本流入的重要原因。

（三）俄國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)支撐能力面臨巨大困難

俄羅斯當(dāng)下陷入內(nèi)外交困，經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體支撐提升乏力。2000年普京總統(tǒng)上臺(tái)以來，采取有力的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與體制改革政策，在早期經(jīng)濟(jì)保持較高增長之后，2008年全球金融危機(jī)以及2014年烏克蘭危機(jī)引發(fā)的歐美制裁等對(duì)經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重沖擊，經(jīng)濟(jì)增長速度變慢，甚至還出現(xiàn)過負(fù)增長。俄羅斯GDP已從2013年的2.29萬億美元縮水至2019年的1.69萬億美元［19］。

北極開發(fā)主要依靠聯(lián)邦政府的推動(dòng)，地方與民間力量參與不充分，缺乏內(nèi)生動(dòng)力。受歷史、傳統(tǒng)和文化等因素影響，俄羅斯國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件改善緩慢，政府能否有動(dòng)力去改變長期依賴的“資源經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式是一個(gè)未知數(shù)，同時(shí)面臨的法律制度不完備、人力資源流失、政府管理能效低下、投資環(huán)境不理想、突出的腐敗現(xiàn)象以及社會(huì)治安問題等方面的挑戰(zhàn)，也成為吸引投資的重大障礙。

另外，美歐西方在金融、高科技、投資等領(lǐng)域展開的長期全方位制裁持續(xù)惡化了俄羅斯經(jīng)濟(jì)的外部環(huán)境，多輪制裁造成俄羅斯的資本成規(guī)模外流、盧布貶值、國際融資能力受損、物流貿(mào)易和政府財(cái)政來源受阻，急劇提升了俄羅斯國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行成本，使其進(jìn)一步陷入孤立狀態(tài)，北極開發(fā)的現(xiàn)代化進(jìn)程也將受到嚴(yán)重影響。

（四）北極地緣態(tài)勢(shì)及影響因素日趨復(fù)雜

歐美對(duì)俄羅斯的戰(zhàn)略施壓已經(jīng)擴(kuò)展到北極海域，促使北極地緣關(guān)系裂痕更趨于加深。北約軍事力量正在北極地區(qū)聚集，并頻繁開展“挑釁性”軍演。2018年10月，北約“三叉戟交點(diǎn)—2018”聯(lián)合軍演期間，美國“杜魯門”號(hào)航母罕見駛?cè)氡睒O海域［20］，當(dāng)月，法國軍艦“羅納河”號(hào)在未事先知會(huì)俄羅斯情況下首次經(jīng)北方海航道抵達(dá)美國，對(duì)俄方管控權(quán)造成沖擊，俄羅斯隨后出臺(tái)“外國軍艦航行北方海航道須提前45 天報(bào)備”的命令，并威脅如違反俄方規(guī)定將堅(jiān)決使用武力［21］。2021年6月北約布魯塞爾峰會(huì)已正式同意制定北約的北極戰(zhàn)略來擴(kuò)展影響力［22］。2022年3月，北約及其伙伴國家芬蘭與瑞典在北極圈內(nèi)舉行自1980年以來最大規(guī)模的“寒冷反應(yīng)”軍事演習(xí)，俄羅斯隨即在挪威北部與冰島之間的海域部署大型水面艦艇進(jìn)行警戒［23］。北極地緣政治的結(jié)構(gòu)性矛盾正在日趨放大，面臨著軍事對(duì)峙加劇、暗流涌動(dòng)的新局面。

2022年2月24日開始的俄烏沖突等地緣政治危機(jī)與北極的聯(lián)動(dòng)性更趨緊密。歐美對(duì)俄羅斯的戰(zhàn)略施壓和全面制裁已經(jīng)擴(kuò)展到北極海域，北極治理出現(xiàn)嚴(yán)重震蕩。北極理事會(huì)的美國、加拿大、丹麥、冰島、挪威、芬蘭和瑞典等其他七個(gè)成員國發(fā)表聯(lián)合聲明表示，暫停參加北極理事會(huì)及其附屬機(jī)構(gòu)的所有會(huì)議以示對(duì)俄抗議［24］，而俄羅斯恰為現(xiàn)任北極理事會(huì)輪值主席國（任期為2021 至2023年）；巴倫支海歐洲—北極理事會(huì)聲明暫停與俄羅斯合作［25］。事實(shí)上，任何涉及俄羅斯領(lǐng)土的合作或與俄羅斯機(jī)構(gòu)的合作都已被擱置。美國等其他七個(gè)成員國正在尋求建立臨時(shí)安排來代替目前俄羅斯所擔(dān)任的北極理事會(huì)輪值主席國的職位。問題在于北極理事會(huì)并非以條約而是一個(gè)政府間“論壇”為基礎(chǔ)，沒有俄羅斯的參與，北極治理必將困難重重。北極治理的現(xiàn)有機(jī)制成果及其未來走向面臨很大的不確定性。同時(shí)，來自歐美的大型公司與投資者宣布退出俄羅斯資源開發(fā)，或不再與俄羅斯合作開發(fā)包括北極地區(qū)部分在內(nèi)的新項(xiàng)目［26］。2022年4月8日，歐盟接續(xù)出臺(tái)了對(duì)俄第五輪制裁措施，包括煤炭禁運(yùn)、俄籍船只禁入歐盟港口。俄烏沖突及其后續(xù)影響將使北極海域在連接俄羅斯和全球經(jīng)濟(jì)方面的長期作用面臨著巨大困難，西方與俄相關(guān)的北極開發(fā)合作以及未來的能源貿(mào)易存在著更大的不確定性。

四、結(jié)論與展望

隨著世界經(jīng)濟(jì)重心向東移動(dòng)的趨勢(shì)不斷加快，俄將更依賴來自亞太地區(qū)的資金、技術(shù)和市場(chǎng)，深化“轉(zhuǎn)向東方”進(jìn)程，振興北極地區(qū)發(fā)展也是其應(yīng)有之義。努力與亞太國家構(gòu)建和深化互利合作關(guān)系，盡快將北極的資源優(yōu)勢(shì)盡快轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展收益，并積極轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)增長模式成為其核心要素。更為重要的是，俄羅斯或許真正意識(shí)到，遠(yuǎn)東開發(fā)與北極地區(qū)息息相關(guān)，若沒有北極地區(qū)的資源能源以及發(fā)展高附加值生產(chǎn)潛力的支撐，遠(yuǎn)東也難以實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。因此，俄羅斯必將統(tǒng)籌國家財(cái)政、技術(shù)和管理能力來將北極打造成在安全縱深和經(jīng)濟(jì)腹地等屬性上的關(guān)鍵戰(zhàn)略要地，而俄烏沖突正在加速這一過程。

俄羅斯新版北極戰(zhàn)略對(duì)于中俄關(guān)系也將產(chǎn)生重要影響，在“中國東北—俄羅斯遠(yuǎn)東”戰(zhàn)略對(duì)接取得重大合作成果的基礎(chǔ)上，為雙方提供了又一巨大的合作空間。盡管深化與中國的關(guān)系，并非俄羅斯新版北極戰(zhàn)略的重點(diǎn)目標(biāo)，卻是對(duì)該戰(zhàn)略前途的影響因素中最為關(guān)鍵的一個(gè)。俄羅斯歡迎中國的北極政策，主要根源于中國需要從亞洲到歐洲間快捷、高效的海上運(yùn)輸通道和北極油氣資源，而俄羅斯需要借力于中國的資金和技術(shù)支持，進(jìn)而挖掘“亞太地區(qū)巨大的合作潛力”。

對(duì)于中國而言，基于雙方需求互補(bǔ)性，利用“冰上絲綢之路”與俄羅斯進(jìn)行多層次的戰(zhàn)略對(duì)接，鞏固現(xiàn)有成果，共同開拓新的合作領(lǐng)域，符合中國的北極利益。因此，推動(dòng)建立中俄北極伙伴關(guān)系將成為可能，這也將成為進(jìn)一步深化中俄全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的重要組成部分。