行政組織法視角下環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的反思與完善

張青波

一、 問 題 的 提 出

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)通過客觀科學(xué)的數(shù)據(jù)對相關(guān)領(lǐng)域的人類活動及其產(chǎn)生的環(huán)境負(fù)荷進(jìn)行定量分析，以量化的方法來預(yù)測、判斷和說明環(huán)境承載能力，約束人類的環(huán)境利用行為，間接實(shí)現(xiàn)對環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為的事前控制，(1)參見汪勁主編： 《環(huán)保法治三十年： 我們成功了嗎》，北京大學(xué)出版社2011年版，第74—75頁。其制定和實(shí)施在環(huán)境行政執(zhí)法中具有重要意義。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的核心功能在于為環(huán)境質(zhì)量狀況提供對比依據(jù)，與援引環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定、行政規(guī)劃等要求共同發(fā)揮設(shè)定目標(biāo)、考核激勵、督政問責(zé)的作用。(2)參見尤明青： 《論環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的認(rèn)定》，載《中國法學(xué)》2017年第6期，第287頁。而環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)則以成文的形式公示于眾，為排污企業(yè)提供了相當(dāng)明確的行為指引和預(yù)期，大大提高了排污企業(yè)對其行為后果的可預(yù)見性，利于它們在事前采取必要的風(fēng)險(xiǎn)防范措施以控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。(3)參見宋亞輝： 《環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)在侵權(quán)法上的效力解釋》，載《法學(xué)研究》2013年第3期，第43、47頁。借助環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，國家得以把握環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的程度、社會的承受邊界和管制目標(biāo)的有效程度，原本抽象的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)概念被具體化為可供義務(wù)人遵循與主管機(jī)關(guān)執(zhí)行的具體行為義務(wù)，(4)參見杜輝： 《挫折與修正： 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防之下環(huán)境規(guī)制改革的進(jìn)路選擇》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第1期，第93頁。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)使環(huán)境權(quán)利的主張有具體依據(jù)、使環(huán)境義務(wù)的承擔(dān)有具體界限、使環(huán)境行政執(zhí)法有依據(jù)可循。(5)參見王春磊： 《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律效力： 問題梳理及實(shí)踐動向》，載《中州學(xué)刊》2016年第11期，第48頁。

但是我國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度尚不完備，亟待完善。有學(xué)者指出，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的缺陷為： (1) 制定主體為環(huán)境保護(hù)部(現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部)，過于單一。(2) 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的評價和修訂機(jī)制欠缺。(3) 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定程序不明，欠缺公眾參與。(4) 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施困難；未充分考慮現(xiàn)實(shí)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件；制定緩慢，缺乏效率。因而應(yīng)當(dāng)建立專家咨詢制度和環(huán)境信息披露制度，以動員廣泛的公眾參與。(6)參見白貴秀： 《基于法學(xué)視角的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)問題研究》，載《政法論叢》2012年第3期，第83—87頁。還有學(xué)者將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的問題總結(jié)為： (1) 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性不強(qiáng)： 部分標(biāo)準(zhǔn)過時、對新型環(huán)境損害缺乏判準(zhǔn)、總量控制標(biāo)準(zhǔn)較少、標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)值確定與修改依據(jù)不明、對污染防治指標(biāo)和公眾健康指標(biāo)混同不分、不同標(biāo)準(zhǔn)對同一環(huán)境要素(因子)設(shè)定沖突數(shù)值等。(2) 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)不明確。(3) 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的編制程序正當(dāng)性不足： 編制機(jī)構(gòu)不能中立、編制程序存在征求意見的途徑不明、公眾不能參與編制過程、專家論證不足、公眾意見不被采納。(4) 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用問題突出： 企業(yè)排放的行為雖然符合滯后的排放標(biāo)準(zhǔn)，但仍對接觸人群造成了損害，此時環(huán)境執(zhí)法卻難以展開；對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)未做規(guī)定的項(xiàng)目，參考選用國外標(biāo)準(zhǔn)時時寬時嚴(yán)；標(biāo)準(zhǔn)存在沖突時缺乏適用規(guī)則；司法裁判過分倚重環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，以致在沒有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時，環(huán)境污染的受害人往往因?yàn)槿狈⒄斩慌袥Q敗訴。有鑒于此，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)廣泛吸引公眾參與，確保決策的民主化、科學(xué)化。同時環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的編制機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能選用涉及專業(yè)廣泛的專家，確保從不同的角度對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查。此外，還應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的修訂工作，確保環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的時效性。(7)參見張晏、汪勁： 《我國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度存在的問題及對策》，載《中國環(huán)境科學(xué)》2012年第1期，第188—191頁。

上述研究當(dāng)然具有不容否認(rèn)的價值，但存在的不足是： 第一，未能從上述表現(xiàn)出來的問題深挖環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的癥結(jié)，導(dǎo)致各種對策呈現(xiàn)出頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的碎片化趨勢，難以統(tǒng)籌兼顧；第二，所提出的信息披露、公眾參與、專家咨詢論證以及標(biāo)準(zhǔn)修訂機(jī)制等主張，均未能深思如何設(shè)置具體制度對策，恐流于寬泛而難以貫徹落實(shí)；第三，尚未從環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定主體和程序方面深究環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的特征，難以回應(yīng)其法律性質(zhì)及如何適用的問題。如果不僅僅是國家機(jī)關(guān)，而且各種功能在于實(shí)現(xiàn)公共利益的組織也可作為行政組織的話，那么上述不足的實(shí)質(zhì)就可以說是均肇因于缺少在組織法層面的省思。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定組織應(yīng)如何措置安排才能對種種問題予以有效回應(yīng)？所提出的各種完善對策又應(yīng)當(dāng)如何落實(shí)在組織法的構(gòu)造之中？制定組織上的制度變革對于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)又會具有何種作用？上述問題均需要行政組織法上的考量?！稑?biāo)準(zhǔn)化法》已于2017年11月修訂，而《環(huán)境保護(hù)法》更是早在2014年已被修訂。在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的兩大法律依據(jù)均已變化的背景下，更有必要討論如何改進(jìn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)(主要是環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn))制度，以便借助為上述兩部法律進(jìn)行配套立法的契機(jī)，克服現(xiàn)行制度的缺陷。

二、 自我規(guī)制的缺失： 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度問題的癥結(jié)

環(huán)境問題具有科技背景，(8)參見葉俊榮： 《環(huán)境政策與法律》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第133頁。對環(huán)境問題的解決自然必需科學(xué)知識。申言之，由于環(huán)境問題在發(fā)生之前經(jīng)常欠缺經(jīng)驗(yàn)法則以茲確認(rèn)危險(xiǎn)是否存在，因此環(huán)境法必須在欠缺經(jīng)驗(yàn)法則的情況下，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)預(yù)測結(jié)果并提前采取對應(yīng)措施。(9)參見王毓正： 《論環(huán)境法于科技關(guān)聯(lián)下之立法困境與管制手段變遷》，載《成大法學(xué)》第12期(2006年)，第103頁?；蛘哒f，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的致害過程非常復(fù)雜，污染物時常與其他要素發(fā)生物理、化學(xué)或生物反應(yīng)，并經(jīng)過遷移、擴(kuò)散、轉(zhuǎn)化和代謝等環(huán)節(jié)造成損害。這集中體現(xiàn)了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)性特點(diǎn)，對風(fēng)險(xiǎn)控制提出了較高的要求。因而環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)必須建立在科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)和全面的風(fēng)險(xiǎn)評估和技術(shù)判斷基礎(chǔ)上。(10)見前注〔3〕，宋亞輝文，第46頁。于是，環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制訂極其復(fù)雜，需考慮技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會等多方面因素，涉及生產(chǎn)過程、工藝參數(shù)、污染物削減潛力、經(jīng)濟(jì)分析等多方面數(shù)據(jù)資料，需經(jīng)定性、定量綜合分析比較，權(quán)衡各技術(shù)的利弊后，才能最終選出技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)合理的方案。實(shí)踐中數(shù)據(jù)失真、數(shù)據(jù)不足、評價方法的局限等問題，常常使技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的評估和制定更加困難。(11)參見譚冰霖： 《環(huán)境規(guī)制的反身法路向》，載《中外法學(xué)》2016年第6期，第1514頁?？梢姡环矫媸黔h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對科技和信息有著極高的要求，而另一方面卻是在我國目前由政府主導(dǎo)各類標(biāo)準(zhǔn)制定的體制下，政府難以獲取、綜合關(guān)涉環(huán)境問題的信息知識，遑論及時妥善地制修訂環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以回應(yīng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

按照系統(tǒng)理論，現(xiàn)代社會已經(jīng)分化為政治、經(jīng)濟(jì)、法律、科學(xué)等不同子系統(tǒng)，各自奉行不同的二值符碼(如有權(quán)/無權(quán)、支付/不支付、合法/非法、真/非真)運(yùn)作，其基本形式是信息溝通。各系統(tǒng)依其自身來分辨、處理來自其他系統(tǒng)的信息，同時向其他系統(tǒng)釋放信息，進(jìn)行系統(tǒng)之間的信息溝通。但信息并不能自由往返于各個系統(tǒng)，只有通過參照系統(tǒng)各自的二值符碼，經(jīng)過一定的運(yùn)作才被歸入一定系統(tǒng)。不能由二值符碼歸類的運(yùn)作，則不被歸入相應(yīng)的系統(tǒng)。由此，系統(tǒng)就能對不屬于系統(tǒng)的運(yùn)作不予考慮，以化約復(fù)雜性。(12)Niklas Luhmann， Das Recht der Gesellschaft， 1995， S.44 f.， 60-62.比如，在現(xiàn)代社會，對行為合法與否的判斷只能依法做出，如果再摻雜道德、宗教方面的考量，將難以穩(wěn)定人們相互之間懷有的行為期待，不能形成有效的社會秩序。在此過程中，既有的法律溝通被儲存下來，作為后續(xù)溝通的前提，既限制又引導(dǎo)了后續(xù)溝通的銜接可能。(13)參見魯楠、陸宇峰： 《盧曼社會系統(tǒng)論視野中的法律自治》，載《清華法學(xué)》2008年第2期，第55—59頁。如此一來，基于二值符碼的運(yùn)作一方面在系統(tǒng)內(nèi)部穩(wěn)定了它的意義界限，讓系統(tǒng)的觀察和描述成為可能，但另一方面必然導(dǎo)致系統(tǒng)的運(yùn)作基于一種盲點(diǎn)，系統(tǒng)所觀察到的現(xiàn)實(shí)，并非現(xiàn)實(shí)本身，不過是根據(jù)系統(tǒng)內(nèi)在符碼呈現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)的東西，所有其他的信息溝通和所有其他的事件卻不被關(guān)注。(14)Vgl.Thomas Vesting， Rechtstheorie， 2.Aufl.， 2015， S.8， 71， 78.在一個系統(tǒng)中被認(rèn)為是至關(guān)重要的信息，可能會被另一個系統(tǒng)熟視無睹，于是，某些社會問題不能獲得及時處理而積微成著、鴻毳沉舟。因而，風(fēng)險(xiǎn)社會的形成，根本上就是由于自創(chuàng)生的功能系統(tǒng)之間缺乏共振，一種系統(tǒng)的運(yùn)作無法在另一種系統(tǒng)中造成預(yù)期的影響。(15)參見陸宇峰： 《“自創(chuàng)生”系統(tǒng)論法學(xué)： 一種理解現(xiàn)代法律的新思路》，載《政法論壇》2014年第4期，第167頁。政治系統(tǒng)并不是標(biāo)準(zhǔn)化專業(yè)知識的中心。(16)Thomas Vesting， The Autonomy of Law and the Formation of Network Standards， 5 German Law Journal 639，660(2004).由于各個系統(tǒng)的功能分化，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、科學(xué)系統(tǒng)就環(huán)境問題所釋放的大量信息難以被政治系統(tǒng)、法律系統(tǒng)及時捕捉、分辨，并根據(jù)重要程度做出匹配的處理、回應(yīng)，政治系統(tǒng)、法律系統(tǒng)自然也不能給出適應(yīng)其他系統(tǒng)實(shí)際需要的規(guī)制指令、切實(shí)影響其他系統(tǒng)的實(shí)際運(yùn)作。就環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)而言，政府不能根據(jù)環(huán)境問題的現(xiàn)實(shí)狀況，制定清楚明了、完備協(xié)調(diào)、與時俱進(jìn)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，也就難以借助環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)妥當(dāng)應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)調(diào)控治理生態(tài)環(huán)境的目的。

為了避開系統(tǒng)之間森嚴(yán)的壁壘，需要從系統(tǒng)外部的他治轉(zhuǎn)向系統(tǒng)內(nèi)部的自治。只有在系統(tǒng)自身邏輯之內(nèi)而非之外，有效的限制措施才能發(fā)揮作用。唯有通過系統(tǒng)的內(nèi)在反思，才能完成在高水平層次上協(xié)調(diào)系統(tǒng)功能及其環(huán)境成效的艱巨任務(wù)。政治—法律的規(guī)制和外部社會的影響除非被轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)發(fā)展動力的自我馴化，否則無法取得成功。(17)參見[德] 貢塔·托依布納： 《憲法的碎片》，陸宇峰譯，中央編譯出版社2016年版，第99—100頁。故此，法律系統(tǒng)不應(yīng)再以統(tǒng)一的內(nèi)容指標(biāo)去調(diào)控整個社會，而是只能設(shè)置去中心化的、在各個系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)揮作用的整合機(jī)制。法的程序取向要偏向于更為非直接的、更為抽象的社會控制手段——反身機(jī)制，其并非親自做出內(nèi)容上的決定，而只是決定組織上和程序上的前提，以創(chuàng)造、促進(jìn)和重新界定社會自治，設(shè)置、修正和重新界定民主的自我調(diào)節(jié)，追求受規(guī)制的自治。(18)參見[德] 貢塔·托依布納： 《反思性的法——比較視野中法律的發(fā)展模式》，祁春軼譯，載托依布納： 《魔陣·剝削·異化》，泮偉江等譯，清華大學(xué)出版社2012年版，第281、307、312頁。起決定作用的不是規(guī)范的內(nèi)容，而是生成規(guī)范的過程，不是制定規(guī)范的具體結(jié)果，而是產(chǎn)生不同規(guī)范的溝通本身。(19)Gunther Teubner， Ein Fall von struktueller Korruption？ Die Familienbuergschaft in der Kollision unvertraeglicher Handlungslogik， Kritische Vierteljahresschrift fuer Gesetzgebung und Rechtswissenschaft， 2000， S.394.為此，立法者可以將其自身不能以普遍、確定形式加以規(guī)制的問題，授權(quán)自治的社會機(jī)構(gòu)制定規(guī)則。通過反身法，議會只規(guī)制功能上分化的社會子領(lǐng)域自我規(guī)制的程序條件。(20)Gralf-Peter Calliess， Prozedurales Recht， 1999， S.216.這就是系統(tǒng)理論為現(xiàn)代社會中規(guī)制失靈所開出的藥方：“自我規(guī)制。”系統(tǒng)為維持和改進(jìn)其技術(shù)環(huán)境所需要的高度分化和及時更新的技術(shù)知識，創(chuàng)造了時間壓力，要求通過自我協(xié)調(diào)和自我規(guī)制過程以迅速實(shí)施規(guī)則。(21)Vesting， supra note 〔16〕， at 659.不僅如此，自我規(guī)制還可以有效調(diào)動相應(yīng)的知識和專家，相比政府規(guī)制能更為及時、更有彈性、更合于事物本質(zhì)地行動，對企業(yè)而言負(fù)擔(dān)較輕、對國家而言成本較低，從而以較低成本達(dá)成較高遵從率，補(bǔ)充國家對社會過程下命令式調(diào)控的虧空。(22)參見高秦偉： 《社會自我規(guī)制與行政法的任務(wù)》，載《中國法學(xué)》2015年第5期，第74—76頁。因而，通過擴(kuò)張治理范圍，調(diào)動私人資源，促使各種社會主體共同參與形成和執(zhí)行政策，合作治理網(wǎng)絡(luò)就能夠改進(jìn)政府的規(guī)制能力。(23)參見宋華琳： 《論政府規(guī)制中的合作治理》，載《政治與法律》2016年第8期，第16頁。

總之，反思我國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的癥結(jié)，可以說正是自我規(guī)制的缺失，導(dǎo)致科學(xué)系統(tǒng)缺乏自主調(diào)控的行政組織法及相應(yīng)的程序根基，結(jié)果在政府難以及時有效回應(yīng)環(huán)境問題的同時，社會組織也不能制定詳備妥當(dāng)?shù)沫h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。如按照《行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第10條，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)團(tuán)體的作用。制定標(biāo)準(zhǔn)的部門應(yīng)當(dāng)吸收其參加標(biāo)準(zhǔn)起草和審查工作。然而在實(shí)踐中，各協(xié)會、組織的功能并未完全發(fā)揮出來。

政府主導(dǎo)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定的這一模式，存在的弊端有： (1) 政府部門公職人員的專業(yè)性不夠，難以制定出科學(xué)、系統(tǒng)、有效的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；(2) 行政過程過于煩瑣，導(dǎo)致行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)更新周期過長，不能滿足科技創(chuàng)新和發(fā)展的需求；(3) 行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)脫離市場需要，妨礙市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。(24)參見陳光、李炎卓： 《行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定： 從政府主導(dǎo)到行業(yè)協(xié)會主導(dǎo)》，載《科技與法律》2017年第6期，第86—88頁。因此，政府的環(huán)境規(guī)制應(yīng)當(dāng)重視系統(tǒng)理論所揭示的自我規(guī)制策略，將以政府為中心的規(guī)制模式轉(zhuǎn)化為以各個社會子系統(tǒng)為各自中心的規(guī)制，通過組織和程序的立法，促成科學(xué)系統(tǒng)的自我規(guī)制，既要提高規(guī)制水準(zhǔn)和效率，又要防止系統(tǒng)理性損害公共利益。如學(xué)者指出的，促使社會形成自治的調(diào)控與行政法中對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的普遍運(yùn)用相輔相成，有著高度的契合性。(25)參見關(guān)保英： 《論行政法中技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用》，載《中國法學(xué)》2017年第5期，第219頁。但是要在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中貫徹落實(shí)社會自治和自我規(guī)制的理念，還需要對其制定組織及有關(guān)程序在細(xì)節(jié)上進(jìn)行相應(yīng)的制度安排。

三、 中間組織： 德國法的啟示

2017年修訂的《標(biāo)準(zhǔn)化法》在一定程度上回應(yīng)了學(xué)者提出的，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會參與標(biāo)準(zhǔn)制定、審查作用的主張，(26)參見宋華琳： 《規(guī)則制定過程中的多元角色——以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域?yàn)橹行牡难杏憽?，載《浙江學(xué)刊》2007年第3期，第162頁。對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的自我規(guī)制有所關(guān)照。按照該法第18、19條，國家鼓勵學(xué)會、協(xié)會、商會、聯(lián)合會、產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟等社會團(tuán)體，遵循開放、透明、公平的原則，協(xié)調(diào)相關(guān)市場主體，保證各參與主體獲取信息、反映需求，共同制定團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，由本團(tuán)體成員約定采用或供社會自愿采用。國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化主管部門會同有關(guān)主管部門規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)督團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的制定。并且，企業(yè)可以根據(jù)需要自行或與其他企業(yè)聯(lián)合制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

另一方面，按照《標(biāo)準(zhǔn)化法》第10條第1款和第5款，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)屬于強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定可以對強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定另做規(guī)定。按照《環(huán)境保護(hù)法》第15條、第16條，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定主體是國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門或省級政府。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)國家的環(huán)境保護(hù)政策和要求，是環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境管理和制訂污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，而污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重要保證，也是控制污染源的重要手段。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)雖然不能像污染物排放標(biāo)準(zhǔn)那樣直接與行政管制相結(jié)合影響到相對人的權(quán)利義務(wù)，但是前者左右著后者的制定?！董h(huán)境保護(hù)法》既然并未對這兩類標(biāo)準(zhǔn)的制定程序加以規(guī)定，那就應(yīng)當(dāng)按照《標(biāo)準(zhǔn)化法》規(guī)定的程序制定，生態(tài)環(huán)境部于《標(biāo)準(zhǔn)化法》修改前發(fā)布的《國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作管理辦法》(以下簡稱《制修訂辦法》)規(guī)定的程序只能補(bǔ)白《標(biāo)準(zhǔn)化法》未做規(guī)定之處。根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》第10條，國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)由生態(tài)環(huán)境部提出項(xiàng)目，同時省級政府的標(biāo)準(zhǔn)化主管部門、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民亦可提出立項(xiàng)建議，由國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局(現(xiàn)為國家市場監(jiān)督管理總局)單獨(dú)或會同生態(tài)環(huán)境部進(jìn)行立項(xiàng)審查和立項(xiàng)，再由生態(tài)環(huán)境部組織起草、征求意見、技術(shù)審查，復(fù)由國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局(現(xiàn)為國家市場監(jiān)督管理總局)編號和對外通報(bào)，最后由國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布或授權(quán)發(fā)布?？梢?，國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要仍由單一主體——生態(tài)環(huán)境部主持制定，并未授權(quán)行業(yè)協(xié)會等多元社會團(tuán)體開展自我規(guī)制。

盡管如此，過早放棄以自我規(guī)制理念來優(yōu)化行政組織、改進(jìn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的努力卻失之草率。對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行法雖然并未明確授權(quán)由政府之外的社會主體自我立法，但未嘗沒有為自我規(guī)制留下空間。根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》第15條、第16條，制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，在立項(xiàng)時應(yīng)對行政主管部門、企業(yè)、社會團(tuán)體、消費(fèi)者和教育、科研機(jī)構(gòu)等方面的實(shí)際需求進(jìn)行調(diào)查，對制定標(biāo)準(zhǔn)的必要性、可行性進(jìn)行論證評估；在制定過程中，應(yīng)當(dāng)采取多種方式征求意見，對相關(guān)事項(xiàng)調(diào)查分析、實(shí)驗(yàn)、論證。制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，還可以委托相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會或在未組成標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會時，委托所成立的專家組承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)的起草、技術(shù)審查工作。標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會和專家組均應(yīng)當(dāng)具有廣泛代表性。另外，瀏覽中國環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會的網(wǎng)站可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前環(huán)境保護(hù)協(xié)會在我國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定中發(fā)揮著十分顯著的作用。比如中國環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會，近年來主導(dǎo)制定了諸多標(biāo)準(zhǔn)，涉及城鎮(zhèn)地下污水、陣列式消聲器、生活垃圾焚燒煙氣、廢氣生物凈化裝置等各個方面。而中國環(huán)境保護(hù)協(xié)會的網(wǎng)站也顯示，各層次的環(huán)境保護(hù)協(xié)會對不同類型環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定也產(chǎn)生一定的影響。從這些規(guī)定和實(shí)踐來看，標(biāo)準(zhǔn)的制定過程也有吸納來自政治以外其他系統(tǒng)之信息的渠道，甚至實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制。

在此，不妨適度鏡鑒德國行政組織法相應(yīng)的制度安排。在德國行政法上，技術(shù)規(guī)范及其創(chuàng)設(shè)程序被從國家移入私部門，成為具有深厚傳統(tǒng)的程序私有化模式。而私規(guī)范的運(yùn)用主要在環(huán)境法和技術(shù)(行政法)中有相當(dāng)拓展。將私人合作納入規(guī)范創(chuàng)設(shè)過程，提升了法的調(diào)控作用： 它為規(guī)范創(chuàng)設(shè)帶來專業(yè)信息和利益協(xié)調(diào)，提高了所設(shè)規(guī)范的認(rèn)可度，確保了利害關(guān)系人的參與，減輕了國家的負(fù)擔(dān)并顯示出靈活與革新。不過，私人創(chuàng)設(shè)的法必須通過高權(quán)的承認(rèn)才能具備法的性質(zhì)。根據(jù)私人規(guī)范與高權(quán)承認(rèn)之間的關(guān)系，可以區(qū)分出私人協(xié)會的立法與半官方的標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)設(shè)。對私人協(xié)會的立法來說，在德國存在眾多協(xié)會和標(biāo)準(zhǔn)化組織從事創(chuàng)設(shè)規(guī)范的活動。比如德國標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)(DIN)是私人企業(yè)成立的、專門進(jìn)行規(guī)范創(chuàng)設(shè)的私人社團(tuán)，它與德國政府簽訂協(xié)議，約定一方面獲得政府補(bǔ)貼，另一方面應(yīng)尊重公共利益并允許相關(guān)國家機(jī)構(gòu)、利益團(tuán)體參與創(chuàng)設(shè)。這類私人協(xié)會創(chuàng)設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)需要并入國家法中，方能獲得規(guī)范效力。并入的發(fā)生不是通過國家法對它們內(nèi)容上的接納，而是通過指示參照的形式。有時是列明規(guī)范的名稱、日期、刊載處的靜態(tài)參照，更常見的則是動態(tài)的、為了具體化法定的“公認(rèn)的技術(shù)規(guī)則”“科技狀況”而指示參照私人規(guī)范。至于半官方的標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)設(shè)，則是由專家或利益代表組成的委員會擬定規(guī)范，再由行政機(jī)關(guān)在個案中認(rèn)可并正式公布而賦予法的效力。這種機(jī)制的特點(diǎn)是委員會一方面獨(dú)立，另一方面與行政機(jī)關(guān)有緊密聯(lián)系。因此，半官方的標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)設(shè)接近行政機(jī)關(guān)在聽取利益群體和專家意見后制定的行政規(guī)則。無論是協(xié)會立法抑或半官方的標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)設(shè)，國家雖然通過指示參照或個案認(rèn)可而保有形式上的最終決定權(quán)，但在實(shí)質(zhì)上這些規(guī)范并非源自國家。所以，私人立法的正當(dāng)性應(yīng)通過組織和程序上的措施予以加強(qiáng)，如公眾參與、政府介入、對專家獨(dú)立和水準(zhǔn)的要求以及決定的說理，以確保立法過程的公開透明和利益代表的多元均衡。(27)Matthias Ruffert， Rechtsquellen und Rechtsschichten des Verwaltungsrechts， in： W. Hoffmann-Riem/E. Schmidt-A?mann/A. Vo?kuhle (Hrsg.)， Grundlagen des Verwaltungsrechts， 2. Aufl.， Band 1， 2012， S. 1174 f.， 1210-1215.

在德國，國家并不獨(dú)占法的制定，特別是在環(huán)境法與科技法上已確立了包含私人專家參與國家規(guī)范制定程序、國家派代表參與并認(rèn)可私人社團(tuán)的規(guī)范制定，乃至直接確認(rèn)私人社團(tuán)之規(guī)范制定等廣泛的制度化合作形式架構(gòu)。技術(shù)規(guī)范的相關(guān)組織并非公行政，而是作為位于國家與社會之間的中間組織，唯其成立過程或委員會組成之決定權(quán)限可能間接推論其為公行政。因國家派遣代表參加委員會并參與其意思之作成，國家負(fù)有上位的正當(dāng)性責(zé)任，須確保中間組織建立合乎利益結(jié)構(gòu)之組織和決定機(jī)制。其中有最為重要的兩點(diǎn)。一是適當(dāng)兼顧利益原則，盡可能完整地涵蓋各方參與者意見。對此技術(shù)規(guī)范的相關(guān)規(guī)章已明文規(guī)定，確立了各種利益團(tuán)體適當(dāng)代表的原則。行政有時必須以公告等方式促成事先的利益表達(dá)程序，以達(dá)到必要的透明化。二是距離與中立之保障，確保中間組織的中立。這方面的預(yù)防措施可能來自私法，如雙方代理之禁止，但還須適用公法上的回避及不可兼職等保持距離之規(guī)定。(28)參見[德] 施密特·阿斯曼： 《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘等譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第257—258、307—309頁。

揆諸德國，我國《標(biāo)準(zhǔn)化法》對國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)所搭建的制度框架頗近似于德國中間組織的半官方標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)設(shè)機(jī)制。如果按照《標(biāo)準(zhǔn)化法》第16條委托標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會或?qū)＜医M進(jìn)行強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)的起草和技術(shù)審查工作，那么委員會或?qū)＜医M，就會成為經(jīng)法律授權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)制定組織，同時也成為標(biāo)準(zhǔn)制定的法定環(huán)節(jié)，(29)見前注〔26〕，宋華琳文，第163頁。成為履行公共任務(wù)之行政組織的一環(huán)。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步借鑒德國法，就可為我國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度未來發(fā)展完善提供參考。

四、 組織優(yōu)化： 完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的具體對策

行政活動乃組織意義上的國家與社會力的交會，而此行政活動系在各種組織之中以及通過各種組織發(fā)生。由于組織法將給付過程及參與機(jī)會結(jié)構(gòu)化，因此組織法在行政法體系中占有中心地位。行政調(diào)控的主要部分實(shí)即組織調(diào)控，此尤以實(shí)質(zhì)的編程調(diào)控難以介入的領(lǐng)域更為明顯。而且，組織內(nèi)部的溝通流程必須由行政組織法在法律上加以整理。組織法必須在現(xiàn)有的法律監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督及職務(wù)監(jiān)督外，發(fā)展新的控制機(jī)制，甚至以公眾作為控制媒介。(30)見前注〔28〕，阿斯曼書，第225、230、237頁。故而，下文在檢視環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的改進(jìn)之策時，將主要立足于行政組織法的革新，同時兼及相關(guān)程序法方面的改良。借此亦可呼應(yīng)前述自我規(guī)制理論設(shè)置組織和程序上之調(diào)控機(jī)制的主張。

第一，應(yīng)盡可能發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會、分技術(shù)委員會或?qū)＜医M的作用。在技術(shù)復(fù)雜性面前，法律必須另辟蹊徑，通過法律授權(quán)，引入更具專業(yè)知識優(yōu)勢的第三方社會主體參與環(huán)境規(guī)制。(31)參見譚冰霖： 《論第三代環(huán)境規(guī)制》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第1期，第121頁。為了落實(shí)由雖然具有官方背景但卻更易回應(yīng)社會呼聲的半官方中間組織主導(dǎo)制定過程，《標(biāo)準(zhǔn)化法》第16條中的“可以”委托標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會或?qū)＜医M承擔(dān)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的起草、技術(shù)審查工作的規(guī)定，應(yīng)以配套立法調(diào)整為“應(yīng)當(dāng)”，讓標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會或?qū)＜医M擔(dān)當(dāng)起草、審查國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)任務(wù)，政府工作人員不宜再負(fù)責(zé)實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)方面的作業(yè)。(32)國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會于2009年制定的《全國專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會管理規(guī)定》(以下簡稱《管理規(guī)定》)第四(一)4項(xiàng)禁止標(biāo)準(zhǔn)化行政管理機(jī)關(guān)工作人員在技術(shù)委員會、分技術(shù)委員會和標(biāo)準(zhǔn)制定工作組擔(dān)任職務(wù)。但此規(guī)定落實(shí)的前提是標(biāo)準(zhǔn)由標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會或?qū)＜医M起草、審查。況且，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局2017年制定的《全國專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)無對應(yīng)規(guī)定，按《管理辦法》第56條，國家質(zhì)檢總局、國家標(biāo)準(zhǔn)委以前發(fā)布的規(guī)章、規(guī)范性文件與其不一致的，適用《管理辦法》。這導(dǎo)致《管理規(guī)定》第四(一)4項(xiàng)的規(guī)定未必還有效。若由隸屬于政府部門的單位起草環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，其中立性時常受到公眾質(zhì)疑。(33)參見施志源： 《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)困境及其制度完善》，載《中國特色社會主義研究》2016年第1期，第96頁。為此，《制修訂辦法》對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定程序的規(guī)定應(yīng)當(dāng)與《標(biāo)準(zhǔn)化法》規(guī)定的程序相協(xié)調(diào)適應(yīng)。(34)尤其重要的是，按照《標(biāo)準(zhǔn)化法》第16條，標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會和專家組的組成應(yīng)當(dāng)具有廣泛代表性?！吨菩抻嗈k法》規(guī)定的專家組最低人數(shù)為7人，很難具有廣泛代表性，因此應(yīng)修改《制修訂辦法》，由人數(shù)可多至25人的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會或多至15人的分技術(shù)委員會負(fù)責(zé)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的起草審查工作，或者至少將專家組的人數(shù)下限調(diào)高至15人。只有這樣，才能落實(shí)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的自我規(guī)制，形成半官方中間組織在實(shí)質(zhì)意義上塑造環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的體制，實(shí)現(xiàn)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)專業(yè)、就近、及時、整全地調(diào)控，克服環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)針對性與科學(xué)性不強(qiáng)、滯后性明顯、內(nèi)容上沖突與空白等弊端。此外，各類環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容絕非一律，比如環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對于不同的保護(hù)對象、用途功能，規(guī)定的污染物項(xiàng)目就有所不同。(35)參見張國寧等： 《環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制訂中的關(guān)鍵技術(shù)問題》，載《環(huán)境科學(xué)研究》2011年第9期，第1078頁。很難說某一位專家能夠精通各種環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)所涉及的問題。因此應(yīng)當(dāng)健全環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的分技術(shù)委員會制度，從而更專門深入地討論問題、更高效及時地開展工作，同時還要強(qiáng)化技術(shù)委員會對分技術(shù)委員會工作的復(fù)審和協(xié)調(diào)，以避免分委員會制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)相互齟齬。

第二，在起草和審查中應(yīng)以公眾理性平衡專業(yè)理性。從《管理辦法》《管理規(guī)定》和《制修訂辦法》的相關(guān)規(guī)定來看，標(biāo)準(zhǔn)的起草和審查工作由技術(shù)專家掌控。(36)《管理辦法》第9條規(guī)定技術(shù)委員會委員應(yīng)當(dāng)具有中級以上專業(yè)技術(shù)職稱，或者具有與中級以上專業(yè)技術(shù)職稱相對應(yīng)的職務(wù)，并且熟悉本專業(yè)領(lǐng)域業(yè)務(wù)工作，具有較高理論水平、扎實(shí)的專業(yè)知識和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。同樣，《管理規(guī)定》四(一)中要求技術(shù)委員會委員應(yīng)當(dāng)具有中級以上(含中級)專業(yè)技術(shù)職稱，或者具有與中級以上專業(yè)技術(shù)職稱相對應(yīng)的職務(wù)，熟悉并愿意從事標(biāo)準(zhǔn)化工作，具有相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識。而按照《制修訂辦法》第35條，審查會專家組由包括環(huán)境管理、工業(yè)行業(yè)、污染治理、環(huán)境監(jiān)測等方面的7名以上專家組成。然而，科技的好奇心是要對生產(chǎn)力有用，而與之相聯(lián)系的危險(xiǎn)總是被推后考慮或者完全不加考慮，專家往往將沒有被認(rèn)識的或不能被認(rèn)識的東西視為沒有毒性。(37)參見[德] 烏爾里?！へ惪耍?《風(fēng)險(xiǎn)社會》，何博聞譯，譯林出版社2004年版，第71、78、83、86頁。況且，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定中存在著復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、法律、社會政策甚至政治難題，科學(xué)本身并不能回答環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)制定在什么水平，風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)管理階段都存在價值判斷和政策選擇的空間。(38)參見張晏： 《科學(xué)的限度——環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定中的合法性危機(jī)》，載《清華法治論衡》第16輯，清華大學(xué)出版社2012年版，第162頁。德國亦有學(xué)者指出，行政如允許某些團(tuán)體參與制定技術(shù)規(guī)范，基于組織責(zé)任以及廣泛的正當(dāng)性責(zé)任，應(yīng)要求參與的團(tuán)體在其結(jié)構(gòu)中保障各種不同的利益均能廣泛充分地表達(dá)出來。(39)見前注〔28〕，阿斯曼書，第163頁。就我國的現(xiàn)實(shí)而言，在某些情況下，公眾對于政府、專家并沒有充分的信任，(40)參見杜健勛： 《論我國鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的模式及制度框架》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第6期，第111頁。專家和公眾很難在風(fēng)險(xiǎn)成因和規(guī)制選擇方面達(dá)成最低限度的共識。(41)見前注〔4〕，杜輝文，第97頁。為了規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)而倚重專家，在公眾與專家認(rèn)識分歧的情況下，可能導(dǎo)致新的次階風(fēng)險(xiǎn)。(42)參見金自寧： 《風(fēng)險(xiǎn)行政法研究的前提問題》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期，第8—9頁。專家還可能由官員按照自己的好惡遴選。(43)見前注〔26〕，宋華琳文，第164頁。因而，對于“何種安全才能算作足夠安全”這樣涉及每個人的問題，就不能由單個人或某個行政機(jī)關(guān)來決定，必須通過社會協(xié)商過程決定。(44)參見[德] 格哈德·班塞： 《風(fēng)險(xiǎn)研究的緣由和目標(biāo)》，載劉剛編譯： 《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制： 德國的理論與實(shí)踐》，法律出版社2012年版，第47頁。那么，專家模式應(yīng)予修正。故此，起草和審查不僅要有技術(shù)專家，更要有環(huán)境保護(hù)組織、行業(yè)協(xié)會和公眾代表參與其中并行使投票表決權(quán)。理由在于，科學(xué)知識是識別風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)，在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的策略中居主導(dǎo)地位。(45)參見[德] 萊納·沃爾夫： 《風(fēng)險(xiǎn)法的風(fēng)險(xiǎn)》，載前注〔44〕，劉剛書，第91—92頁。普通公眾代表可能知識匱乏、勢單力孤。而環(huán)保團(tuán)體在環(huán)境立法的過程中，則可以扮演環(huán)保資訊提供者的角色。(46)見前注〔8〕，葉俊榮書，第82頁。民間環(huán)保組織和具有官方背景的環(huán)境保護(hù)協(xié)會可以利用自身在資源、專業(yè)等方面的特長，為政府的環(huán)境決策服務(wù)，提高決策水平。(47)參見肖曉春、蔡守秋： 《論民間環(huán)保組織在環(huán)境法治建設(shè)中的作用》，載《求索》2009年第4期，第126頁。在當(dāng)前大多數(shù)公眾和環(huán)保民間組織參與制定環(huán)境政策困難的情勢下，(48)參見中華環(huán)保聯(lián)合會： 《中國環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》，載《環(huán)境保護(hù)》2006年第5B期，第68頁。可借鑒德國法上各種利益團(tuán)體適當(dāng)代表的原則，突出民間和半官方環(huán)保組織的參與，促成其對公眾代表的襄助，避免決策是對專家意見的“照單全收”，形成有效制衡。

按照《標(biāo)準(zhǔn)化法》第29條，應(yīng)當(dāng)建立標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施信息反饋和評估機(jī)制，根據(jù)反饋和評估情況對其制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行周期不超過五年的復(fù)審。經(jīng)過復(fù)審，對不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和技術(shù)進(jìn)步的應(yīng)當(dāng)及時修訂或者廢止。學(xué)者提出，為確保及時修訂，應(yīng)由政府機(jī)關(guān)、科研機(jī)構(gòu)、有關(guān)行業(yè)協(xié)會、環(huán)保團(tuán)體、重點(diǎn)企業(yè)等主體組成評價單位，編寫環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果及評價報(bào)告，并提出對該標(biāo)準(zhǔn)是否進(jìn)行修訂的建議。(49)參見黃錫生、謝玲： 《論環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度中“日落條款”的設(shè)置》，載《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2016年第1期，第157頁。不過，只有通過環(huán)保組織和公眾代表擔(dān)任委員、實(shí)質(zhì)影響技術(shù)委員會決策過程，才能形成復(fù)審、更新、提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的有效動力，促成環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)修訂建議的適時提出和切實(shí)吸納。(50)《管理辦法》第15條規(guī)定的技術(shù)委員會委員職責(zé)包括： 提出標(biāo)準(zhǔn)制修訂等方面的工作建議；按時參加標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)審查和標(biāo)準(zhǔn)復(fù)審，按時參加技術(shù)委員會年會等工作會議；履行委員投票表決義務(wù)。

環(huán)保組織參與標(biāo)準(zhǔn)制定、修訂亦有政策和立法依據(jù)?！董h(huán)境保護(hù)部關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》中規(guī)定，各級環(huán)保部門在制定政策時應(yīng)通過各種形式聽取環(huán)保社會組織的意見與建議，自覺接受環(huán)保社會組織的咨詢和監(jiān)督。十九大報(bào)告提出，要構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。而中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》更是提出，要引導(dǎo)環(huán)保社會組織依法開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟等活動?？傊?，應(yīng)創(chuàng)造環(huán)保組織和普通公眾切實(shí)參與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制修訂過程的法律途徑。

第三，應(yīng)保障標(biāo)準(zhǔn)決策的中立性。為了防止參與起草和審查的專家、環(huán)保組織代表和公眾代表被“俘獲”，應(yīng)仿效德國法對他們參與決策的中立性加以保障。(政府)委托給民間的活動雖通過私人開展，但仍屬于行政，屬于公共性極高的活動，應(yīng)該適用為行政所預(yù)設(shè)的各種各樣的法的統(tǒng)制手段。(51)參見[日] 米丸恒治： 《私人行政——法的統(tǒng)制的比較研究》，洪英等譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，作者序。相對行政機(jī)關(guān)從事私法活動形成的行政私法，還應(yīng)承認(rèn)私行政法，它考慮到行政機(jī)關(guān)與私人以特別方式相互聯(lián)結(jié)時(如委托私人制定規(guī)范)的保護(hù)利益和減負(fù)利益。其中重要的是確保對所有在合作領(lǐng)域中發(fā)揮作用之利益加以適當(dāng)把握和代表的規(guī)則： 私人合作方也應(yīng)遵守同業(yè)禁止規(guī)則、中立規(guī)則和保密規(guī)則。(52)見前注〔28〕，阿斯曼書，第277頁。具體來說，其一，應(yīng)加強(qiáng)技術(shù)委員會委員庫的建設(shè)，由標(biāo)準(zhǔn)化委員會從中隨機(jī)遴選專家、公眾代表和環(huán)保組織代表參與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作。其二，應(yīng)當(dāng)以制度化方式避免專家或代表從事與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)工作產(chǎn)生利益沖突的活動，如要求候選者提供經(jīng)濟(jì)活動、商業(yè)利益的信息，以判斷其是否與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)存在利害關(guān)系而不宜參與決策。(53)參見宋華琳： 《中國食品安全標(biāo)準(zhǔn)法律制度研究》，載《公共行政評論》2011年第2期，第42頁。其三，在專家或代表中立性可能受到影響或?qū)ζ渲辛⑿援a(chǎn)生疑慮時，原審核其參與的標(biāo)準(zhǔn)化委員會應(yīng)主動或依第三人申請取消其資格。其四，應(yīng)當(dāng)規(guī)定對審查過程中與會者發(fā)表的所有意見做完整記錄。這種記錄雖然不能作為追究法律責(zé)任的根據(jù)，但可在一定期限后公開，以強(qiáng)化對審查過程的社會輿論監(jiān)督。

第四，應(yīng)形成促使公眾積極參與、決策者合理省思的機(jī)制。如前所述，對于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定，《標(biāo)準(zhǔn)化法》要求開展調(diào)查和征求意見。這既體現(xiàn)了對現(xiàn)代行政法所強(qiáng)調(diào)的公眾參與理念的重視，又可以說是對學(xué)者建言的響應(yīng)。推動環(huán)境法實(shí)施和環(huán)境政策倡議的、具有巨大潛力的是激發(fā)公眾積極參與法律的制定和規(guī)則的完善。對此，核心的環(huán)境法手段是傳播與獲得作為社會運(yùn)動和權(quán)利保護(hù)之原材料的環(huán)境信息。(54)Martin Eifert， Umweltschutzrecht， in： Friedrich Schoch (Hrsg.)， Besonderes Verwaltungsrecht，16. Aufl.， 2013， S.594.但《標(biāo)準(zhǔn)化法》并未規(guī)定如何對相關(guān)信息予以公開以征求意見，也未涉及在制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)過程中所收集的公眾意見如何處理、若不予考慮是否應(yīng)當(dāng)說明理由。按照《管理規(guī)定》第五(二)部分，標(biāo)準(zhǔn)主要起草單位或者標(biāo)準(zhǔn)制定工作組提出征求意見稿，向有關(guān)行業(yè)部門、協(xié)會以及相關(guān)單位廣泛征求意見，時間一般為一個月，并根據(jù)征求意見情況修改草案、形成送審稿。相比之下，《制修訂辦法》的規(guī)定較為完善。按其第36、37、48條之規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部歸口業(yè)務(wù)司將標(biāo)準(zhǔn)征求意見稿面向社會公眾及各有關(guān)單位征求意見，時間為1至2個月，重大標(biāo)準(zhǔn)可以多次征求意見，必要時可召開聽證會或座談會。項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)匯總處理反饋意見，編制完成送審稿和編制說明，報(bào)送歸口業(yè)務(wù)司并抄送技術(shù)支持單位。對于重大標(biāo)準(zhǔn)的制修訂，應(yīng)加大公開力度，在報(bào)紙或網(wǎng)絡(luò)上刊發(fā)標(biāo)準(zhǔn)征求意見稿及編制說明，廣泛聽取意見和建議。但是，參與的回應(yīng)與參與的機(jī)會同樣重要，一個不必有任何回應(yīng)的參與，對參與者無實(shí)質(zhì)意義。(55)見前注〔8〕，葉俊榮書，第204頁。而且，采用報(bào)紙或網(wǎng)絡(luò)刊發(fā)征求意見稿，并附具編制說明，相比定向征求意見更為開放透明、易為公眾理解接受，不應(yīng)限于所謂的“重大標(biāo)準(zhǔn)”。所以，國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)征求意見稿及編制說明應(yīng)以報(bào)紙或網(wǎng)絡(luò)等途徑向社會公開，在兩個月內(nèi)征求意見，重大標(biāo)準(zhǔn)可以多次征求意見，必要時可召開聽證會或座談會。對及時遞交的公眾意見，標(biāo)準(zhǔn)起草單位應(yīng)予認(rèn)真考慮，及時反饋，不采納的應(yīng)說明理由。

最后，政府有義務(wù)監(jiān)督環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格依規(guī)定程序出臺。政府不參與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)體內(nèi)容上的決策，并不意味著其對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定可以漠然置之。若摒棄法必須依附于國家的觀念，科學(xué)系統(tǒng)通過自我規(guī)制所制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，就可謂是系統(tǒng)的自我立法。進(jìn)一步而言，如果排除國家為中心的憲法概念，就會看到?jīng)]有國家之制憲過程的現(xiàn)實(shí)可能： 社會子系統(tǒng)中任何的法之形成，總是預(yù)設(shè)并在其實(shí)施中構(gòu)成其自有憲法的初步要素。子系統(tǒng)的制憲過程既要釋放系統(tǒng)的潛在動力，又要構(gòu)成系統(tǒng)的自我限制機(jī)制，防止其擴(kuò)張危及功能分化。(56)Gunther Teubner， Globale Zivilverfassungen： Alternative zur staatszentrierten Verfassungstheorie， Zeitschrift fuer auslaendische oeffentliches Recht und Voelkerrecht， 2003， S.4， 7， 9.科學(xué)系統(tǒng)自我立法是否符合其自有憲法所定的權(quán)限和程序，還需要專門的審查監(jiān)督。既然不能由立法主體自己做自己的法官，那就只能由負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)公共利益的政府承擔(dān)這一責(zé)任，以確保自我立法不致漫無節(jié)制而危及公共利益。況且，嚴(yán)格依照規(guī)定的組織和程序才能確保所制定出來的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具備正當(dāng)性。即便環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)事后可能被證明為在內(nèi)容上有誤，其仍能主張具備足夠的專業(yè)性、民主性、合理性，從而使環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)仍處于社會能夠容忍的范圍之內(nèi)。因而，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的效力端賴其能夠符合由政府確保落實(shí)的組織法和程序法。按照《管理規(guī)定》第七(四)3項(xiàng)，技術(shù)委員會不按規(guī)定程序制修訂國家標(biāo)準(zhǔn)的，國家標(biāo)準(zhǔn)委責(zé)令其限期整改，并予以公布。在此基礎(chǔ)上，國家標(biāo)準(zhǔn)委對違反規(guī)定程序制修訂的國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)依職權(quán)或據(jù)申請予以撤銷，并在以暫?；蛉∠?zé)任人委員資格等方式追究法律責(zé)任后，重新組織制修訂程序的開啟。就此而言，關(guān)系社會、經(jīng)濟(jì)、健康等方方面面需求的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，雖然交由社會自我規(guī)制加以制定，但政府仍要確保此一社會自我規(guī)制的結(jié)果能夠反映民主協(xié)商的過程，以便讓環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具備必要的正當(dāng)性。

在國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制修訂程序和組織改革之后，地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度也應(yīng)如此調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的整體優(yōu)化。值得注意的是，對于地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定，更要強(qiáng)調(diào)環(huán)保組織和公民代表的作用，以對抗地方政府為豁免自身責(zé)任而反對提升環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的沖動。(57)見前注〔2〕，尤明青文，第287頁。

五、 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)及其適用方式

按照自我規(guī)制的理念和半官方中間組織的制度重塑了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定組織及相應(yīng)程序之后，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)及其適用問題即可獲得解決思路。

有學(xué)者根據(jù)《強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》(征求意見稿)第27條第2款中“強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)以‘國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局令’的形式發(fā)布”，判斷強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)將會以部門規(guī)章的形式向社會公開。(58)參見譚啟平： 《符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)的關(guān)系》，載《中國法學(xué)》2017年第4期，第185頁。但是，從制定程序和外在形式判斷，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并不具有規(guī)章這種法律規(guī)范的外觀。(59)參見宋華琳： 《論技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)——從行政法規(guī)范體系角度的定位》，載《行政法學(xué)研究》2008年第3期，第38—39頁。也有學(xué)者主張，雖然環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定機(jī)關(guān)有權(quán)制定規(guī)章和規(guī)章以下的規(guī)范性文件，但從制定程序、標(biāo)準(zhǔn)編號等方面判斷，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)既非規(guī)章，也非規(guī)章以下的規(guī)范性文件，其規(guī)范效力源于援引環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)范。(60)見前注〔2〕，尤明青文，第287頁。對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)性質(zhì)的分歧其實(shí)源于在現(xiàn)行體制下，政府雖主導(dǎo)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定，但政府又未明確環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)和效力。在本文看來，在落實(shí)自我規(guī)制之后，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)作為半官方中間組織制定的規(guī)則，自然就不應(yīng)屬于規(guī)章或規(guī)范性文件。故此，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)自身不能直接實(shí)現(xiàn)其效力，需要上升為法律規(guī)范或借助其他法律規(guī)范以便實(shí)施。(61)見前注〔5〕，王春磊文，第48頁。

這里的“上升或借助”，實(shí)際上等同于由某一法條的構(gòu)成要件指示參照另一法條，(62)參見[德] 卡爾·拉倫茨： 《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，商務(wù)印書館2003年版，第141頁。只不過這里所參照的并非具有法律效力、可以直接實(shí)施的法條，而是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。就此而言，這種方式類似于前述德國法上對私人協(xié)會所創(chuàng)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)參照。如按照《環(huán)境保護(hù)法》第60條，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的，環(huán)保部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施。上述條文實(shí)際上指示環(huán)保部門參照污染物排放標(biāo)準(zhǔn)以判斷案件事實(shí)是否屬于應(yīng)予處罰的事實(shí)構(gòu)成范圍。再如按照《環(huán)境行政處罰辦法》第37條，環(huán)境保護(hù)主管部門可以現(xiàn)場即時采樣的監(jiān)測結(jié)果作為判定污染物排放是否超標(biāo)的證據(jù)。這里所謂的“超標(biāo)”，指的就是超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。由此，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)成為環(huán)保部門判定排污單位是否存在違法事實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，也構(gòu)成實(shí)施行政處罰的事實(shí)根據(jù)。由此可見，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施依賴其他法律規(guī)范的指示參照，不能被行政機(jī)關(guān)直接作為執(zhí)法依據(jù)。即使區(qū)域的環(huán)境發(fā)生超過環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的惡化，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也無法成為及時地對公害發(fā)生源實(shí)施強(qiáng)化限制的法律依據(jù)。(63)參見[日] 原田尚彥： 《環(huán)境法》，于敏譯，法律出版社1999年版，第70頁。因此環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不是有效的(國家)法規(guī)范，不能作為政治系統(tǒng)做出行政決定的法律依據(jù)。

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)雖然不具備直接效力，但在環(huán)境侵權(quán)民事糾紛中，鑒于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)具有對法律規(guī)范予以解釋并加以具體化的功能，(64)見前注〔59〕，宋華琳文，第40頁。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對侵權(quán)責(zé)任成立的判斷能夠發(fā)揮一定的指示作用?；蛘哒f，法律系統(tǒng)出于對其他系統(tǒng)自治的尊重，應(yīng)當(dāng)適度尊重科技系統(tǒng)對污染物排放或環(huán)境質(zhì)量的規(guī)范設(shè)定。具體來說： 不符合排放標(biāo)準(zhǔn)或?qū)е乱欢ǚ秶鷥?nèi)環(huán)境要素未達(dá)到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的行為即構(gòu)成《侵權(quán)責(zé)任法》第65條規(guī)定的“污染環(huán)境”，若造成他人損害，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。但是，符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的行為，仍有可能產(chǎn)生不合理危險(xiǎn)而致?lián)p害，此時也應(yīng)依法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，不得以符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)為由抗辯。(65)見前注〔58〕，譚啟平文，第184頁。還有學(xué)者認(rèn)為原因在于： 對于物質(zhì)累積型的污染(即排放的物質(zhì)數(shù)量，使得環(huán)境中的物質(zhì)循環(huán)發(fā)生異常)，由于各種污染物質(zhì)在環(huán)境中的累積疊加，符合排放標(biāo)準(zhǔn)排污也可能使得環(huán)境中某一物質(zhì)的含量超過環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的限值，進(jìn)而造成環(huán)境污染。而對于噪聲污染等改變能量存在形態(tài)的能量擴(kuò)散型污染來說，由于能量污染要素進(jìn)入環(huán)境后不會發(fā)生累積和疊加效應(yīng)，達(dá)標(biāo)排放肯定不會發(fā)生環(huán)境污染，超標(biāo)排放必然導(dǎo)致環(huán)境污染。參見周驍然： 《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)境污染責(zé)任中的效力重塑——基于環(huán)境物理學(xué)定律的類型化分析》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2017年第1期，第49—50頁。因?yàn)閷τ诠箔h(huán)境的保護(hù)雖然能夠?yàn)樗饺颂峁┍Ｕ希蛔阋詾樗饺颂峁┏浞值谋Ｗo(hù)。(66)參見肖?。?《不可量物侵入的物權(quán)請求權(quán)研究——邏輯與實(shí)踐中的〈物權(quán)法〉第90條》，載《比較法研究》2016年第2期，第57頁。縱使行為人遵從了公法規(guī)范，也可能因其行為樣態(tài)惡劣或所侵害的利益重大，而構(gòu)成侵權(quán)行為。(67)參見解亙： 《論管制規(guī)范在侵權(quán)行為法上的意義》，載《中國法學(xué)》2009年第2期，第68頁。這種理解也符合《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第1條第1款的規(guī)定。(68)該款規(guī)定： 因污染環(huán)境造成損害，不論污染者有無過錯，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。污染者以排污符合國家或者地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為由主張不承擔(dān)責(zé)任的，人民法院不予支持。

六、 結(jié) 語

近年來，行政法的規(guī)制方式已經(jīng)由給付方式向社會自治發(fā)生微妙變化，諸多行政過程可以從傳統(tǒng)的行政職能中游離出去，由私方主體按照私權(quán)模式運(yùn)作。(69)見前注〔25〕，關(guān)保英文，第218頁。而在環(huán)境法上，相較之以“命令—控制”為特征的第一代環(huán)境規(guī)制和以環(huán)境稅費(fèi)或環(huán)境容量許可權(quán)交易等市場機(jī)制為典范的第二代環(huán)境規(guī)制均奉行直接干預(yù)主義的規(guī)制方式，正在蓬勃興起的第三代環(huán)境規(guī)制則避免直接對被規(guī)制者下達(dá)實(shí)體上的具體指令，而是傾向于采用信息交流、程序指引、協(xié)商合意以及合作治理等相對間接的規(guī)制方式。(70)見前注〔31〕，譚冰霖文，第125頁。在此趨勢下，政府已不宜全面主導(dǎo)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制修訂過程、親自設(shè)定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容指標(biāo)，而是應(yīng)當(dāng)通過在行政組織法乃至程序法上建章立制，引導(dǎo)、激發(fā)、規(guī)范科學(xué)系統(tǒng)開展自我規(guī)制。正如《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》中提出的，必須構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系；因此應(yīng)在現(xiàn)行法的框架內(nèi)適度借鑒德國半官方中間組織的相關(guān)法制，進(jìn)行行政組織法及相關(guān)程序的改革，由標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會和分技術(shù)委員會承擔(dān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的起草審查工作，訴諸環(huán)保組織和公眾代表調(diào)和專家理性，確保決策者的中立，改進(jìn)征求意見時的信息公開與意見回饋機(jī)制，并落實(shí)政府對制定程序的監(jiān)督。由此，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)將因?yàn)楦m合社會需要而有更大的實(shí)效性、更注重民間呼聲而有更優(yōu)的針對性、更拓展公眾參與而有更強(qiáng)的正當(dāng)性。在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制修訂制度邁入自我規(guī)制的范式后，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)及其適用問題的解決自然水到渠成。