對策研究的協(xié)商式方法

李 亞（北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100083）

一、對策研究的重要性

在公共管理與政策領(lǐng)域，研究取向和相應(yīng)的方法一直受到學(xué)者的關(guān)注，特別是如何看待定性研究和定量研究、規(guī)范研究和實證研究，總是成為公共管理領(lǐng)域爭論的熱點［1-2］。另外，對于案例方法［3］、文本研究方法［4］、社會網(wǎng)絡(luò)研究方法［5］、大數(shù)據(jù)方法［6］等傳統(tǒng)方法或新方法學(xué)界也多有討論。就研究取向和方法有熱烈的探索、反思和爭論是一個學(xué)科生命力的表現(xiàn)，然而，在研究方法的討論中，有一個領(lǐng)域少有涉及，那就是如何開展對策研究。與學(xué)界關(guān)注的經(jīng)驗性、解釋性乃至批判性的研究相比［7］，在當(dāng)前的學(xué)術(shù)圈，對策研究儼然處于較為邊緣化的地位。所謂“對策研究”，是指一種更緊貼現(xiàn)實需求的研究取向，它始于公共管理與政策實踐中問題解決需求，試圖通過研究探索，為解決或緩解這些問題直接提供解決方案或?qū)Σ呓ㄗh。

追溯歷史，對策研究反映了中國傳承已久的治學(xué)思想和傳統(tǒng)。儒家自古有“經(jīng)世濟(jì)用”“治國平天下”的情懷，無論是漢代的賢良還是唐代的科舉，都要涉及“策問”，即要求儒生就國家緊要的政策問題提出對策和看法。著眼現(xiàn)實，近年來中央也大力倡導(dǎo)學(xué)術(shù)研究服務(wù)于國家建設(shè)和社會治理，一些重大的基金項目更是直接源自迫切的政策需求。可見，對策研究有著豐厚的歷史土壤和明顯的現(xiàn)實需求。

目前，國內(nèi)較為聚焦的對策研究主體有三類：第一類是各類智庫，智庫中的專家或研究者面向政策制定需求，圍繞現(xiàn)實問題開展對策研究，并以研究報告或咨政建言的形式呈現(xiàn)其研究結(jié)果。第二類是公共管理或相關(guān)學(xué)科的研究生，尤其是公共管理碩士（MPA）。在全國MPA 教學(xué)指導(dǎo)委員會頒布的指導(dǎo)性培養(yǎng)方案中，明確其學(xué)位論文“選題緊密結(jié)合公共管理實踐中的具體問題，特別鼓勵學(xué)生選擇與自己的工作領(lǐng)域和工作崗位相關(guān)的問題展開研究。學(xué)生應(yīng)該運用所學(xué)理論、知識和方法，展開調(diào)查研究與分析論述，并提出相關(guān)政策建議或改進(jìn)管理的措施”。此外，一部分學(xué)術(shù)性碩士研究生和少量博士研究生也開展對策研究。第三類是高校的部分學(xué)者。需要說明的是，身處高校的學(xué)者對于是否親身開展對策研究有兩種態(tài)度：主流的態(tài)度認(rèn)為，學(xué)術(shù)界和政策實務(wù)圈子不同，學(xué)者更應(yīng)關(guān)注領(lǐng)域新知識的擴(kuò)展、規(guī)律的發(fā)現(xiàn)而不是對具體的公共管理和政策問題提出因應(yīng)之策。還有觀點認(rèn)為，除了依托高校智庫的少數(shù)學(xué)者以外，大多數(shù)高校學(xué)者既沒有渠道也沒有能力獲取政策制定的相關(guān)信息，提出的對策建議多是隔靴搔癢，很難在現(xiàn)實中得到認(rèn)同。在學(xué)術(shù)評價中，雖然對策研究的評價遠(yuǎn)低于理論研究，這似乎成為學(xué)術(shù)界的慣例，但近年來學(xué)術(shù)界也出現(xiàn)了另一種聲音，擔(dān)憂學(xué)術(shù)界在國家的改革和發(fā)展中的缺位。類似的憂慮在管理學(xué)界和其他社會科學(xué)領(lǐng)域也清晰可見。2019 年年底，北京大學(xué)光華管理學(xué)院、清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院等10 所管理學(xué)院或商學(xué)院聯(lián)合發(fā)布《服務(wù)社會的管理研究行動綱要》指出：“中國管理學(xué)者急需反思管理理論‘為誰研究’‘研究什么’‘如何研究’等根本性問題了……中國管理學(xué)術(shù)的正當(dāng)性不僅僅表現(xiàn)為國際學(xué)術(shù)期刊上發(fā)表的論文，不僅僅表現(xiàn)為建多少個一流學(xué)科，更應(yīng)反映在揭示中國管理智慧，解決社會發(fā)展的現(xiàn)實問題?！?/p>

本文無意介入上述爭論，但鑒于對策研究廣受智庫的重視和在職學(xué)生的青睞，在學(xué)術(shù)界也有部分支持者，因此，有必要關(guān)注這一研究取向，進(jìn)而檢視和反思對策研究，發(fā)展新型的研究方法與工具，從而為對策研究提供方法層面的指導(dǎo)，本文就是在這方面的一個嘗試。

二、對策研究的傳統(tǒng)方法及其局限

先看開展對策研究的主流方法。除了經(jīng)典的政策分析文獻(xiàn)以外［8-9］，近年來學(xué)界并沒有專門的論著去探討對策研究，其方法似乎也被視為常識，未見系統(tǒng)梳理。本文就對策研究傳統(tǒng)方法的概括來自三種渠道：一是筆者早年有在體制內(nèi)智庫工作并作為項目負(fù)責(zé)人的五年經(jīng)驗，在此期間和之后與其他智庫也有密切的接觸，熟悉智庫的對策研究方法；二是筆者近期訪談了三家智庫的核心研究人員或負(fù)責(zé)人，包括兩家有影響的高校智庫和一個部委智庫，圍繞其研究方式進(jìn)行了訪談；三是鑒于智庫的研究報告難以系統(tǒng)獲得，且在高層級的學(xué)術(shù)期刊上也少見對策研究，筆者對相關(guān)學(xué)位論文進(jìn)行了考察和文獻(xiàn)分析，例如，在MPA 學(xué)位論文中涉及對策研究仍占有相當(dāng)大的比例，筆者過去三年評審的MPA 學(xué)位論文，涉及三個高校，可歸為對策研究的共計35 篇。另外，筆者以“對策研究”為關(guān)鍵詞檢索中國知網(wǎng)的論文篇名，單是2019 年“行政學(xué)與國家行政管理”學(xué)科就有693 篇，其中學(xué)位論文452 篇；筆者按知網(wǎng)檢索排序隔五抽一選擇了其中的90 篇論文進(jìn)行研讀，就其對策研究的方法進(jìn)行考察，這里所說的“方法”，不是指訪談、問卷調(diào)查、模型分析等方法，而是指對策研究的“元方法”或者工作模式。

就對策研究而言，無論是智庫還是學(xué)位論文，其研究思路有不少共性。一般是研究者了解問題情境，對相關(guān)方進(jìn)行調(diào)研或訪談，加上對問題的來龍去脈進(jìn)行歷史考察，從各方面了解對問題所在、成因、解決之策的看法，很多還借鑒其他地方的成敗得失，通過研究者的總結(jié)和分析，提出相關(guān)的問題解決對策。在此概括為典型的“問題—原因—對策”“三部曲”式研究，也是一種專家診斷式研究。

就對策研究方法而言，智庫的研究和很多學(xué)位論文沒有本質(zhì)上的不同。一般來說，前者在把握決策需求的程度上，在調(diào)研的渠道、深度、廣度和可信性上，分析的視野、見解以及研究的精細(xì)程度上遠(yuǎn)勝于后者。概括起來，主流的對策研究方法有以下四個特點：一是調(diào)研大多分別進(jìn)行，研究者分別對相關(guān)方進(jìn)行信息收集；二是研究者對收集來的各種信息，進(jìn)行分析處理和評判；三是在提出對策建議時，基于給定的價值或研究者本身的價值；四是對策建議是否得到認(rèn)可或有效，一般以實際案例或應(yīng)用試點來檢驗。

對策研究針對的問題大體可以分為兩類：第一類是問題明顯，較少爭議的，這里姑且稱之為“常規(guī)的問題和對策研究”。此類的研究題目，如“基層公務(wù)員職業(yè)倦怠問題及對策研究”“提升區(qū)縣級政務(wù)微信影響力的對策研究”，其實質(zhì)是在目標(biāo)確定的情況下（目標(biāo)無爭議或少爭議）的政策尋優(yōu)，解決的關(guān)鍵是如何找到更合理、更優(yōu)的對策。對于此類問題，上述傳統(tǒng)的“三部曲”式對策研究方法可以較好地應(yīng)對。第二類則涉及復(fù)雜、沖突、難解的政策問題，主流的對策研究方法就會面臨較多挑戰(zhàn)。對于該類問題，學(xué)者有不同的表述或提煉，如不良結(jié)構(gòu)的問題（ill-structured problem）［10］、劣問題（wicked problem）［11-12］或棘手的問題（intractable problem）［13］，類似的研究，如“某市網(wǎng)約車安全監(jiān)管對策研究”“某市鄰避設(shè)施建設(shè)困境與對策研究”“某市垃圾治理困境及對策研究”“某市單用途商業(yè)預(yù)付卡政府監(jiān)管現(xiàn)狀及對策研究”“某地停車難問題與對策研究”“某市流動攤販治理的對策研究”等。這些問題都不是單向度的，很多存在價值或利益的對抗或糾結(jié)，或者在某些資源方面受到嚴(yán)重制約，比如，網(wǎng)約車和商業(yè)預(yù)付卡安全監(jiān)管的某些規(guī)制措施將對市場主體形成沖擊并影響服務(wù)使用的可得性和便利性；再比如，政府部門打算治理攤販、整治市容市貌，但又牽扯弱勢群體的生計和某些群眾的生活需求。

針對此類問題，主流的對策研究方法存在明顯局限，具體體現(xiàn)在以下三個方面：

首先，分別進(jìn)行的調(diào)研或訪談很難還原故事，研究者難以辨清不同說法的真?zhèn)魏兔}絡(luò)。在政策討論中常常出現(xiàn)對問題前因后果的爭議。而這種爭議表現(xiàn)為人們敘述的不同“故事”，這源自講述者不同的價值、利益或視角。研究者不得不從眾說紛紜、很可能相互矛盾的敘述中去厘清脈絡(luò)、還原真實。沖突的觀點和看法有必要同臺接受質(zhì)疑和檢驗，但由于研究者分別去訪談相關(guān)方，使得各方的意見、看法很少有面對面交鋒的機(jī)會，研究者看到的多是各種意見的隔空交鋒，或者將各種意見和看法匯總后在研究者的腦中“碰撞”，這就缺乏分辨的手段和力度。

其次，各方利益和所持價值為研究者視角所過濾，導(dǎo)致由此推出的對策和結(jié)論難以讓相關(guān)方信服。很多難解問題都是為多元利益和價值所困擾。不同群體從自身的需要和偏好出發(fā)，對于公共生活以及政策有不同訴求，這種訴求之間的不一致既是政策爭論的重要起點，也是理解和化解分歧的關(guān)鍵因素。如果缺乏對利益和價值問題的深入、系統(tǒng)考察，疏于協(xié)調(diào)不同政策目標(biāo)群體的利益關(guān)系，理論上再科學(xué)的對策建議往往也會在現(xiàn)實中由于利益阻礙而寸步難行。主流的對策研究方法不乏利益分析和價值考量，但或多或少會疊加上研究者的價值判斷或者經(jīng)由研究者過濾。而越是涉及公眾利益、越是有爭議的政策問題，公眾的情緒就越敏感，政策制定和對策研究就越應(yīng)充分考慮公眾的態(tài)度與感受，真正將人視為“人”而非“客體”。由于專家對各方利益、價值和訴求的主觀解讀或取舍，未必能讓相關(guān)方接受，甚至可能引起社會輿論的嘩然，這時，專家也被斥之為“磚家”。

最后，對策建議主要基于研究者的主觀判斷和權(quán)衡。面對政策中的各種爭論與沖突，傳統(tǒng)的對策研究者充當(dāng)了類似“裁決者”的角色［14］。他們致力于幫助政策制定者調(diào)研實際問題，獲取并加工相關(guān)信息，通過號稱是“價值中立”的專業(yè)研究或植入自己的價值取向?qū)で蠼鉀Q問題的方案。在此過程中，相關(guān)方的觀點通常被視為一種有待評判的建議，是否被采納由政策研究者主觀決定。如今，公共管理已進(jìn)入一個強(qiáng)調(diào)參與和協(xié)作的新時代，多元主體形成政策網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)中各主體之間相互依賴，協(xié)作治理的必要性和緊迫性日益凸顯［15］。協(xié)作與共贏成為沖突情境下政策制定的終極目標(biāo)。傳統(tǒng)的對策研究本質(zhì)上服務(wù)于政策制定者而不對其他相關(guān)方負(fù)責(zé)，其工作的邏輯是自上而下的傳統(tǒng)精英主義模式，研究者更多地思考如何輔助政策制定者作出決斷，至于如何構(gòu)建社會共識則不是重點。依靠研究者對各種利益和價值取舍與權(quán)衡提出的對策建議，恐怕過于主觀，甚至成為“專家暴政”［16］，難以為主要的利益相關(guān)方所接受，最終往往淪為空中樓閣。

綜上分析，可以看到對于復(fù)雜、沖突、難解的政策問題，傳統(tǒng)的對策研究方法具有較大的局限性。在問題界定與對策選擇上難以擺脫研究者個體視角、利益、思維框架的局限，難以擺脫研究者的“自由裁量”和“先入為主”，且這種研究過程難以被評估和檢驗，極易造成研究結(jié)論與現(xiàn)實復(fù)雜性、多元性之間的鴻溝，使對策建議缺乏現(xiàn)實社會的認(rèn)同基礎(chǔ)。借助傳統(tǒng)的手段，若要提出有效、可行的對策建議，分析者需要具備高超的信息鑒別力、判斷力，超越并包容相關(guān)方的價值站位，須像一個高明的法官一樣明斷是非，有能力和視野去平衡各方利益。這在現(xiàn)實中是不切實際的假設(shè)，事實上也給予研究者過度的價值裁量權(quán)。因此，對于高度爭議的政策問題，對策研究需要有新的思路。

三、協(xié)商式政策分析及其對策研究思路

（一）協(xié)商式政策分析的核心理念

協(xié)商式政策分析（Deliberative Policy Analysis,DPA）是21 世紀(jì)發(fā)展起來的新型政策分析方法［17-18］，其核心理念如下［18-19］：

首先，將各方利益和價值作為分析的核心和重點，將各方共識作為政策建議的著眼點。

其次，將政策分析者或研究者自身的價值取向置于一邊，通過相關(guān)方參與式、合作式的探索構(gòu)建共識。研究過程本身就是一個共識達(dá)成的過程，在研究者的協(xié)調(diào)下多方進(jìn)行開放式對話，避免武斷的裁決或零和博弈式的對抗，最終得出的方案即使不能達(dá)到理想的共贏，至少也更有助于得到各方的認(rèn)可，從而有利于最終的政策執(zhí)行。

再次，合作探索共識的前提是溝通、對話與協(xié)商。研究者以相關(guān)方的對話、論辯和協(xié)商過程為分析對象，在互動中觀察與解讀公眾，特別是利益相關(guān)方的政策邏輯，充分了解他們的訴求和感受。研究者為此提供條件、架設(shè)平臺，為相關(guān)方提供表達(dá)觀點、爭取利益的機(jī)會，協(xié)助公眾和利益相關(guān)者進(jìn)行探索式的交流。

最后，在協(xié)商與共識的探索中引入專業(yè)支持。政策情境可能涉及不少領(lǐng)域的專門知識，在研究中需要將專家的專業(yè)支持引入各方的互動中，促進(jìn)專業(yè)知識和參與者本地知識（local knowledge）的聚合，并確保專家不“越位”地進(jìn)行價值判斷。

由此可見，協(xié)商式政策分析的特色在于產(chǎn)出“共識性”的政策輸出，它強(qiáng)調(diào)政策制定和分析的民主性、參與性和公平性。對于眾說紛紜、各有道理，但政策制定者左右為難的政策問題，協(xié)商式政策分析有著獨特的優(yōu)勢，其對策建議不再是來自研究者的判斷，而是源自相關(guān)方的協(xié)商互動和（可能的）共識，如此為各方所接受并落實的可能性會大很多。

“爭議”“協(xié)商”“共識”是協(xié)商式政策分析的支柱?！盃幾h”是問題復(fù)雜性分析的著眼點，側(cè)重刻畫不同主體對問題的不同看法及分歧；“協(xié)商”和之后的“共識”則是對策的落腳點，對策建議不是基于某方主體的一廂情愿，也不是基于研究者的主觀推演，而是以相關(guān)方在協(xié)商基礎(chǔ)上均可接受的共識為依據(jù)。當(dāng)然，研究者需要搭建或協(xié)助搭建有助于相關(guān)方對話和協(xié)商的平臺，哪怕是簡易的，以此來探索可能的問題解決途徑。

顯然，根據(jù)協(xié)商式政策分析的設(shè)計，研究者的角色發(fā)生了重大變化。他們不再作為專家直接給出結(jié)論，而是搭設(shè)平臺，促進(jìn)協(xié)商與共識，支持協(xié)作式問題解決，研究者成為協(xié)商過程的組織者、協(xié)調(diào)者、支持者、觀察者和分析者［14］。

（二）操作程序

協(xié)商式政策分析開展對策研究的操作程序可概括為四個環(huán)節(jié)：

1.沖突分析。研究者通過調(diào)研和訪談了解問題情境、相關(guān)方的看法和意見。這與傳統(tǒng)的調(diào)研方法相似，但調(diào)研基于沖突分析的半結(jié)構(gòu)化框架進(jìn)行，且更有針對性地采集信息，特別是問題涉及的相關(guān)方（包括相關(guān)群體和有關(guān)部門）、存在爭議的議題、各方的立場、利益訴求及主張等。這些信息的采集，不是為了研究者去作評判和取舍，而是為了描繪整體的問題情景，從而為接下來的邀請參與和“協(xié)商—共識”互動提供基礎(chǔ)。

2.協(xié)商設(shè)計。本環(huán)節(jié)確定協(xié)商的參與者及其產(chǎn)生方式、協(xié)商的規(guī)模和形式、協(xié)商的時間安排以及流程設(shè)計。協(xié)商設(shè)計既要考慮協(xié)商的包容性和深入性，也要考慮現(xiàn)實的可行性和操作的簡便性，需要把握兩個方面的平衡。

3.組織相關(guān)方開展“協(xié)商—共識”互動。在前述設(shè)計的基礎(chǔ)上以及研究者的組織下，相關(guān)方的參與者開展協(xié)作式問題解決，尋求公平合理并能為各方所接受的行動方案?！皡f(xié)商—共識”互動的形式可以非常靈活，但需要滿足三項要求：一是有較充分的觀點表達(dá)，使大家能面對面地表達(dá)自己對問題的看法、主要關(guān)切和利益訴求；二是有溝通對話和協(xié)商，彼此可以提問、交流、質(zhì)疑，盡力去澄清一些關(guān)鍵事實和論據(jù)，鑒于多數(shù)復(fù)雜或難解問題都有一定的專業(yè)性，因此有必要邀請相關(guān)專家為協(xié)商參與者的溝通和探討提供技術(shù)支持；三是有尋求共識的安排，即協(xié)商不能空發(fā)議論、議而不決，為此需要運用沖突解決和共識構(gòu)建技術(shù)幫助大家盡力縮小分歧。

4.提出對策建議。通過開展相關(guān)方的“協(xié)商—共識”互動，研究者可以有很多發(fā)現(xiàn)。最終的對策建議建立在對“協(xié)商—共識”過程的觀察、總結(jié)和分析基礎(chǔ)上，包括：政策問題涉及的主要爭議和分歧，涉及的各種利益和訴求；各觀點背后的主要理據(jù)，在論辯和對話中核心論據(jù)的可信性和說服力；各方對不同方案的反應(yīng)，參與和協(xié)商過程中提出哪些有價值的想法或建議；可以取得哪些共識，在何處還有分歧等。如果取得較好的共識，觀察和分析就應(yīng)集中在各方是如何實現(xiàn)從分歧到共識的認(rèn)識轉(zhuǎn)變的，有哪些關(guān)鍵的因素促成共識的達(dá)成；如果分歧依舊，那么觀察的重點則是主要的制約何在，再投入何種資源或具備什么條件有可能縮小分歧。無論哪種情況，相關(guān)發(fā)現(xiàn)都會對決策有啟迪。由于參加協(xié)商的只有少數(shù)人，還需要通過對利益相關(guān)方的評測，驗證對策建議在現(xiàn)實世界中的可接受性?？傊呓ㄗh將不再是研究者的自說自話，而會具有更好的可接受性。

（三）方法運用的若干關(guān)鍵問題

協(xié)商式政策分析的應(yīng)用會有一些挑戰(zhàn)或難點，接下來討論四個關(guān)鍵問題：

1.協(xié)商參與者的代表性問題。在沖突分析的基礎(chǔ)上，研究者需要邀請相關(guān)方參與協(xié)商，以協(xié)作的方式尋求問題解決。一個首要的問題就是由相關(guān)方的哪些人參與協(xié)商。權(quán)威的“代表性”參與受制于現(xiàn)實的雙重制約：社會組織性不足帶來的代表選擇困難以及研究者的組織能力及號召力。有鑒于此，協(xié)商式政策分析方法只要求具有“典型性”的參加人參與。所謂典型性，就是指所選人員的觀點、訴求和思維方式等在相應(yīng)群體中具備一定的普遍性，能夠在協(xié)商中比較充分地反映該群體的立場和利益。這種“典型性”已經(jīng)足以將政策場景中的主要利益及觀點帶到協(xié)商的舞臺上，如此就降低了協(xié)商的參與門檻。

2.相關(guān)方參與協(xié)商的意愿欠缺問題。相關(guān)方包括相關(guān)政府部門參加“協(xié)商—共識”互動是本方法的核心。如果某些相關(guān)方不能或不愿參與協(xié)商，那么本方法就失去了根基。參與到這樣的過程中，哪怕是小范圍、簡易的協(xié)商，相關(guān)方（特別是涉及的政府部門）或多或少會有對新方法的顧慮，或有“多一事不如少一事”的心理，或有“出了問題怎么辦”等擔(dān)心，或有“領(lǐng)導(dǎo)不同意”這樣的現(xiàn)實制約。作為應(yīng)對，筆者以傳統(tǒng)的政治—軍事對抗模擬和教學(xué)模擬為基礎(chǔ)，探索了一種應(yīng)用于政策分析的協(xié)商式角色模擬方法［20］，該方法是指由參與者通過角色扮演的方式在較為逼真的設(shè)定場景中模擬復(fù)雜政策沖突的互動和問題解決，研究者對此過程觀察分析，從而為現(xiàn)實世界的政策制定提供啟迪。角色模擬參與者，不是來自現(xiàn)實世界政策相關(guān)方的代表，而是擁有給定的相關(guān)信息、經(jīng)過一定培訓(xùn)的人員。為了更好地模擬，需要在模擬劇情準(zhǔn)備上投入大量的時間和精力，為模擬參加人準(zhǔn)備詳細(xì)而逼真的背景材料，并為每個角色分別配備細(xì)致的角色材料，而這要以先期的深度政策調(diào)研為基礎(chǔ)。模擬參加人也要精心選擇，確保參與質(zhì)量。所以說，角色模擬是相關(guān)方參與缺失時的一個替代方案，如果設(shè)計和準(zhǔn)備得當(dāng)，就可取得很好的效果。

3.“協(xié)商—共識”的最低標(biāo)準(zhǔn)?！皡f(xié)商—共識”的形式可以靈活多樣，但為了現(xiàn)實中的落地，該過程最好做到“三低一高”，即低費用、低時間成本、低組織工作量、較高的收獲。只有這樣，才能降低方法運用門檻，使協(xié)商式政策分析成為易操作、易推廣、易復(fù)制的對策研究方法。協(xié)商參與人員可以設(shè)定為主要的相關(guān)方，以聚焦主要議題并控制協(xié)商復(fù)雜性。根據(jù)問題的復(fù)雜程度，協(xié)商參與者可以低至六七人，涉及兩三個關(guān)鍵的相關(guān)方。協(xié)商可采用簡化程序，使會期控制在一天之內(nèi)，在多數(shù)情況下足以完成觀點表達(dá)、溝通對話和協(xié)商共識等工作。在實踐中，多將協(xié)商會議分為兩個階段進(jìn)行：第一階段側(cè)重表達(dá)和溝通，第二階段重點磋商問題解決、促進(jìn)共識，每個階段2—4 個小時。這樣的安排，可以產(chǎn)生有價值的發(fā)現(xiàn)，能夠滿足多數(shù)需求。

4.協(xié)商式政策分析的適用條件。協(xié)商式政策分析的運用當(dāng)然需要特定的條件。一般來說，以下四個條件需要同時具備：一是政策問題具有較大的爭議性，不同方面有明顯不同的利益訴求或價值，而相關(guān)政策的制定難以繞開這些爭議；二是決策者還沒有明確的政策意圖或意志，決策具有一定的開放性，或者盡管已有政策決斷，但在政策細(xì)則上需要認(rèn)真考慮反對意見；三是相關(guān)方“典型”人士能夠參與協(xié)商，或作為替代，有在深度調(diào)研的基礎(chǔ)上開發(fā)模擬劇情并開展協(xié)商式角色模擬的條件；四是研究者需要具備協(xié)商式政策分析的基本技能。在這些條件下，協(xié)商式政策分析的優(yōu)勢最能體現(xiàn)。

四、協(xié)商式方法的實踐案例

近年來，筆者所在的協(xié)商式政策實驗室運用前述方法開展了多項對策研究，這些實踐初步驗證了該方法的價值和可行性。接下來簡要介紹兩個案例：一個是由利益相關(guān)方直接參與協(xié)商的，另一個是通過協(xié)商式角色模擬的形式進(jìn)行的。

（一）胡同更新整治的協(xié)商式政策分析

2019 年，北京市東城區(qū)以雨兒胡同為試點開啟了舊城胡同區(qū)的更新整治工作。胡同修繕整治有改善居住環(huán)境和恢復(fù)胡同風(fēng)貌的雙重目標(biāo)，涉及政府、胡同居民、產(chǎn)權(quán)單位、設(shè)計單位等多方，胡同居民訴求多元，院落與房屋產(chǎn)權(quán)關(guān)系錯綜復(fù)雜，使得更新整治非常復(fù)雜，在工作推進(jìn)中出現(xiàn)一些矛盾和難點。

受東城區(qū)政府、民政局以及交道口街道辦事處委托，協(xié)商式政策實驗室和合作方社區(qū)參與行動中心一道，針對這些挑戰(zhàn)開展沖突協(xié)商。通過大量的沖突分析訪談和多次調(diào)研會議，最終決定針對胡同整治中最為緊迫和突出的三個問題召開“協(xié)商—共識”會議。其中，三個焦點議題是：胡同居住環(huán)境與公共空間改善的整體思路和方向，特殊產(chǎn)權(quán)院落的疏解整治工作如何推進(jìn)，如何利用基本騰空院落更好地提供公共服務(wù)。

2019 年春季，我們設(shè)計的“協(xié)商—共識”會議分三個輪次舉行，參與方包括雨兒胡同居民、東城區(qū)政府、民政局、交道口街道辦事處、清華大學(xué)建筑設(shè)計研究院、東城區(qū)規(guī)劃分局、物業(yè)管理公司、社區(qū)居委會等利益相關(guān)方，以及部分人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者等，三個輪次的協(xié)商累計近百人次出席，達(dá)成較多的共識。根據(jù)系列協(xié)商會議的成果，形成了研究報告并提出對策建議，放棄“共生院”安排、騰退院落的功能定位、重新設(shè)計廚衛(wèi)盒子等建議被采納并在后續(xù)的更新整治中得以落地實施。

（二）散煤治理的協(xié)商式角色模擬

近幾年，華北農(nóng)村地區(qū)的散煤綜合治理成為霧霾防治的重點。大氣污染防治達(dá)標(biāo)的壓力促使部分地區(qū)采取一些強(qiáng)力措施，包括禁絕散煤，超常規(guī)推動電、氣等替代能源，成本高昂的替代能源給農(nóng)村群眾帶來較大的經(jīng)濟(jì)壓力，某些地方由于替代能源不到位使百姓生活受到較大影響。此問題的核心是環(huán)保壓力和民生保障之間的張力，以及地方政府和群眾的不同訴求間的矛盾。

2017 年，筆者團(tuán)隊擬就某市散煤治理開展實地政策協(xié)商，很快發(fā)現(xiàn)地方政府難以實質(zhì)性地參與進(jìn)來。但相關(guān)部門愿意接受深度調(diào)研，這為開發(fā)高度逼真的劇情創(chuàng)造了條件，最終我們采用協(xié)商式角色模擬的形式開展政策分析［20］。

當(dāng)年秋季，團(tuán)隊成員在華北多地市訪談40 人次，調(diào)研對象主要針對散煤治理的相關(guān)方，包括省環(huán)境保護(hù)廳、省中小企業(yè)發(fā)展局、省工業(yè)與信息化局以及市環(huán)境保護(hù)局、自然資源與規(guī)劃局、發(fā)展改革局、市場監(jiān)督管理局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等政府部門，還有燃?xì)夤?、煤場、電廠等企業(yè)以及實施不同替代方案的村民。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了利益相關(guān)者以及沖突分析，開發(fā)了近兩萬字的角色模擬劇情，設(shè)定了九個關(guān)鍵角色，即環(huán)保、發(fā)改委、商務(wù)部門等三個政府角色，型煤廠、電廠、小工業(yè)企業(yè)等三個企業(yè)角色，分別采用清潔煤代煤、氣代煤、電代煤等不同能源替代方案的三個村民角色。

經(jīng)過兩次、每次歷時9 小時的“協(xié)商—共識”模擬，獲得24 項共識結(jié)果，將其加以提煉、匯總，匯集成五組對策建議，并就五組對策建議，對華北地區(qū)的7 位地方環(huán)保官員和使用不同能源替代方案的22位村民進(jìn)行了深入訪談，其中三組建議得到環(huán)保官員和村民雙方較高的評價，說明此方法得出的對策建議具有一定的公平性和可行性。

五、結(jié)語

長久以來，對策研究的方法游離于學(xué)界關(guān)注之外，學(xué)界對其單一性和局限性缺乏相應(yīng)的反思與改進(jìn)?！皢栴}—原因—對策”“三部曲”式研究往往植入過多研究者的價值，提出的對策建議過于主觀，很難在復(fù)雜和沖突的利益格局中得到認(rèn)同。筆者近年來探索將協(xié)商式政策分析方法用于對策研究。本文介紹了方法的基本思路和操作程序，并簡要介紹了兩個案例，初步展示了該方法在實踐中的可行性。

近十年來，國內(nèi)各公共管理學(xué)院在學(xué)生培養(yǎng)中越來越注重方法的學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，開設(shè)多門“定量分析方法”“定性分析方法”等課程成為常態(tài)，然而，在協(xié)作治理時代，在更注重學(xué)界服務(wù)社會的新階段，只有主流的定量和定性方法恐怕是不夠的。學(xué)界需要拓展對方法的理解，更加重視方法的實踐性，關(guān)注能夠促進(jìn)協(xié)作式問題解決、針對困境開展對策研究的新型方法。協(xié)商式政策分析為此提供了一種有潛力的新方案。

同樣需要反思的是公共管理學(xué)科的能力培養(yǎng)。在政策爭議多發(fā)的時代，只培養(yǎng)有著專業(yè)知識、凡事親力親為、直接出謀劃策的專業(yè)型研究者已不能滿足要求。公共管理與政策等領(lǐng)域的學(xué)生和未來的研究者，還需要具備一定的協(xié)調(diào)、協(xié)作、化解沖突、促進(jìn)共識的能力。在很多場合下，研究者謙遜地收斂自己的價值判斷，超然地促對話、謀共識，并在此基礎(chǔ)上去梳理、分析和建言，才是獲得社會認(rèn)同、幫助化解政策僵局的“金鑰匙”。