國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成的實踐路徑
——基于二元執(zhí)行主體有效聯(lián)動的分析

魏 艷

(重慶交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，重慶 400074)

習(xí)近平總書記在《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定>的說明》中提出：“全面推進(jìn)依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局?！盵1]2021年12月，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第三十五次集體學(xué)習(xí)時再次指出：“要發(fā)揮依規(guī)治黨對黨和國家事業(yè)發(fā)展的政治保障作用，形成國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成的格局?！盵2]國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成，強調(diào)的是“兩者各有側(cè)重、功能互補”[3]。國家法律是一切組織和個人的行為準(zhǔn)則，黨內(nèi)法規(guī)則是在國家法律解決普遍性問題基礎(chǔ)上，對中國共產(chǎn)黨的組織和黨員實施的黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動予以特殊規(guī)范的基本依據(jù)。兩者規(guī)范對象有重合、調(diào)整領(lǐng)域有交叉、實施結(jié)果有關(guān)聯(lián)。國家法律的嚴(yán)格執(zhí)行是黨內(nèi)法規(guī)貫徹實施的必要條件，而將嚴(yán)于國家法律的黨規(guī)黨紀(jì)挺在前面，并使之得到嚴(yán)格遵守執(zhí)行，才能保障國家法律得以有效實施?！靶纬蓢曳珊忘h內(nèi)法規(guī)相輔相成的格局,要求在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律制定與實施兩個層面上，將‘注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)’基本要求落實到位”[3]。當(dāng)前，大部分地區(qū)加強探索實踐，在制度制定與執(zhí)行兩個方面均取得了很大進(jìn)步。相對立規(guī)立法而言，將國家法律和黨內(nèi)法規(guī)銜接協(xié)調(diào)的制度設(shè)置充分運行起來，使二者相互促進(jìn)、相互保障，共同發(fā)揮在全面從嚴(yán)治黨和法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)中的作用，還面臨一些難題。本文基于制度執(zhí)行過程中主體的職能、程序、信息、責(zé)任四要素聯(lián)動理論，結(jié)合對國家法律和黨內(nèi)法規(guī)二元執(zhí)行主體的調(diào)查訪談，探討國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成的實踐路徑。

1 國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成的研究回顧與問題提出

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的相互關(guān)系是我國法治建設(shè)過程需要處理好的重要問題。這是因為，“黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的協(xié)調(diào)是依法治國方略提出的必然結(jié)論”，“依法執(zhí)政這一重大命題的提出進(jìn)一步凸顯了黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的協(xié)調(diào)問題”[4]。在黨的十八屆四中全會明確提出“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”[5]之前，探討黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的關(guān)系的研究并不多。黨的十八屆四中全會之后，學(xué)術(shù)界開始重視該問題的研究，并主要集中在黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)的研究方面。從實踐來看，國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成格局立足于二者的銜接和協(xié)調(diào)，而二者銜接和協(xié)調(diào)在實踐中存在或面臨的問題也是建構(gòu)國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成格局需要解決的問題。

1.1 國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成的研究回顧

研究國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成的實踐路徑，在很大程度上是基于黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)及其相關(guān)研究。這是因為“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接協(xié)調(diào)是充分發(fā)揮兩者互補作用的重要方式”[6]。因此，有必要對國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的相輔相成以及黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接協(xié)調(diào)兩個問題進(jìn)行梳理。

一是關(guān)于國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成的研究。學(xué)者們主要論證了國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成的內(nèi)在邏輯，圍繞黨內(nèi)法規(guī)如何保障國家法律實施以及國家法律如何促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與執(zhí)行兩個方面進(jìn)行論述。學(xué)者們認(rèn)為，“依法治國需要依規(guī)治黨來保障”[3]，“黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行為相關(guān)國家法律的執(zhí)行營造較好的法治氛圍”，“國家法律的嚴(yán)格執(zhí)行是黨內(nèi)法規(guī)得以貫徹實施的必要條件”[7]42-43；黨內(nèi)法規(guī)“從領(lǐng)導(dǎo)體制、機制、方式等方面具體化、細(xì)致化憲法、法律確立的黨的領(lǐng)導(dǎo)，以有效落實憲法、法律確立的重大原則”，“通過嚴(yán)格的行為規(guī)則和要求，確保全黨帶頭守法、保證執(zhí)法、支持司法，保障國家法律的有效實施”，“國家法律可以以配套性規(guī)定、轉(zhuǎn)化性規(guī)定來支持、配合和保障黨內(nèi)法規(guī)的有效實施”[8]；“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在遵守、執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)過程中，樹立法治思維、提升法治能力，增強了全面推進(jìn)依法治國必備的法治素養(yǎng)”，“國家法治實踐基礎(chǔ)上形成的法治氛圍，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供了良好環(huán)境”[9]。

二是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的研究?，F(xiàn)有研究主要圍繞以下四個方面展開。其一是銜接協(xié)調(diào)的內(nèi)涵與領(lǐng)域。有學(xué)者認(rèn)為，“‘銜接’指的是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的無縫對接，‘協(xié)調(diào)’則是指黨內(nèi)法規(guī)與國家法律對同一事項作出各有側(cè)重的規(guī)定時，內(nèi)容保持一致”,“在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律獨立調(diào)整領(lǐng)域保持銜接，在交叉調(diào)整領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)不得同國家法律沖突”[3]。也有學(xué)者進(jìn)一步提出，兩者“在調(diào)整范圍、制定主體、執(zhí)行程序、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任追究方面加強銜接，在指導(dǎo)思想、遵循原則、規(guī)范內(nèi)容、執(zhí)法方式、執(zhí)法信息等方面進(jìn)行協(xié)同”[10]。其二是銜接協(xié)調(diào)的路徑。學(xué)者們認(rèn)為，應(yīng)以“體系共存的相容性、價值追求的同向性、具體規(guī)范的無矛盾性和行為指引的連貫性為基準(zhǔn)”[11]，做到“化解沖突的事前控制、立規(guī)立法的銜接機制、執(zhí)規(guī)執(zhí)法的聯(lián)系與溝通、解決沖突的事后排除”[12]，“實現(xiàn)黨規(guī)自我優(yōu)化，完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，促進(jìn)黨規(guī)自我發(fā)展、自我審查”[13]。其三是銜接協(xié)調(diào)的保障機制。有學(xué)者提出，要“界分立法權(quán)限”，建立“立法規(guī)劃、備案審查、法規(guī)清理、立法后評估等機制”[14]；也有學(xué)者提出要建立“沖突規(guī)避機制、備案審查銜接聯(lián)動機制、黨內(nèi)法規(guī)‘先行先試’與立法轉(zhuǎn)化機制”[15]予以保障。其四是銜接協(xié)調(diào)的主體。學(xué)者們認(rèn)為，“黨政負(fù)責(zé)人是第一責(zé)任主體，法制工作機構(gòu)承擔(dān)立規(guī)立法環(huán)節(jié)銜接協(xié)調(diào)的主要工作，黨委政法委承擔(dān)執(zhí)規(guī)執(zhí)法銜接協(xié)調(diào)的牽頭責(zé)任，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)協(xié)調(diào)配合完成督規(guī)與司法環(huán)節(jié)銜接協(xié)調(diào)工作，各種協(xié)調(diào)小組發(fā)揮示范作用”[16]。

1.2 國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成面臨的實踐難題

為形成國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成的格局，黨中央逐步健全黨規(guī)清理機制、完善黨規(guī)制定前置性審查機制、強化黨規(guī)備案審查機制、建立中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度等，推進(jìn)立規(guī)立法銜接協(xié)調(diào)；改革紀(jì)檢監(jiān)察體制，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)“合署辦公、合體運行、合力監(jiān)督，以黨的治理帶動國家治理，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察職權(quán)功能互補互促”[17]；建立執(zhí)紀(jì)執(zhí)法案件移送制度、紀(jì)檢監(jiān)察和司法機構(gòu)的協(xié)同機制，推動紀(jì)法貫通、法法銜接；以“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以推進(jìn)黨和國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點”[18]106，加強黨政機構(gòu)融合。

隨著中央頂層設(shè)計的完善及落實，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律規(guī)定方面的沖突性、重復(fù)性逐漸減少，基本上實現(xiàn)了制度層面的銜接協(xié)調(diào)。有效執(zhí)行黨規(guī)國法，使抽象靜態(tài)的制度體系轉(zhuǎn)化為具體動態(tài)的現(xiàn)實關(guān)系，是樹立黨規(guī)國法權(quán)威、建設(shè)社會主義法治體系、形成國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成格局的關(guān)鍵所在。但通過我們的走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)在落實黨中央關(guān)于推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律執(zhí)行銜接協(xié)調(diào)的過程中還存在以下問題。

一是執(zhí)規(guī)執(zhí)法兩種思維、兩種方式之間的差異影響聯(lián)動執(zhí)行效能。黨政機構(gòu)合署和合設(shè)后，合署或合設(shè)機構(gòu)的部分工作人員不能準(zhǔn)確把握執(zhí)規(guī)邏輯與執(zhí)法邏輯的差異，以黨規(guī)思維執(zhí)法或以國法思維執(zhí)規(guī)，降低執(zhí)規(guī)執(zhí)法效能，影響協(xié)同執(zhí)行的客觀效能。二是黨政機構(gòu)改革后的運行依據(jù)不足增加了執(zhí)紀(jì)執(zhí)法成本。黨政機構(gòu)融合后，一些地方和基層黨的工作機關(guān)隨著從事的國家和社會管理事務(wù)增多，忽略了與時俱進(jìn)改進(jìn)密切聯(lián)系群眾的方式方法。此外，一些地方在合署、合設(shè)職能相近的黨政機構(gòu)后，這些合署、合設(shè)機構(gòu)面對來自上級黨政部門以及本級黨委政府等領(lǐng)導(dǎo)主體的要求時無所適從，增加了外部協(xié)調(diào)成本。三是以紀(jì)代法或以法代紀(jì)問題仍然存在。紀(jì)檢監(jiān)察體制改革后，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)擁有檢舉控告處理、線索處置、監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、審理處分、移送起訴等一整套執(zhí)紀(jì)執(zhí)法權(quán)力，在一些特殊案件中，可能會出現(xiàn)以紀(jì)律處分代替法律制裁的消極后果。四是部分黨組織和黨員干部權(quán)責(zé)失衡。在黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的紀(jì)律處分方面，一些黨組織和黨員干部從事影響非黨組織和黨外群眾利益的執(zhí)規(guī)活動，造成非黨組織和黨外群眾權(quán)利損害的，非黨組織和黨外群眾無法通過制度化方式獲得救濟。

1.3 理論研究和實踐調(diào)查提出的問題

目前學(xué)界關(guān)于國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成、黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接協(xié)調(diào)這兩個問題的研究都形成了一系列成果，對加強黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接協(xié)調(diào)以形成國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成格局已達(dá)成共識。相較而言，學(xué)界更重視黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接協(xié)調(diào)的研究，這也為國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成格局的研究奠定了良好基礎(chǔ)。但制度的生命力在于執(zhí)行。只有通過執(zhí)行，才能使銜接協(xié)調(diào)的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律制度體系發(fā)揮相輔相成的功能，使中國特色社會主義法治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。黨規(guī)國法執(zhí)行主體是黨規(guī)國法執(zhí)行中的重要元素，其行為方式和步驟不僅決定黨規(guī)國法執(zhí)行效果，還影響黨規(guī)國法功能發(fā)揮。在執(zhí)行環(huán)節(jié)加強執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體聯(lián)動，不僅可以使黨規(guī)國法執(zhí)行達(dá)到事半功倍效果，還能加速形成黨規(guī)國法相輔相成的實踐格局。因而從執(zhí)行主體聯(lián)動的維度來研究國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成格局也就十分必要。

而從實踐調(diào)查訪談來看，一些地方在貫徹落實國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成的頂層設(shè)計中面臨一些難題，出現(xiàn)黨規(guī)國法執(zhí)行不力、以紀(jì)代法或以法代紀(jì)的問題。究其實質(zhì)，是由于執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體聯(lián)動過程中職能界限不清、程序銜接不暢、信息共享延遲、權(quán)責(zé)不相匹配造成的。但學(xué)界目前針對這些問題的研究還有待深化和延展。

因此，本文分析執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能、程序、信息、責(zé)任四個要素的聯(lián)動對于構(gòu)建國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成格局的作用，并在此基礎(chǔ)上逐一分析各要素聯(lián)動存在的問題及應(yīng)對策略，以期進(jìn)一步拓展國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成的研究領(lǐng)域，深化黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接協(xié)調(diào)的研究內(nèi)容，為構(gòu)建國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成的實踐格局提供理論支撐。

2 推進(jìn)國家法律和黨內(nèi)法規(guī)二元執(zhí)行主體的職能聯(lián)動

執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能來自黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的賦予，均要遵循法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為的原則。國家法律和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定各有側(cè)重，執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體相互獨立，但一致的價值目標(biāo)以及中國政黨政治結(jié)構(gòu)為執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能聯(lián)動提供了政治保證、奠定了組織基礎(chǔ)。

2.1 執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能聯(lián)動的主要形式

中國政黨政治結(jié)構(gòu)為執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能聯(lián)動奠定了政治的和組織的基礎(chǔ)。各級黨組織和全體黨員擔(dān)負(fù)著遵守黨內(nèi)法規(guī)、維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威以及執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的政治責(zé)任。廣義上的國家法律執(zhí)行指的是行政機關(guān)、司法機關(guān)、監(jiān)察委員會以及法律授權(quán)或委托的其他機關(guān)及公職人員，依照法定的職權(quán)和程序貫徹實施國家法律的活動。因此，各級黨組織構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的重要主體，行政機關(guān)、司法機關(guān)、監(jiān)察委員會以及法律授權(quán)或委托機關(guān)則組成了廣義上的執(zhí)法主體。由各級黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體和國家法律執(zhí)行主體組織起來的組織體系相互獨立并依規(guī)依法開展執(zhí)規(guī)執(zhí)法工作。然而，這兩大組織體系又并非截然分開，中國共產(chǎn)黨在發(fā)展過程中逐步確立起了對國家和社會生活的全面領(lǐng)導(dǎo)，形成了“黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和黨政關(guān)系之間的復(fù)合結(jié)構(gòu)”[19]，這為執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能聯(lián)動奠定了政治保證和組織基礎(chǔ)。加強執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能聯(lián)動即執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體基于黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的規(guī)定，通過整合相近、相關(guān)職能，協(xié)同執(zhí)規(guī)執(zhí)法，推動兩者行動一體貫通，提高執(zhí)規(guī)執(zhí)法效率，避免令出多門、各行其是等問題，從而更好地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對國家法律的保障作用以及國家法律對黨內(nèi)法規(guī)的促進(jìn)功能。

黨政合署是執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能聯(lián)動的典型形式。黨政合署即工作性質(zhì)相近或密切相關(guān)的黨政機構(gòu)被整合到同一辦公處所，保留黨政機構(gòu)的名稱，設(shè)置兩套領(lǐng)導(dǎo)班子，統(tǒng)籌黨政機構(gòu)人事、后勤、黨務(wù)、機關(guān)等綜合事務(wù)，但對外履規(guī)履法工作則視情況共同或單獨開展，對內(nèi)統(tǒng)一指揮調(diào)度。黨政合署不等同于寬泛的“‘一個機關(guān)，兩塊牌子’組織形態(tài)”，“其目的是充分發(fā)揮兩種職責(zé)作用，使其相互配合補充”[20]。中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會與國家監(jiān)察委員會合署辦公是黨政合署的典型形式。

黨政合設(shè)是執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能聯(lián)動的又一重要形式。黨政合設(shè)即執(zhí)規(guī)機構(gòu)和執(zhí)法機構(gòu)合并為一個機構(gòu)，使用一塊牌子。黨政合設(shè)又存在三種情況：第一，黨的機構(gòu)吸收國家機構(gòu)的名稱和職能；第二，國家機構(gòu)吸收黨的機構(gòu)名稱和職能；第三，成立新的機構(gòu)，履行合并前黨政機構(gòu)職能。國家公務(wù)員局并入中央組織部是黨的機構(gòu)吸收國家機構(gòu)職能的體現(xiàn)，而退役軍人事務(wù)部吸收中央軍委政治工作部、后勤保障部的部分職責(zé)則是國家機構(gòu)吸收黨的機構(gòu)部分職責(zé)的體現(xiàn)。此外，也有學(xué)者將“中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組秘書組、依法治國委員會辦公室等黨的議事協(xié)調(diào)辦公室或秘書處設(shè)在國家機構(gòu)中的情況納入黨政合設(shè)中一類特殊情況”[21]。在實踐中，黨政合設(shè)后，仍然對外加掛被吸收機構(gòu)的牌子，如國家公務(wù)員局并入中央組織部后，對外保留國家公務(wù)員局的牌子。

黨政專項工作組是執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能聯(lián)動的常用形式。黨政專項工作組是以問題為導(dǎo)向，由相關(guān)執(zhí)規(guī)執(zhí)法機構(gòu)組成，聯(lián)合開展執(zhí)規(guī)執(zhí)法的組織形式。黨政專項工作組因其設(shè)置靈活、運行效率高而被廣泛采用，成為推進(jìn)執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能聯(lián)動的常用方式。1996年，為加強對大案要案查處的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，中央和地方設(shè)立了由各級黨委領(lǐng)導(dǎo)，由紀(jì)檢、審判、檢察、公安、監(jiān)察、審計等執(zhí)規(guī)執(zhí)法部門組成的反腐敗協(xié)調(diào)小組，就是黨政專項工作組的典型體現(xiàn)。

2.2 執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能依法聯(lián)動的實踐優(yōu)化

“在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治”，使“改革與法治同步推進(jìn)”[22]112、相互促進(jìn)，是正確處理改革和法治關(guān)系的基本遵循。執(zhí)規(guī)執(zhí)法兩套系統(tǒng)具有不同的運行邏輯、領(lǐng)導(dǎo)活動方式、行為活動依據(jù)、責(zé)任承擔(dān)方式。為避免出現(xiàn)執(zhí)規(guī)執(zhí)法活動混淆，黨政合署、合設(shè)后的機構(gòu)運行和人員行為規(guī)則、規(guī)范依據(jù)、責(zé)任承擔(dān)方式乃至問責(zé)監(jiān)督形式都應(yīng)有黨規(guī)國法的具體規(guī)定，但是現(xiàn)有黨規(guī)國法大部分是從宏觀層面進(jìn)行了原則性規(guī)定，可能會造成黨政合署、黨政合設(shè)整體性支撐制度匱乏問題。實踐中執(zhí)規(guī)執(zhí)法機構(gòu)雖然實現(xiàn)了“人員轉(zhuǎn)隸、機構(gòu)掛牌等物理重組”，但是距離產(chǎn)生 “人員融合、業(yè)務(wù)融合和職能優(yōu)化的化學(xué)反應(yīng)”[23]這一黨政機構(gòu)融合改革愿景還有一定差距。因此，做好國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的制定、修改和廢除，確保黨政合署、黨政合設(shè)以及黨政專項工作組于“法”有據(jù)，對于推進(jìn)執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能聯(lián)動、協(xié)同配合，提高執(zhí)規(guī)執(zhí)法效能，促進(jìn)形成黨內(nèi)法規(guī)和國家法律相輔相成格局尤為重要。

首先，國家最高立法機關(guān)應(yīng)在國務(wù)院組織法、人大組織法等國家機關(guān)組織法外，制定黨政機構(gòu)組織法，明確規(guī)定黨政合署、黨政合設(shè)以及黨政專項工作組的區(qū)別、適用范圍、組織形態(tài)、內(nèi)部分工、運行程序、責(zé)任制度等，保證黨政合署、黨政合設(shè)機構(gòu)和黨政專項工作組設(shè)置和運行的法律供給。黨中央可修訂完善《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例(試行)》或制定專門黨內(nèi)機構(gòu)組織法，進(jìn)一步明確黨政合署、合設(shè)機構(gòu)以及黨政專項工作組內(nèi)部黨組織領(lǐng)導(dǎo)活動和管理工作的領(lǐng)域與范圍、監(jiān)督問責(zé)機制等。地方立法機關(guān)應(yīng)根據(jù)國家立法機關(guān)制定的黨政機構(gòu)組織法，結(jié)合地方實際，因地制宜確定地方各個層級黨政合署、黨政合設(shè)以及黨政專項工作組的組織基本原則和適用范圍等具體事宜。地方黨委也應(yīng)制定地方性黨內(nèi)法規(guī)，確定黨政合署、黨政合設(shè)和黨政專項工作組中黨組織運行規(guī)則。

其次，分工合理、權(quán)責(zé)清晰，提升黨政合署、合設(shè)機構(gòu)運行效率。制定的黨政機構(gòu)組織法和黨內(nèi)機構(gòu)組織法，要合理界分黨政合署、合設(shè)內(nèi)部機構(gòu)職責(zé)權(quán)限；要確保執(zhí)規(guī)執(zhí)法任務(wù)的全覆蓋，避免出現(xiàn)無人認(rèn)領(lǐng)的職責(zé)空白地帶；要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律規(guī)范對象的性質(zhì)，確定一體化執(zhí)規(guī)執(zhí)法的領(lǐng)域、適當(dāng)分離的執(zhí)規(guī)執(zhí)法領(lǐng)域以及完全分離的執(zhí)規(guī)執(zhí)法領(lǐng)域；要始終堅持黨在黨政合設(shè)、黨政合署以及黨政專項工作組中的領(lǐng)導(dǎo)地位，完善政治建設(shè)制度、組織人事制度，發(fā)揮黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，并依法通過國家機構(gòu)實現(xiàn)對國家社會的治理；要建立人員培訓(xùn)制度，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，注重實踐導(dǎo)向，采用“結(jié)對幫扶”“辦案培訓(xùn)一體化”等形式，加強執(zhí)規(guī)執(zhí)法人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)、日常教育，提升執(zhí)規(guī)執(zhí)法人員黨規(guī)國法觀念，豐富黨規(guī)國法知識，增強黨規(guī)國法銜接意識；針對地方探索黨政合署、黨政合設(shè)改革出現(xiàn)的多頭領(lǐng)導(dǎo)問題，要確定本級黨委為領(lǐng)導(dǎo)、上級業(yè)務(wù)部門為指導(dǎo)的工作原則，對外根據(jù)權(quán)力和職能性質(zhì)使用不同機構(gòu)名稱。

再次，規(guī)范黨政專項工作組內(nèi)部運行機制。要制定黨規(guī)國法規(guī)定黨政專項工作組內(nèi)部成員單位權(quán)責(zé)分工、組織領(lǐng)導(dǎo)、交流協(xié)調(diào)應(yīng)遵循的基本原則；明確成員聯(lián)席會議是黨政專項工作組成員單位之間的主要交流機制；規(guī)定聯(lián)席會議的主要職責(zé)應(yīng)包括通報執(zhí)規(guī)執(zhí)法情況、交流執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息、分析執(zhí)規(guī)執(zhí)法遇到的新情況和新問題、研究執(zhí)規(guī)執(zhí)法工作的宏觀環(huán)境、討論執(zhí)規(guī)執(zhí)法過程中遇到的黨規(guī)國法和政策問題、部署執(zhí)規(guī)執(zhí)法中需要成員機構(gòu)協(xié)作完成的工作。

3 推動國家法律和黨內(nèi)法規(guī)二元執(zhí)行主體的程序聯(lián)動

程序是按時間先后依次安排的工作步驟。執(zhí)規(guī)執(zhí)法程序是執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體為達(dá)到一定目標(biāo)，遵循黨規(guī)國法預(yù)先設(shè)定的方式或步驟，以獲得確定黨規(guī)國法后果的系列行為活動。形成國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成格局的關(guān)鍵是要在黨規(guī)國法實施層面落實銜接協(xié)調(diào)規(guī)定。貫通執(zhí)規(guī)執(zhí)法程序是黨規(guī)國法實施層面有效銜接的重要方式，也是構(gòu)建國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成格局的重要環(huán)節(jié)。

3.1 彌合執(zhí)規(guī)執(zhí)法程序縫隙

“紀(jì)嚴(yán)于法”“紀(jì)在法前”是黨內(nèi)法規(guī)保障國家法律的前提，也是彰顯中國共產(chǎn)黨先進(jìn)性的基本要求。只有加強執(zhí)紀(jì)執(zhí)法銜接，有效貫通執(zhí)紀(jì)執(zhí)法程序，才能使紀(jì)律真正成為帶電的高壓線，進(jìn)而發(fā)揮依規(guī)治黨對依法治國的保障功能。

在實踐中，執(zhí)規(guī)執(zhí)法銜接的制度化程序性不足為落實“紀(jì)嚴(yán)于法”“紀(jì)在法前”原則埋下了隱憂。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然當(dāng)前通過改革紀(jì)檢監(jiān)察體制、推進(jìn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法一體運行，在一定程度上有效貫通了執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法過程，然而仍然存在一些阻礙執(zhí)紀(jì)執(zhí)法有效貫通的制度問題。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定，黨組織可以依據(jù)國家機關(guān)、企事業(yè)單位處分決定和依據(jù)作出違紀(jì)決定，但國家法律、行政法規(guī)或企事業(yè)單位規(guī)章沒有明確規(guī)定司法機關(guān)、行政機關(guān)或企事業(yè)單位應(yīng)向黨員所在單位黨委或紀(jì)委抄送處分決定以及處分依據(jù)的相關(guān)材料。在實踐中，執(zhí)紀(jì)機構(gòu)難以從制度化渠道獲得黨員違法、違規(guī)或違章處分決定，并依據(jù)相應(yīng)處分決定、處分依據(jù)及時對相關(guān)黨員作出違紀(jì)處分。此外，在缺乏明確規(guī)定以及時限要求的情況下，違法處分和違紀(jì)處分之間的時間差擴大，容易出現(xiàn)違法處分已執(zhí)行而違紀(jì)處分決定久久沒有作出的情況。

這就需要健全執(zhí)規(guī)執(zhí)法結(jié)果抄送機制，彌合執(zhí)規(guī)執(zhí)法程序縫隙。針對執(zhí)紀(jì)執(zhí)法過程中結(jié)果抄送的制度性縫隙，需要通過修改相關(guān)法律法規(guī)、黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文、完善內(nèi)部規(guī)章制度等形式，明確規(guī)定司法機關(guān)、行政機關(guān)或企事業(yè)單位在依法對具備黨員身份的工作人員進(jìn)行處分后，需要在規(guī)定時限內(nèi)向黨員所在單位黨委(黨組)和紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)抄送處分決定及依據(jù)，由單位黨委(黨組)或紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定對其進(jìn)行黨紀(jì)處分，并將處分結(jié)果書面反饋抄送機關(guān)。處分抄送機制便于執(zhí)紀(jì)機構(gòu)第一時間了解執(zhí)法機關(guān)處理結(jié)果，掌握事實情節(jié)，及時作出黨紀(jì)處分決定，推動實現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨。此外，處分抄送機制也有利于執(zhí)紀(jì)機構(gòu)依據(jù)執(zhí)法機構(gòu)認(rèn)定的事實，作出與政務(wù)處分、行政處分相匹配的紀(jì)律處分決定，保障紀(jì)法協(xié)調(diào)。

3.2 構(gòu)建雙向介入機制促進(jìn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法精準(zhǔn)貫通

加強對紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督是貫徹落實“紀(jì)嚴(yán)于法”原則、用嚴(yán)格的黨規(guī)黨紀(jì)保障國家法律的關(guān)鍵。調(diào)查顯示，在黨員違紀(jì)違法案件調(diào)查處理過程中，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)通常能夠通過巡視巡察、派駐監(jiān)督、信訪接待等方式率先獲取黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法線索，介入問題調(diào)查，作出違紀(jì)處分決定，之后依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第二十九條規(guī)定將調(diào)查過程中獲得的涉嫌違法證據(jù)材料移交有關(guān)國家機關(guān)進(jìn)行違法調(diào)查與處理。但在實踐中基于各方面原因，在缺乏有效外部監(jiān)督和主動共享涉案信息動力不足的情況下，有些紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)可能只對違紀(jì)違法黨員作出紀(jì)律處分，不將涉嫌違法犯罪證據(jù)材料移交有關(guān)國家機關(guān)。此外，在道路交通安全法、治安管理處罰法、海關(guān)法等規(guī)定涉嫌犯罪之外的其他違法案件中，一些執(zhí)法人員不能精準(zhǔn)理解和把握黨紀(jì)黨規(guī)，缺乏執(zhí)紀(jì)思維，常常忽視涉案人員的政治面貌，不對涉案人員違紀(jì)問題予以判斷，不將違紀(jì)線索移送執(zhí)紀(jì)機關(guān)。

針對上述實踐問題，可以積極探索執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體提前介入對方執(zhí)行過程的雙向介入機制。在雙向介入機制下，執(zhí)規(guī)執(zhí)法機關(guān)同步介入案件查處，既可以節(jié)約黨政資源、增強執(zhí)行力量，還能實現(xiàn)執(zhí)規(guī)執(zhí)法機構(gòu)之間的相互監(jiān)督。這可以紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)與行政機關(guān)、司法機關(guān)執(zhí)規(guī)執(zhí)法銜接為例。2018年4月，國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)的《國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》專章規(guī)定了最高人民檢察院在審理階段提前介入職務(wù)犯罪案件調(diào)查的程序與要求，最高人民檢察院出臺的相關(guān)規(guī)定也對此予以進(jìn)一步明確。在實踐中，檢察機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查制度已經(jīng)建立并平穩(wěn)運行。根據(jù)該制度，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)在辦理黨員領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌其他行政違法、刑事犯罪等互涉案件過程中，可以在不干擾紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)辦案的前提下，開放行政機關(guān)、司法機關(guān)介入審理調(diào)查程序的空間。該制度設(shè)計實現(xiàn)了對紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督與制約，充分發(fā)揮了提前介入機制的優(yōu)勢。但是，紀(jì)檢機關(guān)作為執(zhí)紀(jì)主體介入檢察機關(guān)、公安機關(guān)、行政機關(guān)辦理黨員涉嫌違紀(jì)違法案件的機制尚未建立健全。為保障執(zhí)紀(jì)執(zhí)法高效協(xié)同，需要打通紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)提前介入執(zhí)法程序的通道。當(dāng)前，在執(zhí)規(guī)執(zhí)法人力資源有限的情況下，可以充分依托大數(shù)據(jù)和信息化手段，探索遠(yuǎn)程介入等方式，激活提前介入的程序機能，實現(xiàn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法之間的精準(zhǔn)貫通。

4 加強國家法律和黨內(nèi)法規(guī)二元執(zhí)行主體的信息聯(lián)動

信息資源是執(zhí)規(guī)執(zhí)法體系的重要組成部分。執(zhí)規(guī)執(zhí)法兩套體系雖相互獨立，但又需要互通執(zhí)行信息。兩套體系之間信息傳遞速度越快、準(zhǔn)確性越高，執(zhí)規(guī)執(zhí)法行動就越統(tǒng)一、結(jié)論也就更為一致，從而更接近國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成的目標(biāo)。

4.1 明確執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體信息互認(rèn)的范圍及標(biāo)準(zhǔn)

建立信息互認(rèn)機制是整合執(zhí)規(guī)執(zhí)法資源的重要舉措。執(zhí)規(guī)執(zhí)法資源不僅包括維持黨內(nèi)法規(guī)和國家法律執(zhí)行主體組織體系得以正常運轉(zhuǎn)所需要的人、財、物等有形資源，也包括執(zhí)行過程中社會對制度執(zhí)行體系的認(rèn)同感、支持感、尊崇感以及制度執(zhí)行體系在社會中的威望、號召力和公信力等無形資源。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律執(zhí)行過程就是執(zhí)行主體依據(jù)黨規(guī)國法對各種信息進(jìn)行搜集、整理、歸納、選擇、利用和運轉(zhuǎn)的過程。執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息的收集、整理、歸納過程也是執(zhí)規(guī)執(zhí)法有形無形資源的消耗過程。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律執(zhí)行主體獨立設(shè)置，執(zhí)行依據(jù)自成體系，故理論上可將黨內(nèi)法規(guī)和國家法律執(zhí)行所需資源予以分開。然而，中國政黨政治實踐以及中國共產(chǎn)黨在國家政治社會生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位，使得執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)和執(zhí)行國家法律所依托的資源均具有公共性。為節(jié)約公共資源，全面提升黨內(nèi)法規(guī)和國家法律執(zhí)行效能，有必要構(gòu)建執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息互認(rèn)機制,使得執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體在黨規(guī)國法銜接領(lǐng)域，可以互相認(rèn)可對方獲取信息的合法合規(guī)性，并將之作為作出執(zhí)行決定的有效依據(jù)。

紀(jì)檢監(jiān)察與司法領(lǐng)域的證據(jù)互認(rèn)實踐為構(gòu)建執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息互認(rèn)機制提供了經(jīng)驗借鑒?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》依法賦予監(jiān)察委員會調(diào)查取證權(quán)，規(guī)定監(jiān)察委員會依據(jù)法定程序和職權(quán)獲得的證據(jù)可以被檢察院、法院直接運用?！缎淌略V訟法》隨后也進(jìn)行了修訂，規(guī)定監(jiān)察機關(guān)依法收集的證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。在紀(jì)檢監(jiān)察一體化情況下，該規(guī)定破除了執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機構(gòu)之間的部門壁壘，實現(xiàn)了執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體之間的證據(jù)轉(zhuǎn)化、共享，避免了執(zhí)法機構(gòu)重新調(diào)查取證造成的國家資源浪費，達(dá)到兩套體系之間信息共享目的，節(jié)約了執(zhí)規(guī)執(zhí)法資源。

建立執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息互認(rèn)機制，可以借鑒紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)證據(jù)互認(rèn)相關(guān)規(guī)定，明確執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體信息資料收集篩選標(biāo)準(zhǔn)、形式、具體要求等，并基于對執(zhí)規(guī)執(zhí)法性質(zhì)差異的清醒認(rèn)識，嚴(yán)格界定共享信息的范圍。在實踐中，違紀(jì)、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪三類案件具有差異化的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，以及由此形成的不同取證要求。相較于職務(wù)違法和違紀(jì)案件，職務(wù)犯罪的證據(jù)要求更為嚴(yán)格，而前者只需要確保事實清楚、證據(jù)確鑿，不需要對一些細(xì)枝末節(jié)的環(huán)節(jié)進(jìn)行延伸取證。因此，在共享證據(jù)材料時，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要把握證據(jù)收集尺度，既要保證客觀全面收集證據(jù)證明違紀(jì)違法事實，又要避免“過度”取證，更不能逾越法定職權(quán)延伸取證。

4.2 搭建執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體共享信息平臺

信息共享是規(guī)避執(zhí)規(guī)執(zhí)法人員主觀偏好或個人好惡，實現(xiàn)外部監(jiān)督、保證嚴(yán)格執(zhí)規(guī)、確保公正執(zhí)法的重要方式。黨的十八大以來，黨中央進(jìn)一步健全執(zhí)規(guī)機構(gòu)與執(zhí)法機構(gòu)之間的信息交流機制。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定，執(zhí)法司法機關(guān)依法立案查處涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)干部案件，應(yīng)當(dāng)向同級黨委、紀(jì)委通報。黨的十九大提出要建設(shè)覆蓋紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的檢舉舉報平臺，打通執(zhí)規(guī)執(zhí)法機構(gòu)信息壁壘，實現(xiàn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機構(gòu)共享信息。然而，在實踐中執(zhí)規(guī)執(zhí)法機構(gòu)之間常受部門壁壘的制約，缺乏共享信息的主動性，導(dǎo)致執(zhí)規(guī)執(zhí)法結(jié)果失衡、以紀(jì)代法或以法代紀(jì)等問題。針對這些問題，除了通過前面提出的提高執(zhí)法人員的黨規(guī)意識和執(zhí)規(guī)能力予以改進(jìn)外，還可以通過及時共享信息、加強執(zhí)規(guī)執(zhí)法機構(gòu)的相互監(jiān)督予以解決。此外，黨紀(jì)處分與政務(wù)(行政)處分機構(gòu)之間也常因信息交流共享不暢通、不及時，導(dǎo)致黨紀(jì)處分、政務(wù)處分以及組織處分之間不匹配，從而違背黨紀(jì)國法銜接貫通、相輔相成的要求，損害黨紀(jì)國法權(quán)威。

構(gòu)建執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息數(shù)據(jù)共享平臺是推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律執(zhí)行主體信息互通、保證黨內(nèi)法規(guī)和國家法律執(zhí)行結(jié)果公正匹配、推進(jìn)社會主義法治統(tǒng)一的重要舉措。執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息共享平臺應(yīng)充分運用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)優(yōu)勢，以實現(xiàn)執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息暢通運轉(zhuǎn)和交流共享為宗旨，以執(zhí)規(guī)執(zhí)法流程、執(zhí)規(guī)執(zhí)法決定文書公開、執(zhí)規(guī)執(zhí)法決定執(zhí)行等內(nèi)容為模塊予以統(tǒng)籌設(shè)計。為確保信息高效、安全運轉(zhuǎn)，執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體應(yīng)在規(guī)定時間內(nèi)將執(zhí)規(guī)執(zhí)法過程、獲取的信息錄入信息共享系統(tǒng)，確保信息及時互通。此外，還應(yīng)加強信息共享系統(tǒng)的管理，嚴(yán)格設(shè)置和遵守共享信息的使用權(quán)限，防止信息泄密，確保執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息傳遞安全可靠。

5 強化國家法律和黨內(nèi)法規(guī)二元執(zhí)行主體的責(zé)任聯(lián)動

責(zé)任是規(guī)范有效運行的必備環(huán)節(jié)。鑒于黨內(nèi)法規(guī)和國家法律規(guī)范屬性不同，違規(guī)違法承擔(dān)的責(zé)任類別也有差異。當(dāng)前，隨著黨政機構(gòu)改革普遍展開以及黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的加強，有必要進(jìn)一步明晰執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體權(quán)責(zé)邊界，形成執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體責(zé)任聯(lián)動格局，以保障國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成實踐格局的形成。

5.1 形成執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體責(zé)任互動格局

“法律責(zé)任是有責(zé)主體因法律義務(wù)違反之事實而由專門國家機關(guān)依法確認(rèn)并強制其承受的合理的負(fù)擔(dān)。”[24]237執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體責(zé)任即黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體和國家法律執(zhí)行主體在執(zhí)規(guī)執(zhí)法活動中，因未履行黨規(guī)國法規(guī)定、違反黨規(guī)國法規(guī)定以及濫用黨規(guī)國法賦予的權(quán)力而應(yīng)受到懲罰或?qū)κ芎θ诉M(jìn)行賠償。執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體責(zé)任包括違反羈束型執(zhí)規(guī)執(zhí)法活動中的合法性義務(wù)、自由型執(zhí)規(guī)執(zhí)法活動中的合理性義務(wù)以及違法或不當(dāng)執(zhí)規(guī)執(zhí)法活動后的賠償和糾正義務(wù)。執(zhí)規(guī)主體違規(guī)或執(zhí)規(guī)不力，視情況承擔(dān)組織處理、紀(jì)律處分后果，而執(zhí)法主體違法或執(zhí)法不力則應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任。執(zhí)法主體承擔(dān)的責(zé)任與執(zhí)規(guī)主體承擔(dān)的責(zé)任在義務(wù)性前提、責(zé)任類型、評價機關(guān)等方面均不相同。此外，鑒于黨規(guī)嚴(yán)于國法、紀(jì)在法前原則，為確保黨員領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭履職履責(zé)，執(zhí)規(guī)主體承擔(dān)的責(zé)任相較執(zhí)法主體承擔(dān)的法律責(zé)任還具有一定的前置性。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律共存于社會主義法治體系，但兩者的制定主體、調(diào)整領(lǐng)域存在差異，這使得執(zhí)規(guī)責(zé)任與執(zhí)法責(zé)任競合概率增大，即違規(guī)違紀(jì)行為可能同時要承擔(dān)黨紀(jì)責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。

“紀(jì)嚴(yán)于法”“紀(jì)在法前”原則只有通過嚴(yán)格的責(zé)任追究，才能將紙面規(guī)范轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆右?guī)則，發(fā)揮應(yīng)有的功能。為避免黨內(nèi)法規(guī)和國家法律執(zhí)行過程中出現(xiàn)“以紀(jì)代法”或“以法代紀(jì)”問題，有必要通過黨紀(jì)處分警醒黨員干部。只有建立并落實嚴(yán)格的違規(guī)責(zé)任追究制，才能確保黨員干部帶頭守法、保證執(zhí)法、支持司法，從而保障國家法律的有效實施。

形成執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體責(zé)任互動格局，首先需要厘清公共事務(wù)領(lǐng)域黨政機構(gòu)、黨員干部執(zhí)規(guī)執(zhí)法活動責(zé)任邊界，構(gòu)建執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體責(zé)任協(xié)同建設(shè)格局。明確各級黨委、黨組、領(lǐng)導(dǎo)干部以及黨員干部在公共事務(wù)治理中損害國家、社會和人民的利益的行為，如果沒有達(dá)到法律追究程度，則只需承擔(dān)公共事務(wù)治理失誤的執(zhí)規(guī)責(zé)任。鑒于現(xiàn)有違法責(zé)任體系比較健全，應(yīng)進(jìn)一步完善違規(guī)責(zé)任體系，即構(gòu)建起主體責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和黨員干部責(zé)任三位一體的，批評教育、組織處理和紀(jì)律處分為基本形態(tài)的執(zhí)規(guī)責(zé)任體系，“實現(xiàn)執(zhí)規(guī)責(zé)任內(nèi)部銜接”[25]。其次要在國家法律框架下分解黨政部門、領(lǐng)導(dǎo)干部等主體在公共事務(wù)治理中的執(zhí)法責(zé)任，使之與執(zhí)規(guī)責(zé)任實現(xiàn)有效銜接，打造執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體“責(zé)任系統(tǒng)‘閉合鏈’”[26]，用系統(tǒng)完備的責(zé)任鏈督促權(quán)力行使者更加勤勉履行公共事務(wù)治理職能。此外，還要進(jìn)一步完善黨規(guī)國法責(zé)任的互動機制，構(gòu)建起違紀(jì)責(zé)任成為承擔(dān)其他法律責(zé)任、免除其他法律權(quán)利的依據(jù)，真正發(fā)揮黨規(guī)的治黨作用。

5.2 構(gòu)建執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體損害救濟賠償互抵機制

權(quán)利保護(hù)和權(quán)利損害救濟是法治的基本精神。我國的《國家賠償法》規(guī)定，國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員在行使職權(quán)過程中，有法定侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益情形，造成損害的，受害人有依法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。黨內(nèi)法規(guī)是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，建立執(zhí)規(guī)對象權(quán)益受損救濟機制，使執(zhí)規(guī)主體承擔(dān)對違規(guī)或不當(dāng)執(zhí)規(guī)活動的侵權(quán)補償機制是統(tǒng)籌推進(jìn)依規(guī)治黨和依法治國，發(fā)揮國家法律示范引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要舉措。2020年頒布實施的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》第四十五條列舉了七類侵犯黨員權(quán)利的行為應(yīng)依規(guī)依紀(jì)予以嚴(yán)肅處理?！吨袊伯a(chǎn)黨問責(zé)條例》也明確規(guī)定了黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部不履行或者不正確履行保障黨員權(quán)利職責(zé)，在保障黨員權(quán)利方面失職失責(zé)，造成嚴(yán)重后果或者惡劣影響的，應(yīng)當(dāng)予以問責(zé)。該規(guī)定是有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究的法治精神在黨規(guī)中的運用與體現(xiàn)。

“黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵22]30這句話深刻反映了黨的領(lǐng)導(dǎo)對象是全面的。廣大“非黨組織和黨外群眾成為黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的一方主體”[27]176, 黨內(nèi)法規(guī)可以對非黨組織和黨外群眾的權(quán)益產(chǎn)生直接或間接的影響。黨組織和黨員干部依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)做出的領(lǐng)導(dǎo)行為和活動也會影響非黨組織和黨外群眾的權(quán)益。此外，在黨政合設(shè)情況下，部分黨的機構(gòu)事實上可以直接對外行使行政職權(quán)和公共管理職能，并做出影響公民、法人或其他組織合法權(quán)益的行為。 然而，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等黨內(nèi)法規(guī)以及《中華人民共和國國家賠償法》等國家法律規(guī)定，黨的組織“不具備行政主體資格”“不能成為訴訟被告和賠償義務(wù)人”[28]。因此，當(dāng) 黨政合署、合設(shè)機構(gòu)以“黨的機構(gòu)履行政務(wù)職能時，該行為就會出現(xiàn)脫離行政訴訟軌道，產(chǎn)生司法救濟的規(guī)制漏洞”[29]，從而產(chǎn)生相對人權(quán)利損害救濟受阻等問題。這一問題如果解決不好，就會損害黨的群眾基礎(chǔ)。

以權(quán)力屬性為依據(jù)，拓展公法主體范疇，實現(xiàn)權(quán)責(zé)對等，切實維護(hù)群眾利益，有必要擺脫形式主義的國家權(quán)力行為識別標(biāo)準(zhǔn)，遵循權(quán)力屬性原則確定公法訴訟主體資格，將以黨的機構(gòu)名義實施的政務(wù)行為納入法律監(jiān)督和法律救濟體系，也可以將以黨的具體機構(gòu)名義實施的行政行為納入行政訴訟范疇，即“執(zhí)政黨的具體組織及其成員參與國家和社會事務(wù)時，可作為法律主體進(jìn)入司法過程，成為可訴主體”[30]。此外，還應(yīng)建立執(zhí)規(guī)損害救濟賠償制度，逐步解決執(zhí)規(guī)主體公法權(quán)責(zé)平衡及衍生問題，并在此基礎(chǔ)上建立執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體賠償救濟互抵制度，對于因執(zhí)規(guī)執(zhí)法侵害相對人權(quán)益的，相對人不能因同一損害結(jié)果獲得兩次賠償。

6 結(jié)論

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律各有側(cè)重、互為保障、相互促進(jìn)。將黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系，并與國家法律相互銜接，形成國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成的格局，是具有鮮明中國特色和制度優(yōu)勢的“大法治”格局的典型體現(xiàn)。實現(xiàn)國家法律和黨內(nèi)法規(guī)良性互動的法治格局，關(guān)鍵是要通過制度的執(zhí)行，使抽象的靜態(tài)制度體系轉(zhuǎn)化為具體動態(tài)的現(xiàn)實關(guān)系。國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行就是執(zhí)法執(zhí)規(guī)主體依照國家法律和黨內(nèi)法規(guī)確定的職權(quán)和程序，收集、處理、運用各類信息，貫徹實施國家法律和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，并負(fù)有貫徹不力承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的活動。執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能、程序、信息以及責(zé)任是影響國家法律和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果的重要因素。因此，推動形成國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成的格局需要加強執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能、程序、信息與責(zé)任的有效聯(lián)動，其中職能聯(lián)動是前提、程序聯(lián)動是關(guān)鍵、信息聯(lián)動是核心、責(zé)任聯(lián)動是保障。“立規(guī)立法、執(zhí)規(guī)執(zhí)法、督規(guī)司法、守規(guī)守法”[16]構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)和國家法律協(xié)調(diào)運行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。構(gòu)建國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成的格局，需要立足于不同環(huán)節(jié)各要素深入思考和系統(tǒng)設(shè)計兩者相輔相成、良性互動的具體路徑。唯有這樣，才能充分發(fā)揮依規(guī)治黨對依法治國的政治保障作用、依法治國對依規(guī)治黨的有力支撐功能。