行政處罰中的集體討論制度

文/本刊記者 胡珊 責(zé)任編輯/劉怡然

在對(duì)一起違法建設(shè)行為進(jìn)行處罰前，江蘇×市城市管理綜合行政執(zhí)法局（以下簡稱“城管局”）沒有經(jīng)過集體討論就做出了處罰決定，導(dǎo)致這一處罰決定因程序違法被法院撤銷。通過這起案件，我們可以了解下行政處罰中的集體討論制度。

案例

2015 年底，江蘇×市的一家紡織企業(yè)租下了一家金屬制品公司的一塊地，想進(jìn)一步擴(kuò)大生產(chǎn)。拿到地后，紡織企業(yè)推倒了地上的原有廠房，新建了一棟面積為3000 多平方米的三層樓房。

由于新建廠房前，紡織企業(yè)沒有取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，2019 年7 月，這一建設(shè)行為被群眾舉報(bào)到×市城管局。接到舉報(bào)第二天，城管局的執(zhí)法人員就上門對(duì)建設(shè)現(xiàn)場進(jìn)行拍照取證，并對(duì)金屬制品公司的法定代表人進(jìn)行調(diào)查詢問。隨后，又委托測繪公司對(duì)此建筑面積進(jìn)行測量。其間，城管局也函詢了規(guī)劃部門對(duì)此建筑的界定，得到了規(guī)劃部門“該建筑未辦理相關(guān)規(guī)劃許可，屬違法建設(shè)”的復(fù)函。

同年9 月，城管局執(zhí)法人員對(duì)紡織企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營人朱某進(jìn)行調(diào)查詢問。朱某稱，由于此地塊上的原有廠房年久失修，他急于經(jīng)營，才在未辦相關(guān)審批手續(xù)的情況下建了房。

同月，根據(jù)測繪公司出具的技術(shù)報(bào)告，×市城管局做出行政處罰告知書，告知紡織企業(yè)涉案樓房的建筑面積，擬處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，以及陳述、申辯和聽證的權(quán)利。此后，紡織企業(yè)雖然提出了書面申辯理由，但未要求聽證。城管局復(fù)核后認(rèn)為紡織企業(yè)的申辯理由不能成立，遂于同月29 日做出行政處罰決定，要求紡織企業(yè)在收到?jīng)Q定書之日起十五日內(nèi)拆除違法建筑。

被處罰后，紡織企業(yè)不服，提起訴訟。一審法院認(rèn)為城管局做出的處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律法規(guī)正確，判決駁回了紡織企業(yè)的訴請。紡織企業(yè)不服，提起上訴。

在二審中，雙方的爭議焦點(diǎn)主要集中在處罰程序是否合法的問題上。紡織企業(yè)認(rèn)為，此份處罰決定的做出沒有經(jīng)過合法的立案以及集體討論程序，存在程序違法。但城管局否認(rèn)。庭上，二審法官要求城管局提供有效證據(jù)證明其做出處罰決定前經(jīng)過立案和集體討論程序，但在法定期限內(nèi)，城管局未能提供有效證據(jù)。

二審法院認(rèn)為，雖然城管局做出限期拆除的處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分，符合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，但在法定期限內(nèi)，城管局既無法提交相應(yīng)的立案審批材料以證明立案程序的合法性，也沒有討論記錄、會(huì)議紀(jì)要等書面證據(jù)證明其進(jìn)行過集體討論，應(yīng)承擔(dān)舉證不能的法律后果。最終，二審法院以行政處罰程序存在嚴(yán)重違法，判決撤銷城管局的行政處罰決定。

說法

《行政處罰法》第五十七條第二款規(guī)定，對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。集體討論程序是一項(xiàng)法定程序，是《行政處罰法》設(shè)定的內(nèi)部控權(quán)機(jī)制，目的是限制和規(guī)范行政自由裁量權(quán)的行使，保障行政處罰相對(duì)人的合法權(quán)益。若行政機(jī)關(guān)在對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為做出行政處罰前，省略集體討論程序，將會(huì)架空行政處罰中陳述、申辯以及聽證程序存在的意義。

這一條款雖然不長，但其中有幾點(diǎn)容易成為行政執(zhí)法中的“坑”，需要格外注意。

首先，它規(guī)定對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰必須經(jīng)過集體討論，這容易讓一些行政機(jī)關(guān)以為，自己對(duì)集體討論程序的適用范圍有自由裁量權(quán)，只有自己認(rèn)定的“情節(jié)復(fù)雜”或者“重大違法”行為才須進(jìn)行集體討論。但在司法實(shí)踐中，法官一般認(rèn)為，集體討論屬于行政處罰實(shí)施中的法定程序，在符合法定情形的情況下行政機(jī)關(guān)必須適用，不存在行政機(jī)關(guān)可以選擇適用的裁量空間。除非單行法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)集體討論的適用情形或范圍有明確列舉，則按該規(guī)定執(zhí)行，如果法律法規(guī)規(guī)章沒有明確列舉，集體討論程序的適用情形可以參照《行政處罰法》對(duì)聽證程序適用情形的規(guī)定執(zhí)行。

其次，法律要求進(jìn)行集體討論的必須是行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人。這里的“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”指的是行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人，而非科室負(fù)責(zé)人、參與辦案的其他工作人員等。要特別注意的是，在委托執(zhí)法的情形中，進(jìn)行集體討論的必須是委托機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，而非受托執(zhí)法組織的負(fù)責(zé)人。

再次，一張行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依次簽名的同意材料并不能證明行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行過集體討論，只能證明集體意見經(jīng)過了簽署。在司法實(shí)踐中，法官不僅要看到簽名材料，還要看到討論的過程。因此，對(duì)集體討論的過程行政機(jī)關(guān)應(yīng)有一份詳細(xì)記錄，否則，在法庭上無法取信于法官。

最后，集體討論的正當(dāng)時(shí)機(jī)是在調(diào)查程序終結(jié)后、行政處罰決定做出前。但有時(shí)行政機(jī)關(guān)在面對(duì)一些重大復(fù)雜或者社會(huì)關(guān)注度較高的行政處罰案件時(shí)，為了確保向當(dāng)事人告知內(nèi)容的精準(zhǔn)性，會(huì)在告知程序之前進(jìn)行集體討論。這樣做有一定合理性，也不違背法律規(guī)定，但需要明確的是，此時(shí)的討論并非法定程序，形成的意見也只是擬處理意見，不能就此成為行政處罰的最終依據(jù)。后續(xù)是否還要再次進(jìn)行集體討論，取決于當(dāng)事人是否提出了具有實(shí)質(zhì)意義的陳述、申辯意見，或者是否申請了聽證。如果在告知期限內(nèi)，當(dāng)事人明確表示放棄陳述、申辯權(quán)利，或者未提出陳述、申辯意見，也未提出聽證申請，從執(zhí)法效率考慮，行政機(jī)關(guān)可不再進(jìn)行集體討論；但如果在告知期限內(nèi)，當(dāng)事人提出了有實(shí)質(zhì)意義的陳述、申辯意見，或者行政機(jī)關(guān)依當(dāng)事人申請組織召開了聽證會(huì)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)再次進(jìn)行集體討論，才能做出相應(yīng)處罰決定?！?/p>