精英“庇護(hù)”效應(yīng)：以印尼跨境煙霾治理為例

黃思婷

20世紀(jì)80年代以來，蘇門答臘島和加里曼丹地區(qū)由燒芭墾荒引起的大范圍森林火災(zāi)時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了印尼及周邊國家人民的身體健康和正常生活。1997-1998年間，持續(xù)數(shù)月的森林大火熊熊燃燒，產(chǎn)生了濃密的煙霾，在季風(fēng)的影響下，煙霧迅速蔓延至新加坡、馬來西亞、菲律賓，導(dǎo)致相關(guān)國家交通癱瘓以及次生環(huán)境問題的產(chǎn)生。①Kunii,Osamu,et al.,“The 1997 haze disaster in Indonesia:its air quality and health effects”,Archives of Environmental Health:An International Journal,2002,pp.16-22.由于跨境煙霾污染問題涉及多國利益，其治理機(jī)制的建立和治理成效備受關(guān)注。20世紀(jì)90年代后，在各國政府和環(huán)保組織的輿論壓力下，印尼政府開始通過立法的方式“治霾”，先后頒布了《環(huán)?；痉ā贰队∧嵊览m(xù)管理油棕種植園標(biāo)準(zhǔn)》《防止與根除森林遭破壞法》等法案，嚴(yán)格規(guī)定政府在環(huán)保領(lǐng)域的職責(zé)和森林土地許可證的頒發(fā)條件。同時(shí)，印尼也積極在區(qū)域及國際層面尋求支持與合作。在環(huán)境治理機(jī)構(gòu)的配合下，東盟就煙霾治理問題達(dá)成了《區(qū)域煙霾行動綱領(lǐng)》《東盟跨境煙霾污染協(xié)議》等多項(xiàng)文件。然而，經(jīng)過數(shù)十年的探索和試驗(yàn)，印尼和東盟各國為建立區(qū)域?qū)用娴沫h(huán)境協(xié)作機(jī)制所作的努力仍未能達(dá)到預(yù)期效果，煙霾污染不但沒有根除，反而有擴(kuò)大之勢。

本文試圖借鑒“庇護(hù)關(guān)系”理論，以具有較強(qiáng)代表性的印尼本土種植園公司和馬來西亞種植園公司為個(gè)案，檢視印尼政府與本地種植園公司、跨國種植園公司之間的互惠關(guān)系網(wǎng)及其運(yùn)作方式，進(jìn)而探討種植園公司非法燒荒行為難以消除的內(nèi)在因素，為跨境煙霾治理失效提供一個(gè)新的分析視角。

一、既有研究的回顧及其不足

由于環(huán)境污染問題與區(qū)域治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系日益密切，關(guān)于跨境煙霾污染的成因、影響和治理的相關(guān)文獻(xiàn)汗牛充棟。學(xué)術(shù)界早期對煙霾污染的關(guān)注主要聚焦煙霾的來源和影響等問題。理查森·科爾弗等人認(rèn)為煙霾問題的持續(xù)源于貧困和發(fā)展。隨著科技的發(fā)展和衛(wèi)星監(jiān)測技術(shù)的進(jìn)步，不少學(xué)者認(rèn)為森林火災(zāi)的發(fā)生主要?dú)w咎于種植園公司和“刀耕火種”的農(nóng)民，其中種植園公司或其分包商應(yīng)承擔(dān)絕大部分責(zé)任。①Richardson,Charlotte Louise,“Deforestation due to palm oil plantations in Indonesia”,Towards the sustainable production of Palm Oil,Australia,2010,pp.22;Casson,A.,The political economy of Indonesia’s oil palm sector,In:Colfer,C.J.and Rescosudarmo,I.A.P.(eds) Which Way Forward? People,forests and policymaking in Indonesia,Singapore:Institute of South East Asian Studies,2002,pp.221-242.

21世紀(jì)以來，針對跨境煙霾問題，采用區(qū)域治理的視角解讀跨境煙霾污染的綜合研究和個(gè)案研究也隨之增多，目的是探求有效的區(qū)域治理機(jī)制。②如David Seth Jones在《東盟治理煙霾污染的倡議：對公共決策中區(qū)域合作的評估》(ASEAN Initiatives to Combat Haze Pollution:An Assessment of Regional Cooperation in Public Policy-Making)中評估了2002年《東盟跨境煙霾污染協(xié)議》中各項(xiàng)條例和倡議的設(shè)計(jì)和影響，并認(rèn)為協(xié)議是否成功主要取決于印尼的治理決心和行政標(biāo)準(zhǔn)。范磊在《多層互動與東盟跨界議題治理——以東南亞煙霾污染為例》一文中談及了多層互動與東盟跨界議題的治理情況。程涵認(rèn)為，在跨境煙霾治理的國際合作中，東盟作為區(qū)域性組織為域內(nèi)各國提供的公共產(chǎn)品主要是通過條約確立了合作框架，同時(shí)在一定程度上協(xié)調(diào)了各國關(guān)于科技、人力等方面的資源。③程涵：《從國際公共產(chǎn)品角度看東盟跨境煙霧污染》，《北方經(jīng)貿(mào)》，2017年第1期，第27頁。畢世鴻、張程岑肯定了區(qū)域合作機(jī)制在解決煙霾污染問題上的作用，認(rèn)為東盟建立健全治理合作機(jī)制，敦促東盟國家在行政改革、財(cái)政支持、教育培訓(xùn)、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域開展合作，使跨境煙霾問題得到一定程度的緩解，并促進(jìn)了東盟經(jīng)濟(jì)、政治安全、社會文化共同體的構(gòu)建。①畢世鴻、張程岑：《東盟跨境煙霾問題及其治理合作》，《南洋問題研究》，2019年第3期，第25頁。在印尼煙霾污染頻發(fā)的背景下，部分學(xué)者也開始質(zhì)疑東盟治理模式的效率和合法性。他們認(rèn)為奉行不干涉成員國內(nèi)政的東盟決策和執(zhí)行機(jī)制以及忽視印尼利益的跨境煙霾污染協(xié)定使煙霾治理的努力大打折扣。②Tacconi,Luca,Frank Jotzo,and R.Quentin Grafton.,“Local causes,regional co-operation and global financing for environmental problems:the case of Southeast Asian Haze pollution”,International Environmental Agreements:Politics,Law and Economics 2008,pp.1-16.

印尼是煙霾污染的主要來源國，是決定煙霾治理成效的關(guān)鍵因素。梅耶將政治權(quán)力結(jié)構(gòu)理論與煙霾治理問題相結(jié)合，指出在未充分考慮區(qū)域自治改革的背景下，印尼的權(quán)力下放限制了中央政府對土地的管理能力，間接導(dǎo)致了煙霾問題的產(chǎn)生。③Mayer,J,Transboundary perspectives on managing Indonesia’s fires.The Journal of Environment and Development,2006,pp.202-233.程曉勇指出，跨境煙霾治理成效不高的關(guān)鍵在于印尼社會長期形成了以燒芭這種簡單和低成本的方式開辟農(nóng)業(yè)和種植業(yè)用地的習(xí)慣，且存在著燒林?jǐn)U地的利益集團(tuán)，即生產(chǎn)棕櫚油和橡膠的農(nóng)場及相關(guān)企業(yè)。④程曉勇：《東南亞國家跨境煙霾治理評析》，《東南亞研究》，2015年第3期，第23頁。海倫娜·瓦基主要探討了“贊助政治”與環(huán)境資源的關(guān)系，她認(rèn)為“贊助政治”已經(jīng)成為印尼油棕產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域化的驅(qū)動因素，而由腐敗引發(fā)的政府官員與油棕種植業(yè)者的贊助關(guān)系司空見慣。⑤Varkkey,Helena,“The haze problem in Southeast Asia:palm oil and patronage”,Routledge,2015,pp.1-5.

二十多年來的理論與實(shí)踐研究使國內(nèi)外學(xué)者基本厘清了印尼跨境煙霾問題的基本概況，翔實(shí)的數(shù)據(jù)和充實(shí)的理論框架為后續(xù)跨境煙霾問題研究奠定了基礎(chǔ)。在研究對象上，當(dāng)前的研究主要立足于印尼政府和東盟的治霾努力，或從印尼國內(nèi)探討煙霾治理成效不佳的根源。從宏觀的視角考察煙霾問題有助于概括性地還原煙霾問題久治不愈的主要原因，但缺陷在于這種視角未能深入地挖掘印尼“燒芭”行為屢禁不止的制度和權(quán)力結(jié)構(gòu)缺陷。因而，本文以“煙霾”問題的責(zé)任者——種植園公司為研究對象，梳理印尼本國、跨國種植園公司經(jīng)營活動中的非法行為，嘗試從微觀行為體的視角解釋印尼跨境煙霾治理失效的原因。之所以將研究對象設(shè)定為種植園公司，是基于兩方面的考慮：一是種植園公司和農(nóng)戶的非法燃燒活動是煙霾產(chǎn)生的主要原因，種植園公司墾荒規(guī)模大，影響范圍廣，以此為觀察對象具有一定的代表性；二是油棕產(chǎn)業(yè)是印尼經(jīng)濟(jì)增長的引擎，種植園公司資本雄厚而內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜，容易產(chǎn)生尋租行為。

二、“庇護(hù)政治”與印尼煙霾治理失效的理論建構(gòu)

庇護(hù)關(guān)系是一種“權(quán)力個(gè)人關(guān)系”，由一個(gè)權(quán)威人物（宗主或者庇護(hù)者）以及他的個(gè)人隨從構(gòu)成，宗主為侍從們提供安全或者物質(zhì)保障，而侍從為了回報(bào)宗主的恩惠，向宗主提供他所需要的忠誠和幫助。①詹姆斯·C·斯科特：《東南亞社會的庇護(hù)政治與政治變革》（上），《南洋資料譯叢》，2013年第4期，第15頁。在儒家文化和殖民歷史的影響下，庇護(hù)主義制度模式嵌入到東南亞部分國家的歷史發(fā)展進(jìn)程當(dāng)中，帶有“裙帶資本主義”特征的政治文化廣泛存在于馬來西亞、菲律賓、印尼等社會內(nèi)。在后殖民時(shí)代，隨著威權(quán)主義體制的廣泛建立，傳統(tǒng)庇護(hù)主義的形態(tài)和模式發(fā)生變化，被賦予了現(xiàn)代威權(quán)資本主義特征。這一時(shí)期，庇護(hù)主義是在資本與權(quán)力之間形成的一種特殊關(guān)系模式，威權(quán)體制憑借其強(qiáng)大的權(quán)力基礎(chǔ)給予資本以保護(hù)和發(fā)展空間，而資本則通過自己的理性化手段以政治支持和資金贊助的形式回報(bào)政府。②傅景亮：《試論東南亞庇護(hù)主義的形成與發(fā)展——以威權(quán)體制下的資本政治為視域》，《東南亞研究》，2009年第4期，第27-32頁。在傳統(tǒng)社會的庇護(hù)文化和現(xiàn)代資本政治發(fā)展的大環(huán)境下，互惠互利的庇護(hù)關(guān)系以新的發(fā)展模式影響著東南亞各國。

本文試圖建構(gòu)一個(gè)整合性的庇護(hù)關(guān)系互動理論。這一理論更為強(qiáng)調(diào)要素的互動以及直接驅(qū)動力的作用，并將因果機(jī)制作為理解跨境煙霾治理失效的核心要素，從而揭示印尼的權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行邏輯。

依據(jù)這一理論，精英庇護(hù)主義削弱了東盟區(qū)域環(huán)境治理的努力，從而決定了跨境煙霾治理的失效。在其他條件不變的情況下，在“關(guān)系”文化根深蒂固的資本主義國家中，當(dāng)一國的領(lǐng)導(dǎo)人、官員和企業(yè)家將自然資源視為一種可用于交易的“資本”時(shí)，本土種植園企業(yè)、跨國種植園企業(yè)、當(dāng)?shù)卣涂鐕髽I(yè)母國政府之間更有可能建立利益互惠的庇護(hù)關(guān)系。庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)的發(fā)展類似于掩蓋非法從事森林資源清理活動的保護(hù)傘，或者惡化既有環(huán)境污染的人為催化劑。因此，那些貧富差距大、人口眾多且自然資源豐富的發(fā)展中國家，各利益攸關(guān)方在進(jìn)行利益整合的過程中，更有可能以自然資源作為交易的籌碼，助長破壞生態(tài)系統(tǒng)和生活質(zhì)量的非法行為，從而導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境治理的失效。

本文提出了兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的因果機(jī)制，將“庇護(hù)”因素與印尼煙霾問題的主要當(dāng)事方種植園公司、印尼政府和跨國種植園公司的母國政府聯(lián)系在一起。在資本效益的驅(qū)動下，種植園企業(yè)與印尼政府之間通過“精英”建立一種特殊的利益庇護(hù)關(guān)系。一方面，當(dāng)油棕產(chǎn)業(yè)為當(dāng)?shù)貛砜捎^的稅收和利潤，而森林的開發(fā)和執(zhí)法主導(dǎo)權(quán)掌握在地方政府時(shí)，地方官僚機(jī)構(gòu)或精英更愿意漠視地區(qū)和國家環(huán)境治理法案，為種植園企業(yè)提供便利。原因有兩個(gè)：一是單純的經(jīng)濟(jì)利益，油棕經(jīng)濟(jì)為中央和地方政府帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益，而經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有利于執(zhí)政合法性的鞏固；二是通過為種植園企業(yè)提供“庇護(hù)”，政府精英能夠攫取個(gè)人利益。另一方面，獲準(zhǔn)從事非法燒荒的種植園公司憑借其堅(jiān)固的庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，可輕松獲得泥炭地的土地經(jīng)營許可權(quán)，甚至還能在煙霾事件的追責(zé)中免受懲罰。庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的形成和鞏固對沖了印尼政府和東盟在治霾上的努力，從而間接導(dǎo)致煙霾治理的“失效”。

首先，印尼政府或官員的“成本—效益”計(jì)算方式是庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)形成的基礎(chǔ)。根據(jù)理性選擇理論，每一位政治行動者都是“理性的經(jīng)濟(jì)人”，其政治行為和決策在很大程度上取決于自身利益是否被滿足。印尼政府作為一個(gè)獨(dú)立的行為體，在履行“零燃燒”承諾和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間有自己的利益考量。作為全球最大的棕櫚油生產(chǎn)國家，印尼有著成熟的棕櫚油產(chǎn)業(yè)鏈，可提供就業(yè)崗位、提高收入和增加外匯儲備。由于棕櫚油貿(mào)易利潤豐厚，每年印尼政府均能從農(nóng)民、小型種植園公司和機(jī)構(gòu)、大型種植園公司征收大量的稅收。隨著印尼棕櫚油單產(chǎn)的提升和全球棕油市場需求的持續(xù)旺盛，棕油產(chǎn)業(yè)對國家經(jīng)濟(jì)和地方發(fā)展的意義重大。在此前提下，政府和官員容忍或推動庇護(hù)關(guān)系形成的背后有一定的經(jīng)濟(jì)邏輯，即印尼政府假定油棕種植企業(yè)對經(jīng)濟(jì)社會的貢獻(xiàn)抵消或大于森林火災(zāi)和煙霾污染的直接和間接成本。①直接成本包括森林火災(zāi)對基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備的破壞、醫(yī)療和消防的成本。間接成本包括火災(zāi)后土地復(fù)墾的損失，由火災(zāi)造成的生產(chǎn)收入機(jī)會損失，煙霾污染對旅游、交通、環(huán)境、生物多樣性和工業(yè)的負(fù)面影響，煙霾對民眾健康的潛在影響以及生產(chǎn)力和就業(yè)機(jī)會的次級影響。

其次，“精英”是印尼政府與大型本土種植園企業(yè)形成庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)的關(guān)鍵。出于個(gè)人私利，印尼政府精英和本地種植園公司的精英，即高層官員之間存在利益趨同，使腐敗和尋租成為可能。為了獲取土地許可證，本地種植園公司傾向于與印尼地方政府官員建立庇護(hù)關(guān)系，利用政府登記掌握的林業(yè)許可證信息的非公開性，暗地里賄賂地方政府官員，以說服地方官員為企業(yè)或棕櫚油行業(yè)的發(fā)展提供庇護(hù)。在商業(yè)精英的游說和賄賂下，政府官員與種植園公司達(dá)成緊密的“利益聯(lián)盟”，各取所需。一方面，政府官員主要通過為企業(yè)頒發(fā)森林資源開發(fā)許可證、幫助違規(guī)企業(yè)隱藏和操縱有關(guān)燃燒面積及其來源的數(shù)據(jù)以規(guī)避法律審查、延遲或阻止相關(guān)法律法規(guī)的修訂等方式為種植園企業(yè)提供庇護(hù)。另一方面，在地方政府層面，政府精英將天然林資源的管轄權(quán)和執(zhí)法權(quán)視為一種具有交換價(jià)值的“資本”，通過為種植園企業(yè)提供保護(hù)和出售天然林的使用權(quán)獲得金錢回報(bào)。

在國家和國際層面上，相較于個(gè)體農(nóng)民的小型種植園而言，大型種植園企業(yè)或林業(yè)公司在開展土地開發(fā)以及清理土地等經(jīng)營活動中更注重商業(yè)聲譽(yù)和風(fēng)險(xiǎn)。一般而言，大規(guī)模的燃燒清理土地活動一旦被審查，大型種植園企業(yè)將面臨法院的起訴和消費(fèi)者的抵制，對公司形象和聲譽(yù)產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響。在利潤和社會責(zé)任的選擇中，深受庇護(hù)主義文化影響的大型種植園公司可能更傾向于采取“雙贏”的策略，一面聽從中央政府的倡導(dǎo)進(jìn)行機(jī)械化的清理土地活動以配合政府的減排工作，一面又通過地方精英的關(guān)系鏈雇傭愿意承擔(dān)法律風(fēng)險(xiǎn)的個(gè)體農(nóng)民和小型種植園，通過外包的方式進(jìn)行燃燒清理土地活動。

最后，跨國種植園公司通過直接和間接的方式與印尼政府建立庇護(hù)關(guān)系。在現(xiàn)代庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)中，庇護(hù)關(guān)系的確立不再局限于侍從對宗主的長期忠誠，相反，行為體的相互依賴及利益一致性才是庇護(hù)關(guān)系建立的關(guān)鍵。如前所述，庇護(hù)關(guān)系文化廣泛存在于東南亞，相似的文化使發(fā)端于馬來西亞、新加坡的跨國公司能無障礙地迎合印尼政府精英的“需求”。當(dāng)?shù)胤秸@利的愿望和油棕作物的經(jīng)濟(jì)效益衍生的附加政治機(jī)會與跨國種植園公司在業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍內(nèi)得到經(jīng)營許可和行動庇護(hù)的訴求不謀而合時(shí)，共同的利益訴求為跨國油棕“庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)”的發(fā)展創(chuàng)造了條件。

鑒于合規(guī)審查和競爭合法性等復(fù)雜的經(jīng)營不確定性，跨國種植園公司與本土種植園公司相比，在異域順利開展經(jīng)營活動具有一定的難度。為了保障跨國油棕種植園的海外利益，母國政府可能會借助制度化的行政手段和政治斡旋等方式為種植園企業(yè)和印尼政府牽橋搭線，甚至高度參與促進(jìn)本國主要種植園公司的區(qū)域化進(jìn)程。①Varkkey,Helena,“Malaysian investors in the Indonesian oil palm plantation sector:home state facilitation and transboundary haze”,Asia Pacific Business Review,May,2013,pp.381-401.

在其他條件不變的情況下，當(dāng)政府將森林資源視為可用于交易的資本且從成本—效益的經(jīng)濟(jì)角度看待跨境煙霾污染時(shí)，種植園企業(yè)和印尼政府更傾向于通過“精英”之間的利益交換相聯(lián)結(jié)，形成堅(jiān)固持久的庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)。在該網(wǎng)絡(luò)下，種植園公司可以較小的代價(jià)獲取背景雄厚的“靠山”支持，使其在非法經(jīng)營活動中規(guī)避法律的制裁和輿論的指責(zé)，繼續(xù)采取成本更低的“燒芭”土地清理方式，由此導(dǎo)致跨境煙霾治理的“失效”。

三、案例分析

本文使用較為典型的種植園公司和印尼政府的庇護(hù)案例進(jìn)行論述。第一個(gè)案例著重分析印尼本土的種植園公司與印尼政府，特別是地方政府的庇護(hù)關(guān)系，主要以大型種植園公司帕爾馬集團(tuán)為例。第二個(gè)案例旨在展示跨國種植園公司通過與印尼政府建立直接聯(lián)系以及依托母國政府與印尼政府之間的聯(lián)系，不僅獲得經(jīng)營特權(quán)，而且在經(jīng)營活動上受到印尼政府的庇護(hù)。該部分主要以馬來西亞種植園公司——泰柯集團(tuán)、森那美、朝圣基金公司與印尼及馬來西亞政府的互動為例。

（一）印尼政府和印尼種植園公司的庇護(hù)關(guān)系

20世紀(jì)70年代以來，隨著低成本高利潤的木材出口行業(yè)持續(xù)繁榮，森林資源的經(jīng)營權(quán)被蘇哈托政府視為重要的政治庇護(hù)資源。政府以低廉的價(jià)格向華人公司、官僚軍事集團(tuán)發(fā)放了大量的木材開發(fā)許可證，依靠低成本的伐木和蘇哈托家族的經(jīng)濟(jì)庇護(hù)，人脈廣泛的商賈精英勢力滲透進(jìn)印尼森林資源開發(fā)行業(yè)。20世紀(jì)90年代后，隨著全球?qū)ψ貦坝偷男枨笕找嬖鲩L，印尼當(dāng)局看到了發(fā)展棕櫚油作為生物燃料以滿足出口需求的機(jī)遇，通過公共和私人投資建立棕櫚油工業(yè)體系。因此，隨著油棕種植園面積的持續(xù)擴(kuò)大，印尼森林資源的使用方式開始發(fā)生變化，大量的熱帶雨林土地轉(zhuǎn)變?yōu)閱我环N植的油棕種植園。①M(fèi)axton-Lee,Bernice,“Material Realities:Why Indonesian Deforestation Persists and Conservation Fails”,Journal of Contemporary Asia,May,2018,pp.419-444.

為了加快推進(jìn)國家工業(yè)化轉(zhuǎn)型，印尼政府出臺了雄心勃勃的棕油發(fā)展計(jì)劃，鼓勵(lì)棕油開發(fā)和出口。在政策的驅(qū)動下，越來越多的本國和跨國大型油棕集團(tuán)申請土地許可證。1998年蘇哈托下臺后，印尼開始推行政治改革，改革的主要內(nèi)容之一是將權(quán)力下放至地方，實(shí)行中央和地方兩級結(jié)構(gòu)化管理，激活地方自治機(jī)制。在自然資源管理領(lǐng)域，權(quán)力下放加劇了中央和地方政府的緊張關(guān)系，機(jī)構(gòu)功能重疊和職權(quán)劃分不明晰等諸多因素，導(dǎo)致在土地許可證頒發(fā)過程中產(chǎn)生了灰色地帶。②2004年印尼政府頒布的第33號法律規(guī)定，森林資源部門的收入共包括三部分：地租、資源租金和重新造林。其中，在地租利益分配方面，中央政府、省級政府和地方政府分別占比20%、16%和64%。在權(quán)力下放過程中，地方權(quán)力急速膨脹——地方政府擁有土地和森林資源的所有權(quán)和監(jiān)督權(quán)。1999年，印尼發(fā)布的第25號法令規(guī)定，地方行政長官有權(quán)為100公頃的天然林頒發(fā)為期1年的特許經(jīng)營證。法律賦予地方政治精英發(fā)放許可證的合法性權(quán)力，助推了官員腐敗和“尋租”行為在包括土地資源在內(nèi)的各領(lǐng)域蔓延。

另外，在中央和地方兩級分權(quán)結(jié)構(gòu)下，權(quán)力分散、數(shù)量眾多的地方各級政府機(jī)構(gòu)激增，缺乏體系化和職能專門化的機(jī)構(gòu)使地方與中央林業(yè)部門監(jiān)管職能劃分混亂，削弱了中央政府對地方森林資源的控制權(quán)。③江振鵬、李天宇：《跨境污染與地方治理困境：以印尼政府煙霾應(yīng)對為例》，《南洋問題研究》，2017 年第2期，第69-78頁。1998年特大森林大火造成嚴(yán)重?zé)燊参廴臼录l(fā)生后，中央政府嘗試從森林資源可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，頒布《環(huán)境管理法》（第23號）等條例重罰非法砍伐行為。然而，由于中央缺乏土地所有權(quán)信息以及地方政府系統(tǒng)的腐敗和低效，執(zhí)法面臨巨大的阻力，收效甚微。

庇護(hù)主義文化和經(jīng)濟(jì)效益的交互作用使印尼各階層，特別是精英階層，包括種植園主、政府精英、商業(yè)精英，利用自然資源作為交換籌碼，建立“庇護(hù)”關(guān)系。印尼政治精英和資本家從“使用價(jià)值”的角度看待生態(tài)系統(tǒng)，將森林資源視為交易資本——當(dāng)森林資源轉(zhuǎn)變成可獲利的油棕種植園時(shí)才具有真正的價(jià)值。④Indonesia’s uphill battle against dangerous land clearance,in E.Quah and T.S.Tan (eds.),“Pollution across borders:Transboundary fifire,smoke and haze in Southeast Asia”,Singapore:World Scientifific,pp.41-44.在這種思維模式下，政治精英和資本家將森林大火及產(chǎn)生的煙霾污染視為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中可以容忍的外在因素，因?yàn)榕c棕櫚油、紙漿和紙張出口帶來的經(jīng)濟(jì)吸引力和國家財(cái)富相比，環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和生物多樣性無法為國家?guī)盹@著的短期收益。

在巨額經(jīng)濟(jì)利益的刺激下，面對權(quán)力下放產(chǎn)生的土地資源管理真空，具有一定資本實(shí)力和行事老練的商業(yè)巨賈抓緊時(shí)機(jī)向地方精英提供支持以獲取土地經(jīng)營開發(fā)許可權(quán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，印尼油棕種植園占地面積從2006年的410萬公頃增加到2020年的885萬公頃，2025年預(yù)計(jì)將達(dá)到1700萬公頃。截至2020年，印尼種植園企業(yè)數(shù)量約有2335家。①《社論：棕櫚油種植園禁令》，《印尼商報(bào)》，2021年9月7日，http://www.shangbaoindonesia.com/read/2021/09/07/editorial-1631019075。此外，對于地方政治精英而言，權(quán)力的下放使其掌握一定的政治資源，可以就土地許可證的發(fā)放向工商業(yè)集團(tuán)進(jìn)行尋租。實(shí)際上，在印尼經(jīng)濟(jì)種植業(yè)發(fā)達(dá)的林區(qū)，地方精英利用土地經(jīng)營許可權(quán)與種植園公司建立利益庇護(hù)關(guān)系的行為屢見不鮮。比如，在西加里曼丹邊境地區(qū)，地方政府官員通過收取非正式報(bào)酬的方式與油棕種植園公司建立庇護(hù)關(guān)系，給本地公司發(fā)放土地經(jīng)營許可證。據(jù)估計(jì)，從2013年到2016年間，超過54萬公頃的新油棕種植園獲得了許可，而種植園公司為當(dāng)?shù)鼐⑻峁┑幕乜酆褪杖胍渤蔀槠錉帄Z政治權(quán)力的資本。②Karim,Moch Faisal,“State transformation and cross-border regionalism in Indonesia’s periphery:contesting the centre”,Third World Quarterly,2019,pp.1-17.

在煙霾污染庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，“利益”是印尼政治精英和種植園公司合作的關(guān)鍵。在這場交易中，政治精英考量的“收益”主要源于兩方面：國家經(jīng)濟(jì)增長帶來的政治合法性和個(gè)人利益。進(jìn)入21世紀(jì)以來，油棕產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為印尼經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎。2020年的產(chǎn)量高達(dá)5158萬噸，出口總額約18.44億美元，貢獻(xiàn)6%-10%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，為超過50%的勞動者創(chuàng)造就業(yè)。③Varkkey,Helena.“Regional cooperation,patronage and the ASEAN Agreement on transboundary haze pollution”,International Environmental Agreements:Politics,Law and Economics,2014,pp.65-81.從工業(yè)發(fā)展和煙霾影響的成本—效益分析來看，煙霾污染給印尼及周邊國家?guī)淼闹T如健康和旅游損失等代價(jià)可能很大，但與油棕部門對國家經(jīng)濟(jì)和社會穩(wěn)定的重要性相比還相去甚遠(yuǎn)。另一方面，通過與種植園公司達(dá)成庇護(hù)共識容易滿足政治精英的個(gè)人利益。1999年，為了緩解各成員國非法燒荒產(chǎn)生的煙霾污染現(xiàn)象，東盟鼓勵(lì)各成員國在自身法律框架內(nèi)實(shí)施“零燃燒”政策，收回部分公司的伐木許可證。為了配合東盟的環(huán)境治理，印尼制定了《全國防火計(jì)劃》。然而，由于“零燃燒”政策具有強(qiáng)烈的目標(biāo)指向性，無法為地方政府精英提供執(zhí)行的短期利益動機(jī)。相較于執(zhí)行“零燃燒”項(xiàng)目帶來的長期不確定收益，出售土地給種植園公司和油棕產(chǎn)業(yè)本身帶來的短期持續(xù)效益更具可得性。④Maxton-Lee,Bernice,“Material Realities:Why Indonesian Deforestation Persists and Conservation Fails”,Journal of Contemporary Asia,2018,pp.419-444.另外，對種植園公司而言，為政治精英提供獻(xiàn)金獲得的收益遠(yuǎn)大于成本。種植園采用傳統(tǒng)“燒芭”的方式清理一公頃土地僅需5美元，而環(huán)保機(jī)械化清理則需250美元。⑤Savage,V.R.“The southeast Asian haze:Dealing with an outcome of global climate cycles and change”,in E.Quah and T.S.Tan (eds.),Pollution across borders:Transboundary fifire,smoke and haze in Southeast Asia,Singapore:World Scientifific,2018,pp.205-223.在印尼政治環(huán)境下，一旦與政治精英建立利益關(guān)系，種植園公司相當(dāng)于獲得了非法清理活動的豁免權(quán)，將經(jīng)營收益最大化。

印尼政府部門的職能劃分混亂和煙霾污染追責(zé)的困難為庇護(hù)關(guān)系的建立創(chuàng)造了機(jī)會，政府官員和種植園企業(yè)能合理規(guī)避非法行為帶來的政治和法律風(fēng)險(xiǎn)。在煙霾治理和執(zhí)行“零燃燒”政策議題上，林業(yè)和農(nóng)業(yè)部不僅具有種植園經(jīng)營許可證的發(fā)放權(quán)，還負(fù)責(zé)監(jiān)督森林和種植園非法燒芭等行為，而環(huán)境部只擁有許可證的協(xié)調(diào)和監(jiān)督權(quán)。①E.Quah and T.S.Tan (eds.),Indonesia’s uphill battle against dangerous land clearance,in“Pollution across borders:Transboundary fifire,smoke and haze in Southeast Asia”,Singapore:World Scientifific,pp.41-44.另外，在中央政府內(nèi)部，林業(yè)和農(nóng)業(yè)部是核心部門，掌握自然資源管理實(shí)權(quán)；環(huán)境部處于邊緣地位，在應(yīng)對霧霾相關(guān)環(huán)境議題上影響甚微。②Nguitragool P,“Negotiating the haze treaty:rationality and institutions in the negotiations for the ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution”, Asian Survey,2011,pp.356-378.因此，在庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)中，大多數(shù)與種植園企業(yè)建立庇護(hù)聯(lián)系的政治精英來自林業(yè)和農(nóng)業(yè)部。此外，由于印尼政府對環(huán)境保護(hù)的重視程度相對較低，在煙霾治理相關(guān)的公共政策執(zhí)行過程中，存在監(jiān)管和執(zhí)法資金不足、人手不足等問題，從而降低了精英違法的成本。③Cotton J,“The haze over Southeast Asia:Challenging the ASEAN mode of regional engagement”,Pacific Affairs,1999,pp.331-351.

回顧印尼近年來治理煙霾頒布的法令可以發(fā)現(xiàn)，政府出臺了不少條例限制泥炭地的開發(fā)。印尼總統(tǒng)法令第32/1990號、印度尼西亞政府條例第26/2008號明確禁止對印尼全境的泥炭地發(fā)放種植園特許權(quán)，涉及農(nóng)業(yè)和林業(yè)的開發(fā)許可證需要經(jīng)過冗雜的10道程序。④Varkkey,Helena,“Patronage politics as a driver of economic regionalisation:The I ndonesian oil palm sector and transboundary haze”,Asia Pacific Viewpoint,2012,pp.314-329.然而，在政策實(shí)施過程中，地方政治精英為了兌現(xiàn)對種植園公司的“庇護(hù)”承諾，在具體操作時(shí)跳過重要的審查步驟，直接向種植園公司頒發(fā)泥炭地許可證。這種情況在蘇門答臘島的廖內(nèi)省尤為嚴(yán)重，據(jù)2005年的報(bào)告顯示，當(dāng)年廖內(nèi)省共頒發(fā)36個(gè)泥炭地開發(fā)特許，其中僅有5個(gè)符合資格審查規(guī)定。⑤Varkkey,Helena,“The haze problem in Southeast Asia:palm oil and patronage”,Routledge,2015,p.142.在這起事件中，包括杜達(dá)瑪斯、阿斯特拉農(nóng)貿(mào)公司、春金集團(tuán)和帕爾馬集團(tuán)在內(nèi)的大型油棕種植園公司都被揭露參與廖內(nèi)省泥炭地的收購，其中帕爾馬集團(tuán)的占地面積最大，在3.5米至8米深的泥炭層擁有5個(gè)采礦點(diǎn)，總面積達(dá)5.5萬公頃。⑥Ibid.,p.148.此外，為了更方便利用泥炭地特許經(jīng)營支撐本地政府的財(cái)政收入，廖內(nèi)省地方官員還集體計(jì)劃將油棕櫚種植園擴(kuò)大300萬公頃。

帕爾馬集團(tuán)是印尼最大的種植園公司，也是煙霾污染產(chǎn)生的源頭公司之一。據(jù)披露，該公司與印尼軍方關(guān)系密切，受軍方精英庇護(hù)。印尼軍方擁有帕爾馬集團(tuán)30%的所有權(quán)，許多前軍人在公司內(nèi)任有高職，公司內(nèi)部的董事包括與總統(tǒng)關(guān)系密切的退休少將薩爾丹·馬邦。⑦D Gilbert,“Duta Palma’s filthy supply chain:A casestudy of a palm oil supplier in Indonesia”,San Francisco:Rainforest Action Network,2009,pp.2-30.通過軍方入股，拉攏舊軍方精英入駐集團(tuán)的路徑，種植園公司與印尼政府逐步編織了一張利益趨同的“精英庇護(hù)”網(wǎng)。

庇護(hù)關(guān)系的確立使種植園企業(yè)毫無顧忌地進(jìn)行非法開墾。根據(jù)環(huán)保組織在廖內(nèi)省的調(diào)查顯示，帕爾馬集團(tuán)嚴(yán)重違反印尼種植園法律，利用“燒芭”的方式對大范圍的泥炭地進(jìn)行清理。①Varkkey,Helena,“Patronage politics as a driver of economic regionalisation:The I ndonesian oil palm sector and transboundary haze”,Asia Pacific Viewpoint,2012,pp.314-329.2006年和2007年，其所轄的12個(gè)特許區(qū)內(nèi)多次檢測到火災(zāi)熱點(diǎn)。同樣，在西加里曼丹，熱帶雨林行動網(wǎng)絡(luò)2009年4月在帕爾馬集團(tuán)的特許區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)了非法“燒芭”的證據(jù)。②Colfer,C.J.P,Ten propositions to explain Kalimantan’s fires,in C.J.Colfer and I.A.Resosudarmo(eds),Which way forward? People,forests and policymakingin Indonesia,Singapore:Institute of Southeast Asian Studies,2002,pp.310-320.盡管因“燒芭”引起的煙霾遍布整個(gè)蘇門答臘島，但有關(guān)部門在證據(jù)確鑿的情況下依然積極為帕爾馬集團(tuán)提供審查庇護(hù)，拒絕對該公司發(fā)起火災(zāi)審查和法律追責(zé)。

2014年《跨境煙霾污染法》頒布后，中央政府對實(shí)施“零燃燒”的執(zhí)法監(jiān)管力度有所提高，不少大型種植園公司的違法行為面臨指控和罰款。為了最大限度地降低法律風(fēng)險(xiǎn)，政治精英和種植園公司轉(zhuǎn)變策略，利用小農(nóng)和小型種植園公司作為中介，通過間接聯(lián)系的方式建立庇護(hù)關(guān)系。印尼土地政策規(guī)定，在農(nóng)林覆蓋率高的地區(qū)，每戶戶主或區(qū)域內(nèi)新移民享有兩公頃土地的所有權(quán)和燃燒豁免權(quán)。該政策提出的初衷是為了鼓勵(lì)移民開發(fā)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，但在具體的操作過程中卻為庇護(hù)關(guān)系的建立提供了新機(jī)會。一方面，種植園公司通過當(dāng)?shù)鼐⒌年P(guān)系網(wǎng)絡(luò)收購農(nóng)民的土地，將土地進(jìn)行整合形成一個(gè)大的區(qū)域用于開發(fā)和種植。另一方面，種植園公司將土地的清理業(yè)務(wù)“外包”給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。據(jù)估計(jì)，如果村民將土地所有權(quán)讓渡給種植園公司并承接燃燒清理土地的“外包”業(yè)務(wù)，每公頃土地可以獲得856美元的利益。③Purnomo.H,and Shantiko B,“The political economy of fire and haze:Root causes”,Discussion Forum:Longterm Solutions to Fires in Indonesia:Multi-Stakeholder Efforts and the Role of the Private Sector,Global Landscape Forum,Paris,2015,pp.134.

在庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)的建立和維護(hù)過程中，油棕利益集團(tuán)發(fā)揮了重要的作用。印尼可持續(xù)棕油發(fā)展委員會和棕油協(xié)會是棕櫚油產(chǎn)業(yè)重要的利益集團(tuán)，以維護(hù)印尼棕油產(chǎn)業(yè)鏈和利益為宗旨。利益集團(tuán)內(nèi)部構(gòu)成復(fù)雜——成員大都是地位高、資金雄厚的棕油利益相關(guān)者，他們致力于棕油產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)大與發(fā)展，支持種植園公司的行為。棕櫚油利益集團(tuán)與印尼議會重要成員常常有著密切的庇護(hù)關(guān)系，有共同的訴求和利益。例如，現(xiàn)任印尼棕油協(xié)會秘書長就是主管大型種植園公司的核心成員。④Varkkey,Helena,“Malaysian investors in the Indonesian oil palm plantation sector:home state facilitation and transboundary haze”,Asia Pacific Business Review,2013,pp.381-401.在涉及棕油事務(wù)上，特別是中央政府頒布防范治理煙霾的措施時(shí)，印尼棕油協(xié)會極其敏感。2016年，佐科總統(tǒng)宣布暫停對油棕業(yè)者發(fā)出新執(zhí)照。該措施遭到印尼棕櫚油協(xié)會的抗議。⑤《印尼擬牽制油棕業(yè)發(fā)展防范煙霾 業(yè)者警告將打擊經(jīng)濟(jì) 環(huán)保組織質(zhì)疑能否有效落實(shí)》，《聯(lián)合早報(bào)》，2016年5月2日，https://beltandroad.zaobao.com/beltandroad/news/story20160502-612162。

（二）馬來西亞種植園公司與印尼政府的庇護(hù)關(guān)系

20世紀(jì)90年代初，為了鼓勵(lì)棕油產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步增長，印尼制定了宏大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，向外國投資者開放棕油產(chǎn)業(yè)。這一時(shí)期，受到本國森林資源和耕地面積的限制，馬來西亞和新加坡種植園公司正尋找土地進(jìn)行業(yè)務(wù)擴(kuò)張，跨國種植園公司的需要和印尼政府政策不謀而合。因此，大批跨國公司進(jìn)駐印尼油棕產(chǎn)業(yè)。馬來西亞投資者通過與當(dāng)?shù)毓窘M成合資企業(yè)的方式，控制了1/3以上的印尼油棕種植地。①Varkkey,Helena,“Malaysian investors in the Indonesian oil palm plantation sector:home state facilitation and transboundary haze”,Asia Pacific Business Review,2013,pp.381-401.伴隨著馬來西亞在印尼的種植園投資增加，該地區(qū)的跨境煙霾污染也隨之愈發(fā)嚴(yán)重，然而，馬來西亞種植園公司的非法開墾行為卻極少受到印尼政府的審查，研究認(rèn)為馬來西亞種植園公司與印尼政府內(nèi)部“精英”通過直接和間接的方式建立聯(lián)系，受到印尼中央和地方政府的庇護(hù)，由此規(guī)避因“燒芭”而產(chǎn)生的責(zé)難。

馬來西亞在印尼的主要種植園公司包括：泰柯集團(tuán)、森那美、朝圣基金公司和云頂種植園。通過金錢賄賂和吸納前政府高官的方式，馬來西亞跨國種植園公司與印尼政府建立庇護(hù)關(guān)系，并積極利用庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)減少經(jīng)營活動開展的阻力。為了獲得泥炭地開發(fā)許可證，馬來西亞種植園公司利用金錢賄賂的方式拉攏地方政府官員，政府官員也積極為跨國種植園公司提供庇護(hù)——跳過法定審查程序，直接發(fā)放土地開發(fā)許可證。2005年，在印尼廖內(nèi)省缺乏審查頒發(fā)的31個(gè)泥炭地開發(fā)特許中，馬來西亞大型種植園企業(yè)泰柯集團(tuán)和朝圣基金公司均有涉及。②Varkkey,Helena,“The haze problem in Southeast Asia:palm oil and patronage”,Routledge,2015,pp.91.在西加里曼丹和中加里曼丹，云頂種植園公司共擁有6個(gè)泥炭地開發(fā)項(xiàng)目，占地面積約3000公頃，森那美集團(tuán)也擁有特許權(quán)，占地面積逾1600公頃。③Greenpeace International,“How the palm oil industry is cooking the climate”,Greenpeace International,2007,pp.10.

除了與印尼政府直接建立庇護(hù)關(guān)系以外，馬來西亞種植園公司還與母國政府保持密切聯(lián)系，再通過馬來西亞政府與印尼政府之間的交涉獲得特權(quán)。馬來西亞種植園公司與馬來西亞政府互動形式多樣化，它們或以支持“國家發(fā)展目標(biāo)”，或以招募政府官員任董事的形式與馬來西亞政府建立密切的關(guān)系。20世紀(jì)80年代末，馬來西亞發(fā)生嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，主要負(fù)責(zé)沙撈越種植園管理的政府機(jī)構(gòu)——沙撈越土地發(fā)展委員會背負(fù)巨大債務(wù)，瀕臨破產(chǎn)。在危急時(shí)刻，森那美公司向該機(jī)構(gòu)注入了大量資金，介入機(jī)構(gòu)事務(wù)，成功扭轉(zhuǎn)委員會的財(cái)務(wù)危機(jī)并接管了種植園資產(chǎn)管理工作。④Varkkey,Helena,“Malaysian investors in the Indonesian oil palm plantation sector:home state facilitation and transboundary haze”,Asia Pacific Business Review,2013,pp.381-401.在這起事件中，森那美公司以支持“國家事業(yè)”為名，協(xié)助政府實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，主動與國家建立庇護(hù)關(guān)系。⑤Tay,S,“Corruption after the crisis:Governance,Asian values,and international instruments”,in S.S.C.Tay and M.Seda (eds),The enemy within:Combating corruption in Asia,Singapore:Eastern University Press,2003,pp.51-53.

此外，馬來西亞種植園公司也積極吸納已卸任的政府高官為董事會成員，尋求庇護(hù)，確保公司利益不受損。譬如，泰柯集團(tuán)的董事會成員之一是馬來西亞財(cái)政部前秘書和員工公積金會主席鐘耀康，云頂種植園公司的董事會成員多為退役軍人和馬來西亞政府高官，如阿卜杜勒·賈米爾·艾哈邁德和馬來西亞警察政治處前處長穆罕默德·阿明·奧斯曼。森那美公司聘請印尼環(huán)境部前部長埃米爾·薩利姆為公司顧問，并任命有權(quán)勢的印尼中央銀行行長阿爾芬·西爾加爾為特聘專員。①Varkkey,Helena,“Malaysian investors in the Indonesian oil palm plantation sector:home state facilitation and transboundary haze”,Asia Pacific Business Review,2013,pp.381-401.

作為跨國公司的母國政府，馬來西亞政府深度參與了種植園公司在印尼的業(yè)務(wù)，為種植園公司的利益主動與印尼政府交涉。棕油業(yè)是馬來西亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，2016年馬來西亞出口的棕油及產(chǎn)品總價(jià)值670億馬幣，為馬來西亞創(chuàng)造過半的就業(yè)崗位。②馬來西亞棕櫚油官方網(wǎng)站，詳細(xì)參見：http://www.mpob.gov.my/。出于增加外匯和經(jīng)濟(jì)利益的考量，馬來西亞在1997年與印尼達(dá)成了一項(xiàng)雙邊投資條約，印尼政府承諾特別分配150萬公頃的土地給馬來西亞開發(fā)商用于棕油開發(fā)。③Casson,A,“The political economy of Indonesia’s oil palm sector”,In:Colfer,C.J.and Rescosudarmo,I.A.P.(eds) Which Way Forward? People,forests and policymaking in Indonesia,Singapore:Institute of South East Asian Studies.2002,pp.221-242.獲得印尼政府的許諾后，馬來西亞政府優(yōu)先將土地分給與政府關(guān)系密切的種植園公司，進(jìn)駐印尼的跨國公司在一開始便擁有了土地經(jīng)營開發(fā)特權(quán)。

為了維護(hù)跨國棕油公司的利益，馬來西亞政府專門成立了旨在促進(jìn)和保護(hù)印尼馬來西亞棕油業(yè)務(wù)的游說團(tuán)體——馬來西亞棕櫚油委員會和在印尼的馬來西亞種植投資者協(xié)會。在馬來西亞政府的資助下，種植投資者協(xié)會在雅加達(dá)設(shè)有專門的辦公室和員工，并就棕油問題與馬來西亞和印尼政府進(jìn)行溝通對話。由于馬來西亞政府與本國種植園企業(yè)的密切聯(lián)系，種植投資者協(xié)會會員多為馬來西亞種植園公司高管，而協(xié)會主席由馬來西亞駐印尼大使出任。④Varkkey,Helena,“Malaysian investors in the Indonesian oil palm plantation sector:home state facilitation and transboundary haze”, Asia Pacific Business Review,2013,pp.381-401.

在政府的支持下，在印尼的馬來西亞種植投資者協(xié)會及其種植園公司核心成員在印尼商界地位甚高，必要時(shí)可以與印尼政府取得直接聯(lián)系，尋求印尼政府的庇護(hù)。2000年，針對印尼地方政府提出的土著習(xí)慣權(quán)利法令，馬來西亞棕櫚油委會員會找準(zhǔn)時(shí)機(jī)，向印尼總統(tǒng)表達(dá)對印尼投資的擔(dān)憂。為了安撫馬來西亞投資者的情緒，印尼總統(tǒng)親自向馬來西亞投資者保證，他們的權(quán)利受印尼政府保護(hù)，不受當(dāng)?shù)厝酥鲝埖耐林恋厮袡?quán)的限制。⑤Onn,O,“Mayasian Investors Still in a Fix Over Expansion Plan”,Bernama,2000,pp.31-48.在這起事件中，由馬來西亞政府倡導(dǎo)并出資成立的跨國棕油游說團(tuán)體，在種植園企業(yè)和印尼政府之間建立了一道“有效溝通”的橋梁，為本國種植園公司成功爭取特殊的待遇。

在巨額利潤的誘惑下，馬來西亞種植園公司聘請大量當(dāng)?shù)赝林呕稹盁摹?，大?guī)模清理土地，種植油棕作物。根據(jù)《東盟跨境煙霾污染協(xié)議》的規(guī)定，馬來西亞理應(yīng)依據(jù)法規(guī)采取嚴(yán)厲措施加以管制，然而，馬來西亞政府卻竭力在媒體和司法領(lǐng)域?yàn)榉N植園公司的行為提供庇護(hù)。印尼政府在關(guān)于1997-1998年特大煙霾污染事件的研究報(bào)告中指出，在森林火災(zāi)釋放煙霧最多的種植園公司中，有35個(gè)是馬來西亞種植園公司。①Varkkey,Helena,“Malaysian investors in the Indonesian oil palm plantation sector:home state facilitation and transboundary haze”,Asia Pacific Business Review,2013,pp.381-401.然而，馬來西亞政府卻在媒體上為馬來西亞種植園公司在印尼“放火燒林”的行為進(jìn)行辯護(hù)，總理馬哈蒂爾建議涉事公司迅速采取補(bǔ)救措施以應(yīng)對印尼的指控，并強(qiáng)調(diào)政府不會起訴這些公司。為馬來西亞種植園公司建立庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)的印尼政府也為公司的非法焚燒行為開脫。2009年，面對媒體提出的馬來西亞種植園公司應(yīng)為煙霾事件負(fù)責(zé)時(shí)，印尼種植業(yè)和大宗商品部長伯納德·吉魯克·多姆波克堅(jiān)稱，所有在印尼的馬來西亞公司都遵守了印尼的規(guī)章制度。②Ibid.,pp.382-395.

四、結(jié)論

自20世紀(jì)90年代形成跨境煙霾問題以來，東南亞國家通過立法、劃定權(quán)責(zé)界限和開展國際合作等方式進(jìn)行跨境煙霾治理，治理模式經(jīng)歷了由單邊治理到多邊治理的轉(zhuǎn)變。但由于種植園公司和印尼政府以及母國政府之間存在復(fù)雜的利益關(guān)系鏈條，并形成利益庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)，這些因素的存在削弱了印尼對違法行為的打擊力度和監(jiān)督的效能，削弱了各方為公共環(huán)境治理所做的努力。

在全球化的背景下，印尼跨境煙霾已不再是單純的區(qū)域環(huán)境治理問題，而是逐漸演變成影響區(qū)域國際關(guān)系的重要問題，各國的發(fā)展不可避免地會對別國產(chǎn)生影響。在全球環(huán)境治理領(lǐng)域，國家治理、地方治理和全球治理相互聯(lián)結(jié)，任何一個(gè)國家都不能單獨(dú)解決跨境污染問題。從國家治理的角度來看，跨境煙霾治理的“失效”固然與印尼的庇護(hù)關(guān)系文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和行政管理結(jié)構(gòu)直接相關(guān)，但不能忽略的是，全球棕油需求的擴(kuò)張是印尼選擇經(jīng)濟(jì)效益而漠視煙霾負(fù)面影響的主要原因。因此，在印尼跨境煙霾污染的治理過程中，地方與全球兩個(gè)方面均不能缺席，且二者要加強(qiáng)協(xié)調(diào)與配合。印尼作為區(qū)域環(huán)境治理的核心國家，在現(xiàn)代工業(yè)化改造的過程中，需要在兼顧國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)方面找到平衡點(diǎn)，探索出一條與當(dāng)前全球治理的邏輯相契合的發(fā)展路徑。同時(shí)，國際社會也應(yīng)當(dāng)共同反思自己在國際產(chǎn)業(yè)鏈條和國際環(huán)境污染中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，積極有為地幫助印尼開展生態(tài)治理行動，尋找解決跨境煙霾治理難題的有效辦法。