論干部容錯機(jī)制問題及應(yīng)對

□周佑勇 牧 宇

（1.中共中央黨校（國家行政學(xué)院）政治與法律教研部，北京 100091；2.東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京 210018）

一、干部容錯機(jī)制的建立及現(xiàn)狀簡析

干部容錯是指對出現(xiàn)偏差失誤的干部，符合特定條件，不作負(fù)面評價，免除相關(guān)責(zé)任或從輕減輕處理。我國的干部容錯機(jī)制是隨著改革開放深入逐漸發(fā)展起來的。早期階段，容錯作為創(chuàng)新激勵與地方治理的手段，主要由地方規(guī)范性文件規(guī)定。2006 年，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》第11 條可被視為地方層面探索容錯機(jī)制的雛形。該條規(guī)定對符合條件的創(chuàng)新工作人員進(jìn)行免責(zé)：“改革創(chuàng)新方案制定和實施程序符合有關(guān)規(guī)定、個人和所在單位沒有牟取私利、未與其他單位或者個人惡意串通損害公共利益的。”2014 年，《中共江蘇省委江蘇省人民政府關(guān)于全面深化國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制改革的意見》提出建立鼓勵探索創(chuàng)新的容錯機(jī)制，要求對有關(guān)單位和個人在推進(jìn)國有企業(yè)改革過程中依法依規(guī)決策、實施，且勤勉盡責(zé)、未牟取私利，改革措施未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)給予包容。2015 年，《中共浙江省委關(guān)于激勵干部干事創(chuàng)業(yè)治理為官不為的若干意見》提出建立推進(jìn)改革容錯的免責(zé)機(jī)制。在中央層面，習(xí)近平總書記在2016年省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上提出了“三個區(qū)分開來”，為容錯機(jī)制提供了重要的理論依據(jù)。2016 年3 月5 日，李克強(qiáng)總理在作政府工作報告時提出容錯機(jī)制。黨的十八屆六中全會公報中明確指出，在新形勢新任務(wù)下，要建立健全容錯糾錯機(jī)制。2018 年5 月20 日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》（以下簡稱《激勵意見》），為容錯機(jī)制的建立提供規(guī)范指引，由此為各地陸續(xù)制定地方容錯辦法提供了依據(jù)。截至2022 年上半年，除港澳臺外全國已有25個省級行政區(qū)發(fā)布了容錯文件。尚未出臺省級容錯文件的，也在審計、國資等部門陸續(xù)試點開展容錯。在25 份省級容錯文件中，省委（自治區(qū)委、市委）印發(fā)的共計13 份，省委辦公廳（自治區(qū)委辦公廳）印發(fā)共計9份，上海市則由上海市政府辦公廳印發(fā)容錯文件，云南省由省紀(jì)委與監(jiān)察委聯(lián)合印發(fā)，吉林省則由紀(jì)委與省委組織部聯(lián)合發(fā)文。經(jīng)分析可以看出，各地容錯機(jī)制在容錯主體、容錯原則、容錯規(guī)則、容錯程序上不相統(tǒng)一。

在容錯主體上，存在未指明主體的概括式、紀(jì)委（監(jiān)察）組織部門雙主體式、黨委紀(jì)委（監(jiān)察）組織部門三主體式、黨委紀(jì)委（監(jiān)察）與職能部門的多主體式四種模式。所謂未指明主體，是指省級容錯規(guī)范未提及容錯措施主體或以“問責(zé)主體”代稱容錯主體。紀(jì)委（監(jiān)察）組織部門雙主體式只有《陜西省黨政干部容錯糾錯辦法》有規(guī)定，其余基本是三主體與多主體模式。在三主體與多主體模式中，部分省級規(guī)范明確以黨委為主要責(zé)任機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，其他機(jī)關(guān)為具體實施機(jī)關(guān)。

在容錯原則上，各地與中央基本保持一致，以“三個區(qū)分開來”作為容錯原則：把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤錯誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把尚無明確限制的探索性試驗中的失誤錯誤，同明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來。[1]亦有部分地方提到“實事求是”“事業(yè)為上”“容糾并舉”等原則。

在容錯規(guī)則上，存在清單式、裁量規(guī)則式與法律規(guī)范式三種規(guī)則形態(tài)。所謂清單式，是指在規(guī)范性文件中以正面清單、負(fù)面清單作為容錯規(guī)則。例如《中共江西省委關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的實施意見》列明可以容錯的六種情況與不予容錯的九種情況。所謂裁量規(guī)則式，是指以容錯裁量規(guī)則作為容錯規(guī)則。例如《江蘇省進(jìn)一步健全容錯糾錯機(jī)制的辦法》提出容錯要以問題性質(zhì)、工作依據(jù)、主觀動機(jī)、決策過程、履職取向、糾錯態(tài)度六個方面作為容錯考量范疇。嚴(yán)格而言，上述規(guī)范性文件提出的要求屬于裁量規(guī)范而非容錯規(guī)范。根據(jù)伽利根的定義，裁量即官員在運(yùn)用權(quán)力作出決定時，對確定該權(quán)力賴以行使的理由和標(biāo)準(zhǔn)以及據(jù)此作出某些決定所擁有的自由空間。以裁量規(guī)范取代容錯規(guī)范實際上是將容錯規(guī)則制定權(quán)與容錯決定權(quán)一并賦予容錯執(zhí)行機(jī)關(guān)，容錯執(zhí)行機(jī)關(guān)享有較大的裁量權(quán)。第三種是法律規(guī)范式，例如《廣西容錯糾錯辦法（試行）》第7條規(guī)定，“干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤錯誤，在尚無明確限制的探索性試驗中出現(xiàn)失誤錯誤，為推動發(fā)展出現(xiàn)無意過失，符合本條所列情形的，可予以容錯并視情況免責(zé)、減責(zé)：（一）黨章黨規(guī)、法律法規(guī)、政策制度沒有明令禁止，不屬于有禁不止、明知故犯的……（六）其他可以容錯的情形”。之所以稱其為法律規(guī)范式，是因為這種容錯規(guī)則排除了非規(guī)范性要素且具有假定條件、行為模式與法律后果三個法律邏輯結(jié)構(gòu)，因此該類型容錯規(guī)則具有容錯法律規(guī)則的雛形。

在容錯程序上，有主動啟動與申請啟動兩個方式。所謂主動啟動是容錯執(zhí)行機(jī)關(guān)在開始問責(zé)程序的同時啟動容錯程序，目前絕大多數(shù)省級規(guī)范采用主動啟動方式。申請啟動，即問責(zé)對象申請啟動容錯，例如《陜西省黨政干部容錯糾錯辦法》第7 條，“容錯認(rèn)定按照下列程序進(jìn)行：提出申請。相關(guān)單位或個人受到問責(zé)追責(zé)時，認(rèn)為符合容錯情形之一的，可以按照干部管理權(quán)限向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或組織部門提出申請”。

容錯規(guī)范既立，各地漸次開展容錯實踐。從本研究對一些省份觀察得到的一些案例而言，一方面確實存在容錯的需求，另一方面地方在開展容錯工作時因容錯規(guī)范不夠清晰具體而選擇謹(jǐn)慎容錯。例如2019年江蘇發(fā)布一批容錯糾錯典型案例，公布的大多是程序輕微違法、沒有危害后果、涉案金額較小的違法案例。重慶市北碚區(qū)紀(jì)委常委、案件審理室主任在接受媒體采訪時坦言，各地對容錯糾錯機(jī)制的建立仍處于探索階段，把握尺度不一，缺乏規(guī)定指引。北碚區(qū)的機(jī)制雖然已經(jīng)出臺兩年多，但一直處于謹(jǐn)慎使用的階段，且形式上幾乎由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主動提出，很少有本人提出的案例，已處理的容錯案件事實大多較為簡單明了①參見《新京報》網(wǎng)頁版《多地出規(guī)定對干部“大膽容錯”，現(xiàn)實中怎么操作？》，http：//www.bjnews.com.cn/news/2020/07/14/748509.html，訪問日期：2021年12月22日。。在試點實踐中，干部主動申請或黨政機(jī)關(guān)主動適用容錯免責(zé)機(jī)制仍面臨不少困境[2]。就容錯規(guī)范程度方面，目前所公布的容錯案例雖基本做到容錯理由清晰明了，卻很少嚴(yán)格遵循容錯規(guī)范要求，列明容錯依據(jù)。在容錯程序上，亦缺乏規(guī)范性。

隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，需要廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為，容錯機(jī)制也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更大作用。但當(dāng)前作為旨在充分調(diào)動和激發(fā)干部隊伍積極性、主動性、創(chuàng)造性配套機(jī)制的容錯制度，卻成為邊緣性制度且收效甚微？這就需從容錯機(jī)制存在的問題著手分析。

二、干部容錯機(jī)制存在的問題

（一）容錯規(guī)則問題

全面深化改革需以法治思維和法治方式不斷尋求突破，用法律改革促進(jìn)和保障全面深化改革[3]，改革也必須依法改革、循法而改[4]。容錯機(jī)制作為一項改革，其規(guī)則也必然要符合法律規(guī)范的基本要求。當(dāng)前容錯規(guī)則存在三個方面問題，第一是內(nèi)容缺失，第二是規(guī)范性欠缺，第三是尺度不一。

所謂內(nèi)容缺失，是指容錯規(guī)則欠缺的必要內(nèi)容。容錯規(guī)則應(yīng)當(dāng)由容錯范圍、容錯條件與容錯措施組成，此三部分是容錯規(guī)則的必要內(nèi)容，不可或缺。清單式容錯缺少容錯范圍，或?qū)⑷蒎e范圍與容錯條件混淆。容錯范圍決定進(jìn)入容錯考察的行為范圍，容錯條件決定進(jìn)入容錯考察的行為最終可否容錯。在時間順序上，容錯范圍的考察先于容錯條件的考察。清單式容錯規(guī)則采用個案列舉方式，造成其普遍缺乏容錯范圍部分。雖然在清單式容錯規(guī)則列舉的具體情況中亦有部分有關(guān)該規(guī)范適用的情況與條件，但由于概念內(nèi)涵不明確、用詞不規(guī)范而導(dǎo)致其無法充當(dāng)容錯范圍。例如“貫徹新發(fā)展理念”等概念本身就非常模糊，它不能真正起到限定該款規(guī)范適用范圍的作用。此外清單式容錯往往將容錯范圍與容錯條件混為一談。例如《陜西省黨政干部容錯糾錯辦法》第6 條以清單方式列舉可容錯行為，第1 款為“在落實黨委、政府決策部署中，出現(xiàn)工作失誤和偏差，但經(jīng)過民主決策程序，沒有為個人、他人或單位謀取私利，且積極主動消除影響或挽回?fù)p失的”。其中“在落實黨委、政府決策部署中”應(yīng)屬于容錯范圍，“出現(xiàn)工作失誤和偏差，但經(jīng)過民主決策程序，沒有為個人、他人或單位謀取私利，且積極主動消除影響或挽回?fù)p失的”應(yīng)屬于容錯條件。筆者認(rèn)為，容錯范圍與容錯條件應(yīng)作一定的區(qū)分，否則帶來適用上的困難。

裁量式容錯規(guī)則缺乏容錯條件。裁量式規(guī)則主要在指引怎樣執(zhí)行容錯，就此而言，裁量式容錯規(guī)則可類比為一種裁量基準(zhǔn)。裁量基準(zhǔn)作為一種特殊的“規(guī)則之治”，在“律令—技術(shù)—理想”的法律模式理論中，更多體現(xiàn)出來的是一種“技術(shù)”，即適用法律和規(guī)制裁量的技術(shù)[5]。由于基礎(chǔ)規(guī)范即容錯條件的缺乏，裁量式容錯規(guī)范便成為沒有根基的空中樓閣。一般而言，裁量基準(zhǔn)或曰裁量規(guī)則發(fā)揮法律要件判斷補(bǔ)充與指引法律效果格次化的作用。倘若沒有與裁量基準(zhǔn)對應(yīng)的基礎(chǔ)規(guī)范，則裁量基準(zhǔn)將失去自身的意義。例如《江蘇省進(jìn)一步健全容錯糾錯機(jī)制的辦法》列出了判斷是否應(yīng)當(dāng)容錯需考量的六個方面：問題性質(zhì)、工作依據(jù)、主觀動機(jī)、決策過程、履職取向、糾錯態(tài)度。然而上述概念不存在一個基礎(chǔ)規(guī)范與之對應(yīng)，造成諸多問題。例如，上述六個方面是僅適用于效果裁量還是既包括效果裁量也包括要件裁量？這六個方面與可否容錯的關(guān)系如何，是符合一項即允許容錯還是違背一項即禁止容錯？具體每一項的裁量效果區(qū)間是怎樣的？如果沒有容錯條件，裁量式容錯規(guī)則處于不確定的狀態(tài)，難以滿足容錯需求。

所謂規(guī)范性欠缺，是指容錯規(guī)則尚無法達(dá)到規(guī)范的形式要求。清單式詳細(xì)列舉可容錯與禁止容錯的情形，可近似將其比作個案式法律規(guī)范，即法律規(guī)范以具體的方式將各種適用情形以及類似適用情形盡可能地予以詳盡規(guī)定的規(guī)范表達(dá)模式[6]。清單式容錯規(guī)則沒有明確提哪些屬于容錯必要條件，這就導(dǎo)致缺乏容錯概念的構(gòu)建。例如中共福建省委辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的實施意見》，采用清單式列舉8種允許容錯情形，并未揭示容錯應(yīng)當(dāng)考量哪些方面，未能給執(zhí)法人員以清晰的指引。清單式容錯規(guī)則缺乏必要的概念抽象性與規(guī)范要素。概念抽象性要求規(guī)范使用一定抽象程度的概念，避免非規(guī)范因素的介入，即指通過準(zhǔn)確定義和清晰描述的抽象概念，構(gòu)建事實構(gòu)成要件，以便使法官基于規(guī)范所調(diào)整的生活事實只需經(jīng)過周延的邏輯檢驗程序即可加以涵攝。而當(dāng)前大多未達(dá)到這一要求，例如山東省《關(guān)于激勵干部擔(dān)當(dāng)作為實施容錯糾錯的辦法（試行）》容錯清單所列第一款所用詞匯“貫徹新發(fā)展理念”“實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”“積極作為勇于探索”皆缺乏必要的概念抽象性，偏向于政策用語而非規(guī)范用語。

所謂尺度不一，是指容錯規(guī)則的容錯尺度不一致。例如《陜西省黨政干部容錯糾錯辦法》第6條第1 款規(guī)定，“在落實黨委、政府決策部署中，出現(xiàn)工作失誤和偏差，但經(jīng)過民主決策程序，沒有為個人、他人或單位謀取私利，且積極主動消除影響或挽回?fù)p失的（可以容錯）”；該條第4 款規(guī)定，“在推動重大項目和重點工作中，因大膽履職、大力推進(jìn)出現(xiàn)一定失誤或引發(fā)矛盾的（可以容錯）”。對比上述兩款，在容錯范圍內(nèi)不同行為的容錯條件不一樣：同樣的是失誤偏差，前者需要程序條件、主觀條件符合方能容錯，后者并無此要求。無論是落實上級決策部署還是推動重大項目，皆是公務(wù)人員職責(zé)所在，二者容錯尺度不一造成從事兩種行為風(fēng)險不一。從趨利避害的本能出發(fā)，公務(wù)人員可能由此選擇怠于落實上級部署而勤于推動重點項目，這種人為的偏頗將可能導(dǎo)致公共服務(wù)分配不均，顯然背離了激發(fā)公務(wù)人員積極性的立規(guī)初衷。

（二）性質(zhì)與主體不明

自中共中央辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》印發(fā)以來，各地相繼制定容錯規(guī)范，然而容錯的性質(zhì)與主體仍不甚明確。所謂容錯性質(zhì)不明，是指容錯屬于行政責(zé)任規(guī)則還是組織人事規(guī)則存在疑問。日常情況下行政責(zé)任與政務(wù)處分是對應(yīng)的，根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》第45 條第2 款，各級監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對違法的公職人員作出政務(wù)處分，因此政務(wù)處分是公務(wù)人員在違法責(zé)任后承擔(dān)的內(nèi)部責(zé)任。多地容錯文本用語表明容錯規(guī)范指向減輕政務(wù)處分：山東省《關(guān)于激勵干部擔(dān)當(dāng)作為實施容錯糾錯辦法（試行）》明確在10種情形中出現(xiàn)失誤或者偏差，以及出現(xiàn)探索性失誤或者未達(dá)到預(yù)期效果的，可以從輕、減輕處理或者予以免責(zé)。《江蘇省進(jìn)一步健全容錯糾錯機(jī)制的辦法》第4條載明對及時發(fā)現(xiàn)錯誤、中止錯誤，主動挽回?fù)p失和消除不良影響的，可以免除相關(guān)責(zé)任或從輕減輕處理。顯然，免除責(zé)任、減輕處理等與行政處分對應(yīng)。問題在于，大部分黨政干部的行政處分屬于公務(wù)員懲戒，由法律規(guī)范限定了其手段、方式、程序。根據(jù)《公務(wù)員法》第60條，公務(wù)員對自己提出意見的上級錯誤指令的后果免于責(zé)任，又根據(jù)該法第61 條公務(wù)員違紀(jì)違法行為情節(jié)輕微，經(jīng)批評教育后改正的，可以免予處分。縱觀《公務(wù)員法》僅有上述兩種情況可以減輕或免于懲戒，容錯卻不在此列。將容錯視為處分規(guī)則面臨合法化危機(jī)。從容錯處置措施的角度，容錯規(guī)則似乎屬于組織人事規(guī)則。例如福建省《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的實施意見》第13條明確對給予容錯的干部，考核考察要客觀評價，選拔任用要公正合理。河南省《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為推動中原更加出彩的實施意見》提出給予干部容錯后，不影響其評先表優(yōu)和選拔任用。制定受處理處分干部教育管理使用辦法，加強(qiáng)回訪教育、嚴(yán)格管理，影響期滿后依規(guī)使用。由此觀之，容錯規(guī)定似乎是一種組織人事規(guī)則。實際上大部分容錯文本既規(guī)定容錯得以減免行政責(zé)任，又規(guī)定容錯與組織人事規(guī)則相關(guān)聯(lián)。例如湖北省容錯規(guī)則一方面提及對于符合容錯條件的，可不追究或從輕、減輕追究有關(guān)人員的責(zé)任，又強(qiáng)調(diào)給予干部容錯后，不影響其評先表優(yōu)和選拔任用。容錯究竟是一種特殊的免責(zé)規(guī)則還是人事規(guī)則，不甚清楚。

此外，當(dāng)前存在容錯實施主體不明的問題。上文對各地容錯主體做了梳理，各地不盡相同，差別很大。目前，已經(jīng)存在黨委紀(jì)委、監(jiān)察部門、組織部門、職能部門四種容錯主體，加上兩個或三個部門聯(lián)合，實際容錯主體數(shù)量更多。主體眾多會導(dǎo)致責(zé)任不明，多頭管理導(dǎo)致責(zé)任推諉、分工不明，以致容錯效果欠佳。各部門職權(quán)也不同，導(dǎo)致容錯內(nèi)容千差萬別。例如黨委紀(jì)委偏向于黨員干部紀(jì)律處分的容錯，組織部門則重點關(guān)注可能被提拔干部的容錯。各部門的權(quán)限造成處置措施不同：黨委紀(jì)委通過減免紀(jì)律責(zé)任容錯，監(jiān)察機(jī)關(guān)視情節(jié)減輕懲戒，組織部門則針對消除容錯的不良記錄。

（三）容錯程序不合理

容錯具有規(guī)范的程序，當(dāng)前大部分容錯程序由問責(zé)機(jī)關(guān)主動開展，經(jīng)過調(diào)查問詢、證據(jù)收集、集體會商等環(huán)節(jié)，最終由問責(zé)機(jī)關(guān)作出容錯決定，可稱為主動式容錯。主動式容錯程序存在以下問題：第一，容錯過程缺乏監(jiān)督。容錯的全過程基本由問責(zé)機(jī)關(guān)主導(dǎo)，缺乏有效監(jiān)督。第二，容錯缺乏被問責(zé)人的參與。在容錯事件中，被問責(zé)人是重要的當(dāng)事人。容錯程序的開啟、容錯決定的內(nèi)容與被問責(zé)人關(guān)系重大，主動式容錯沒有給予被問責(zé)人陳述、申辯的空間，并在被問責(zé)人缺席的情況下作出決定，既難以讓被問責(zé)人接受，也無法保障被問責(zé)人的權(quán)利。第三，由問責(zé)機(jī)關(guān)主導(dǎo)容錯存在內(nèi)在矛盾。容錯與問責(zé)在關(guān)系協(xié)調(diào)上存在悖論與張力[5]。問責(zé)旨在追責(zé)、歸責(zé)，將一定的后果與行為人相聯(lián)系，容錯目的在于免責(zé)、減責(zé)或消除不良影響。因此讓問責(zé)機(jī)關(guān)兼任容錯機(jī)關(guān)，就如同讓公訴人兼任辯護(hù)人，存在天然的結(jié)構(gòu)缺陷。

（四）容錯動力不足

容錯制度屬于客觀事物，容錯要發(fā)揮解放思想、深化改革的制度功用，必須具備容錯參與方的主觀能動性。容錯制度的邊緣性，源于參與人動力不足。容錯是容錯行為人、容錯機(jī)構(gòu)與公眾三方參與的組織制度，容錯動力不足即容錯參與各方的合力不足。首先，容錯行為人動力不足。一是源于行為人容錯過程的權(quán)利缺失。當(dāng)前容錯機(jī)制中，容錯行為人在程序與實體上權(quán)利不足，參與范圍與深度有限，容錯相對人救濟(jì)空間較小。一旦啟動容錯程序，行為人被動參與其中，容錯動力欠缺。二是容錯行為人的制度信任與自身信心不足。自2018 年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》至今五年時間，容錯仍屬于新興制度。目前省級容錯規(guī)范已經(jīng)完善，市縣容錯規(guī)范逐步建立。但是在容錯場景集中的執(zhí)法一線、行政基層，容錯制度仍不到位。大部分容錯規(guī)范所提及的創(chuàng)新、改革、實驗場景，更多發(fā)生在基層。規(guī)范制定的自上而下與實驗創(chuàng)新的自下而上造成基層制度供給不足。需要容錯的行為人卻缺乏對容錯制度的了解，自然缺乏信心。三是多地將監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為容錯主體，由于監(jiān)察部門代表組織并且具有潛在問責(zé)與處罰傾向，因此行為人提出容錯會面臨個人與組織之間對抗壓力。若缺乏對容錯制度的信任，或擔(dān)心提出容錯被誤認(rèn)為態(tài)度不端，則行為人可能選擇配合調(diào)查而非申請容錯。其次，容錯機(jī)構(gòu)執(zhí)行力不足，源于制度激勵不足。部分地方將黨委紀(jì)委、監(jiān)察部門作為容錯機(jī)構(gòu)，而這些部門的日常主要職能是糾錯糾偏、廉政反腐。容錯不僅不屬于其法定職能，甚至與問責(zé)糾錯存在潛在矛盾，因此制度執(zhí)行人容錯意愿不高。最后，公眾主觀能動性也不高，其一，源于公眾參與程度不足，難以形成對容錯人的清晰評價。行政行為通常以公共組織的整體名義出現(xiàn)，容錯卻是對單獨個人的評價。由于公眾參與程度不足，對容錯行為人客觀、公允、清晰的評價就難以形成。其二，公眾對行政行為人寬容開放的社會基礎(chǔ)不夠深厚。部分群眾評價時摻雜個人情緒與偏見，無法做到公正理性；社會對制度創(chuàng)新包容度較低；注重結(jié)果，輕視程序與過程的社會思維慣性仍然普遍。這些因素影響了公眾參與的意愿和效果。

三、確定干部容錯的規(guī)范

容錯措施在現(xiàn)實中的冷遇源于容錯規(guī)范未能提供明確清晰的指引，因此有必要修改容錯規(guī)范。

（一）容錯規(guī)則形式

容錯規(guī)則應(yīng)當(dāng)以法律規(guī)范的方式確定，摒棄清單式容錯與裁量式容錯。在建設(shè)法治國家的宏觀背景和現(xiàn)實需求下，法律的權(quán)威理應(yīng)具有至高性，通過法律治理社會、形塑秩序、推進(jìn)文明應(yīng)當(dāng)具有普遍的共識性[7]。同時，法律具備假定、處理和制裁三個法律要素[8]。法律規(guī)范的各個規(guī)范要素應(yīng)當(dāng)與容錯一一對應(yīng)：假定與容錯范圍對應(yīng)；處理是行為規(guī)范本身的基本要求，該部分與容錯條件對應(yīng)；制裁與容錯結(jié)果對應(yīng)。由此，容錯行為判斷轉(zhuǎn)化為容錯規(guī)范的適用過程，并確立了清晰的容錯規(guī)則。

容錯規(guī)則范式的選擇基于以下幾個原因：第一，法律規(guī)范的制定具有民主基礎(chǔ)，避免容錯規(guī)則成為內(nèi)部規(guī)則。法律規(guī)范制定須經(jīng)過征求意見、公布草案、決議表決等程序，保證了規(guī)范的民意基礎(chǔ)，符合法治的內(nèi)在要求。清單式容錯規(guī)則與裁量式容錯規(guī)則屬于地方出臺的政策文件，缺乏必要的公開環(huán)節(jié)，甚至一些地方在公開的容錯辦法上另行制定保密的具體容錯清單，有違信息公開的原則和依法行政的要求。第二，便于審查。將容錯規(guī)則納入規(guī)范體系，便于對其審查。地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章遵循上位法制定，在立法時已經(jīng)過初步審查，并通過附帶審查地方法律規(guī)范再次進(jìn)行審查，最大程度保證規(guī)范的合法性而清單式與裁量式容錯規(guī)則屬于其他規(guī)范性文件，在立規(guī)、適用、司法審判過程中皆難以得到審查。容錯規(guī)則被納入規(guī)范體系將面臨嚴(yán)格審查，排除法外用權(quán)、部門立法的可能。第三，法律規(guī)范為容錯提供完整清晰的規(guī)則。法律規(guī)范要求具備一定之形式，確保了容錯規(guī)則的明確性與完備性。容錯規(guī)則的核心由容錯范圍、容錯條件與容錯處理構(gòu)成。容錯范圍用來確定何種行為將進(jìn)入容錯程序，其與法律規(guī)范適用前提對應(yīng)；容錯條件是判斷行為是否準(zhǔn)予容錯的依據(jù)，具體表述為符合條件的行為應(yīng)當(dāng)容錯、允許容錯或禁止容錯，因此其與行為模式對應(yīng)；容錯處理與法律制裁對應(yīng)，此種對應(yīng)確保了規(guī)則內(nèi)容的完備。

與之相比，清單式容錯普遍缺乏容錯范圍部分，或者混淆容錯范圍與容錯條件。例如上述福建省發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的實施意見》清單所列舉的行為，未區(qū)分容錯范圍與容錯條件。其結(jié)果是清單列明的容錯行為互相孤立，無法形成常態(tài)化容錯機(jī)制。此外，容錯情形無法一一列舉，清單式容錯不具有現(xiàn)實性。裁量式容錯則缺乏容錯條件，其最大的缺陷是以裁量規(guī)則代替容錯條件，缺乏判斷是否可以容錯的實在依據(jù)，導(dǎo)致能否容錯成為模棱兩可的命題。容錯條件與容錯裁量規(guī)則是不一樣的，區(qū)別在于給定情況向結(jié)果推導(dǎo)過程是否唯一。由容錯條件推導(dǎo)結(jié)果，容錯條件是結(jié)果的充分條件。只有滿足所有容錯條件才能得到容錯結(jié)果，這也是法律規(guī)范邏輯要求。由裁量規(guī)則推導(dǎo)結(jié)果，裁量規(guī)則是結(jié)果的必要不充分條件，即每個裁量方面都是得到結(jié)果的考量條件，但不能明確地確定結(jié)果。二者的區(qū)別造成容錯條件與裁量規(guī)則在適用上的差別：容錯條件可以清晰判斷是否應(yīng)當(dāng)容錯，裁量規(guī)則尚欠缺確定判斷規(guī)則。例如《甘肅省鼓勵改革創(chuàng)新干事創(chuàng)業(yè)容錯糾錯實施辦法（試行）》第8條載明容錯情形的認(rèn)定要結(jié)合行為性質(zhì)、動機(jī)目的、時間節(jié)點、程序方法、錯誤原因、錯誤程度、社會評價以及損失挽回等情況，綜合判斷，并列舉八種情形。但據(jù)此無法明確判斷當(dāng)某行為符合一項或幾項情形時是否應(yīng)當(dāng)容錯。需要說明的是，拋棄清單式容錯并不意味著拋棄容錯清單。只有在具備清晰完備的容錯范圍、容錯條件與容錯措施的基礎(chǔ)上方能制定容錯清單。容錯清單是具體的執(zhí)行規(guī)則，是容錯規(guī)則與具體職權(quán)結(jié)合的產(chǎn)物，它不能創(chuàng)設(shè)容錯規(guī)則之外的內(nèi)容。

（二）容錯規(guī)則內(nèi)容

容錯規(guī)則由容錯范圍、容錯條件與容錯結(jié)果構(gòu)成。容錯范圍僅指被納入容錯考量的行為范圍，不包括行為自身的情節(jié)或行為后果。容錯范圍針對的是抽象的行為而非具體的行為，它的作用是初步篩選。適用容錯范圍的過程是事實判斷過程，因此要求對行為盡可能清晰明確的劃分。從容錯規(guī)則實用性角度，行為范圍應(yīng)當(dāng)與本地行政職責(zé)清單、權(quán)力清單相對應(yīng)。容錯范圍應(yīng)當(dāng)是選擇性的，它并不包含所有政府行為，這是因為：容錯辦法制定的目的是激勵公職人員積極作為、創(chuàng)新發(fā)展，因此容錯是激勵性措施而非免責(zé)性措施。前者是價值衡量的產(chǎn)物，在發(fā)展創(chuàng)新與積極作為的價值理念下包容錯誤，后者是因責(zé)任阻卻而不負(fù)行政責(zé)任?！都钜庖姟访鞔_指出，容錯的目的是激勵廣大干部積極作為，容納改革創(chuàng)新中的失誤錯誤，因此只有創(chuàng)新探索等領(lǐng)域的行為才符合容錯范圍。

容錯條件是決定被納入容錯范圍的行為是否可以容錯的依據(jù)，其由主觀方面、客觀方面、因果關(guān)系三部分構(gòu)成。一是主觀方面，行為人對產(chǎn)生的錯誤必須是過失或意外。意外屬于沒有預(yù)見可能性或者能預(yù)見但沒有阻止結(jié)果發(fā)生的可能性。過失則是行為人對錯誤的結(jié)果能預(yù)見或負(fù)有部分責(zé)任，包容過失符合容錯的要求。在此基礎(chǔ)上，行為人需要對好的結(jié)果發(fā)生持有足夠積極的心態(tài)。這是《激勵意見》中“三個區(qū)分”提出的內(nèi)在要求：推進(jìn)改革、探索性實驗、推進(jìn)發(fā)展都須具有積極的主觀心態(tài)。二是客觀方面，包括客觀條件、程序方法、性質(zhì)程度、后果影響以及挽回?fù)p失等情況①參見《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》。?？陀^條件是錯誤行為作出時與行為有關(guān)的客觀條件。程序方法指錯誤行為是否履行法定程序，是否以正確適當(dāng)?shù)姆椒ㄗ鞒觥Ｐ再|(zhì)程度指錯誤行為屬于違法行為、違規(guī)行為還是違紀(jì)行為。后果影響則考慮錯誤行為的結(jié)果及輿論影響。例如發(fā)生群體性事件、重大安全責(zé)任事故的不應(yīng)容錯。三是因果關(guān)系，即積極作為與錯誤結(jié)果之間的聯(lián)系。因果關(guān)系常被忽略，在容錯條件中，因果關(guān)系必不可少。容錯中的“錯”應(yīng)當(dāng)是干部在積極行為、創(chuàng)新作為中過失產(chǎn)生的，因果關(guān)系強(qiáng)調(diào)行為與結(jié)果之間的聯(lián)系，防止容錯機(jī)制由激勵手段異化為變相避責(zé)的手段?！都钜庖姟窂?qiáng)調(diào)要防止混淆問題性質(zhì)、拿容錯當(dāng)“保護(hù)傘”，搞紀(jì)律“松綁”，只有將因果關(guān)系明確為容錯的必要條件，才能做到不應(yīng)容的堅決不容，應(yīng)當(dāng)容的大膽容錯。容錯結(jié)果相當(dāng)于法律要素中的制裁部分。符合容錯條件的行為，對應(yīng)不同的容錯措施。根據(jù)容錯條件的不同，容錯結(jié)果分為應(yīng)當(dāng)容錯、可以容錯與禁止容錯。所謂可以容錯，當(dāng)被解釋為原則上應(yīng)當(dāng)容錯，只有在法定例外情況下不予容錯，由此避免了容錯標(biāo)準(zhǔn)模糊、容錯機(jī)關(guān)裁量權(quán)過大的問題。

四、明確容錯性質(zhì)與容錯主體

（一）容錯是組織人事規(guī)則

容錯應(yīng)當(dāng)明確屬于組織人事規(guī)則。我國政府一直非常重視激勵和保護(hù)干部群眾改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)的積極性[9]。從激勵方式上，容錯旨在激勵干部奮發(fā)作為、勇于創(chuàng)新、大膽試錯，其方式是客觀評價而非減免行為責(zé)任。例如《江蘇省進(jìn)一步健全容錯糾錯機(jī)制的辦法》規(guī)定，要辯證地分析干事創(chuàng)業(yè)中的失誤和偏差，歷史地、客觀地、全面地評價干部。河北省容錯規(guī)定對予以容錯的干部“不做負(fù)面評價”。所謂評價意指組織對干部能力、態(tài)度、紀(jì)律的評價而非法律評價。從處置措施上，容錯涉及組織人事權(quán)。容錯處置措施的范圍包括事件評價、評獎評優(yōu)、選拔任用，上述方面屬于人事范圍。從配套制度來看，與容錯配套的制度包括糾錯制度、名譽(yù)澄清制度、教育回訪制度，皆為人事工作手段：糾正錯誤的過程中需要容錯機(jī)關(guān)緊密跟蹤當(dāng)事人，防止糾錯過程中產(chǎn)生新的錯誤；名譽(yù)澄清保護(hù)則通過與當(dāng)事人談話、召開會議或通報等適當(dāng)方式展開；對予以容錯免責(zé)的工作人員實行跟蹤管理，有關(guān)組織要定期對當(dāng)事人進(jìn)行談心談話，關(guān)心了解其工作生活和思想狀態(tài)，幫助解決實際困難，鼓勵放下思想包袱、積極作為。顯然，上述措施與組織人事息息相關(guān)。因此，容錯可以被視為一種組織人事規(guī)則。

容錯不屬于行政責(zé)任規(guī)則，原因在于：首先，現(xiàn)行容錯文本沒有明確規(guī)定行政責(zé)任減免，或者其規(guī)定內(nèi)容模糊。例如河北省規(guī)定對予以容錯的干部免除相關(guān)責(zé)任或從輕減輕處理，所謂相關(guān)責(zé)任是何責(zé)任不甚清楚。有觀點認(rèn)為，一些地方容錯規(guī)定主體是問責(zé)機(jī)關(guān)，因此所免除的是問責(zé)責(zé)任，問責(zé)亦屬行政責(zé)任的一種。所謂行政問責(zé)是行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員有義務(wù)及時回應(yīng)社會公眾對其權(quán)力行使過程和結(jié)果的質(zhì)疑，作出解釋、說明，并根據(jù)政府或上級行政機(jī)關(guān)決定，及時糾正錯誤，承擔(dān)有關(guān)行政責(zé)任[10]。實際上，問責(zé)目前尚非形成規(guī)范化、常態(tài)化的制度。明文規(guī)定問責(zé)的只見于黨內(nèi)法規(guī)和部分地方法規(guī)規(guī)章，《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》的問責(zé)對象是黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部。地方問責(zé)適用范圍局限，未形成普遍性問責(zé)制度。

其次，減免責(zé)任于法無據(jù)。第一，容錯不屬于減免責(zé)任范圍?！豆珓?wù)員法》第54條規(guī)定公務(wù)員執(zhí)行曾提出異議的上級命令后果免責(zé)，第55條規(guī)定情節(jié)輕微的可免責(zé)，容錯不屬于法定免責(zé)、減責(zé)情形。第二，容錯行為不屬于公務(wù)員懲戒的考察范圍。我國行政懲戒主要由《中華人民共和國公務(wù)員法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》組成?！豆珓?wù)員法》第55條明確公務(wù)員違法違紀(jì)的適用本法的懲戒措施。違法行為不屬于容錯范圍。幾乎所有容錯文本都明確違法行為必須依法處置，強(qiáng)調(diào)容錯不能逾越法律紅線，違紀(jì)行為亦與容錯無交集?！豆珓?wù)員法》第53條列舉16項違紀(jì)行為，有明知故犯、道德問題、組織紀(jì)律等幾種類型，這與容錯所強(qiáng)調(diào)的推進(jìn)改革中的失誤錯誤、在尚無明確限制的探索性試驗中出現(xiàn)失誤錯誤、為推動發(fā)展出現(xiàn)無意過失明顯屬于兩種不同范疇。容錯行為既不屬公務(wù)員懲戒考察范圍，自然不存在減免責(zé)任一說。此外，多地容錯文本強(qiáng)調(diào)容錯必須確保容錯在紀(jì)律紅線、法律底線內(nèi)進(jìn)行，證明了容錯與違法違紀(jì)的區(qū)分。

最后，容錯減免責(zé)任的價值依據(jù)缺乏，責(zé)任減免正當(dāng)性不足。容錯是容納、寬恕原本認(rèn)為是錯誤的行為，因此容錯減免責(zé)任需要價值依據(jù)以支持這種非常規(guī)的處理。例如刑法對未成年的懲罰、懲罰的豁免，背后隱含的是社會的保護(hù)，即所謂的教育和懲罰之間的沖突[11]。容錯減免責(zé)任沒有統(tǒng)一的、確定的、適宜的價值依據(jù)。容錯目的條款，表明了為何需要容錯，但不構(gòu)成容錯的價值依據(jù)。例如《江蘇省進(jìn)一步健全容錯糾錯機(jī)制的辦法》提出容錯有保護(hù)干部、鼓勵創(chuàng)新、推進(jìn)發(fā)展等目的，但目的不能充當(dāng)價值。目的可以理解為某種利益，價值是某種應(yīng)然。但如何產(chǎn)生這種神秘的辯證的跳躍，即從量到質(zhì)，從實然（利益）到應(yīng)然（價值）的過渡呢?[12]可見目的與價值有本質(zhì)區(qū)別。因此，容錯目的不可作為容錯免責(zé)正當(dāng)化之理由。此外，在行政法規(guī)范體系中，也難以找到支持行政者容錯減免責(zé)任的價值依據(jù)。公共行政領(lǐng)域奉行權(quán)責(zé)一致理論。權(quán)責(zé)一致意味著公共權(quán)力行使者履行職責(zé)和義務(wù)應(yīng)與其所擁有的權(quán)力相匹配[13]。依法行政原則要求權(quán)力行為在法律制定的框架內(nèi)展開，逾越規(guī)范濫用權(quán)力或者不當(dāng)使用權(quán)力造成損失的應(yīng)負(fù)相應(yīng)的責(zé)任。與其他部門法相比，刑法有寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策與謙抑慎刑的取向，民法只要求主觀有過錯的行為人承擔(dān)責(zé)任，這些部門法規(guī)定都蘊(yùn)含一定程度的寬容包涵價值取向，唯行政法對行政人員提出嚴(yán)格的行政責(zé)任，并將其作為依法行政的內(nèi)在要求。

（二）容錯主體是組織部門

容錯既屬于組織人事規(guī)則，容錯主體應(yīng)為組織部門。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》第2條，黨的組織工作包括黨的組織體系建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍建設(shè)、人才隊伍建設(shè)。該條例第7條規(guī)定地方黨委主要職責(zé)包括領(lǐng)導(dǎo)同級人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體等黨的組織工作，指導(dǎo)和督促檢查下級黨組織開展組織工作；按照干部管理權(quán)限任免和管理干部，向地方國家機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、人民團(tuán)體、國有企業(yè)和事業(yè)單位等推薦重要干部。領(lǐng)導(dǎo)班子、干部隊伍、人才隊伍建設(shè)是黨的組織部門職責(zé)所系，同時地方黨的組織具有干部任免中最重要的組織推薦權(quán)，因此容錯工作應(yīng)當(dāng)由組織部門負(fù)責(zé)。

比較例外的是，法律規(guī)定由人大任免與人大有權(quán)撤銷的公務(wù)人員，其容錯主體是有權(quán)任免或撤銷的人大。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第44 條第9款、第11款、第12款，上述人員包括副省長、自治區(qū)副主席、副市長、副州長、副縣長、副區(qū)長、人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員、人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員等。另外，根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》第9條，地方各級監(jiān)察委員會由主任、副主任若干人、委員若干人組成，主任由本級人民代表大會選舉，副主任、委員由監(jiān)察委員會主任提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免，因此監(jiān)察人員的容錯也應(yīng)當(dāng)由人大承擔(dān)。由組織部門承擔(dān)容錯工作不僅符合容錯的性質(zhì)，同時更具有可行性。組織部門負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍建設(shè)的宏觀管理，包括管理體制、政策法規(guī)、干部人事制度改革等方面的規(guī)劃、研究、指導(dǎo)，因此組織部門能更好地行使容錯權(quán)力。此外，組織部門具有干部隊伍建設(shè)目標(biāo)，容錯積極性高。通過公允評價干部行為，進(jìn)一步解放思想、深化改革，組織部門將成為積極推動容錯的核心機(jī)構(gòu)。

五、改進(jìn)干部容錯的程序與機(jī)制

（一）改進(jìn)干部容錯程序

由問責(zé)機(jī)關(guān)主導(dǎo)的主動式容錯程序存在諸多問題，阻礙了容錯的發(fā)展。對此，有必要改進(jìn)容錯程序，實現(xiàn)高效、公正、透明、合理的容錯。

首先，應(yīng)當(dāng)引入多元主體共同參與容錯程序，避免專斷。問責(zé)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、人民群眾、容錯行為人所在機(jī)關(guān)黨的組織都應(yīng)當(dāng)成為容錯過程的參與者。容錯決定的作出是復(fù)雜的過程。要謀求發(fā)展進(jìn)步，就要運(yùn)用試錯法，不斷地試探，不斷地清除錯誤[14]。在容錯決定權(quán)歸屬組織部門的大前提下，上述部門依法定程序參與容錯既有助于作出公正合理的容錯決定，也同時實現(xiàn)了容錯過程公開的要求，方便各方監(jiān)督，最大可能減少徇私舞弊、違法脫責(zé)的空間。

其次，在程序上充分保障容錯行為人權(quán)利。對公務(wù)員權(quán)利的依法保障也是必須的，能夠確保公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定，防止行政機(jī)關(guān)人才外流，以此實現(xiàn)各級政府依法行政、高效行政的目標(biāo)[15]。容錯當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)具有容錯申請權(quán)、陳述申辯權(quán)。當(dāng)前，部分地方已經(jīng)規(guī)定由行為人提出容錯申請，再由容錯機(jī)關(guān)調(diào)查核實并作決定的申請容錯制①例如《陜西省黨政干部容錯糾錯辦法》第7條規(guī)定，“容錯認(rèn)定按照下列程序進(jìn)行：相關(guān)單位或個人受到問責(zé)追責(zé)時，認(rèn)為符合容錯情形之一的，可以按照干部管理權(quán)限向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或組織部門提出申請。受理機(jī)關(guān)或部門受理申請后，對符合容錯情形的，應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門開展調(diào)查核實，廣泛收集相關(guān)證據(jù)材料，充分聽取有關(guān)單位或個人的申訴意見，形成調(diào)查報告。對于不符合容錯情形的，受理機(jī)關(guān)或部門應(yīng)當(dāng)給予解釋答復(fù)。核實結(jié)束后，受理機(jī)關(guān)或部門應(yīng)當(dāng)以事實為依據(jù)，以紀(jì)律規(guī)定和法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，作出容錯認(rèn)定結(jié)論并反饋給申請單位或本人。屬于免責(zé)的，應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)公開?！?。容錯的本意即激勵干部創(chuàng)新作為，由當(dāng)事人提出容錯符合容錯的目的。賦予當(dāng)事人陳述申辯的權(quán)利，既保障了《公務(wù)員法》所規(guī)定的公務(wù)員申訴權(quán)利，也有利于查明事實。

再次，容錯參與方擁有程序上的權(quán)利，并與容錯決定方形成相互制衡的格局。為防止多元主體的容錯參與流于形式，必須在程序上建立制衡機(jī)制。具體言之，在容錯前階段，問責(zé)機(jī)關(guān)、處分機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)列明問責(zé)與處分的理由與依據(jù)，并出具容錯意見書；在容錯階段，保障各參與方的程序權(quán)利，容錯結(jié)果應(yīng)公開；在容錯后階段，應(yīng)當(dāng)向監(jiān)察委匯報并備案，上級監(jiān)察委認(rèn)為有必要重新評估容錯的，可以重啟程序。人民群眾對容錯結(jié)果可以提出檢舉控告?？梢娫谏鲜鲋贫戎?，監(jiān)察委實際承擔(dān)了監(jiān)督容錯的責(zé)任。這是由監(jiān)察委的法定職責(zé)決定的：根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》第11 條，監(jiān)察委員會依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。該條第1 款規(guī)定監(jiān)察委對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；該條第3 款規(guī)定監(jiān)察委對違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定；對履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)；對涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議?？梢?，監(jiān)督履職屬于監(jiān)察委職責(zé)，又由于監(jiān)察委日常工作與公職人員履職息息相關(guān)，掌握詳細(xì)資料，具有調(diào)查權(quán)限。因此，監(jiān)察委（局）作為容錯機(jī)制的監(jiān)督部門具有合法性與合理性。

最后，應(yīng)當(dāng)完善程序銜接與協(xié)調(diào)。容錯并非孤立的制度，它與問責(zé)、處分、監(jiān)察調(diào)查、監(jiān)察處置以及職務(wù)犯罪公訴緊密相關(guān)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善程序銜接。容錯程序與問責(zé)、處分、處置程序的開啟時間應(yīng)當(dāng)一致。除了經(jīng)過評判無需容錯的，其他情況下容錯與問責(zé)等程序保持一致，其目的在于保障當(dāng)事人權(quán)利，有利于查明事實，提高效率，并可以保持評價的一致性。在檢察院提起職務(wù)犯罪公訴的情況下，容錯依據(jù)可作為法院審判的證據(jù)，容錯結(jié)果可被納入司法裁判的考量范圍。

（二）優(yōu)化干部容錯機(jī)制

為促進(jìn)各方積極參與，通過優(yōu)化機(jī)制推進(jìn)干部容錯。其一，建立組織與干部之間溝通交流機(jī)制。對初步研判可以容錯的案例，由組織部門約談容錯干部，消除顧慮，鼓勵陳述申辯，激勵創(chuàng)新作為。其二，將容錯納入組織部門績效考核。隨著容錯法律規(guī)范逐步完備，容錯將成為組織部門日常工作。容錯與問責(zé)、處分等構(gòu)成組織人事權(quán)法定措施。其三，完善容錯公眾參與機(jī)制。進(jìn)一步推進(jìn)行政公開透明，讓公眾參與行政過程；優(yōu)化分類公眾意見，既要多渠道廣泛收集意見，又須對不同身份意見做分類，涉及個人利益要酌情判斷。

結(jié)語

干部容錯的處境危機(jī)源于自身規(guī)范性欠缺、性質(zhì)與主體不明、程序不合理、容錯動力不足，依法行政要求行政具有法定依據(jù)。通過對容錯規(guī)則的改造、容錯性質(zhì)與主體的確定、容錯程序的改進(jìn)，容錯將成為激勵干部創(chuàng)新作為、勤懇履職的規(guī)范制度。當(dāng)然，容錯制度尚有待進(jìn)一步細(xì)化。例如，容錯范圍的厘定、容錯條件的設(shè)置與容錯結(jié)果的方式選擇需要進(jìn)一步確定。由于不同地區(qū)的外部環(huán)境、基本條件、工作重點等各不相同，因此在容錯糾錯的方式、內(nèi)容、程序等方面也會存在一定的差異。這不僅需要理論框架的指導(dǎo)，也需要實踐的支撐，在不斷的試錯中逐步完善。此外，容錯與其他制度之間的關(guān)系與銜接仍有進(jìn)一步討論的空間，在確立容錯自身的制度之后，讓容錯融入整體是未來探討的命題。