新發(fā)展理念下地方政府債務(wù)風(fēng)險再審視

■趙 丹 耿泠溪

在“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”“注重質(zhì)量和效率”的新發(fā)展理念的指導(dǎo)下，政府積極轉(zhuǎn)變觀念，從過去的看重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與規(guī)模轉(zhuǎn)向了看重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量與效率。面對從“快”到“強”的思想轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展對風(fēng)險控制提出更高要求，防控風(fēng)險從而贏得新的戰(zhàn)役。而在這一戰(zhàn)役中，以地方政府債務(wù)風(fēng)險為代表的系統(tǒng)性金融風(fēng)險控制是關(guān)鍵所在。識別并防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，認(rèn)識并控制地方政府債務(wù)風(fēng)險，是降低系統(tǒng)性金融風(fēng)險的有效手段之一，也是提升國家風(fēng)險治理效率的必經(jīng)路徑之一。因此，在新時期直面和應(yīng)對地方政府債務(wù)風(fēng)險，從新發(fā)展理念角度出發(fā)，再一次審視地方政府債務(wù)，剖析其蘊含的新風(fēng)險，探索地方政府債務(wù)風(fēng)險防范控制新路徑顯得尤為重要。

一、地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

地方政府債務(wù)，顧名思義，是指以地方政府為主體所發(fā)行的相關(guān)債務(wù)， 即 LocalGovernmentDebt。 地 方政府為主體，意味著地方政府承擔(dān)了償債的現(xiàn)實或潛在義務(wù)，地方政府為債務(wù)人，承擔(dān)相應(yīng)的償債風(fēng)險。地方政府債務(wù)會加大政府支出，甚至出現(xiàn)支出大于收入，形成地方政府財政赤字，給地方政府帶來償債壓力。但是，地方政府為了能夠滿足宏觀調(diào)控與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，彌補財政赤字，又不得不繼續(xù)發(fā)行債務(wù)。在此動機下，地方債不斷發(fā)展壯大，逐步成為目前我國金融風(fēng)險規(guī)范的重要領(lǐng)域之一。

現(xiàn)階段地方政府債務(wù)的主要形式是以地方政府債券為主。2021年，我國地方政府債券發(fā)行總額為74898億元，較上年增長了16.23%，較2015年增長了95.30%，由此可見債券發(fā)行規(guī)模在不斷攀升，變化的趨勢相較于國內(nèi)生產(chǎn)總值變動趨勢而言略顯平緩。我國自2015年至2021年地方政府債券發(fā)行額與國內(nèi)生產(chǎn)總值趨勢變化對比如圖1所示。

圖1 2015-2021債券發(fā)行額與國內(nèi)生產(chǎn)總值變動趨勢對比圖

在2015年至2019年期間，一般債券的發(fā)行規(guī)模高于專項債券，但從2019年作為拐點，連續(xù)三年專項債務(wù)余額規(guī)模逐漸趕上了一般債務(wù)余額規(guī)模?？梢钥闯?，新發(fā)展階段專項債券有著不斷上漲的變動趨勢。2021年，全國地方政府債券發(fā)行額74898億元中，一般債券發(fā)行額為25669億元，專項債券發(fā)行額為49229億元，分別占34.27%和65.73%。專項債發(fā)行額占比在2019年之后連續(xù)三年超過一般債券發(fā)行額，成為目前地方政府債券的主要形式。

在進(jìn)行地方政府債務(wù)分類時，還需要從置換債券和新增債券角度考慮。2015年，為防控地方政府債務(wù)風(fēng)險并對地方政府債務(wù)更好進(jìn)行管理，大規(guī)模發(fā)行置換債券來減少存量債務(wù)，集中力量對新增債務(wù)進(jìn)行管理。從2015年至2022年，可以看到地方政府債務(wù)中的新增債券發(fā)行額在不斷上漲，從2015年的5912億元增加了6.39倍，增加到2021年的43709億元。此外，地方政府在2015年至2017年期間未發(fā)行過再融資債券，但從2018年至2021年再融資債券發(fā)行額以迅猛的勢頭不斷追趕，從2018年6.817億元增加到2021年的31189億元。2021年，地方政府債券發(fā)行額中，新增債券發(fā)行額43709億元，再融資債券發(fā)行額31189億元。再融資債券發(fā)行額在不斷增加，趕超新增債券發(fā)行額，但是截止到2021年新增債券發(fā)行額占比仍然較大，具體數(shù)據(jù)如表1所示。

圖2 全國地方債券發(fā)行情況

表1 2015-2021年度全國地方政府債券發(fā)行額單位：億元

基于地方政府債務(wù)目前的發(fā)展現(xiàn)狀，2021年4月，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》。此意見在順應(yīng)新時代、新發(fā)展理念下，對地方政府債務(wù)風(fēng)險管理提出了更高層次的要求。在意見中，要求“加強風(fēng)險防控”以“增強財政可持續(xù)性”。其中與地方政府債務(wù)相關(guān)的具體措施為健全地方政府依法適度舉債機制，防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。“把防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險作為重要的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩。”意見的出臺使得下一階段的地方政府債務(wù)風(fēng)險防范工作有了更加明確的方向。針對連續(xù)三年增加的專項債務(wù)，需要完善管理機制并確保落地實施，直面地方政府債務(wù)風(fēng)險。這就要求政府需要了解當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險的主要特征，為提出防范化解風(fēng)險的對策做鋪墊。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險剖析

新時期有新的發(fā)展要求，而新的發(fā)展要求對地方政府債務(wù)風(fēng)險管理提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)。因此，新時期地方政府債務(wù)風(fēng)險需要再審視，結(jié)合新時代背景，從新角度出發(fā)，來解讀地方政府債務(wù)“新”風(fēng)險。

（一）專項債快速擴容引發(fā)“新”風(fēng)險

近幾年地方專項債規(guī)模在不斷攀升。規(guī)模的增長并沒有伴隨管理機制的提升，使得在專項債規(guī)模發(fā)展的過程中產(chǎn)生“新”風(fēng)險。針對專項債的風(fēng)險控制與防范機制不健全，對于風(fēng)險判別標(biāo)準(zhǔn)不成熟，風(fēng)險處理不夠硬，加之經(jīng)濟(jì)形勢不斷變化，疫情影響下原有的傳統(tǒng)償債模式不足以支撐債務(wù)的償還，內(nèi)憂外患之下新沖擊誕生。專項債特征不斷發(fā)生著變化，就需要進(jìn)一步研究剖析專項債的風(fēng)險特征。

從發(fā)債角度看，化解地方政務(wù)債務(wù)風(fēng)險，特別是專項債風(fēng)險成為了現(xiàn)階段亟待解決的難題。專項債的風(fēng)險不止局限于表面，其中潛在隱性擔(dān)保的存在，僅僅憑借外部市場是難以提前認(rèn)識到的，因此從這一角度看化解專項債風(fēng)險就成為需要深度探索的命題之一。值得關(guān)注的是隱性擔(dān)保的動機——部分地區(qū)地方政府不足以支撐新發(fā)債務(wù)但是又需要資金，借用隱性擔(dān)保來增信以達(dá)到目的。隱性擔(dān)保的出現(xiàn)打破了現(xiàn)有的債務(wù)風(fēng)險評級體系。在表面看，債務(wù)人有償債能力，債務(wù)風(fēng)險在可控范圍內(nèi)，但是潛在的風(fēng)險不斷滋生并蔓延著，實際的債務(wù)承受方往往承擔(dān)了超出其承受能力的高風(fēng)險。此時，風(fēng)險評級也失去了公信力，債券評級“失效”。在市場中，專項債券雖然和其他債券一樣都進(jìn)行交易，但是交易雙方都會存在一種默契的認(rèn)知：地方政府會對債務(wù)承擔(dān)“兜底”責(zé)任，風(fēng)險相對較小。在得到市場“認(rèn)可”之后，專項債的發(fā)行也會相較于其他債券發(fā)行更加順利，因此專項債券的發(fā)行利率很多情況下并不是公允的，無法真實反映其與一般債券的信用利差。隱性擔(dān)保的出現(xiàn)為風(fēng)險提供了生存的空間，降低了市場的風(fēng)險約束能力，滋生了潛在風(fēng)險，一定程度上削弱了專項債的市場配置和風(fēng)險識別機制的有效性。風(fēng)險一旦產(chǎn)生并不會輕易消失，專項債的風(fēng)險隱患僅僅是隨著時間往后推移。

從償債角度看，專項債過度依賴土地出讓獲得資金，償債模式難以持久。受到疫情影響，隨著經(jīng)濟(jì)形勢波動房價也存在一定波動?！胺孔邮怯脕碜〉模皇怯脕沓吹??！狈康禺a(chǎn)調(diào)控的收緊讓房價降了溫，房子不火了，土地出讓也就跟著降溫了。2022年開始，土地出讓相較于2019年顯著減少。這樣一來，專項債在發(fā)行之初預(yù)期的收益就無法獲得，用于償還專項債的資金來源減少，這就引發(fā)了專項債實際收益與預(yù)期值的錯配。專項債的償債風(fēng)險提升，償債壓力增加。加之部分地區(qū)地方政府過度依賴“土地財政”，除專項債以外其他項目也都依賴于土地出讓收益用以項目建設(shè)，這些勢必會進(jìn)一步擠壓專項債的償債空間。依賴土地出讓的償債模式已無法彌補事前風(fēng)險識別不足所帶來的危害。風(fēng)險隱患在悄然產(chǎn)生并擴大，雖然現(xiàn)在并未直接顯現(xiàn)出來，但很有可能在未來債務(wù)償還階段集中爆發(fā)。對此，應(yīng)加以有效約束和防控，將風(fēng)險扼殺于搖籃之中，盡可能避免隱性債務(wù)“借殼而生”。

（二）來源載體多樣化引發(fā)地方債“新”風(fēng)險

地方政府債務(wù)風(fēng)險還表現(xiàn)為來源以及載體的多樣化。受到各方監(jiān)管，地方政府想要“過度”舉債是很難的。但是迫于經(jīng)濟(jì)增長的需要，地方政府又不得不想辦法進(jìn)行資金籌措以支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方教育開支，地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展……在此過程中，“表外舉債”就應(yīng)運而生。所謂“表外”，原本是指企業(yè)利用資產(chǎn)負(fù)債表外的方式進(jìn)行舉債躲避監(jiān)管。地方政府利用“表外”渠道是指地方政府繞開中央監(jiān)管，繞開信息公示等要求，借道舉債。在實踐中，以金融工具為代表的治理工具成為了“表外”舉債的常見路徑，最常見的代表就是PPP項目。這些治理工具的存在，不僅降低了中央一系列管理政策的實施效果，降低了中央對地方政府舉債的“管理威懾”，而且依托于“表外”引發(fā)的地方政府債務(wù)隱形風(fēng)險也在一定程度增加。仔細(xì)研究不難發(fā)現(xiàn)，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險的管理要求也在不斷提升。原本用來約束地方政府的債務(wù)預(yù)算失去了應(yīng)有的效果，現(xiàn)有的風(fēng)險控制政策似乎無法消除市場快速變化的新型治理工具帶來的新風(fēng)險。加之金融機構(gòu)創(chuàng)造出豐富的載體來幫助地方政府完成借債，風(fēng)險載體的多元化進(jìn)一步造成了風(fēng)險來源的分散，從而實現(xiàn)表外債務(wù)的持續(xù)攀升。這種“繞開監(jiān)管”的行為造成了地方政府債務(wù)的隱形風(fēng)險。如何防范新治理工具助長地方政府債務(wù)風(fēng)險的擴張仍將是我國表外債務(wù)風(fēng)險防控的重點。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險防控路徑探索

新時代下，應(yīng)針對地方政府債務(wù)風(fēng)險建立相應(yīng)的防范機制，探索地方政府債務(wù)風(fēng)險防控新路徑。

（一）利用新技術(shù)環(huán)境紅利加速債務(wù)風(fēng)險評估預(yù)警機制深化

深化風(fēng)險評估預(yù)警，需要樹立風(fēng)險意識與底線思維。建立常態(tài)化的風(fēng)險評估機制，將地方政府債務(wù)風(fēng)險防范落于實處。在地方政府債務(wù)風(fēng)險管理過程中，應(yīng)該加強地方政府債務(wù)信息公開透明，加快建立健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制。目前，我國財政部已經(jīng)建立起地方政府債券發(fā)行的信息公開網(wǎng)站：中國地方政府債券信息公開平臺，逐月公布地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況，大大提高了地方政府債務(wù)管理透明度，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。靜態(tài)的數(shù)據(jù)僅僅能夠讓我們看到債務(wù)的現(xiàn)狀，信息的公開還要加入動態(tài)的風(fēng)險指標(biāo)，包括但不限于債務(wù)率、債務(wù)占比、債務(wù)同比增長、債務(wù)預(yù)期償還率、債務(wù)展期率、債務(wù)違約情況、債務(wù)風(fēng)險事件等，以便精確界定不同地區(qū)的風(fēng)險等級。

深化風(fēng)險評估預(yù)警，需要新技術(shù)的加持。隨著新技術(shù)的發(fā)展，“大智移云物”等一系列新興技術(shù)不斷走入我們的視野。鑒于在新時代新理念下，再度審視地方債務(wù)風(fēng)險，理應(yīng)從新的角度出發(fā)建立全新的方法體系。那么，是否可以考慮納入新技術(shù)手段構(gòu)建準(zhǔn)確、高效的債務(wù)風(fēng)險評估預(yù)警機制，幫助債務(wù)風(fēng)險從事后轉(zhuǎn)向事前、從結(jié)果轉(zhuǎn)向過程、從擴量轉(zhuǎn)向提效，完成地方政府債務(wù)風(fēng)險防控新路徑的搭建?；谛录夹g(shù)手段，可以構(gòu)建在常態(tài)化風(fēng)險防范基礎(chǔ)上，進(jìn)行穿透式的信息互通。地方政府債務(wù)新體系應(yīng)該構(gòu)建數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、數(shù)據(jù)來源豐富、數(shù)據(jù)覆蓋完全、數(shù)據(jù)分析精細(xì)化的數(shù)據(jù)庫，為構(gòu)建大數(shù)據(jù)地方政府債務(wù)分析奠定基礎(chǔ)。人工智能、機器學(xué)習(xí)等新技術(shù)手段可以基于數(shù)據(jù)庫中的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來進(jìn)行智能分析，對于各地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險等級進(jìn)行標(biāo)記，當(dāng)風(fēng)險過高時可以發(fā)出警報，這將有利于各級管理部門、決策部門及時獲取地方政府債務(wù)的實際風(fēng)險情況，并盡快做出進(jìn)一步反應(yīng)。阻止風(fēng)險發(fā)生、控制風(fēng)險擴大、抑或是及時風(fēng)險轉(zhuǎn)化，應(yīng)對“警情”，從而避免地方政府債務(wù)風(fēng)險的系統(tǒng)性爆發(fā)。同時，財政體系、審計體系以及其他政府管理部門也可以從風(fēng)險評估系統(tǒng)中獲取所需要的相關(guān)信息，了解到部門對應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對責(zé)任，將風(fēng)險控制落實到各個部門主體，這樣將更有利于管理體系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（二）增量防范+存量化解，控制隱性債務(wù)，平滑債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，緩釋債務(wù)滾動壓力

貫徹落實“增量防范+存量化解”的風(fēng)險治理理念，控制隱性債務(wù)增量，限制高風(fēng)險平臺舉債融資，平滑債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，緩釋債務(wù)滾動風(fēng)險。

首先，通過分析地方政府債務(wù)現(xiàn)狀可知，當(dāng)前我國地方隱性債務(wù)規(guī)模較大且在不斷增加，地方政府付息成本高，部分地方政府財務(wù)風(fēng)險很大?；诖?，我國一直要求地方政府不斷降杠桿、化風(fēng)險。在“增量防范+存量化解”的思路下，要嚴(yán)格控制隱性債務(wù)增量，壓降隱性債務(wù)增速，同時對現(xiàn)有的隱形債務(wù)風(fēng)險尋求多途徑全方位化解。其次，平滑債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，緩釋債務(wù)滾動風(fēng)險。在隱性債務(wù)風(fēng)險較高、地方財政償債壓力較大的當(dāng)下，利用財政資金償還、多渠道盤活存量優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)、借新債還舊債是目前較為常用的債務(wù)緩釋措施。受疫情影響，2020年至今部分地方財政收支矛盾凸顯，地方政府債務(wù)還本付息壓力較大。原有的金融機構(gòu)貸款置換、城投債置換、地方債置換等風(fēng)險化解措施發(fā)揮效果的空間有限。目前，建制縣試點地方債化債方式持續(xù)開展。為了能夠?qū)崿F(xiàn)債務(wù)規(guī)模的有效控制，新增債務(wù)需要得到有效控制。在這樣的約束條件下，利用期限錯配來平滑債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低甚至杜絕債務(wù)的新增將成為有效防范并化解地方債務(wù)風(fēng)險的最優(yōu)解。

其次，徹底解決問題需要找到問題的根源。解決地方債務(wù)風(fēng)險的根源在于提高地方政府的償債能力。各級地方政府的償債能力較為有限，而能力相對較強的是中央政府。中央財政和地方財政相比，收入較多而支出較少，適時讓中央政府成為償債主體，減輕地方政府的償債壓力也不失為緩解壓力的方法之一。當(dāng)然，在此過程中需要構(gòu)建切實可行的機制。借鑒國債轉(zhuǎn)貸模式，結(jié)合地方債自有特點探索以中央政府為償還主體的債務(wù)置換?？梢韵葒L試小規(guī)模試點，再根據(jù)各地債務(wù)壓力等情況分區(qū)域、有重點地進(jìn)行。