總體國家安全觀視域下我國糧食安全問題研究

張新平，代家瑋

(1，2.蘭州大學 馬克思主義學院，蘭州 730000)

“五谷者，萬民之命，國之重寶?！毙鹿诜窝滓咔榈乃僚昂偷鼐壵螞_突的加劇，引發(fā)了國際社會的普遍恐慌，出于對未來發(fā)展前景的擔憂，部分國家開始限制糧食出口，這導致全球糧食供應(yīng)出現(xiàn)緊張，糧食安全問題凸顯。黨的十八大以來，我國確立了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的糧食安全戰(zhàn)略，不斷提高糧食綜合生產(chǎn)能力，實現(xiàn)了谷物基本自給、口糧絕對安全。但面對新的國際國內(nèi)形勢，考慮到我國糧食供求仍長期處于緊平衡狀態(tài)的基本現(xiàn)實，糧食安全仍面臨許多潛在風險。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確指出，要保障國家糧食安全，并突出了農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全的底線要求；“十四五”規(guī)劃則進一步強調(diào)了實施糧食安全戰(zhàn)略對強化國家經(jīng)濟安全保障的重要作用，把糧食安全視為國家安全的重要組成部分。作為一個動態(tài)變化的概念，糧食安全在任何時候都不能輕言過關(guān)?？傮w國家安全觀是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是我國國家安全理論的最新成果，標志著我們黨對國家安全問題認識的新高度。理解糧食安全問題要跳出糧食看糧食，以更高的站位、更寬的視野對糧食安全問題進行審視。糧食事關(guān)國運民生，糧食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)，確保糧食安全始終是治國理政的頭等大事，更是總體國家安全觀的重要組成部分。因此，從總體國家安全觀角度充分把握我國糧食安全問題及現(xiàn)狀，尋求保障我國糧食安全的路徑，具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

一、總體國家安全觀視域下的糧食安全

2014年4月15日，習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上首次提出了“總體國家安全觀”的概念，指出“當前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領(lǐng)域比歷史上任何時候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時候都要復雜，必須堅持國家總體安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會安全為保證，以促進國際安全為依托，走出一條中國特色國家安全道路”[1]。在總體國家安全觀的指導下，《中華人民共和國國家安全法》對“國家安全”概念進行了界定：“國家安全是指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力?！盵2]當前，國際環(huán)境錯綜復雜，新冠肺炎疫情仍然在全球蔓延，多邊主義和單邊主義交鋒碰撞，國內(nèi)改革進入深水區(qū)，保障糧食安全面臨許多挑戰(zhàn)[3]。糧食安全作為維護國家安全與社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，其在國家總體安全體系中的重要地位是不容置疑的。

(一)糧食安全同總體國家安全高度契合

“糧食安全不能只從經(jīng)濟上看，必須從政治上看，保障國家糧食安全是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、國家安全的重要基礎(chǔ)?！盵4]661從安全主體看，糧食安全所指涉的對象包含國家主體與社會主體，前者針對的是國家糧食安全的總體形勢，后者則關(guān)注國家糧食安全的具體問題；從威脅對象看，糧食安全既受到自然環(huán)境變化的影響，也受到國際政治經(jīng)濟形勢和糧食生產(chǎn)形勢等非自然要素的影響；從安全領(lǐng)域上看，糧食安全涉及經(jīng)濟、政治、環(huán)境和社會多個領(lǐng)域，兼具傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的雙重屬性；從安全歸屬上看，糧食安全既以維護國家安全、利益、發(fā)展為目標和價值取向，又以社會穩(wěn)定和人民利益為宗旨，在價值層面體現(xiàn)了“國家安全”與“人民安全”的統(tǒng)一。

(二) 糧食安全是國家安全治理的重點領(lǐng)域

“洪范八政，食為政首?！奔Z食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)，是國家穩(wěn)定的前提，是保障國家安全的“立國之本”。馬克思指出：“最文明的民族也同最不發(fā)達的未開化民族一樣，必須先保證自己有食物，然后才能去照顧其他事情。”[5]347黨的十九大報告明確指出要“確保國家糧食安全”，說明糧食安全是國家安全治理的核心任務(wù)之一。糧食安全不僅是“三農(nóng)”問題，而且是同政治、經(jīng)濟、社會密切相關(guān)的“安邦重器”。糧食是人民群眾最為基本的生活資料，充足的糧食供應(yīng)，是國家發(fā)展、社會穩(wěn)定、人民幸福的重要保障。高水平、可持續(xù)的糧食安全保障體系，不僅有助于維護居民的健康安全，也有助于增加農(nóng)民群體的實際收入，更有助于我國糧食產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，進而切實增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

(三) 糧食安全是我國應(yīng)對風險挑戰(zhàn)的有力支撐

習近平強調(diào)：“真正強大沒有軟肋的國家，都有能力解決自己吃飯的問題。”[4]661隨著中國日漸走向國際舞臺的中心，面對的風險與壓力也接踵而至。受新冠肺炎疫情和地緣政治沖突的雙重影響，貿(mào)易保護主義和單邊主義明顯抬頭，國際糧食貿(mào)易的不穩(wěn)定和不確定性大大增加，糧食安全的重要程度進一步凸顯。在新的歷史階段，國家重大戰(zhàn)略的順利實施與糧食安全密切相關(guān)。中國作為人口大國，如果糧食安全不能得到保障，一旦對外部產(chǎn)生嚴重依賴，在對外交往過程中的主動性與戰(zhàn)略定力就會下降甚至喪失，國家重大戰(zhàn)略的推行就會受到嚴重的挑戰(zhàn)。

國際國內(nèi)環(huán)境發(fā)生的變化，給我國糧食安全的保障提出了新的要求。面對新的時代挑戰(zhàn)，需要從更高的角度去認識糧食安全這一重要概念。習近平強調(diào)：“糧食多一點少一點是戰(zhàn)術(shù)問題，糧食安全是戰(zhàn)略問題?！盵6]9戰(zhàn)略問題的應(yīng)對，需要依托系統(tǒng)性思維和宏觀視角。相較于傳統(tǒng)安全觀，總體國家安全觀的一個突出特點就是強調(diào)安全問題的整體性和系統(tǒng)性，強調(diào)要素之間的彼此聯(lián)系。糧食安全問題涉及多個領(lǐng)域，從社會層面上看，糧食安全是國家安全治理的重要領(lǐng)域，對于國家發(fā)展與社會穩(wěn)定至關(guān)重要。從國家層面上看，糧食安全是我國應(yīng)對風險挑戰(zhàn)的有力支撐，對于國家應(yīng)對當前紛繁復雜的國際局勢有著重要價值。因此，從總體國家安全觀的視角對糧食問題進行思考，既符合習近平總書記對于糧食安全問題的定位，也符合當前階段我國對糧食安全提出的新要求。

二、我國糧食安全的突出特點與潛在風險

風險是安全的對立面，與安全相伴相生。糧食安全涉及多個領(lǐng)域，其面對的潛在風險自然也來自多個方面。2021年，我國糧食產(chǎn)量達到13657億斤，連續(xù)第七年超過1.3萬億斤，糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“十七連豐”。從數(shù)量上看，我國的谷物尤其是口糧的自給率長期處于100%左右[7]，已經(jīng)實現(xiàn)了谷物基本自給、口糧絕對安全。除了生產(chǎn)能力的提升，我國的糧食儲備能力也有明顯提升。糧食庫存數(shù)量充足、儲備安全，特別是稻谷和小麥兩個口糧品種，庫存能夠滿足一年以上消費需求。但正如習近平指出的，“我國糧食供求緊平衡的格局沒有改變，結(jié)構(gòu)性矛盾剛著手解決，總量不足問題又重新凸顯”[6]9，把握現(xiàn)階段我國糧食安全展現(xiàn)出的突出特點與潛在風險，對于正確認識糧食安全問題至關(guān)重要。

(一)糧食進口的結(jié)構(gòu)性失衡容易受到外部風險影響

糧食進口是國家維護糧食安全的重要環(huán)節(jié)，我國在糧食進口的過程中在糧食品種與來源上存在結(jié)構(gòu)性失衡，這在一定程度上增加了我國部分糧食的進口依賴性風險。從整體上看，我國的水稻、小麥，產(chǎn)大于需，存在大量庫存積壓，同時大豆、玉米、油菜籽等又大量進口。尤其是大豆，對外依存度極高。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的年度數(shù)據(jù)推算，2016—2019年我國大豆的年均進口量約為8900萬噸，占到糧食進口總比重的80%左右，且進口市場來源較為集中，僅從美國和巴西兩國進口的大豆就占到了大豆總進口量的75%。與此同時，我國進口玉米的市場來源同樣呈現(xiàn)出市場集中度較高的特征，僅從美國進口的玉米就占到了進口總量的96%左右。以大豆、玉米為代表的進口糧在種類和來源兩方面存在的結(jié)構(gòu)性失衡直接提高了我國部分糧食種類的進口依賴性，較為單一的糧食進口品種和較為集中的市場來源增強了糧食出口國的壟斷地位與話語權(quán)[8]。世界經(jīng)濟格局產(chǎn)生的變化，也在影響著國際農(nóng)業(yè)格局，以中國為代表的新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家在全球糧食體系中的重要性不斷增加，參與全球糧食貿(mào)易的程度也在不斷加深。在耕地資源無法同時解決糧食需求與植物油需求的客觀條件下，為確保谷物基本自給和口糧的絕對安全，大量進口大豆等糧食資源，是維護國家糧食安全的必然選擇。與此同時，隨著中國社會發(fā)展與居民生活水平的提高，居民對于肉蛋奶為代表的蛋白質(zhì)的需求也在不斷提升，這也會導致作為牲畜飼料糧的玉米進口額的提升。

在保障口糧絕對自給的前提下，我國總體糧食的自給率只有三分之二，剩下三分之一需要依賴外部進口。新冠肺炎疫情和地緣政治沖突在客觀上給國際糧食貿(mào)易帶來了挑戰(zhàn)。各國為應(yīng)對未來可能出現(xiàn)的糧食供應(yīng)短缺，可能會采取更為激進的貿(mào)易保護主義政策，以限制糧食出口，維護本國的糧食安全。新冠肺炎疫情暴發(fā)初期以及俄烏危機爆發(fā)時國際糧食價格出現(xiàn)的大幅波動，從側(cè)面反映出了全球糧食供應(yīng)鏈韌性不足。目前來看，中國的糧食進口受疫情的影響并不嚴重，糧食供應(yīng)安全能夠得到保障，但這并不意味著可以忽視外部市場波動對我國糧食安全產(chǎn)生的影響。

(二)既有農(nóng)業(yè)資源難以滿足農(nóng)產(chǎn)品升級的需求

人口增長與糧食消費結(jié)構(gòu)的升級，是影響糧食需求的兩個關(guān)鍵要素。“十四五”時期是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵時期，這兩個關(guān)鍵要素都會發(fā)生明顯變化：一方面，隨著我國人口基數(shù)的持續(xù)增長，人口總量將在2025至2030年達到峰值。新增人口的出現(xiàn)會導致口糧的絕對需求不斷增加，糧食需求持續(xù)凈增長，剛性需求顯著。另一方面，“十四五”時期也是中國跨越中等收入陷阱的關(guān)鍵時期。隨著居民生活水平的不斷提高，對糧食產(chǎn)品的需求也變得更為多樣。黨的十九大報告明確指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾[9]。這種變化反映在糧食領(lǐng)域，就是居民對一般口糧消費需求的相對降低，以及對優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)品需求的上升。人口增長和糧食消費結(jié)構(gòu)升級，無疑會對我國的糧食供給提出新的挑戰(zhàn)。

同居民對農(nóng)產(chǎn)品消費升級需求不斷上升形成鮮明對比的是我國耕地資源的匱乏。相較于其他農(nóng)業(yè)大國，中國的自然稟賦存在先天劣勢。與世界平均水平相比，我國土地資源的特點是“一多三少”，即土地資源總量多、人均占有少、優(yōu)質(zhì)耕地少、耕地后備資源少。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《2019年全國耕地質(zhì)量等級情況公報》顯示，如果將全國20.23億畝耕地由高到低劃分為1至10等的話，平均等級為4.76等，評價為7至10等的優(yōu)質(zhì)耕地面積為4.44億畝，僅占耕地總面積的21.95%[10]。為了保障口糧的絕對安全，我國總耕地面積中的約70%被用于種植谷物作物，因為耕地的總體質(zhì)量不高，需要通過休耕與輪作等措施來保證我國耕地資源的持續(xù)供給能力。同時，隨著城市化進程的不斷推進，我國現(xiàn)有耕地數(shù)量將繼續(xù)減少，“占優(yōu)補劣”的問題將會更加突出。

在自然資源稟賦無法改變的前提下，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新是推動糧食生產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展的重要動力，但現(xiàn)階段我國的農(nóng)業(yè)核心科技研發(fā)與應(yīng)用水平仍需進一步提高。生物育種和農(nóng)業(yè)機械是提高糧食生產(chǎn)效率的關(guān)鍵組成部分。在生物育種領(lǐng)域，以玉米、大豆為代表的國產(chǎn)糧種在糧食單產(chǎn)、抗蟲害、出油率方面與國外同類糧種比仍存在較大差距，部分農(nóng)作物的種子來源較為依賴進口[8]。在機械化生產(chǎn)領(lǐng)域，受困于我國的地理現(xiàn)狀以及“大國小農(nóng)”的基本農(nóng)情，大規(guī)模機械化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式難以在全國范圍內(nèi)推行，糧食生產(chǎn)在質(zhì)與量上實現(xiàn)雙贏仍存在諸多制約。

(三) 種糧成本不斷提高，農(nóng)民種地收益率降低

“大國小農(nóng)”是我國的基本農(nóng)情，農(nóng)民群體的種糧積極性對于保障國家糧食安全至關(guān)重要。保持種糧積極性的核心前提是農(nóng)民能夠通過糧食種植獲得可觀的收入，但從目前的實際狀況上看，農(nóng)民通過種植糧食所獲得的相對收益正在逐年降低，糧食種植正逐漸成為農(nóng)民群體提高自身收入水平的制約因素。

從2013到2018年，我國水稻、小麥、玉米三種主要谷物作物每畝的物質(zhì)與服務(wù)費用從415.12元上升到449.55元，增長8.29%；如果將農(nóng)民家庭用工和自營土地折價計入總成本的話，種糧畝均總成本從1026.19元增至1093.77元；同期平均出售價格從121.13元減至109.66元，下降9.47%[11]。自2016年開始，通過種植主要糧食作物所獲得的凈利潤為負值，這極大地降低了農(nóng)民的種糧積極性。目前，我國農(nóng)民主要收入來源從經(jīng)營性收入轉(zhuǎn)移為工資性收入。黨的十八大以來，國家為提高農(nóng)民群體的收入水平，出臺了一系列惠民政策，在相關(guān)政策的推動下，工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入在農(nóng)民收入總體中的比重迅速提高，經(jīng)營性收入占比則呈現(xiàn)明顯下滑，這種反差勢必會進一步影響農(nóng)民群體種糧的積極性。

(四) 糧食耗損與食物浪費程度較高

糧食耗損是指糧食在生產(chǎn)、加工、運輸、儲藏、消費等環(huán)節(jié)中因為自然因素或加工技術(shù)等客觀原因所導致的糧食損失，而食物浪費則主要是指在消費過程中由經(jīng)營者或消費者主觀行為所造成的食物浪費。根據(jù) 2015 年城市餐飲人數(shù)和人均食物浪費量推算，我國餐飲糧食浪費量約為每年1700萬至1800萬噸，相當于3000萬人到5000萬人一年的口糧[12]。根據(jù)國家糧食和物資儲備局的資料顯示，我國糧食在儲藏、運輸和加工等環(huán)節(jié)造成的損耗約700億斤(約合3500萬噸)，糧食全產(chǎn)業(yè)鏈的總損耗率約為糧食總產(chǎn)量的12%[13]。換言之，每年我國通過各種形式浪費的糧食超過5000萬噸，大約相當于1.2億人一年的口糧。生產(chǎn)、運輸和儲存技術(shù)的落后以及消費觀念的誤導是導致糧食消耗和食物浪費的主要原因。隨著民眾生活水平的提高，獲取食物的難度也將不斷降低，在追求飲食高端化和精細化同時，糧食浪費現(xiàn)象也呈現(xiàn)出不斷惡化的趨勢。

三、總體國家安全觀視域下保障我國糧食安全的基本路徑

解決好糧食安全問題，是我國在新的歷史階段實現(xiàn)國家發(fā)展、社會穩(wěn)定的壓艙石與定心丸，也為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興提供重要保障。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央確立了新時期“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，明確要求必須把中國人的飯碗牢牢端在自己手中，確保“谷物基本自給、口糧絕對安全”。糧食安全無疑在國家安全中占據(jù)著重要地位，結(jié)合總體國家安全觀與新時期國家糧食安全戰(zhàn)略，保障糧食安全的具體路徑主要有以下幾個方面。

(一) 以習近平新時代糧食安全觀為指導，構(gòu)建糧食安全戰(zhàn)略體系

習近平新時代糧食安全觀，立足于新時代條件下的國際國內(nèi)深刻變化，圍繞新時代糧食安全現(xiàn)狀與問題，逐漸形成了內(nèi)容豐富、邏輯完整的思想體系，是馬克思主義關(guān)于糧食和農(nóng)業(yè)相關(guān)理論的豐富與發(fā)展，是對中國歷史上糧食安全思想的拓展與深化，是對中國共產(chǎn)黨歷屆領(lǐng)導集體糧食安全觀的繼承與升華，更是對新的歷史階段我國糧食安全工作新趨勢和新規(guī)律的把握，體現(xiàn)著理論與實踐、歷史與現(xiàn)實的有機統(tǒng)一。在習近平的糧食安全觀中，“中國飯碗裝中國糧食”是最為核心的內(nèi)容，更是習近平新時代糧食安全戰(zhàn)略的出發(fā)點和落腳點。作為一個擁有十四億多人口的大國，只有實現(xiàn)谷物的基本自給，才能夠在國際競爭中真正掌握主動權(quán)。

總體國家安全觀具有系統(tǒng)性與全局性，這就要求在維護糧食安全的過程中統(tǒng)籌各方要素，從全局出發(fā)制定國家糧食安全戰(zhàn)略。習近平指出：“悠悠萬事，吃飯為大，只要糧食不出大問題，中國的事就穩(wěn)得住。”[14]面對糧食安全的潛在風險，我國應(yīng)該牢牢把握既有成果，堅持底線思維，形成全局性、系統(tǒng)性戰(zhàn)略規(guī)劃。以充分認識糧食安全在國家安全體系和治理體系中的重要地位為基礎(chǔ)，以推進糧食安全領(lǐng)域立法為契機，以出臺糧食安全戰(zhàn)略規(guī)劃為抓手，全面提高國家糧食安全治理能力，進一步將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理能效。

(二) 以保障口糧絕對安全、谷物基本自給為核心，多模式并舉，把握糧食安全主動權(quán)

習近平總書記在2020年中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)：“要牢牢把握糧食安全主動權(quán)，糧食生產(chǎn)年年要抓緊。”[15]《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中明確提出，要“實施分品種保障策略，完善重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障體系和糧食產(chǎn)購儲加銷體系，確?？诩Z絕對安全、谷物基本自給、重要農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)充足。毫不放松抓好糧食生產(chǎn)，深入實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略”[16]。從總體國家安全觀的視角出發(fā)，這一要求可以從以下幾個層面進行理解。

第一， 確?！翱诩Z絕對安全、谷物基本自給”，強調(diào)了口糧的絕對安全需要建立在谷物基本實現(xiàn)自給的基礎(chǔ)上，即不依賴國外的進口，國內(nèi)生產(chǎn)的谷物也能保證口糧的絕對安全。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《2020年種植工作要點》中提出，我國糧食安全的底線是：三大谷物面積穩(wěn)定在14億畝以上、口糧面積穩(wěn)定在8億畝以上，大米小麥口糧自給率達100%[17]。相較于2014年中央一號文件中表述的，糧食安全建立在谷物基本自給和適度進口的基礎(chǔ)上。新的規(guī)定強化了對谷物基本自給的要求，并給出了明確的約束性指標，即糧食的綜合生產(chǎn)能力到2025年每年大于6.5億噸，強調(diào)口糧的絕對自給。

第二， 強調(diào)“藏糧于地、藏糧于技”，是在保持糧食底線的基礎(chǔ)上，通過保護耕地和強化糧食生產(chǎn)技術(shù)，提高糧食的綜合生產(chǎn)能力。要保障糧食安全，首先需要保證耕地資源的絕對安全?！懊穹枪炔皇常确堑夭簧??！备刭Y源作為不可再生資源，容易受到環(huán)境污染、城市擴張等因素的影響。作為保障糧食安全的重要前提與基礎(chǔ)，耕地安全得不到保障，糧食安全就是空談。因此，需要守住耕地紅線，保證耕地資源的總量不減，同時也需要保證口糧的播種面積不能少以及耕地后備資源的保護不松懈。我國長期以來習慣于“藏糧于倉、藏糧于民、以豐補歉”，這種方式容易導致耕地總體質(zhì)量下降，進而通過擴大糧食播種面積和提高單產(chǎn)，利用豐年的結(jié)余彌補歉年的不足的惡性循環(huán)。既提高了倉儲成本，同時也限制了農(nóng)民收入的增長。而“藏糧于地”則從政策層面，規(guī)避了糧食流轉(zhuǎn)過程中額外支出的存在，通過對耕地實際情況的把握對其進行動態(tài)調(diào)整，使之能夠及時適應(yīng)糧食供求的動態(tài)變化，化被動為主動。在耕地資源不可再生，耕地規(guī)模短期無法實現(xiàn)明顯增加的條件下，增加糧食單產(chǎn)是保障糧食總產(chǎn)量的另一個重要途徑?！安丶Z于技”就是通過科技創(chuàng)新提升糧食單產(chǎn)，對既有資源進行有效利用。習近平強調(diào)，要堅持農(nóng)業(yè)科技自立自強，加快推進農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)[6]10。尤其是要在生物育種研發(fā)、農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)、糧食運輸和管理等關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)技術(shù)性突破，讓科技力量為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之路提供良好支撐。以生產(chǎn)需求為導向，加強糧食科技創(chuàng)新，確保糧食生產(chǎn)的關(guān)鍵需求可控。

第三， 以“輔之以利、輔之以義”為核心建立保障機制。糧食政策對于保障糧食安全有著重要的推動作用，要保證糧食種植結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，必須保障農(nóng)戶在種糧過程中利益不受損。政策保障機制涉及兩個方面，一方面是政策本身應(yīng)該是有利于農(nóng)民的，另一方面則是好的政策能夠得到有效落實。“輔之以利”的核心就是讓農(nóng)民種糧有錢賺，用切實的利益鞏固農(nóng)民種糧的積極性。目前農(nóng)民種糧積極性消失的一個重要原因就是通過種植糧食獲得的收益在不斷減少，糧食種植成為農(nóng)民收入提升的制約因素。通過政策手段完善和提升糧食產(chǎn)品的補貼政策，讓農(nóng)民在種糧過程中有切實的獲得感，提升農(nóng)民的收入水平，從生產(chǎn)端保障糧食安全?！拜o之以義”就是落實各地方黨委在糧食安全上的責任與義務(wù)。糧食安全屬于“三農(nóng)”問題，但也不局限于“三農(nóng)”問題 。提高糧食安全的責任意識，把糧食安全提升到更高的政治高度。確保各地方在糧食安全問題上能夠切實履行中央的相關(guān)精神與政策，為糧食安全提供切實的政策保障。同時，各地方也需要根據(jù)實際情況，提出相關(guān)的助農(nóng)、惠農(nóng)政策，壓實糧食安全紅線。

(三) 積極利用外部資源，保護我國糧食安全

總體國家安全觀強調(diào)，要對攸關(guān)國家安全的重要因素進行總體謀劃，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局、發(fā)展安全兩件大事。糧食能否實現(xiàn)基本自給，直接關(guān)系到國家糧食安全的主動權(quán)問題。我國的資源稟賦決定了發(fā)展畜牧業(yè)以保障畜產(chǎn)品的基本自給和實現(xiàn)口糧完全自給難以同時實現(xiàn)，要保障口糧的絕對安全，必須充分利用好“兩個市場、兩種資源”，來滿足我國大豆、玉米、植物油等非口糧農(nóng)產(chǎn)品的進口，通過進口飼料發(fā)展國內(nèi)的畜牧業(yè)，進而為口糧絕對安全提供保障。

一方面，我國應(yīng)該推進同相關(guān)國家的政治關(guān)系，為我國的糧食貿(mào)易營造良好的外部環(huán)境。目前中國已與60多個國家和國際組織簽署了120多份糧食和農(nóng)業(yè)雙邊合作協(xié)議、60多份進出口糧食檢疫議定書，與140多個國家和地區(qū)建立了農(nóng)業(yè)科技交流和經(jīng)濟合作關(guān)系，與50多個國家和地區(qū)建立了雙邊農(nóng)業(yè)合作工作組[18]。雙邊協(xié)定的簽署，在既有條件下最大限度地為我國的糧食進口提供了保障。另一方面，我國應(yīng)該拓展進口來源，破除單一依賴，構(gòu)建多元進口格局，通過市場途徑盡可能地避免國際糧價的波動影響到國內(nèi)市場。我國在進口糧食的種類和來源方面存在一定的市場依賴，較為單一的糧食進口品種和較為集中的市場來源增強了糧食出口國的壟斷地位與話語權(quán)，會給我國的糧食安全帶來潛在風險。這就需要我國不斷拓展糧食進口來源地，通過多元化的路徑來保障糧食進口安全，降低對單一國家、單一市場的依賴性。

(四) 提高節(jié)約意識，減少糧食浪費

提升全民的安全意識，對于維護國家總體安全至關(guān)重要。2021年10月31日，國務(wù)院印發(fā)《糧食節(jié)約行動方案》，強調(diào)要采取綜合措施降低糧食損耗浪費，堅決剎住浪費糧食的不良風氣[19]。每減少一分糧食的浪費，我國的糧食安全就多一分保障，因此要從維護國家安全的角度來提高節(jié)約意識，減少糧食浪費。從“節(jié)流”的角度看，減少糧食浪費的路徑主要集中在以下兩方面：一方面，減少糧食運輸、儲存、生產(chǎn)過程中造成的消費。相較于發(fā)達國家，中國在糧食運輸、儲藏等糧食運轉(zhuǎn)過程中的浪費較為突出。因此要重視糧食生產(chǎn)、倉儲、運輸、加工等環(huán)節(jié)的節(jié)糧減損工作，加強管控，減少消費前各環(huán)節(jié)損失浪費。另一方面，減少糧食消費過程中的浪費。針對糧食浪費現(xiàn)象，要加強立法工作，建立起以法治為主體的長效監(jiān)管機制，同時進一步加強宣傳教育，積極推進“光盤行動”，盡可能地減少消費過程所產(chǎn)生的浪費。采取切實可行的措施，逐步樹立并踐行綠色消費模式和生活方式。通過嚴格落實主體責任，為減少糧食浪費工作提供相應(yīng)的政策與制度保障。

(五) 以制定《糧食安全保障法》為契機，健全國家糧食安全制度保障

總體國家安全觀強調(diào)法治在維護國家安全過程中的重要地位，以法治作為保障，糧食安全才有堅強后盾。黨中央、全國人大、國務(wù)院高度重視糧食安全保障立法，對糧食安全法制建設(shè)提出了明確要求。黨的十八大以來，隨著黨中央全面推進依法治國，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署，糧食安全保障立法進入快車道，以《糧食安全保障法》、《糧食流通管理條例》、《糧食儲備安全管理條例》為核心的“一法兩條例”，將形成確保糧食安全的法律基本框架。

目前，《糧食安全保障法》已經(jīng)列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，制定《糧食安全保障法》是確保糧食安全立足當前、事關(guān)全局、影響長遠的制度性安排，體現(xiàn)了黨中央對糧食安全一以貫之的高度重視。不難預見，《糧食安全保障法》作為糧食安全領(lǐng)域基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性、綜合性的法律規(guī)范，必將有助于提高國家糧食安全風險防范應(yīng)對能力，切實保障國家的糧食安全?！都Z食安全保障法》只是建立維護糧食安全法律體系的基礎(chǔ)而非全部，因此，加快推進修訂《糧食流通管理條例》和制定《糧食儲備安全管理條例》，盡快形成糧食安全的法律框架，利于發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障性作用，從而實現(xiàn)糧食安全從政策治理向法治治理轉(zhuǎn)變。

總而言之，糧食安全問題是國家安全問題領(lǐng)域中的重中之重。越是危機時期，就越能凸顯糧食安全的重要性。因此，要準確把握當前糧食安全取得的成果與面對的風險，就需要從總體國家安全觀的角度出發(fā)，在準確把握我國糧食面臨的內(nèi)外部風險的前提下，有針對性地制定國家糧食安全戰(zhàn)略，保障國家在糧食安全領(lǐng)域的主動權(quán)，為總體國家安全奠定堅實基礎(chǔ)。