“省管縣”理論研究范式的變遷與反思

單 凱，黃斐凡

(1.中共杭州市委黨校，浙江 杭州 311300；2.浙江大學(xué)，浙江 杭州 311300)

一、問題的提出

“省管縣”理論研究起始于對“市管縣”與“省管縣”體制改革實踐的直接呼應(yīng)。經(jīng)過30余年的發(fā)展，理論界逐步形成了兩種觀點：一是取代說，理論界幾乎壓倒性地肯定了“省管縣”等體制改革的必要性，認(rèn)為“省管縣”體制將取代“市管縣”體制。[1]3二是融合說，一些主張多種管理體制并存的學(xué)者提出，在有條件的市實行“市管縣”與“省管縣”并舉，使管理層次與管理幅度相協(xié)調(diào)、經(jīng)濟實力與領(lǐng)導(dǎo)能力相匹配，可以最大限度地發(fā)揮兩種體制的優(yōu)勢和效能。[2]這些豐富的理論研究逐漸匯聚成研究者所共同遵循的價值觀、規(guī)則體系、因果解釋邏輯等。

從范式研究角度去審視地方政府“省管縣”政策的制定更有助于我們發(fā)現(xiàn)理論的實踐指導(dǎo)價值。令人遺憾的是，當(dāng)前針對“省管縣”研究范式的研究尚未正式展開。王利月等學(xué)者將各種研究文獻分成三個視角：文化、結(jié)構(gòu)和過程,文化的視角是從現(xiàn)代化理論中獲得資源，強調(diào)歷史制度的延續(xù)性和價值認(rèn)同的重要性；結(jié)構(gòu)的視角是從研究傳統(tǒng)官僚制理論中獲得資源，強調(diào)在省市縣政府間劃分清晰界限的重要性；過程的視角是從地方治理理論中獲得資源，強調(diào)激勵結(jié)構(gòu)和權(quán)力配置的重要性。[3]這些研究令人印象深刻，但尚未真正觸及范式研究的根本。

作為地方政府行政管理改革的重要內(nèi)容之一，“省管縣”理論研究形成了哪幾類范式？這些范式如何從不同角度去解釋“省管縣”體制改革問題？在用理論指導(dǎo)實踐時，各種范式都具有哪些優(yōu)勢和不足？本文主要立足于各地方“省管縣”體制改革實踐，借鑒國內(nèi)外相關(guān)研究成果，從理論層面梳理出“省管縣”體制改革研究的制度范式、結(jié)構(gòu)范式和績效范式，分析各自的因果解釋邏輯和發(fā)展趨勢，并就上述問題作嘗試性回答。

二、研究范式的比較與反思

關(guān)于綜合意義上的范式，庫恩提出了模型、符號概括和范例三個方面的標(biāo)準(zhǔn)，指出新范式的出現(xiàn)往往意味著支配原來實踐的許多規(guī)則都要發(fā)生改變；新范式的建立需要重建之前的理論，重新評價先前的事實，是一個內(nèi)在的革命過程。[4]1“省管縣”理論范式是在借鑒其他理論資源的基礎(chǔ)上進行理論加工進而形成幾類不同的支配規(guī)則體系。在對30余年來“省管縣”研究理論進行梳理后發(fā)現(xiàn)，不同學(xué)者的研究視角、研究方法、研究路徑各有異同?？傮w上，“省管縣”理論研究已初步形成以制度、結(jié)構(gòu)、績效為代表的三類主要研究范式。其中，在發(fā)展時間軸上，制度范式的理論研究出現(xiàn)最早，結(jié)構(gòu)范式和績效范式近年來發(fā)展較快。

(一)基于相對收益的制度范式

制度研究范式借鑒于理性主義理論，受新制度經(jīng)濟學(xué)等影響較大。它把各級政府定義為利己的、單一的行為主體，其基本假設(shè)是：

其一，市縣處于零和博弈狀態(tài)，相對收益是各級政府考慮的主要問題；

其二，為獲取更多的自身發(fā)展收益，市必然要減少下轄縣的相對收益，從而導(dǎo)致縣的發(fā)展受限。

因此，制度范式提出，“市管縣”體制帶來的“市刮縣”等問題不可避免，需及時進行制度安排調(diào)整。釋放縣域經(jīng)濟活力首先要將更多的收益“還給”縣，“省管縣”財政體制改革、稅收分成調(diào)整、增加轉(zhuǎn)移支付等均為可選方案。制度范式主要采用歸納研究、個案研究、比較研究等方法，從批判“市管縣”體制入手，分析“市管縣”體制的弊端和“省管縣”體制的相對優(yōu)越性，強調(diào)制度建設(shè)者的能動作用。

1.制度執(zhí)行者與制度創(chuàng)新。制度執(zhí)行者與制度創(chuàng)新是制度規(guī)范研究的主要視角。制度執(zhí)行者是指各級地方政府，關(guān)注其在“省管縣”體制建設(shè)中各自的行為模式及作用發(fā)揮可以發(fā)現(xiàn)，中央政府、省級政府和縣級政府動力較大。中央政府對“省管縣”體制改革持積極的支持態(tài)度。省級政府是制度設(shè)計者和裁判者，直接承擔(dān)著創(chuàng)新成本；尤其是在縣域經(jīng)濟較強的省份，省級政府因較大的收益預(yù)期而對改革的態(tài)度相對積極。作為省管縣的直接對象，縣級政府是直接受益者，因此積極主動地參與體制改革。[5]地市級政府對待“省管縣”體制改革持矛盾心理，被動參與較多，但也并不是完全地被動調(diào)整。在一些經(jīng)濟強市，“撤縣設(shè)區(qū)”等“反制”措施也越來越多地被使用。

制度創(chuàng)新突出制度本身的安排?！笆」芸h”體制最初僅是修正“市管縣”體制的一個選項。而在浙江省“省管縣”體制改革取得相對成功后，更多學(xué)者強調(diào)，要借鑒浙江、海南等地方經(jīng)驗，創(chuàng)新設(shè)計從“市管縣”逐步過渡到“省管縣”的制度安排，以解決“市管縣”體制帶來的一系列問題。

2.問題與挑戰(zhàn)。在制度范式的指導(dǎo)下，相關(guān)地方政府“市管縣”體制的弊端得到了有效解決，但也遇到制度安排“水土不服”等問題。一方面，一些地方政府采取簡單的制度移植后，并未出現(xiàn)類似浙江省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的積極局面。另一方面，自中央鼓勵全國開展“省管縣”改革以來，“市管縣”體制在一些城市仍有旺盛的生命力，一些地方甚至取消了部分“省管縣”的制度安排。也就是說，“省管縣”的一系列制度安排有助于破解“市管縣”體制的弊端，并不意味著“市管縣”體制改革必然會走向“省管縣”。而制度范式顯然未能對此進行有效解釋。究其原因，作為因果性解釋理論，制度范式并未在“市管縣”體制向“省管縣”體制演進之間形成強有力的證據(jù)鏈，無法合理解釋這種演進趨勢是具有歷史發(fā)展必然性，抑或只是地方政府的一種權(quán)宜性政策選擇。而在一些研究中，循環(huán)論證、虛無假設(shè)等問題也多次出現(xiàn)，這對理論的指導(dǎo)價值造成了較大的負(fù)面影響。

3.制度范式自我完善的嘗試。為解決這一問題，有學(xué)者曾試圖引入制度變遷理論來解釋地方政府行為，根據(jù)“如果預(yù)期的凈收益超過預(yù)期的成本，一項制度安排就會被創(chuàng)新”的理論設(shè)定提出，當(dāng)政府發(fā)現(xiàn)“省管縣”比“市管縣”更能帶來較高的收益時，政府則會扮演“初級行動團體”的角色，著力推進制度創(chuàng)新。[5]然而對于省級政府來說，“預(yù)期”主要來自于早期浙江等省的成功經(jīng)驗，但為何選擇“省管縣”而不是“復(fù)合行政”等其他改革模式，“預(yù)期”并不能提供答案。特別是當(dāng)浙江等省“省管縣”體制自身遇到發(fā)展問題時，理論便面臨更大挑戰(zhàn)。這些在實踐中暴露出來的新形式的市縣爭利、地方保護、各自為政等問題為理論研究提供了豐富的素材。因此，一些嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)者疾呼，浙江等省“省管縣”制度安排有其發(fā)展的特殊性、歷史性，相關(guān)經(jīng)驗值得借鑒但不能復(fù)制。

(二)基于權(quán)力分配的結(jié)構(gòu)范式

分權(quán)理論、地方自治理論對“省管縣”結(jié)構(gòu)范式的研究形成了較大的影響。我國憲法規(guī)定，行政區(qū)劃分為省、縣、鄉(xiāng)三級，這為結(jié)構(gòu)范式的相關(guān)研究提供了法律依據(jù)。陳國權(quán)等人提出，在中國單一制的政府體制下，政府職能的轉(zhuǎn)變往往是在既定的權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力博弈中尋求突破。[6]結(jié)構(gòu)范式同意制度范式的部分假設(shè)基礎(chǔ)，即政府是利己的行為體。但同時，結(jié)構(gòu)范式認(rèn)為：其一，市縣處于“零和博弈”狀態(tài)，權(quán)力分配是各級政府考慮的主要問題；其二，市擁有決定區(qū)域發(fā)展的更大權(quán)力，市縣之間權(quán)力分配不均和權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，導(dǎo)致縣的發(fā)展受限。

因此，結(jié)構(gòu)范式提出，將權(quán)力下放到縣并明晰權(quán)責(zé)，將激活縣的發(fā)展自主權(quán)，優(yōu)化地方政府間的權(quán)力關(guān)系，使之更加適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展需要。結(jié)構(gòu)范式主要采取規(guī)范研究和演繹研究方法，重點聚焦省、市、縣三者間權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系優(yōu)化的合理性和必要性。

1.縱向權(quán)力關(guān)系和橫向權(quán)力關(guān)系?？v向權(quán)力關(guān)系研究聚焦省、市、縣三級政府間的縱向(垂直)權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系的變動，突出省對市、縣的管理權(quán)限下放。針對“市管縣”體制的弊端，孫學(xué)玉等提出，因地方實踐中總是存在著垂直權(quán)力過度整合而分化不足或垂直權(quán)力過度分化而整合不足的現(xiàn)象，導(dǎo)致垂直權(quán)力的閑置或異動。市級政府的“攬權(quán)”行為造成對下級政府的過度干預(yù)，限制了縣域經(jīng)濟發(fā)展，使城鄉(xiāng)差距拉大。[7]5-6垂直權(quán)力分合帶來權(quán)力重構(gòu)，這是縣治嬗變的核心，也是當(dāng)前中國行政體制改革的突破口；并在理論研究的基礎(chǔ)上提出調(diào)整行政區(qū)劃格局、優(yōu)化府際關(guān)系協(xié)同、推進公共財政體制干部管理體制改革等具體建議。相關(guān)實證研究圍繞“簡政放權(quán)”“強縣擴權(quán)”“擴權(quán)強縣”“復(fù)合行政”等具體問題展開，聚焦怎樣給予縣更大的自主權(quán)以發(fā)展縣域經(jīng)濟。

橫向權(quán)力關(guān)系研究聚焦各級政府自身間橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)是否切合權(quán)責(zé)統(tǒng)一，如財權(quán)與事權(quán)是否一致等。作為縱向權(quán)力關(guān)系研究的補充，其相關(guān)研究并沒有脫離政府權(quán)力視角。橫向權(quán)力關(guān)系的調(diào)整目的在于優(yōu)化政府間的縱向權(quán)力關(guān)系，對此，趙豪等建議要將政府決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離開來。[8]徐繼敏則呼吁要深入探索各級政府間差異化的橫向權(quán)力構(gòu)造模式。[9]

2.問題與挑戰(zhàn)。與制度范式相比，結(jié)構(gòu)范式聚焦權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化，為地方政府制定政策下放權(quán)力提供了理論依據(jù)。但同時，在“省管縣”體制推行中遇到的新問題向結(jié)構(gòu)范式提出了新的挑戰(zhàn)：一是理論解釋力的不足。周仁標(biāo)等通過實證研究發(fā)現(xiàn)，缺乏約束的權(quán)力下放容易造成下級政府“濫權(quán)”現(xiàn)象。[2]但結(jié)構(gòu)范式并不能有效解釋為何在實踐中會出現(xiàn)“一放就濫，一收就死”等問題。二是普適性權(quán)力結(jié)構(gòu)的疑問。有學(xué)者直接援引西方“分權(quán)”理論成果，并套用“國際慣例”引出三層權(quán)力結(jié)構(gòu)或四層權(quán)力結(jié)構(gòu)更加適合中國等論斷。這類理論推導(dǎo)顯然過于簡單草率，并不有益于指導(dǎo)地方開展“省管縣”體制改革從而推進政府扁平化管理實踐。

3.結(jié)構(gòu)范式自我完善的嘗試。針對理論解釋效力問題，單凱等人嘗試從分析“下放權(quán)力”范疇入手，提出：一方面，原有理論將上級政府下放的權(quán)力簡單等同于下級政府的自主權(quán)，沒有考慮自主權(quán)力的組成結(jié)構(gòu)，將各類權(quán)力混為一談；另一方面，在指導(dǎo)各級政府具體放權(quán)實踐時，強調(diào)非禁止即為支持，過于突出下級政府的自主權(quán)力，有激勵而無約束，由此引發(fā)下級政府“濫權(quán)”現(xiàn)象。為了更好地提升理論的解釋力，需要重構(gòu)下級政府的自主權(quán)力結(jié)構(gòu)，理清下級政府自由行使權(quán)力、約束行使權(quán)力和激勵行使權(quán)力，明晰自主權(quán)力運行機理。[10]

針對普適性權(quán)力結(jié)構(gòu)問題，越來越多的學(xué)者提出，因為不同國家、不同地方政府有著不同的歷史文化背景，地方政府治理模式也必然不同。政府層級變化更是一個自然的發(fā)育過程，只可順勢而為，不宜強力推行。[11]

(三)基于激勵取向的績效范式

需要指出的是，績效范式研究不同于績效研究。在制度范式、結(jié)構(gòu)范式等相關(guān)研究中，也有眾多學(xué)者采用了定量研究方法。定量實證分析的引入，標(biāo)志著“省管縣”體制研究的兩大轉(zhuǎn)變：一是從定性研究領(lǐng)域轉(zhuǎn)入定量研究領(lǐng)域，二是從政治學(xué)領(lǐng)域進入跨學(xué)科領(lǐng)域。對“省管縣”體制改革的績效研究是對制度范式和結(jié)構(gòu)范式研究的有效補充。與前期簡單地以GDP等經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)來論證政策成效相比，近年來，更全面的數(shù)據(jù)、更多的數(shù)據(jù)分析手段被采用，對地方政策的評價也更加客觀和嚴(yán)謹(jǐn)，有助于地方政府和學(xué)界重新審視“省管縣”體制改革的實際效用。

定量研究方法激發(fā)了績效范式的出現(xiàn)。針對地方政府改革的特殊性，也有學(xué)者隱晦地或暗示性地提出了新的因果解釋理論：其一，市縣處于“非零和博弈”狀態(tài)，績效激勵是各級政府考慮的主要問題；其二，最大化中心城市社會經(jīng)濟發(fā)展績效的行為取向，限制了縣域的發(fā)展。

因此，績效范式提出，要改變地區(qū)發(fā)展績效的行為取向，選擇有利于縣域社會經(jīng)濟發(fā)展績效的制度安排，更好地發(fā)揮縣在破解城鄉(xiāng)二元格局中的積極作用。其主要采用定量研究方法，分析檢驗發(fā)展數(shù)據(jù)與制度安排的對應(yīng)關(guān)系，論證“省管縣”制度安排對縣域發(fā)展績效產(chǎn)生的正向作用。盡管績效范式和制度范式一樣認(rèn)為地方政府趨向于選擇有利于發(fā)展數(shù)據(jù)增長的政策，也承認(rèn)各級政府存在著“預(yù)期”(原因)，但相關(guān)研究更注重于“省管縣”制度安排是否達到了“預(yù)期(結(jié)果)”。在績效范式研究者看來，在中央政府試錯機制的鼓勵下，各地最初選擇的管理體制帶有地方性和偶然性，政策的合法性(合理性)往往需要通過發(fā)展成果來檢驗。

1.制度安排與數(shù)據(jù)論證?？冃Х妒讲⒉粺嶂杂谘芯俊笆」芸h”體制是如何形成的，而是聚焦于論證某地區(qū)“省管縣”具體制度安排是否推進了縣域的績效發(fā)展。如羅植等通過分析浙江、福建兩省的發(fā)展數(shù)據(jù)提出，“省管縣”體制對縣域經(jīng)濟績效的促進作用不是特例，而是具有普遍意義。[12]鄭新業(yè)通過對比河南省35個“省管縣”和73個其他縣的發(fā)展數(shù)據(jù)指出，在分離了其他因素對經(jīng)濟增長的影響之后,“省管縣”政策使被管縣的經(jīng)濟增長率提高了1.3個百分點。[13]相關(guān)數(shù)據(jù)采集工作集中于縣域的生產(chǎn)總值、財政收入、人均生產(chǎn)總值等經(jīng)濟發(fā)展方面。在地方官員GDP考核激勵機制的影響下，對經(jīng)濟增長數(shù)據(jù)的論證更堅定了相關(guān)地區(qū)“省管縣”體制改革的信心和決心。

2.問題與挑戰(zhàn)。與制度、結(jié)構(gòu)范式相比，績效范式研究提供了評價“省管縣”體制改革成效的直觀模式，但在研究方法上的問題以及數(shù)據(jù)選擇上的難題使績效范式面臨著發(fā)展困境。一方面，該研究范式較少關(guān)注體制的運作機理和政策實施過程。在理論指導(dǎo)實踐時容易陷入“結(jié)果正義”的陷阱，即用今天的成績?nèi)ピu判政策制定時的正確性，而沒有注意到計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡的大背景。另一方面，因測量數(shù)據(jù)的選擇本身難度較大，哪些數(shù)據(jù)能被有效測量，哪些數(shù)據(jù)又可以放棄，給研究者帶來較大困惑。比如，在對單個省份進行縱向歷史比較時，無法推演出采用“省管縣”體制或采用“市管縣”體制后發(fā)展績效上的差異；而將兩個或多個省份進行橫向比較時，又因省情不同及“省管縣”體制的具體制度安排不同，比較結(jié)果難以精確反映事實。有學(xué)者為了論證“省管縣”體制改革的意義以及取得的成效，幾乎把所有成績都?xì)w功于“省管縣”體制改革。[14]

3.績效范式自我完善的嘗試。與前期研究聚焦縣域的經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)相比，一些學(xué)者嘗試將地市一級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的發(fā)展數(shù)據(jù)也納入研究范圍，數(shù)據(jù)采集從經(jīng)濟發(fā)展向社會公共產(chǎn)品供給等多方面擴展，以期更好地檢驗“省管縣”體制改革的整體績效，并試圖依據(jù)數(shù)據(jù)反映的情況有針對性地提出完善“省管縣”制度安排的建議：劉佳等通過對河北省136個縣(市)數(shù)據(jù)的分析指出，“省管縣”體制改革在顯著提高縣域生產(chǎn)性公共物品供給水平的同時卻顯著降低了縣域服務(wù)性公共物品的供給水平，從而建議中央政府應(yīng)審慎論證在全國范圍內(nèi)推行省直管縣改革的預(yù)期收益。[15]李猛等提出，“省管縣”體制的實際效用與縣鄉(xiāng)財政狀況有關(guān)，當(dāng)縣鄉(xiāng)財政困境得到緩解時，總體上有利于中國經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展；反之，“省管縣”體制改革對中國經(jīng)濟的負(fù)面影響會隨著縣鄉(xiāng)財政困境的嚴(yán)重而擴大。[16]越來越多學(xué)者意識到，單純推進“省管縣”改革未必能破解諸多市縣爭利的問題，“省管縣”體制改革需要在財權(quán)事權(quán)匹配、財政支付轉(zhuǎn)移、“鄉(xiāng)財縣管”機制改革等方面健全相關(guān)配套政策。[17]

(四)共有與反思

制度范式聚焦政府相對收益預(yù)期，強調(diào)制度建設(shè)者的能動作用；結(jié)構(gòu)范式聚焦政府間的權(quán)力互動關(guān)系，強調(diào)通過優(yōu)化權(quán)力分配達到權(quán)責(zé)統(tǒng)一；績效范式聚焦地方發(fā)展的激勵取向，強調(diào)相關(guān)制度安排能帶來的實際效用。三種范式各有不同的因果解釋邏輯，同時分享著部分共有規(guī)則，這些共有規(guī)則正經(jīng)歷著反思與挑戰(zhàn)。

1.制度物質(zhì)論。三種研究范式都承認(rèn)物質(zhì)的世界觀，觀念(文化、法律、慣例等)對體制的建構(gòu)作用相對不受重視。吳金群提出，傳統(tǒng)地域文化對“省管縣”體制改革的方向與路徑產(chǎn)生了不可低估的影響。[18]32也有學(xué)者提出，法律制度的完善是“省管縣”體制改革的根本保障，而立法的缺失、法律規(guī)范的缺位、政策先行的困境等給“省管縣”體制改革帶來了法律沖突。制定或修改法律以及選擇性執(zhí)法將成為“省管縣”體制改革法律沖突解決路徑在不同情境和不同階段的理想選擇。[19]至于觀念具體是以何種方式建構(gòu)政府行為，這個過程又是如何，有關(guān)研究尚未展開。此外，對“省管縣”“市管縣”“權(quán)力”等概念的語義學(xué)分析也未開展，很多學(xué)者將“省管縣”“擴權(quán)強縣”“強縣擴權(quán)”“簡政放權(quán)”等概念等同甚至混淆起來。[20]

2.政府中心論。三種研究范式均假定政府是“省管縣”體制改革的唯一行為主體，或至少是發(fā)揮決定性作用的行為體。隨著市場經(jīng)濟的不斷成熟并推動政府職能的轉(zhuǎn)變和行政管理體制的適應(yīng)性改革，更高層次上的橫向權(quán)力關(guān)系受到了更多學(xué)者的重視。有部分學(xué)者提出要將研究對象從政府中心論向多元論轉(zhuǎn)變。馬斌提出，中國權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷的邏輯起點和路徑軌跡決定了縱向政府間關(guān)系尤其是權(quán)力配置在地方治理中的決定性意義，要從橫向和縱向雙重維度來把握公共權(quán)力的配置，同時關(guān)注國家、市場、公民社會三者之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系的調(diào)整和塑造。[21]20-23

3.演進單向論。三種研究范式均明確了“市管縣”向“省管縣”的演進——無論是“市管縣”體制被“省管縣”體制所取代還是實現(xiàn)兩者融合——是正向的。而對于地方政府來說，“省管縣”只是一個可選項而不是必選項。從某種程度上來說，地方實踐已經(jīng)走在了“省管縣”體制理論研究的前頭。尤其是近年來，城市間的白熱化競爭迫使地方政府將更多的注意力放到做大做強中心城市上來。一些經(jīng)濟強市在對下轄縣市“撤縣設(shè)區(qū)”后開始在城區(qū)融合、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面出現(xiàn)了積極的變化?！笆」芸h”體制向“市管縣”體制的反向演進為理論研究提出了新的課題。

三、結(jié)論與展望

共有的世界觀價值觀前提、方法論標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)知定向工具等推動著“省管縣”體制研究范式的形成。制度范式聚焦政府相對收益預(yù)期，強調(diào)制度建設(shè)者的能動作用；結(jié)構(gòu)范式聚焦政府間的權(quán)力互動關(guān)系，強調(diào)通過優(yōu)化權(quán)力分配達到權(quán)責(zé)統(tǒng)一；績效范式聚焦地方發(fā)展的激勵取向，強調(diào)相關(guān)制度安排能帶來的實際效用。相比于制度范式，結(jié)構(gòu)范式和績效范式發(fā)生了“革命”，但這并不意味著比制度范式更接近真理。

三種研究范式分享了制度物質(zhì)化、政府中心論、演進單向性等部分共有規(guī)則，同時在市縣競爭狀態(tài)、行為取向、體制規(guī)范等問題上提出了不同的理論假設(shè)。其中，制度范式和結(jié)構(gòu)范式傾向于認(rèn)為市縣處于“零和博弈”狀態(tài)，前者設(shè)定相對收益預(yù)期的行為取向，后者重視相對權(quán)力獲取的行為取向；而績效范式則認(rèn)為市縣處于“非零和博弈”狀態(tài)，重視縣域獲得的發(fā)展績效。在體制規(guī)范上，制度范式和結(jié)構(gòu)范式傾向于認(rèn)為“市管縣”體制是一種消極性的體制，將被積極性的“省管縣”體制所取代；績效范式則認(rèn)為“市管縣”體制和“省管縣”體制一樣是中性的，體制轉(zhuǎn)換的根本原因在于“省管縣”制度安排能給縣域帶來更大的發(fā)展績效。

三種研究范式提供了多維度的視角，指導(dǎo)地方政府更好地觀察政策制定是否符合發(fā)展需要。但研究范式的內(nèi)在缺陷，對指導(dǎo)地方“省管縣”政策的具體制定產(chǎn)生了較為深遠(yuǎn)的影響。偏重于一種研究范式的理論指導(dǎo)，無益于對“省管縣”體制改革進行頂層設(shè)計并造成現(xiàn)實政策執(zhí)行上的困難。近年來，隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制大背景的轉(zhuǎn)化以及地方改革實踐的深入，三種研究范式所共有的一些規(guī)則正經(jīng)歷著反思與挑戰(zhàn)。反思主義的出現(xiàn)為實現(xiàn)研究范式新的轉(zhuǎn)換提供了新機遇，這也意味著“省管縣”理論研究正處于一個新的“革命”爆發(fā)前期。