容錯機制話語的演進過程、內(nèi)涵意蘊與實踐景觀

陳 朋

(江蘇省社會科學院 廉政與治理研究中心，江蘇 南京 210004)

近年來，隨著問責制度的日益健全，廉政建設的效能進一步凸現(xiàn)，但一些干部的心態(tài)及行為并未隨著時代的發(fā)展而作出及時調(diào)整。相反，在有些領域或地區(qū)甚至出現(xiàn)了從“積極求功”向“消極避責”的轉(zhuǎn)變，一些干部不愿為、不敢為、不能為的情形顯現(xiàn)。顯然，這同廉政建設的初衷是背道而馳的。眾所周知，腐敗的本質(zhì)是權力的異化，這種異化不僅體現(xiàn)為權力的肆意妄為，而且也表現(xiàn)在權力的不作為、不善為等方面。因此，從廉政建設的本質(zhì)意蘊來講，“廉潔+有為”是其內(nèi)在要求。

正因如此，近年來中國共產(chǎn)黨在謀劃廉政建設過程中，主張一體推進“問責+激勵”機制。在這樣一個深刻背景下，容錯機制自2013年開始以政策話語的方式呈現(xiàn)，承載著激勵干部隊伍擔當作為的使命。黨的十八屆三中全會明確提出“寬容改革失誤”的要求，隨后容錯機制逐漸成為人們討論的熱點話題。從話語體系類型看，它逐漸形成了政策話語和學術話語兩種表達方式：作為政策話語，它主要是發(fā)揮黨風廉政建設的宣傳引導作用，努力擴散黨的政策文本的知曉范圍并促進其有效應用；作為學術話語，它旨在為現(xiàn)代國家治理和政黨治理提供分析工具，激發(fā)產(chǎn)生新的討論議題。從現(xiàn)有學術研究的總體情況看，當前大部分研究者都基于對“為官不為”現(xiàn)象及其背后的心態(tài)的觀察來進行解答，認為構建容錯機制是應對某些干部“為官不為”的關鍵舉措[1]。顯然，這彰顯出容錯機制具有較強的實踐指向。實際上，作為一種學術話語，現(xiàn)有研究關注了容錯機制的諸多重要議題，拓展了容錯機制的研究視野，從不同層面為容錯機制研究奠定了基礎。而作為一種政策話語，容錯機制話語的重點是側(cè)重實踐應用。有研究者基于容錯機制實施之后被予以容錯免責干部的數(shù)量和所激發(fā)的改革精神，判斷容錯機制取得了初步的成效[2]。不過，政策話語和學術話語表達并不是截然分開，而是相互關聯(lián)的。基于此，本文試圖梳理容錯機制話語的演進脈絡、主要關切點、基本取向和實踐景觀等基礎性議題，以期對容錯機制話語作出深入分析。

1 容錯機制話語的演進過程：從“寬容失誤”到“容錯糾錯”

從詞義看，“容錯”原本是信息技術領域的一個專業(yè)術語，意指計算機系統(tǒng)在某個硬件或軟件出現(xiàn)問題時能夠自行恢復，而不影響系統(tǒng)的整體運行。雖然這個概念出現(xiàn)在信息技術領域，但是對政治系統(tǒng)同樣適用。因為，如同計算機系統(tǒng)，政治系統(tǒng)在運行過程中也需要保持一定的容錯功能。正因如此，近年來人們?nèi)諠u重視政治系統(tǒng)的容錯問題。

在這個過程中，政策話語發(fā)揮了先行一步的作用。在政策文本中，最早提出這一話題的是2013年11月召開的黨的十八屆三中全會。這次全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“鼓勵地方、基層和群眾大膽探索，加強重大改革試點工作，及時總結(jié)經(jīng)驗，寬容改革失誤，加強宣傳和輿論引導，為全面深化改革營造良好社會環(huán)境?！盵3]也就是說，容錯機制話語最初是以“寬容失誤”的表述呈現(xiàn)出來的。回顧歷史發(fā)現(xiàn)，這種話語表達延續(xù)了一段時間。2014年6月，在中國科學院第十七次院士大會、中國工程院第十二次院士大會上，習近平總書記在談及科技創(chuàng)新問題時強調(diào)：“要在全社會積極營造鼓勵大膽創(chuàng)新、勇于創(chuàng)新、包容創(chuàng)新的良好氛圍，既要重視成功，更要寬容失敗，完善好人才評價指揮棒作用，為人才發(fā)揮作用、施展才華提供更加廣闊的天地?！盵4]2015年1月9日，中共中央、國務院在北京舉行國家科學技術獎勵大會，李克強總理在大會上強調(diào)，“要營造鼓勵探索、寬容失敗和尊重個性、尊重創(chuàng)造的氛圍”[5]。雖然從內(nèi)涵意指看，這兩次會議主要是針對科技創(chuàng)新問題，但在容錯機制話語的形成過程中它依然是重要組成部分。

2015年10月13日，中央全面深化改革領導小組召開第十七次會議，習近平總書記再次提出：“要完善考核評價和激勵機制，既鼓勵創(chuàng)新、表揚先進，也允許試錯、寬容失敗，營造想改革、謀改革、善改革的濃郁氛圍?！盵6]同日，部分省、區(qū)、市負責人經(jīng)濟形勢座談會在北京召開，李克強總理強調(diào)，“用合理的‘容錯機制’和完善的激勵機制，使創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者的活力不斷涌現(xiàn)”[7]。這是國家領導人較早用“容錯機制”一詞來表達容錯問題?？傮w上看，這一時期黨和政府密集強調(diào)容錯問題，不僅表明中國共產(chǎn)黨對容錯問題高度重視，而且在一定程度上直接激發(fā)了容錯機制話語的快速形成。

2016年2月23日，中央全面深化改革領導小組召開第二十一次會議，為進一步有效激勵廣大黨員干部擔當作為，習近平總書記再次強調(diào)，“既鼓勵創(chuàng)新、表揚先進，也允許試錯、寬容失敗”[8]。同年，李克強總理在政府工作報告中提出，“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁”[9]。這不僅是在政策文本的話語表達中再次強調(diào)容錯機制，而且將容錯與糾錯一起表述，為后續(xù)的容錯機制建設奠定了良好基礎。2016年10月召開的黨的十八屆六中全會明確提出：“建立容錯糾錯機制，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤?！盵10]顯然，這次全會沿用了前期的話語表達，繼續(xù)從機制層面闡述容錯問題。

對容錯機制話語表達有著更大推進作用的是黨的十九大。2017年10月，黨的十九大再次強調(diào)容錯機制建設問題：“堅持嚴管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重，完善干部考核評價機制，建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁?！盵11]64這對容錯機制話語建設發(fā)揮了進一步推進的作用。2018年5月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟访鞔_提出，“建立健全容錯糾錯機制，寬容干部在改革創(chuàng)新中的失誤錯誤”[12]。習近平總書記在十九屆中央政治局第十次集體學習時再次強調(diào)，“要在強化責任約束的同時鼓勵創(chuàng)新、寬容失誤”[13]。實踐證明，容錯糾錯機制既是全面深化改革的重點也是有力支撐。為此，2019年7月召開的中央全面深化改革委員會第九次會議強調(diào)，“要寬容在改革創(chuàng)新、先行先試中出現(xiàn)的失誤，最大限度調(diào)動干部群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性”[14]。

實際上，寬容失誤、容錯糾錯不僅是干部隊伍建設需要注意的問題，也是科技創(chuàng)新和市場主體亟需重視的問題。比如，在2020年召開的國家科學技術獎勵大會上，“尊重規(guī)律、寬容失敗”[15]的問題被反復提及。2020年7月，習近平總書記在主持召開企業(yè)家座談會時指出，“形成長期穩(wěn)定發(fā)展預期，鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗，營造激勵企業(yè)家干事創(chuàng)業(yè)的濃厚氛圍”[16]。習近平總書記在中央人才工作會議上也強調(diào)容錯機制問題，他指出：“要建立以信任為基礎的人才使用機制，允許失敗、寬容失敗，鼓勵科技領軍人才掛帥出征?！盵17]這說明容錯機制話語已走向更加寬廣的領域。

中央層面有關容錯機制話語的不斷闡述對地方產(chǎn)生了積極推動作用。2015年11月，浙江省委印發(fā)《關于激勵干部干事創(chuàng)業(yè)治理為官不為的若干意見》，明確提出建立推進改革容錯免責機制，通過鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗、允許試錯、責任豁免的機制給勇于擔當者撐腰鼓勁。隨后，諸多地方相繼制定了容錯機制政策文本并展開相應的實踐探索。初步梳理發(fā)現(xiàn)，截至目前全國各地至少有600份容錯機制政策文本。這些文本從容錯的標準范圍、啟動程序、調(diào)查研判、結(jié)果認定、跟蹤措施等方面，對容錯機制作出不同角度的探索。這說明，容錯機制的話語表達得到進一步拓展。

與這些政策話語表達相呼應，圍繞容錯機制的學術話語表達隨之跟進。文獻梳理初步發(fā)現(xiàn)，自2013年至今學界對容錯機制話語表現(xiàn)出明顯興趣，使容錯機制成為基層治理和干部隊伍建設領域的顯學。政治學、法學、公共管理、社會學、黨史黨建等學科的研究者，從不同角度闡述了容錯機制的生成背景、內(nèi)在邏輯、實踐應用、政策文本等議題。這進一步表明，容錯機制話語并不僅僅存在于政策文本之中，還是一個重要的學術話題。

透過政策話語與學術話語的不斷演進，可以簡要概括容錯機制話語的三個顯著特征。其一，循序漸進。無論是哪個層面的話語都不是一蹴而就形成的，都有一個逐漸演進的過程。比如，政策話語早期并不稱為“容錯機制”，而以“寬容失誤”來表述。學術話語表達亦是如此，初期主要是圍繞容錯來展開研討，并沒有上升到機制層面。隨著相關實踐的不斷推進，人們才逐漸規(guī)范稱為“容錯機制”。從語義演進看，這符合語義學和人類認識的客觀規(guī)律。其二，上下互動。在中國，中央與地方保持著不同于西方國家的特殊關系形態(tài)，中央對地方具有較強的規(guī)制權，地方要在中央的統(tǒng)一部署下作出符合上級要求的行動舉措。這在容錯機制話語構建的過程中得到了清晰呈現(xiàn)。比如，在中央反復強調(diào)寬容失誤、容錯免責等話語以后，地方層面隨之積極跟進。這體現(xiàn)出地方對中央權威的服從與承接，同時各地也結(jié)合自身實際進行了自主探索。這就體現(xiàn)出鮮明的個體主觀自覺。其三，政學耦合。一個清晰的理路是在容錯機制話語形成過程中，其政策話語表達與學術話語表達呈現(xiàn)出耦合共進、交相輝映的特征。雖然在初期主要是政策話語發(fā)揮引領作用，但隨著實踐的不斷進展，學術話語也隨之跟進并起到了較好的補充和證成作用。

2 容錯機制的主要關切點：為什么容錯、容什么錯、何以容錯

政策話語的累進對容錯機制學術話語釋放了較強的激發(fā)作用。在中國知網(wǎng)以“容錯”為篇名進行檢索發(fā)現(xiàn)，自2013年12月至今共有488篇成果。其中學位論文40篇、期刊論文448篇。與此同時，中央及地方圍繞容錯機制作出多層級多角度的探索。由此可見，容錯機制話語成為學者與實務工作者共同關注的重要話題?？傮w上看，當前容錯機制話語的主要關切點集中在三個方面。

其一，為什么要容錯。這是容錯機制話語形成之后，大多數(shù)研究者在認真思考的基礎問題。為此，研究者從現(xiàn)實依據(jù)與理論基礎兩大層面作出解析。就現(xiàn)實依據(jù)而言，人們大多認為無論是將容錯機制作為政策話語還是作為學術表達，其背后蘊含的都是對近年來干部隊伍中出現(xiàn)的“為官不為”現(xiàn)象及其心態(tài)的正視與應對。也就是說，之所以強調(diào)容錯機制，是因為它被人們用作醫(yī)治擔心出錯被問責進而不敢為、不愿為的“心病”?？梢哉f，容錯機制話語的出場，就是試圖通過制度設計來解決一些基層干部顧慮改革創(chuàng)新而畏首畏腳的問題，從而達到旗幟鮮明保護干事創(chuàng)業(yè)積極性的目的。不容否認，對為官不為現(xiàn)象以及隱藏在嚴厲問責之下不敢為、不愿為等消極行為的正視，蘊含著容錯機制話語出場的直接依據(jù)。但實際上，容錯機制話語的不斷鋪開還與中國共產(chǎn)黨試圖將改革開放以來零散出現(xiàn)的容錯探索予以制度化、規(guī)范化分不開?！皩?chuàng)新者容錯和免責實際上是改革開放以來的常用做法，但是這些容錯實踐都還處于非制度化或者前制度化的狀態(tài)，相當依賴于上級領導對犯錯干部的了解和信任。因此必須從容錯的做法上升為容錯的制度，規(guī)避容錯的人治色彩，走上制度化、規(guī)范化的道路?！盵18]一定程度上講，這正是黨的十八大以來容錯機制在政策話語表達上不斷累進的重要原因。

容錯機制話語的形成不僅是現(xiàn)實需要的推動，而且有理論依據(jù)。一方面與人的認識有限性密切相關。人的理性認識總是有限的，在實踐中出現(xiàn)判斷或決策失誤在所難免。容錯機制“正是在寬容這一核心品德和理念的主導下所生成的一種具象化的政治運行機制，并藉此充分回應寬容理念在政治層面的適用和延展，從而確保政治秩序、社會秩序和人類秩序的協(xié)調(diào)吻合”[19]。另一方面是回應政黨治理理論的內(nèi)在訴求。政黨政治的基本理論表明，現(xiàn)代政黨治理往往需要內(nèi)驅(qū)力和外部力這兩個驅(qū)動力。內(nèi)驅(qū)力毫無疑問主要是依靠組織成員的自我奮進、自我約束和自我革新?！白鳛橥獠苛Γ饕峭ㄟ^正式和非正式的約束促進組織成員規(guī)范履職。這就意味著，在加強自身建設過程中，政黨既要實施嚴厲問責又要容錯激勵。”[20]作為一種激勵形態(tài)，容錯機制是以一種特殊方式向人們表明，出于公心的無意過失會得到體諒。一定程度上講，這些都是激發(fā)生成容錯機制話語的重要理論淵源。

其二，容什么錯。既然現(xiàn)實依據(jù)和理論淵源都表明容錯已經(jīng)成為現(xiàn)代政治生活的一種重要支撐力量，那么就需要明確到底何錯可容，也就是容什么錯的問題。因此，人們在研究容錯機制問題時發(fā)現(xiàn)，容錯機制話語中的另一個關切點就是可容之錯的范疇和內(nèi)容。在這個過程中，研究者普遍認識到容錯機制話語所講的容錯免責，顯然是有邊界范圍和尺度標準的，而不是什么錯都可以容、什么失誤都可以免于責任追究。對此，政策話語起到了引領學術話語的作用。比如，2016年初，習近平總書記提出用“三個區(qū)分開來”作為判斷何錯可容之后，學術界從不同角度作出進一步思考。

其突出表現(xiàn)是，在政策話語的引領下學術話語從可容之錯的類型和尺度兩個層面作出的分析不斷增多。就可容之錯的類型而言，比較一致性的意見是循著“三個區(qū)分開來”的思路，認為可容之錯主要是指行政之錯，不包含政治之錯和道德之錯?！靶姓蒎e也只涵括三種情形，即錯誤不是由官員主觀意愿造成的、錯誤是集體決策失誤造成的、犯錯的人是否能及時糾正錯誤?！盵21]當然，從現(xiàn)實來看，也可以從是否出于公心、是否維護公共利益、是否大膽創(chuàng)新、是否經(jīng)過集體決策等方面判斷能否納入可容之錯的范疇。就可容之錯的尺度而言，主要是將錯誤造成后果的嚴重程度作為判斷是否納入范疇的主要標準。比如，要看是否造成了不可挽回的重大損失，以及造成的后果是否可以補救。也就是說，要將干部行為目的、行為條件和行為方式結(jié)合在一起來研判可否將錯誤納入容錯的范疇?？傊瑢τ诤五e可容、何錯不可容的區(qū)分，是容錯機制話語中的核心問題。

其三，如何容錯。規(guī)范完整的操作程序是充分發(fā)揮容錯機制效能的重要基礎，只有合理設置健全完善的操作程序，才能打通容錯機制效能發(fā)揮的“最后一公里”。因此，在討論容錯機制問題時，其實施過程及操作程序一直是政策話語表達的重點問題之一。因為，相對于側(cè)重學理分析的學術話語而言，政策文本的實踐應用情況更加受到關注。梳理一些地方實踐探索可以發(fā)現(xiàn)，“容錯機制實施程序一般分為申請、核實、認定、報備四個環(huán)節(jié)”[22]。有的地方則作了進一步細化，增加了實施、跟蹤等步驟。如果將這些環(huán)節(jié)分類，實際上可將其劃為“前端”“中端”“末端”：“前端”程序所要解決的主要問題是錯誤的類型、范圍與尺度；“中端”主要是啟動調(diào)查、核實材料、作出認定意見等；“末端”則是認定意見反饋、澄清對容錯者“污名化”判斷以及消除容錯免責后可能存在的負面影響等。

3 容錯機制的基本取向：尋求問責與激勵的均衡

如前所述，容錯機制話語的形成同一定時期內(nèi)嚴苛問責下形成的不作為、不敢為等問題具有一定關聯(lián)。正是如此，可以看出容錯機制話語背后實際上隱藏著尋求問責與激勵合理均衡的基本取向。在現(xiàn)代政治生活中，責任政治彰顯出一個成熟型政黨的鮮明特質(zhì)。作為馬克思主義先進政黨，中國共產(chǎn)黨一直把建構負責任的政權作為重要追求，并努力踐行這一訴求。因此，在實踐中著力構建黨內(nèi)問責、政治問責和行政問責的復合型問責體系。其主要目的就是試圖通過嚴密規(guī)范的問責體系來引導權力規(guī)范運行、有效作為。在一定意義上講，這正是中國共產(chǎn)黨一直以來高度重視問責制度的重要原因。但從深層次看，問責的本源乃在于權力的雙重屬性。對于權力，盡管人們似乎看不到它的實際面貌，但無時無刻不在感知它的客觀存在。所以，人們常說權力是政治的核心關鍵詞。對于這個核心關鍵詞，有人認為它是一種控制力，也有人認為它是一種能力的彰顯。當然，更有說服力的定義是馬克斯·韋伯的能動意志說：“權力意味著一種社會關系里哪怕是遇到反對也能貫徹自己意志的任何機會，不管這種機會是建立在什么基礎之上。”[23]81雖然各種界說不盡一致，但大多認為權力是一個組織或一個行動主體能對其他組織或行為者施加富有影響力的權能。

作為一種影響力，權力具有雙重屬性。權力的起源已經(jīng)清晰表明，它是人們?yōu)榱吮Ｗo自己的合法權益將一部分權力讓渡出來，交由一個公共事務管理機構統(tǒng)一行使，以對公共事務進行有效治理。由此可見，權力的首要屬性是作為一種治理工具的公共性，但權力也具有自利性及隨之而來的擴張性。事實上，這是“委托—代理”關系中普遍存在的問題：當代理人接受委托后，在行使權力過程中難免會受到個體自利動機的引誘，運用原本是用來維護公共利益的權力來謀取個體私利，并且不斷擴張這種行為。于是，公共性的權力便附帶上了擴張性。正如孟德斯鳩所言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止?！盵24]66權力的擴張性必然產(chǎn)生異化，并滋生腐敗。因此，人們便要想辦法對權力進行監(jiān)督制約。

在眾多的監(jiān)督制約方式中，問責是重要一維?？陀^而言，問責不僅是中國政治生活的流行話語，而且是現(xiàn)代公共管理領域的常見現(xiàn)象。以至于有人認為，問責是現(xiàn)代政治的“黃金概念”，甚至是醫(yī)治各種政治頑疾的優(yōu)選方案。梳理古今中外的政治生活實踐可以看出，問責是嵌入一個政治系統(tǒng)中的常規(guī)元素。問責的主要目的是通過懲戒的方式倒逼公共權力規(guī)范履行職責、維護公共利益，這也是實現(xiàn)權責一致的內(nèi)在要求。權責一致的基本內(nèi)涵很樸素：有權即有責，失職要擔責；權力的行使要與承擔的責任相匹配。這就意味著，一方面要準確界定權力行使主體應該擔當?shù)穆氊煟乐钩霈F(xiàn)“有權的不擔責”情況；另一方面要確保權力行使主體有足夠的權能履行職責，防止出現(xiàn)“有責的卻無權”的情況。但無論是哪種情況，最后都需要承擔被問責的風險。鑒于問責所具有的強大震懾作用，它被看作是一種必不可少的治理規(guī)則，因而一直以來受到廣泛重視。最早以黨內(nèi)文件的方式對問責作出規(guī)定的是2004年2 月頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，當時問責是以“詢問和質(zhì)詢”“罷免或撤換”的話語表達來呈現(xiàn)。隨后，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《全面推進依法行政實施綱要》《行政機關公務員處分條例》《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》《黨政領導干部選拔任用工作的責任追究辦法(試行)》等政策文本都從政策話語表達層面作出日漸規(guī)范的闡述。顯然，這些政策文本的根本目的都是試圖強調(diào)通過問責的方式來促進干部認真履職，推動權力規(guī)范運行。

然而，推動權力規(guī)范運行的方式不只是問責，還包括容錯。這正是近年來中央及地方提出并不斷構建容錯機制話語的重要原因。也就是說，要通過問責機制與容錯機制話語的同步構造并尋求二者之間的合理均衡，為干部創(chuàng)造“既要干凈干事，又要敢于作為”的制度環(huán)境，特別是要著力激勵干部擔當作為，為那些“敢作為”的擔當者兜底。之所以說容錯機制話語背后掩映的是著力尋求問責與激勵的合理均衡，主要是源于以下兩點。

其一，對現(xiàn)實問題的正視及矯治。任何話語的產(chǎn)生從根本上講都源于現(xiàn)實的需要，現(xiàn)實問題往往蘊含著某一話語之所以生成的土壤。容錯機制話語的形成，直觀上與過去一段時間里問責的濫用及異化密切相關。作為一種引導、規(guī)范權力運行的機制，問責本身不僅客觀需要也無過錯。但問題是，過去一段時間有些地方有些領域出現(xiàn)了問責異化等問題。這些問題損害的不僅是問責機制的精準度和科學性，而且直接誘發(fā)干部群體的心理挫敗感，進而導致產(chǎn)生不敢為、不愿為的現(xiàn)象。因而需要從優(yōu)化體制機制的角度作出回應和矯正，容錯機制正承擔著這一重要功能。因此，黨的十八大以來黨中央在多個場合、多次強調(diào)容錯機制話語。容錯機制話語不僅是表明對干事創(chuàng)業(yè)者釋放出激勵信號，而且意味著對問責走偏現(xiàn)象的矯治，試圖構建容錯與問責合理均衡機制，以從多層面推動權力規(guī)范運行。事實證明，容錯話語的提出及相應機制的日益健全，確實在一定程度上紓解了基層干部的“問責焦慮”。

其二，問責與容錯本身是辯證統(tǒng)一的。盡管從詞義看，問責與容錯各不相同，但二者是辯證統(tǒng)一的。從區(qū)別看，二者有不同的側(cè)重點。問責主要是側(cè)重約束，于行為方式和心理震懾等方面督促、倒逼權力行使者規(guī)范用權。也就是說，問責主要是一種負向激勵。相比而言，容錯意在鼓勵，它通過免于責任追究、允許試錯的方式給當事者給予正向激勵。從一致性看，二者的出發(fā)點是一致的，都著眼于推動權力規(guī)范運行。只不過容錯是從正向激勵的角度，而問責是從負向激勵的角度進行干預，但歸根結(jié)底都是推動權力的規(guī)范有效運行。同時，二者也互為補充，容錯的出場在于防止片面問責所滋生的不敢為、不愿為問題，問責的在場則防止容錯過程自由裁量權的“野蠻生長”。總之，二者之間存在著辯證統(tǒng)一的內(nèi)在邏輯。

4 容錯機制的現(xiàn)實遭遇：“局部空轉(zhuǎn)”

任何一種話語形成與發(fā)展的根本目的顯然不僅僅是為了營造某種話語表達的氛圍，而是推動實踐應用，讓這種話語表達能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。作為一種激勵擔當作為的制度設計，制定容錯機制的一個重要出發(fā)點就是推動其實踐應用。這是容錯機制話語構建的重要目標導向。因此，在容錯機制話語不斷累進的過程中，人們對其實踐應用給予了充分關注。人們總是期待容錯機制能發(fā)揮應有的實踐效能，以此作為對其話語表達的回應及承接。然而，諸多方面的數(shù)據(jù)表明一些地方容錯機制實踐應用效度并不高。比如，以各地申請容錯的案例數(shù)量、容錯案例申請成功的情況、因容錯成功而釋放激勵效能的情況為參照指標，可以發(fā)現(xiàn)目前容錯機制尚未呈現(xiàn)出明顯的應用特質(zhì)。對此，有人認為容錯機制在政策文本與實踐應用之間出現(xiàn)了脫嵌，或者說出現(xiàn)了“局部空轉(zhuǎn)”。這種“局部空轉(zhuǎn)”意指容錯機制出現(xiàn)了制度建構與運行效能的脫節(jié)，未能充分發(fā)揮激勵擔當作為、引導權力規(guī)范運行的應有作用，處于低效運轉(zhuǎn)或者空轉(zhuǎn)狀態(tài)[25]。這種“局部”可以從兩個層面理解：一是地區(qū)層面的局部，即在全國范圍內(nèi)有的地區(qū)容錯機制運行效能不彰；二是內(nèi)容層面的局部，即容錯機制某些內(nèi)容沒有得到很好的執(zhí)行落實。不管是何種層面的“局部空轉(zhuǎn)”，都消解了容錯機制的實踐應用效能?？傮w上看，對于現(xiàn)實應用中的這些難題，當前的學術話語作出了積極討論。于深層次看，可以從四個方面對容錯機制“局部空轉(zhuǎn)”問題作出解釋。

其一，要素缺失。結(jié)構功能主義理論表明，任何一個制度體系或組織要想發(fā)揮應有的功能，首先必須確保其要素是完整、周全的，否則就難以發(fā)揮應有效用。容錯機制本身是一項復雜的系統(tǒng)工程，從其話語演進過程即可看出它的成熟及實踐應用對自身要素的完整性有較強的依賴。事實確實如此，在誘發(fā)容錯機制出現(xiàn)“局部空轉(zhuǎn)”問題時，人們發(fā)現(xiàn)要素缺失是突出障礙，比如容錯主體不明、容錯標準模糊、容錯程序缺失。特別是在判斷屬于可容之錯還是不可容之錯的標準方面存在模糊?！坝械牡胤教岢鲆允欠癯鲇诠?、是否積極作為、是否擔當盡責為標準來判斷是否納入容錯范疇。但是，到底哪些行為屬于公心、如何判斷擔當作為并沒有作出細化說明。”[26]其結(jié)果是人們似乎都明白要從動機態(tài)度、錯誤性質(zhì)、方法程序、后果程度等方面劃定明確標準，但實際應用過程中不易清晰界定，也不好拿捏。這些都是導致容錯機制實踐應用效果不彰的重要原因。

其二，結(jié)構失衡。如前所述，問責與容錯本身是辯證統(tǒng)一體，它們分別從防止權力出現(xiàn)懈怠、激發(fā)權力活力，以及規(guī)范權力運行、提高權力運行效能等方面引導權力發(fā)揮正能量。因此，容錯機制蘊含著尋求問責與激勵合理均衡的內(nèi)在訴求。其理想狀態(tài)就是問責與容錯之間能達成相對均衡態(tài)勢，但問題是現(xiàn)實生活中問責與容錯之間不時會出現(xiàn)結(jié)構性張力甚至矛盾。一些受訪者提出：“從問責的角度看，無論是什么錯，歸根結(jié)底終究是錯。要對其予以容錯免責，則面臨很多難題。而一旦面臨難題，無論是當事人還是所在單位‘一把手’都不太愿意去申請容錯?？梢哉f，這是導致目前容錯機制執(zhí)行難的主要原因。”也就是說，容錯機制話語試圖尋求問責與容錯合理均衡的內(nèi)在訴求，在實踐應用中并沒有得到很好的回應。

其三，操作困境。容錯機制話語的最終指向顯然在于實踐應用，但這種實踐應用的實現(xiàn)必須建立在規(guī)范完整的操作程序基礎之上?！澳壳案鞯刂贫ǔ雠_的容錯政策，雖然對容錯的適用范圍、條件情形、認定程序和糾錯機制等內(nèi)容都作出了規(guī)定說明，但是普遍存在較為籠統(tǒng)、缺乏可操作性等突出問題。”[27]比如，一些地方對容錯機制的啟動、調(diào)查、研判、認定、反饋等環(huán)節(jié)雖然作了規(guī)定，但并未就到底如何啟動、如何調(diào)查、什么時候調(diào)查、如何與上級部門進行溝通進而拿出一致認可的意見等極具操作性的問題作出詳細說明，從而導致容錯機制的具體操作應用出現(xiàn)阻滯。

其四，有意避責。在行為動機理論看來，行動主體有逃避危難、追逐利益的內(nèi)生動力。從該理論來說，自利是人固有的本能，基層干部同樣可能會像市場主體一樣選擇對自身有利的行為。因此，避責便成為一些干部基于成本與利益權衡之后的選擇。容錯機制話語主張對有為者給予激勵，從其本意看顯然是科學合理的。但問題是一些容錯者心存不安：給別人容錯了，誰來給自己擔當？從表面來說，這是一些人缺乏擔當精神的表現(xiàn)，但深層次來看，它映射出避責行為在容錯機制應用過程中的顯現(xiàn)?？陀^而言，容錯機制在實踐應用中的這些癥結(jié)，已有學術研究給予了積極關注并展開了多層面探討。這既是對政策話語現(xiàn)實應用情況的回應，也是對容錯機制話語研究的進一步推進。

5 結(jié)論與討論

不容否認，容錯機制是一個極具現(xiàn)實意義的問題。自容錯機制話語提出伊始，它就承載著多方期待。但如同其他類型的話語一樣，容錯機制話語的形成及應用是一個慢慢累積的過程。慶幸的是，在這個過程中無論是政策話語還是學術話語，都表現(xiàn)出了積極態(tài)度，它們分別從政策文本的設計、實踐應用、內(nèi)在邏輯、基本內(nèi)涵、價值導向等方面，對容錯機制作出多角度闡釋。這對容錯機制話語的演進和發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

但事物都是一分為二的，容錯機制話語在傳遞出激勵擔當作為的鮮明信號的同時，也存在被誤用的可能和風險。為了給容錯機制的應用創(chuàng)造更為寬松的環(huán)境，無論是中央還是地方都主張給基層預留一定的自由裁量權，從其本意來講顯然是合理的也是應該的。然而，囿于信息不對稱，這種自由裁量權容易成為一些人“夾帶私貨”、徇私舞弊的借口。比如，本來某個案例并不完全適合容錯免責，但是有些人便以激勵鼓勵為由，將其納入容錯免責的范疇。因此，在積極構建容錯機制話語的過程中要對這種情形保持足夠警醒，而要解決這個問題，歸根結(jié)底在于對容錯機制政策文本作出科學合理的設計和表述。

此外，目前對于容錯機制的討論總體上呈現(xiàn)出政策話語與學術話語并進的局面。前者側(cè)重政治性，后者側(cè)重學術性，二者具有內(nèi)在一致性，彼此之間的交流互動能在政界與學界之間搭建合作對話的橋梁。但從當前情況看，明顯存在學術話語滯后于政策話語的問題。這就意味著當下亟需從多方面推進相關學術研究的進程。比如，在學科上，法學、政治學、公共管理、黨建、社會學、哲學等多學科的研究者，都應該積極參與容錯機制話語的研究；在內(nèi)容上，應重點關注容錯機制的核心要旨、政治意涵、理論內(nèi)涵、研究趨勢等重要問題；在方法上，應告別單一的規(guī)范性研究，著力推動實證研究與規(guī)范研究、宏觀分析與微觀分析相結(jié)合，還可以嘗試運用扎根理論、政策文獻計量方法等工具進行分析。這些都有助于容錯機制話語研究的拓展和補充。