少捕慎訴慎押政策實(shí)施難點(diǎn)及其破解

王建明，朱虹潤(rùn)

（北京市房山區(qū)人民檢察院，北京 102488）

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，社會(huì)保持長(zhǎng)期穩(wěn)定，我國(guó)刑事犯罪結(jié)構(gòu)也發(fā)生著深刻變化。嚴(yán)重暴力犯罪及重刑率下降，輕罪案件增多，從2000 年至2020 年，判處三年有期徒刑以下刑罰的案件從53.9%上升至77.4%①參見(jiàn)《最高人民檢察院2020 年工作報(bào)告》，http://www.mnw.cn/news/china/2285963.html，訪(fǎng)問(wèn)日期：2021 年12 月16 日。，犯罪和刑罰結(jié)構(gòu)逐漸輕緩化。與此同時(shí)，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度普遍適用，推動(dòng)了刑事訴訟結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，對(duì)部分認(rèn)罪認(rèn)罰的犯罪嫌疑人、被告人已無(wú)逮捕羈押的必要。在此背景下，羈押的強(qiáng)制措施受到更加嚴(yán)格的限制勢(shì)所必然，司法機(jī)關(guān)積極貫徹落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，提出了少捕慎訴慎押等司法理念。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，確立少捕慎訴慎押刑事司法政策是對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)過(guò)度依賴(lài)羈押強(qiáng)制措施的適時(shí)糾偏，有助于化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)治理能力提升，是時(shí)代的需要、法治的需要、社會(huì)的需要。通過(guò)嚴(yán)格控制逮捕、推動(dòng)開(kāi)展羈押必要性審查等方式，審前羈押率從2000 年的96.8%下降到2020 年的53%②同①。。客觀(guān)上講，審前羈押率雖有下降，但依然處在較高水平，落實(shí)少捕慎訴慎押刑事司法政策在實(shí)踐層面上仍面臨多種制約因素，尚存在一些亟待解決的問(wèn)題。為更好地將少捕慎訴慎押刑事司法政策貫徹到司法辦案的每一個(gè)環(huán)節(jié)，有必要對(duì)目前存在的現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)進(jìn)行分析，并找出相應(yīng)破解對(duì)策。

一、貫徹少捕慎訴慎押政策面臨的操作性難點(diǎn)

（一）對(duì)社會(huì)危險(xiǎn)性的判斷缺乏客觀(guān)標(biāo)準(zhǔn)

1996 年《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（本文簡(jiǎn)稱(chēng)《刑事訴訟法》）首次引入了社會(huì)危險(xiǎn)性概念，但規(guī)定較為模糊，對(duì)何種情形屬于發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，這在一定程度使得在當(dāng)時(shí)的審查逮捕工作中傾向于高批捕率。新《刑事訴訟法》對(duì)逮捕條件進(jìn)行了較大修改，將發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性的判斷細(xì)化為五種情形，還將犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪的性質(zhì)、情節(jié)、認(rèn)罪認(rèn)罰等情況，作為是否可能發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性的考慮因素。雖然上述規(guī)定較以往更為具體，但實(shí)踐中司法人員對(duì)社會(huì)危險(xiǎn)性的把握仍存在困惑。

仔細(xì)研讀新《刑事訴訟法》第八十一條規(guī)定，五種情形里三項(xiàng)有“可能”的表述，一項(xiàng)有“企圖”的表述，一項(xiàng)有“現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)”的表述?！翱赡堋薄捌髨D”“現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)”本身就具有不確定性，實(shí)際上是一種假設(shè)或推測(cè)，其中夾雜過(guò)多的主觀(guān)色彩[1]。由于缺乏客觀(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)上述情形的認(rèn)定往往會(huì)受個(gè)人認(rèn)知水平和判斷能力影響而出現(xiàn)較大差異，實(shí)踐中容易出現(xiàn)同罪不同罰現(xiàn)象。例如，在某些鄰里糾紛引發(fā)的故意傷害案中，司法機(jī)關(guān)辦案人員對(duì)于持械毆打他人社會(huì)危險(xiǎn)性的認(rèn)識(shí)存在差異，有的辦案人員認(rèn)為犯罪嫌疑人使用木棍、磚頭等工具毆打他人屬于主觀(guān)惡性較強(qiáng)、社會(huì)危險(xiǎn)性較大的行為，故未予以適用非羈押強(qiáng)制措施。也有辦案人員認(rèn)為鄰里糾紛案件具有一定的事發(fā)起因，不少人因?yàn)闆_動(dòng)而順勢(shì)拿起附近的掃帚、木棍、磚頭等工具，考慮到其具有自首或坦白、認(rèn)罪認(rèn)罰、賠償諒解等情節(jié)，其主觀(guān)惡性不大，從緩解鄰里矛盾、重塑和諧關(guān)系的角度出發(fā)，其社會(huì)危險(xiǎn)性不強(qiáng)，故予以適用非羈押強(qiáng)制措施。

由于對(duì)社會(huì)危險(xiǎn)性的判斷缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)逮捕必要可能成為調(diào)節(jié)批捕率的“調(diào)節(jié)器”。當(dāng)批捕率需要適當(dāng)降低的時(shí)候，對(duì)社會(huì)危險(xiǎn)性的認(rèn)定就較為嚴(yán)格，以無(wú)逮捕必要而不批準(zhǔn)逮捕的案件相應(yīng)增多，反之當(dāng)批捕率需要適度提高時(shí)，對(duì)社會(huì)危險(xiǎn)性的認(rèn)定就較為寬松，這種現(xiàn)象會(huì)進(jìn)一步加劇社會(huì)危險(xiǎn)性認(rèn)定的隨意性，對(duì)司法公信力造成不利影響。

（二）非羈押強(qiáng)制措施難以充分實(shí)現(xiàn)管控功能

在司法實(shí)踐中，取保候?qū)弻?duì)犯罪嫌疑人、被告人的管控力較弱，有時(shí)難以達(dá)到預(yù)期效果。首先，取保候?qū)彽谋ＷC方式約束力不強(qiáng)。我國(guó)取保候?qū)彽谋ＷC方式包括人保和財(cái)保，實(shí)務(wù)中采用人保方式較多，但對(duì)保證人并無(wú)太多要求，只要與犯罪嫌疑人、被告人所涉案件無(wú)關(guān)即可作為其保證人，犯罪嫌疑人、被告人通常會(huì)找近親屬做其保證人。部分犯罪嫌疑人、被告人為無(wú)正式工作的外來(lái)人員，如拾荒者、街邊擺攤者、流動(dòng)小商販等，上述人員在本地一般既無(wú)近親屬、同事朋友，難以找到適合的保證人，也無(wú)力繳納保證金。在司法實(shí)務(wù)中，曾出現(xiàn)過(guò)某犯罪嫌疑人為了找到一名保證人，讓臨時(shí)結(jié)識(shí)的一名人員擔(dān)任自己的保證人，被“臨時(shí)拉來(lái)”的保證人更多的是抱有“我為別人幫個(gè)忙”的態(tài)度和想法，盡管司法工作人員已告知保證人需要履行的責(zé)任和義務(wù)，但保證人仍未完全理解其應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。此種情況下的人保方式，由于保證人與被保證人之間本身不具有緊密的聯(lián)系或固定的關(guān)系，保證人對(duì)保證的履行力和意愿都相對(duì)很弱，無(wú)法真正發(fā)揮保證的作用，這會(huì)讓犯罪嫌疑人、被告人意識(shí)到脫逃、串供的成本很低，從而增大其脫逃、串供的可能性。

此外，對(duì)被取保候?qū)徣巳狈τ行У谋O(jiān)督管理。取保候?qū)徲晒矙C(jī)關(guān)執(zhí)行，由于取保候?qū)彽陌讣k案期限相對(duì)寬松，在總體辦案壓力大的情況下，公安機(jī)關(guān)辦案人員很容易把取保候?qū)彴讣簳r(shí)擱置，忽略對(duì)犯罪嫌疑人、被告人的監(jiān)管。有些犯罪嫌疑人、被告人在被取保候?qū)徍笠詾樽约簺](méi)事了，在未向公安機(jī)關(guān)報(bào)備的情況下隨意去外地，審查起訴階段當(dāng)檢察機(jī)關(guān)需要傳喚犯罪嫌疑人時(shí)才得知其在外地，甚至?xí)l(fā)生無(wú)法聯(lián)系到犯罪嫌疑人的情況，此時(shí)公安機(jī)關(guān)才會(huì)采取措施進(jìn)行追查。由于公安機(jī)關(guān)缺乏對(duì)被取保候?qū)彿缸锵右扇恕⒈桓嫒说谋匾O(jiān)控和有效管理，被取保候?qū)徣说男雄櫉o(wú)法被及時(shí)掌握，容易發(fā)生被取保候?qū)徣耸?lián)的情況，脫逃的風(fēng)險(xiǎn)較大。

再者，對(duì)違反取保候?qū)徱?guī)定缺乏有效的制裁和懲戒措施。對(duì)于在取保候?qū)徠陂g脫逃、串供的犯罪嫌疑人、被告人，除改變強(qiáng)制措施以外未規(guī)定其他的法律責(zé)任。對(duì)保證人應(yīng)當(dāng)何時(shí)報(bào)告情況、保證人未盡監(jiān)督義務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任，法律也無(wú)明確規(guī)定。由于懲戒力度不強(qiáng)，犯罪嫌疑人、被告人脫保的成本極低，這就使得脫保、干擾證人作證、在取保候?qū)徠陂g再次違法犯罪的發(fā)生幾率增大?；谝陨显?，司法機(jī)關(guān)為避免造成嚴(yán)重后果而更不傾向于采取非羈押強(qiáng)制措施。

監(jiān)視居住在實(shí)踐中運(yùn)行狀況也不甚理想。適用監(jiān)視居住通常與犯罪嫌疑人、被告人的罪行、社會(huì)危險(xiǎn)性、刑期的關(guān)聯(lián)性不大，主要是針對(duì)患有嚴(yán)重疾病生活不能自理、懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女以及生活不能自理人的唯一撫養(yǎng)人等存在特殊情況的人員給予的逮捕替代性措施，即被采取監(jiān)視居住的人員很多是符合逮捕條件的，只是出于人道主義精神而未被逮捕。但是，不少被采取監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人、被告人本身就具有社會(huì)危險(xiǎn)性，故其在監(jiān)視居住期間逃避刑事追究的動(dòng)機(jī)更強(qiáng)，脫逃的可能性也更大[2]。為此，需要投入更大的警力、物力增強(qiáng)監(jiān)控力度，對(duì)一名被監(jiān)視居住人員有時(shí)需要配置數(shù)名警察看管，監(jiān)視難度遠(yuǎn)高于拘留、逮捕強(qiáng)制措施，這對(duì)于本就人案矛盾突出的司法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑需要巨大的司法成本。在司法實(shí)踐中，出于脫逃率高、司法成本高等顧慮，監(jiān)視居住的強(qiáng)制措施也就較少被適用。

二、貫徹少捕慎訴慎押政策面臨的觀(guān)念性難點(diǎn)

（一）對(duì)羈押逮捕存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)

貫徹少捕慎訴慎押的刑事司法政策與適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度緊密相關(guān)，被追訴人在認(rèn)罪認(rèn)罰的情況下獲得的從寬利益主要分為兩類(lèi)：一類(lèi)是實(shí)體性從寬，即給予被追訴人的量刑優(yōu)惠；一類(lèi)是程序性從寬，即不批準(zhǔn)逮捕、不起訴等[3]。在考量是否對(duì)被追訴人程序性從寬時(shí)，被害人的態(tài)度是無(wú)法回避的因素之一。部分被害人追求對(duì)被追訴人從重處罰，對(duì)非羈押強(qiáng)制措施不理解，認(rèn)為只有對(duì)犯罪嫌疑人、被告人執(zhí)行逮捕才是對(duì)其有罪認(rèn)定[4]，而對(duì)犯罪嫌疑人、被告人不批準(zhǔn)逮捕或者不起訴是放虎歸山、縱容犯罪。部分被害人及其家屬甚至?xí)显L(fǎng)，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)群體性事件或網(wǎng)絡(luò)輿情的風(fēng)險(xiǎn)，這給司法機(jī)關(guān)適用非羈押強(qiáng)制措施帶來(lái)了無(wú)形的壓力。

由于長(zhǎng)期形成的慣性思維以及普法不足，社會(huì)公眾將捕與不捕當(dāng)作罪與非罪的象征，將逮捕看作預(yù)期刑罰和對(duì)犯罪嫌疑人、被告人的有罪宣告，取保候?qū)彵徽`解為沒(méi)事了，而不是從保障訴訟的手段去認(rèn)識(shí)。不少民眾認(rèn)為在一審判決前對(duì)在押人員變更強(qiáng)制措施或釋放就代表是對(duì)犯罪嫌疑人、被告人的無(wú)罪釋放，被解讀為不再追責(zé)，加之檢察機(jī)關(guān)所作不起訴決定的多是針對(duì)被取保候?qū)彽姆缸锵右扇耍@進(jìn)一步加劇了民眾對(duì)“取保候?qū)従褪菦](méi)事了”的誤解。對(duì)因賠償和解而予以變更強(qiáng)制措施或釋放，有民眾誤解為用錢(qián)買(mǎi)來(lái)的，進(jìn)而懷疑司法工作人員存在不公正或徇私枉法、瀆職受賄等行為，影響司法機(jī)關(guān)公信力。對(duì)于有些可捕可不捕、可訴可不訴的案件，為規(guī)避上訪(fǎng)所引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)以及影響公信力，辦案人員在綜合權(quán)衡下可能會(huì)選擇批捕或起訴。

（二）“重打擊、輕保護(hù)”的傳統(tǒng)思想仍未破除

盡管近年來(lái)司法機(jī)關(guān)努力推動(dòng)少捕慎訴慎押，但不少司法人員仍存在重打擊、輕保護(hù)和重實(shí)體、輕程序的傳統(tǒng)觀(guān)念，長(zhǎng)期形成的羈押辦案路徑仍未破除。不少辦案人員在審查逮捕時(shí)更加關(guān)注案件是否有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)，衡量的重點(diǎn)仍然是犯罪嫌疑人是否構(gòu)成犯罪，而對(duì)于是否具有社會(huì)危險(xiǎn)性則關(guān)注度較低，認(rèn)為只要逮捕后能夠起訴、法院能判決，那么適用逮捕措施就沒(méi)有錯(cuò)誤[5]。構(gòu)罪即捕仍然是不少辦案人員的心態(tài)，寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策還沒(méi)有真正深入到所有司法人員的理念中。

新《刑事訴訟法》加重了控方的舉證責(zé)任，證據(jù)的收集和固定有賴(lài)于公安機(jī)關(guān)去執(zhí)行，而基層公安系統(tǒng)考核指標(biāo)中的一項(xiàng)即為批捕率，為了達(dá)到高批捕率，有些偵查人員更注重收集與定罪量刑相關(guān)的證據(jù)，而對(duì)“無(wú)逮捕必要”的證據(jù)收集存在倦怠心理，這造成了無(wú)逮捕必要的證據(jù)的缺失。即使無(wú)逮捕必要的證據(jù)充足，考慮到可能打擊偵查人員的積極性而影響后續(xù)偵查取證質(zhì)量，怕偵查人員對(duì)不捕決定不理解，檢察人員對(duì)不捕有所顧慮。此外，部分法檢人員對(duì)緩刑和單處罰金的作用認(rèn)識(shí)不足，對(duì)緩刑的適用也存在顧慮[6]。例如，有人認(rèn)為，對(duì)農(nóng)民及無(wú)固定職業(yè)者的考察工作較其他人員難以落實(shí)，故不傾向于對(duì)其適用緩刑。對(duì)于某些貪利型犯罪和已有勞動(dòng)能力的未成年人犯罪，當(dāng)其所犯罪行較輕時(shí)，可以單處罰金刑，但實(shí)踐中由于擔(dān)心被視為打擊不力，單處罰金的適用率較低，本質(zhì)原因依然是對(duì)保障被告人權(quán)利的重視不足。

三、破解少捕慎訴慎押政策實(shí)施難點(diǎn)問(wèn)題的建議

少捕慎訴慎押刑事司法政策的貫徹落實(shí)，是司法機(jī)關(guān)踐行以人民為中心、回應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的重大舉措。在客觀(guān)認(rèn)清落實(shí)少捕慎訴慎押刑事司法政策存在的難點(diǎn)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，有必要繼續(xù)破除障礙、補(bǔ)齊短板，促進(jìn)少捕慎訴慎押刑事司法政策的有效實(shí)施。

（一）建立科學(xué)、有效的社會(huì)危險(xiǎn)性的認(rèn)定模式

要解決社會(huì)危險(xiǎn)性的認(rèn)定問(wèn)題，一方面明確逮捕條件五種情形的細(xì)化判斷標(biāo)準(zhǔn)，另一方面要推動(dòng)有爭(zhēng)議案件的公開(kāi)聽(tīng)證審查。

1.細(xì)化社會(huì)危險(xiǎn)性的判斷標(biāo)準(zhǔn)

一是對(duì)犯罪嫌疑人、被告人是否有“實(shí)施新的犯罪的可能性”，需要從犯罪嫌疑人、被告人所犯罪名個(gè)數(shù)、犯罪次數(shù)、犯罪事實(shí)起數(shù)，是否為慣犯、連續(xù)犯、流竄作案，有無(wú)不良嗜好或行政處罰記錄等角度進(jìn)行考察。例如，涉嫌盜竊的犯罪嫌疑人具有吸毒情節(jié)或因吸毒被行政處罰，則其再犯的可能性較大。

二是對(duì)犯罪嫌疑人、被告人是否“有危害國(guó)家安全、公共安全或者社會(huì)秩序的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)”，應(yīng)當(dāng)注意審查以下幾個(gè)方面：犯罪的主觀(guān)動(dòng)機(jī)、犯罪性質(zhì)、犯罪對(duì)象、犯罪地點(diǎn)、犯罪的原因是否已消除、平時(shí)表現(xiàn)、心理狀況等，特別要注意犯罪嫌疑人、被告人是否存在反社會(huì)或消極厭世的心理。

三是對(duì)犯罪嫌疑人、被告人是否存在“可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供”的可能，可以重點(diǎn)審查犯罪嫌疑人、被告人與同案犯、證人、被害人的關(guān)系，其供述是否存在反復(fù)，在案發(fā)時(shí)有無(wú)毀滅、偽造證據(jù)的行為，在案發(fā)前與同案犯之間就供述事實(shí)有無(wú)串通。

四是對(duì)于犯罪嫌疑人、被告人是否有“對(duì)被害人、舉報(bào)人、控告人實(shí)施打擊報(bào)復(fù)”的可能，可以考察犯罪嫌疑人、被告人的品格，其在生活中是否具有較強(qiáng)的報(bào)復(fù)心，是否有確實(shí)充分的證據(jù)證明犯罪嫌疑人、被告人對(duì)被害人、舉報(bào)人、控告人有不利于其人身財(cái)產(chǎn)安全的言語(yǔ)行為。

五是對(duì)于犯罪嫌疑人、被告人是否“企圖自殺或者逃跑”，主要審查犯罪嫌疑人、被告人有無(wú)自殺或企圖自殺的言行，犯罪嫌疑人、被告人的到案經(jīng)過(guò)中是否表現(xiàn)出實(shí)施暴力抗拒抓捕的行為或態(tài)度，以及其在犯罪地有無(wú)固定住所或固定單位，其是否具有牢固的社會(huì)關(guān)系，等等。

2.充分發(fā)揮公開(kāi)聽(tīng)證的作用

通過(guò)聽(tīng)證方式將審查程序納入規(guī)范的辦案機(jī)制中，可以促使司法機(jī)關(guān)在認(rèn)定有無(wú)逮捕必要時(shí)更加科學(xué)有效。聽(tīng)證由檢察人員主持，偵查人員、犯罪嫌疑人及其法定代理人、律師或值班律師參與，可以邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、專(zhuān)家學(xué)者列席，以聽(tīng)證方式傾聽(tīng)當(dāng)事人、辦案單位、代表不同社會(huì)領(lǐng)域的聽(tīng)證員對(duì)關(guān)于社會(huì)危險(xiǎn)性的意見(jiàn)，以增加對(duì)社會(huì)危險(xiǎn)性判斷的規(guī)范性。就參與主體而言，被害人并無(wú)參與必要，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在審查逮捕過(guò)程中可以聽(tīng)取被害人意見(jiàn)，如果被害人出現(xiàn)在聽(tīng)證現(xiàn)場(chǎng)，很可能增加訴訟的不確定性，造成聽(tīng)證的障礙[7]。如確有必要，經(jīng)檢察人員許可，被害人可以參加聽(tīng)證。偵辯雙方就犯罪嫌疑人是否存在社會(huì)危險(xiǎn)性的認(rèn)定要素發(fā)表意見(jiàn)，檢察人員綜合各方意見(jiàn)判斷犯罪嫌疑人是否有羈押的必要。

（二）完善非羈押強(qiáng)制措施體系

充分落實(shí)少捕慎訴慎押的刑事司法政策，關(guān)鍵在于讓司法人員減少對(duì)羈押性強(qiáng)制措施的依賴(lài)，這就需要對(duì)非羈押強(qiáng)制措施進(jìn)行合理化、制度化的改革，完善非羈押強(qiáng)制措施體系。

1.強(qiáng)化執(zhí)行力

強(qiáng)化非羈押強(qiáng)制措施執(zhí)行力的目的，在于即使采取了取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住的強(qiáng)制措施，犯罪嫌疑人、被告人也不敢隨意外出，更不敢輕易脫逃。在技術(shù)層面上，可以引入西方國(guó)家廣泛使用的電子監(jiān)控，如在被采取取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住的犯罪嫌疑人、被告人手腕或腳腕戴上電子環(huán)，通過(guò)電子環(huán)實(shí)現(xiàn)對(duì)其行蹤監(jiān)控，該手段在技術(shù)層面已經(jīng)成熟且成本不高。浙江杭州地區(qū)的司法機(jī)關(guān)已開(kāi)發(fā)使用非羈押強(qiáng)制措施數(shù)字監(jiān)控系統(tǒng)（簡(jiǎn)稱(chēng)“非羈碼”），實(shí)現(xiàn)對(duì)取保候?qū)?、監(jiān)視居住等非羈押人員的有效監(jiān)控[8]。但是，由于不同地區(qū)的技術(shù)水平、軟硬件條件存在較大差異，該措施還需進(jìn)行升級(jí)改進(jìn)，以更好地在更大范圍內(nèi)推廣使用。探索建立集中型指定監(jiān)視居住場(chǎng)所，在該場(chǎng)所內(nèi)保證犯罪嫌疑人、被告人正常的生活標(biāo)準(zhǔn)，明確犯罪嫌疑人、被告人在該場(chǎng)所內(nèi)的人身自由，實(shí)行“居審分離”，從而實(shí)現(xiàn)既能降低逃脫風(fēng)險(xiǎn)又能保障權(quán)利的雙重目標(biāo)。在立法層面上，可以創(chuàng)設(shè)暫扣相關(guān)證照制度，如規(guī)定將被取保候?qū)?、監(jiān)視居住人的身份證件交由執(zhí)行機(jī)關(guān)保存，防止被取保候?qū)徣藛T未經(jīng)報(bào)備、未經(jīng)批準(zhǔn)隨意外出。

2.提升懲戒力度

為了充分發(fā)揮保證非羈押強(qiáng)制措施功能，應(yīng)當(dāng)提升對(duì)犯罪嫌疑人、被告人違反非羈押強(qiáng)制措施規(guī)定的懲戒力度?，F(xiàn)行法律對(duì)取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住期間脫逃的犯罪嫌疑人、被告人，僅僅規(guī)定了程序上的權(quán)利限制，這種違法成本缺少實(shí)體上的權(quán)利制裁，有必要另行規(guī)定實(shí)體上的不利后果。建議對(duì)于違反非羈押強(qiáng)制措施規(guī)定的，作為后續(xù)不再適用非羈押強(qiáng)制措施的條件，情節(jié)嚴(yán)重的，判決時(shí)可以不適用緩刑。將脫逃行為作為對(duì)犯罪嫌疑人、被告人量刑的酌定從重情節(jié)。

3.完善保證機(jī)制

增加取保候?qū)彽谋ＷC方式，除了現(xiàn)有的人保和財(cái)保之外，可以采用人保和財(cái)保并用方式。保證人范圍除了自然人以外還可以引入法人、單位或社會(huì)團(tuán)體，形成單位保、多人保、多形式財(cái)產(chǎn)保等多樣性的保證體系。建議規(guī)定保證人不履行保證義務(wù)的法律責(zé)任，在被取保候?qū)徣税l(fā)生脫逃、干擾證人作證、串供等行為時(shí)，保證人應(yīng)承擔(dān)其是否盡到保證人義務(wù)的舉證責(zé)任，如保證人無(wú)法舉證或不能有效舉證，則依據(jù)具體情況接受相應(yīng)的處罰。例如，犯罪嫌疑人、被告人脫保期間再次違法犯罪，給他人造成損害的，保證人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任，有證據(jù)證明保證人由于不可抗力而未能履行責(zé)任的情形除外。

（三）切實(shí)轉(zhuǎn)變重打擊、輕保護(hù)的傾向

要深入貫徹落實(shí)少捕慎訴慎押的刑事司法政策，必須轉(zhuǎn)變辦案人員重打擊、輕保護(hù)的傳統(tǒng)司法觀(guān)念，堅(jiān)持懲治犯罪和保障權(quán)利并重，具體從以下四個(gè)方面著力。

1.重新審視績(jī)效考核制度

要以科學(xué)的績(jī)效考評(píng)機(jī)制引導(dǎo)檢察人員轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，為此必須重新審視績(jī)效考核制度。結(jié)合程序性事項(xiàng)容易量化的特征，一旦案件在實(shí)體方面被證實(shí)存在錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)將導(dǎo)致實(shí)體錯(cuò)誤的主客觀(guān)因素綜合考慮，加大程序性錯(cuò)誤在追責(zé)中的比重，將是否存在程序性違法作為啟動(dòng)錯(cuò)案追究機(jī)制的依據(jù)，降低對(duì)由主觀(guān)認(rèn)識(shí)、判斷能力引發(fā)實(shí)體錯(cuò)誤的追責(zé)，使司法人員敢于在可捕可不捕、可訴可不訴時(shí)依法作出不捕、不訴決定，改變因害怕?lián)?zé)而被束縛手腳的現(xiàn)狀。

2.引導(dǎo)更新、樹(shù)立司法理念

要引導(dǎo)檢察人員更新司法理念，改變“夠罪即捕”“夠罪即訴”做法。通過(guò)加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)、典型案例分享等舉措，使司法人員牢固樹(shù)立“少捕慎訴慎押”司法理念。在辦理審查逮捕案件時(shí)，注重考慮犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰和賠償諒解情況，對(duì)輕刑犯罪、過(guò)失犯罪、未成年人犯罪在符合條件的情況下盡量采取非羈押強(qiáng)制措施。對(duì)符合當(dāng)事人和解程序適用條件的認(rèn)罪認(rèn)罰案件，積極促成當(dāng)事人自愿達(dá)成和解，對(duì)于其他認(rèn)罪認(rèn)罰案件，積極促成犯罪嫌疑人通過(guò)向被害人賠償損失、賠禮道歉、退贓等方式獲得諒解，做好追贓挽損工作，化解社會(huì)矛盾。

3.構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制

建議構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，引導(dǎo)被害人依法維護(hù)自身權(quán)益。通過(guò)向被害人提供法律咨詢(xún)、加強(qiáng)說(shuō)理工作和情緒疏導(dǎo)等方式，減少越級(jí)訪(fǎng)、纏訪(fǎng)的可能性，充分運(yùn)用“楓橋經(jīng)驗(yàn)”確保矛盾及時(shí)化解、就地化解，構(gòu)建和諧檢群關(guān)系。對(duì)于因被害人漫天要價(jià)而無(wú)法達(dá)成和解或諒解的案件，如果犯罪嫌疑人、被告人認(rèn)罪認(rèn)罰態(tài)度良好，愿意并且也有能力賠償被害人的合理?yè)p失，司法機(jī)關(guān)也可以對(duì)其依法從寬處理。

4.做好宣傳普法、輿論引導(dǎo)

善用主流媒體和司法自媒體做好普法宣傳，將相關(guān)政策和法律法規(guī)轉(zhuǎn)化為接地氣的知識(shí)內(nèi)容，讓大道理真正走進(jìn)群眾的心里。強(qiáng)化輿論引導(dǎo)，對(duì)于社會(huì)關(guān)注度高、在網(wǎng)絡(luò)上引起熱議、重大、敏感等可能發(fā)生輿情的案件，密切關(guān)注事件進(jìn)展，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，有針對(duì)性地消除輿論誤判誤讀，摒棄“圍堵”“冷處理”方式和“拖延戰(zhàn)術(shù)”，防止輿論斷案，將負(fù)面影響消滅在萌芽狀態(tài)。