教育公益訴訟的法理解析與制度完善

李衛(wèi)國

（貴州大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

一、公益訴訟與教育公益訴訟的概念詮解

（一）公益訴訟的含義與特征

公益乃社會(huì)公共利益或者公共利益事業(yè)之縮略語，是相對(duì)于私益或私利而言的。公益的提倡與保護(hù)，是現(xiàn)代國家的基本職責(zé)，而通過訴訟方式維護(hù)公益則是法治社會(huì)的鮮明特征。公益訴訟是與私益訴訟相對(duì)稱的概念。私益訴訟是指為了保護(hù)個(gè)人、個(gè)別組織甚或少數(shù)者所擁有的權(quán)利和利益而進(jìn)行的訴訟，其出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)在于維護(hù)私益，通常由具有直接利害關(guān)系的權(quán)利主體提起。公益訴訟則是指特定的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或者自然人，對(duì)于危害社會(huì)公共利益的行為，無論與其自身有沒有直接利害關(guān)系，也有資格向法院起訴并由此而開展的不以維護(hù)起訴者自身權(quán)益為追求或者主要目的而是旨在維護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟。

公益訴訟在性質(zhì)與法理基礎(chǔ)上迥異于私益訴訟，由此決定了公益訴訟與傳統(tǒng)私益訴訟的諸多不同之處。

首先，公益訴訟的主要目的就是站在全社會(huì)和公眾的角度與位置上，超越個(gè)體的利益去維護(hù)社會(huì)公共利益與公眾的普遍利益，追求社會(huì)公平與正義，這其實(shí)也是公益訴訟的本質(zhì)特征。至于私益訴訟，則是訴訟主體基于自身權(quán)益被侵犯或發(fā)生爭議而提起，與自身利益攸關(guān)，起訴的目的主要是維護(hù)自身的私人權(quán)益，是名副其實(shí)的維護(hù)私人利益的訴訟。雖然某些私益訴訟的進(jìn)行也會(huì)涉及對(duì)公共利益的維護(hù)，但這只是附帶的、次要的或間接的作用，不能與公益訴訟的主要目的相提并論。

其次，公益訴訟成立的前提條件有別于一般私益訴訟。公益訴訟更著眼于未來和長遠(yuǎn)利益，其成立并不要求訴訟時(shí)一定要有實(shí)際損害后果發(fā)生，只要某個(gè)社會(huì)組織或自然人有危及公共利益的不法行為，不論其是否已給社會(huì)公共利益帶來損害后果，都可以被起訴并由法院審理和裁判。這樣制度設(shè)計(jì)的主要目的是有效地保護(hù)社會(huì)公共利益不受違法行為損害或?qū)砻馐芮址福瑢⑦`法行為盡可能消滅化解在萌芽狀態(tài)。如果說傳統(tǒng)私益訴訟側(cè)重事后救濟(jì)，通過對(duì)已發(fā)生的糾紛進(jìn)行裁判，使受害人受到損害的權(quán)益得到彌補(bǔ)與救濟(jì)，那么，公益訴訟則更強(qiáng)調(diào)“未雨綢繆式”的事前防范與“雪中送炭式”的事中救濟(jì)，只要被告人的行為引起社會(huì)公共利益受損或者有損害社會(huì)公共利益之虞時(shí)即可提起公益訴訟。在公共利益維護(hù)方面，“馬后炮式”的補(bǔ)救應(yīng)對(duì)，代價(jià)過于巨大，因而更應(yīng)重視防患于未然。

再次，公益訴訟案件的起訴人或者原告一般是與損害后果或可能的損害后果無直接利害關(guān)系的特定國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或公民個(gè)人。公益訴訟當(dāng)事人中的原告雖不排除可以是直接受到不法行為侵害或威脅的機(jī)關(guān)、組織或者個(gè)人，但主要應(yīng)為沒有直接受到不法行為侵害或威脅的機(jī)關(guān)、組織或者個(gè)人。即如果違法者的違法行為侵害或者威脅國家利益、社會(huì)公共利益，對(duì)全社會(huì)或不特定的人的利益構(gòu)成損害或具有損害的潛在可能性，符合條件的有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人依法有權(quán)以維護(hù)社會(huì)公共利益為目的以自己的名義起訴違法者。公益訴訟徹底打破了傳統(tǒng)民事訴訟長期以來所堅(jiān)守的只有與案件存在直接利害關(guān)系的人方可當(dāng)原告提起訴訟的原則之禁錮，換言之，公益訴訟適格原告判斷的一個(gè)重要依據(jù)在于其是否有能力捍衛(wèi)社會(huì)公共利益，而非與案件的直接利害關(guān)系。

最后，公益訴訟中原告的處分權(quán)的行使受到一定程度的約束與限制。在公益訴訟中，提起訴訟的原告往往與案件沒有直接利害關(guān)系或只是案件里眾多受害人中的一個(gè)或一部分，原告不能像處分自己個(gè)人的權(quán)利那樣隨心所欲地處置他人權(quán)利乃至公共利益。原告如果不當(dāng)行使處分權(quán)，則相當(dāng)于處分了全體公益受害人的權(quán)利，這自然有違公益訴訟的初衷。因此，公益訴訟中原告的處分權(quán)的行使勢必要受到一系列規(guī)范的約束與調(diào)控。例如，原告在公益訴訟中雖能作出自認(rèn)或認(rèn)諾，但如果法院審查后認(rèn)為自認(rèn)或認(rèn)諾有損社會(huì)公共利益的，有權(quán)不予確認(rèn)。再如，在公益訴訟中，當(dāng)事人雖有權(quán)進(jìn)行和解與撤訴，但法院經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)和解或者撤訴行為損害社會(huì)公共利益的，可不予準(zhǔn)許。

（二）公益訴訟的主要類型

公益訴訟發(fā)展到今天，內(nèi)容豐富，形式多樣，十分復(fù)雜。為了便于研究和掌握，我們可按照不同的特征與標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公益訴訟進(jìn)行不同的劃分與歸類。

根據(jù)公益訴訟的目的是直接單純維護(hù)公共利益，還是既直接維護(hù)公共利益的同時(shí)又直接維護(hù)私人利益，我們可將公益訴訟劃分為狹義范疇的公益訴訟和廣義范疇的公益訴訟，抑或劃分為純粹的公益訴訟和復(fù)合型的公益訴訟。前者專指與被訴的侵權(quán)行為無直接利害關(guān)系的主體為維護(hù)社會(huì)公共利益而提起的訴訟。后者除涵括純粹的公益訴訟以外，還包括受到被告行為直接損害的主體，出于兼顧私益保障與公益維護(hù)之目的而提起的訴訟。

根據(jù)公益訴訟提起主體類型的不同，可將公益訴訟劃分為國家機(jī)關(guān)（如國家檢察機(jī)關(guān)）提起的公益訴訟、社會(huì)團(tuán)體或者民間組織（如民間環(huán)保組織）提起的公益訴訟、公民個(gè)人提起的公益訴訟。

根據(jù)訴訟主體之間關(guān)系和所適用程序的不同，可將公益訴訟劃分為民事公益訴訟、行政公益訴訟和刑事公益訴訟。其中，刑事公益訴訟換言之就是指檢察機(jī)關(guān)提起的刑事公訴，旨在懲處犯罪、維護(hù)社會(huì)公共秩序與利益，顯著區(qū)別于作為私益訴訟的刑事自訴。由于刑事訴訟制度（尤其主要是指刑事公訴制度）從古至今就廣受各國重視，長期以來自成一體，獨(dú)立發(fā)展，脈絡(luò)清晰，而且較民事公益訴訟、行政公益訴訟更為獨(dú)特和封閉。作為常規(guī)與慣例，各國學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界在談?wù)摵脱杏懝嬖V訟制度時(shí)，一般僅指民事公益訴訟和行政公益訴訟，此共識(shí)可謂相沿成習(xí)，鮮有分歧。

根據(jù)公益訴訟適用的侵權(quán)類型和范圍不同，抑或根據(jù)公益訴訟適用的社會(huì)領(lǐng)域不同，公益訴訟還大致可分為生態(tài)環(huán)境公益訴訟、消費(fèi)者維權(quán)公益訴訟、國有資產(chǎn)保護(hù)公益訴訟、勞動(dòng)者維權(quán)公益訴訟、未成年人保護(hù)公益訴訟、個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟、教育公益訴訟、知識(shí)產(chǎn)權(quán)公益訴訟、平等權(quán)保護(hù)公益訴訟、消防公益訴訟、證券公益訴訟、英烈權(quán)益保護(hù)公益訴訟、傳統(tǒng)文化及傳統(tǒng)村落保護(hù)公益訴訟，等等。

（三）教育公益訴訟的闡釋

教育是提升人的科學(xué)文化水平、培養(yǎng)人的綜合素質(zhì)的主要方式與途徑，是民族振興、社會(huì)進(jìn)步的重要基石與有力保障。教育也是國家和全社會(huì)最重要的公益事業(yè)之一。黨的十九大報(bào)告指出，建設(shè)教育強(qiáng)國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，辦好人民滿意的教育。目前國內(nèi)外比較一致的觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)兒童與青少年的義務(wù)教育是純公益事業(yè)，非義務(wù)教育是準(zhǔn)公益事業(yè)。青少年兒童以及其他公民接受學(xué)校教育不僅涉及自身和家庭的利益，也關(guān)系到國家、民族、社會(huì)以及人類的整體利益與命運(yùn)，這已是現(xiàn)代各國政府和社會(huì)各界的一個(gè)普遍共識(shí)與信念。但是，教育實(shí)踐中出現(xiàn)的違反教育法律法規(guī)、侵犯學(xué)生受教育權(quán)、破壞教育教學(xué)秩序、損害社會(huì)公共利益的現(xiàn)象，單靠傳統(tǒng)的直接利害關(guān)系人訴訟（即普通民事訴訟或者行政訴訟），很難改變教育法制軟弱無力的狀況，因而亟待引入并大力推行教育公益訴訟。

何謂教育公益訴訟呢？筆者認(rèn)為，對(duì)教育公益訴訟更為精確之表述應(yīng)該是“教育領(lǐng)域中的公益訴訟”。與生態(tài)環(huán)境公益訴訟、消費(fèi)者維權(quán)公益訴訟、國有資產(chǎn)保護(hù)公益訴訟等相類似，教育公益訴訟并不是一種獨(dú)立的、可以與一般民事公益訴訟或者行政公益訴訟相比肩的訴訟類型和訴訟形式，“教育公益訴訟”這一名稱只是我們?yōu)榱诵形姆奖愣捎玫囊环N簡約化的表述方式。結(jié)合上文對(duì)公益訴訟的分析與界定，可以這么認(rèn)為，所謂教育公益訴訟，即是教育領(lǐng)域中的公益訴訟，具體而言，是指特定的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或者公民個(gè)人等對(duì)教育領(lǐng)域內(nèi)違反教育法律法規(guī)、破壞學(xué)校教育秩序、干擾教育教學(xué)活動(dòng)、侵害公民受教育權(quán)等合法權(quán)益，進(jìn)而侵犯社會(huì)公共利益的行為，無論與其自身有無法律上的直接利害關(guān)系，都有資格提起訴訟，要求法院審理裁判的訴訟制度。教育公益訴訟是一般意義上的公益訴訟程序與制度在一定范圍內(nèi)的教育訴訟案件中的實(shí)行與運(yùn)用。另外，根據(jù)訴訟中被告的身份以及適用的救濟(jì)方式和程序不同，教育領(lǐng)域各種各樣的公益訴訟可以劃分為教育民事公益訴訟和教育行政公益訴訟兩大種類。如果被訴對(duì)象是實(shí)施教育侵權(quán)進(jìn)而損害社會(huì)公共利益的普通社會(huì)組織或者公民個(gè)人，訴訟活動(dòng)基本上依循民事訴訟法之程序規(guī)定，此種公益訴訟即為教育民事公益訴訟。如果被訴對(duì)象是實(shí)施了違法教育行政行為的行政機(jī)關(guān)或者其他行政主體，訴訟活動(dòng)基本上依循行政訴訟法之程序規(guī)定，則此種公益訴訟即為教育行政公益訴訟。

二、我國公益訴訟立法暨教育公益訴訟實(shí)踐檢視

（一）我國公益訴訟的立法考察

我國法律原來并未規(guī)定民事公益訴訟，但鑒于破壞生態(tài)污染環(huán)境、侵害眾多不特定消費(fèi)者合法權(quán)益的行為頻繁發(fā)生，全國人大常委會(huì)于2012年8月31日修訂《中華人民共和國民事訴訟法》時(shí)在第五十五條（2021年12月24日最新修訂后已調(diào)整為第五十八條）中增設(shè)了民事公益訴訟的規(guī)定，即“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。目前除《中華人民共和國民事訴訟法》第五十八條對(duì)民事公益訴訟作了原則規(guī)定以外，我國還有六部法律在相關(guān)條文款項(xiàng)中對(duì)民事公益訴訟的原告資格制度進(jìn)行了明確具體的規(guī)定，這些條款分別是現(xiàn)行《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五十八條、《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十七條、《中華人民共和國英雄烈士保護(hù)法》第二十五條第二款與第三款、《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》第一百零六條以及《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》第七十條。上述法律雖然在若干條款中對(duì)民事公益訴訟的原告資格問題作出了規(guī)定，但對(duì)法院審理公益訴訟案件的具體程序要求并未涉及。為了規(guī)范公益訴訟案件的審理活動(dòng)，最高人民法院自2014年起先后單獨(dú)或與其他司法機(jī)關(guān)聯(lián)合出臺(tái)了《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2020年修正）、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（2020年修正，以下簡稱《適用民訴法解釋》）、《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2020年修正）、《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2020年修正，以下簡稱《“兩高”檢察公益訴訟解釋》）等一系列司法解釋，就公益訴訟的原告資格、受案范圍、管轄、法院的釋明、證據(jù)、禁止反訴、審查自認(rèn)與和解、限制撤訴等程序問題作了具體規(guī)定。根據(jù)我國現(xiàn)行法和《適用民訴法解釋》等司法解釋的規(guī)定，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益、侵害英雄烈士形象、侵犯未成年人合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，提起民事公益訴訟，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（1）有明確的被告；（2）有具體的訴訟請求；（3）有社會(huì)公共利益受到損害的初步證據(jù)；（4）屬于人民法院受理管轄范圍。其中，如果是檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，還需要滿足“法律未規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)和組織可以提起公益訴訟或者雖已作出規(guī)定但規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起公益訴訟”，或者“英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟”等前提要求與限制條件。

我國行政公益訴訟正式入法相比民事公益訴訟入法來得要更晚一些。2017年6月27日全國人大常委會(huì)修訂《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）時(shí)，在該法第二十五條中增設(shè)了第四款規(guī)定，即“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”。從而正式宣告了我國行政公益訴訟制度的建立。根據(jù)我國現(xiàn)行法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，我國目前的行政公益訴訟的構(gòu)成要件如下：（1）行政公益訴訟的起訴主體僅限于人民檢察院；（2）行政公益訴訟的案件范圍主要為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域因行政違法而導(dǎo)致?lián)p害社會(huì)公共利益的行為；（3）行政公益訴訟起訴需初步證明行政機(jī)關(guān)行政行為的違法性（違法行使職權(quán)或不作為）與社會(huì)公共利益受損的事實(shí)（或危險(xiǎn)）之間存在因果關(guān)系；（4）檢察機(jī)關(guān)必須先行經(jīng)過向違法行政機(jī)關(guān)制發(fā)督促履職檢察建議的程序，在行政機(jī)關(guān)仍然不依法履職致使社會(huì)公共利益得不到保護(hù)的情形下才可以提起行政公益訴訟。

（二）我國教育公益訴訟的實(shí)踐診視

由于社會(huì)現(xiàn)實(shí)的迫切需要與各界的大力推動(dòng)，同生態(tài)環(huán)境公益訴訟、國有資產(chǎn)保護(hù)公益訴訟、消費(fèi)者維權(quán)公益訴訟等早期司法試點(diǎn)實(shí)踐一樣，我國的教育公益訴訟司法實(shí)踐也早在2012年民事公益訴訟正式入法、2017年行政公益訴訟正式入法之前，就已經(jīng)在全國各地多次輪番上演了。較早的教育民事公益訴訟司法案例有：1997年5月四川省瀘縣得勝鎮(zhèn)初級(jí)中學(xué)起訴5名輟學(xué)學(xué)生家長拒送子女接受義務(wù)教育案[1]；1998年4月湖北省荊門市團(tuán)林鎮(zhèn)陳家坪小學(xué)起訴兩名輟學(xué)學(xué)生（姐弟）家長獲得勝訴判決并申請強(qiáng)制執(zhí)行案[2]；2007年6月新疆維吾爾自治區(qū)阿克蘇地區(qū)的玉爾其鄉(xiāng)、阿恰勒鄉(xiāng)人民政府將29名輟學(xué)學(xué)生家長告上當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ?，要求人民法院?zé)令這些家長把輟學(xué)的孩子們送回學(xué)校讀書案[3]；等等。較早的教育行政公益訴訟司法案例有：1997年8月山東省濟(jì)南市一名六歲零四個(gè)月兒童的家長因?yàn)闅v下區(qū)教委有關(guān)六歲零十個(gè)月的入學(xué)年齡的文件規(guī)定而認(rèn)為侵犯了兒童受教育權(quán)提起行政訴訟案[4]；2000年10月浙江省臺(tái)州市畫家嚴(yán)正學(xué)因椒江區(qū)中山路小學(xué)旁邊開設(shè)了一家有色情表演節(jié)目的“娛樂總匯”，嚴(yán)重影響青少年健康成長，而多次舉報(bào)，未果后，以行政不作為為由將椒江區(qū)文體局告上法庭案[5]；2001年8月山東省青島市3名高考考生狀告教育部作出的全國普通高校招生計(jì)劃的行政行為侵犯平等受教育權(quán)案[6]；等等。

但是，自從2012年我國公益訴訟制度在《中華人民共和國民事訴訟法》上正式確立以及之后其他幾部部門法陸續(xù)規(guī)定公益訴訟以來，大多數(shù)法律實(shí)務(wù)界人士以及一些學(xué)術(shù)界專家總結(jié)后認(rèn)為，我國當(dāng)前的公益訴訟僅限于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品消費(fèi)安全、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、英烈權(quán)益保護(hù)、未成年人權(quán)益保護(hù)以及個(gè)人信息保護(hù)這幾個(gè)具體領(lǐng)域。如果說，此前因公益訴訟立法空白而能夠?yàn)楦魇礁鳂拥墓嬖V訟提供試驗(yàn)或者試點(diǎn)的空間，那么，現(xiàn)在則因有法律的明確規(guī)制而使公益訴訟由“天馬行空”進(jìn)入到“循規(guī)蹈矩”。過去公益訴訟屬于“無法可依”，進(jìn)行一些試點(diǎn)試驗(yàn)可以理解，各種公益訴訟包括教育公益訴訟自然能夠無拘無束“自由生長”；現(xiàn)在公益訴訟既然“有法可依”，當(dāng)然應(yīng)“有法必依”。因現(xiàn)行法僅明確規(guī)定了生態(tài)環(huán)境公益訴訟、消費(fèi)者維權(quán)公益訴訟、國有資產(chǎn)保護(hù)公益訴訟、英烈權(quán)益保護(hù)公益訴訟、未成年人保護(hù)公益訴訟、個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟等寥寥數(shù)種，而教育公益訴訟不在此列，故我國目前無教育公益訴訟制度。如若再提起教育公益訴訟，因得不到法律的支持而終將不予受理或裁定駁回。筆者對(duì)上述看法不敢茍同?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第五十八條對(duì)民事公益訴訟的受案范圍作了規(guī)定，即“污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款對(duì)行政公益訴訟的受案范圍作了規(guī)定，即“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”。上述條文用語在實(shí)踐中圍繞“等”字的具體含義究竟應(yīng)當(dāng)作“等”之“以內(nèi)”解讀闡釋還是作“等”之“以外”解讀闡釋產(chǎn)生了明顯分歧乃至激烈爭論。堅(jiān)持應(yīng)作“以內(nèi)”意思來理解的學(xué)者認(rèn)為，既然《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》對(duì)公益訴訟的受案范圍已經(jīng)作出明確界定與詳細(xì)列舉，就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律列舉的情形開展公益訴訟，至于未列舉的情形，應(yīng)待到時(shí)機(jī)成熟和條件允許時(shí)，再通過修法加以增設(shè)。而堅(jiān)持應(yīng)作“以外”意思來解讀領(lǐng)會(huì)的學(xué)者的一致觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前在公益保護(hù)方面除法條一一羅列的領(lǐng)域外，其他領(lǐng)域也還存在著大量社會(huì)公共利益受損害的案件，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)適度擴(kuò)展公益訴訟受案范圍既十分重要又非常必要。兩種針鋒相對(duì)的意見似乎都有其道理，但畢竟不能并行，這種理解上的不一致給司法實(shí)踐帶來了不少的麻煩與困擾[7]。

筆者認(rèn)為，“等”字在現(xiàn)代漢語中具有豐富多樣的詞性與含義，當(dāng)其作為助詞出現(xiàn)時(shí)，既可表示部分列舉，亦即列舉未能完全窮盡，具有省略或替代未列舉部分的功能；也可表示全部列舉完畢后煞尾，兼有語氣停頓和加以強(qiáng)調(diào)的功能作用[8]?！暗取弊衷谖覈鞣N立法文本中出現(xiàn)的頻率很高，具體應(yīng)當(dāng)作出何種解析，除要結(jié)合法條語境進(jìn)行文義解釋外，還必須結(jié)合整部法律的立法目的與立法精神進(jìn)行深入的理解。對(duì)于公益訴訟受案范圍之法條用語中的“等”字，顯然應(yīng)當(dāng)從立法目的與立法精神上作“等”之“以外”解釋，主要理由在于社會(huì)公共利益的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過法條列舉的極為有限的幾個(gè)領(lǐng)域，對(duì)受案范圍作“等”之“以外”解讀是維護(hù)社會(huì)公共利益的客觀要求與時(shí)代需要。實(shí)踐中，對(duì)于“等”之內(nèi)外理解有分歧，但又嚴(yán)重侵害社會(huì)公共利益、群眾反映強(qiáng)烈、普通訴訟又缺乏適格主體的情況，一些國家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織在當(dāng)?shù)攸h委、人大、政府和司法機(jī)關(guān)等的支持下，進(jìn)行了積極的公益訴訟探索。在這里要特別強(qiáng)調(diào)指出的是，根據(jù)我國近些年修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國人民檢察院組織法》等法律的規(guī)定，置身檢察制度改革深入推進(jìn)的時(shí)代大背景，各地檢察機(jī)關(guān)作為當(dāng)前提起民事公益訴訟與行政公益訴訟的主要訴訟主體，順勢而為，在公益訴訟實(shí)踐領(lǐng)域居于特殊的地位，對(duì)我國公益訴訟的案件范圍的確定與程序機(jī)制的改進(jìn)發(fā)揮著重要的導(dǎo)向作用。2017年9月11日，第22屆國際檢察官聯(lián)合會(huì)年會(huì)暨會(huì)員代表大會(huì)在北京隆重開幕。本屆國際檢察官聯(lián)合會(huì)年會(huì)以“為公益服務(wù)的檢察”為大會(huì)主題，圍繞建設(shè)平安、公正、和諧的民主社會(huì)與法治國家，全方位地深入探討檢察官保護(hù)公益問題。習(xí)近平總書記專門向大會(huì)發(fā)出賀信，并在賀信中指出“檢察官作為公共利益的代表，肩負(fù)著重要責(zé)任”[9]。為了貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于檢察官職責(zé)的指示，在公益訴訟受案范圍的擴(kuò)展問題上，我國各級(jí)檢察機(jī)關(guān)開始采取更為積極開放的態(tài)度。比如最高人民檢察院2017年底針對(duì)全國各地兒童在幼兒園頻頻遭受侵害一類案件多發(fā)的嚴(yán)重問題而專門制發(fā)的重要通知中就明確提出，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于幼兒園食品安全、教育設(shè)施質(zhì)量等問題可依照法律提起公益訴訟[10]。毋庸置疑，該通知作為最高人民檢察院對(duì)于地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的具體指示及要求，明顯超出了法條列舉的那幾種公益訴訟領(lǐng)域的范疇，而且直接涉及的就是教育公益訴訟。

基于以上分析與闡述，我們有理由認(rèn)為，我國教育公益訴訟制度業(yè)已初步確立。對(duì)于在教育領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的公民、法人以及其他組織等民事主體違反國家教育法律法規(guī)，損害國家利益和社會(huì)公共利益的行為，相關(guān)的國家機(jī)關(guān)如人民檢察院和有關(guān)組織如婦女聯(lián)合會(huì)、共產(chǎn)主義青年團(tuán)、關(guān)心下一代工作委員會(huì)、青年聯(lián)合會(huì)、學(xué)生聯(lián)合會(huì)、少年先鋒隊(duì)、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、中國宋慶齡基金會(huì)、中華少年兒童慈善救助基金會(huì)等可以向人民法院提起教育民事公益訴訟，但目前公民個(gè)人尚無可以提起教育民事公益訴訟的法律上的主體資格。就教育行政公益訴訟而言，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)教育領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，妨礙青少年健康成長，影響教育事業(yè)順利發(fā)展并導(dǎo)致社會(huì)公共利益受到侵害的，必須首先向該行政機(jī)關(guān)提出糾正改錯(cuò)的正式建議，督促其依法履職。該行政機(jī)關(guān)經(jīng)建議后仍然不依法履職的，人民檢察院才能夠向人民法院提起教育行政公益訴訟。在此不得不特別說明的一點(diǎn)是，按照現(xiàn)行法，我國目前有權(quán)提起教育行政公益訴訟的主體范圍非常單一，僅僅限定為各級(jí)檢察機(jī)關(guān)，其他的任何國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人均不能提起教育行政公益訴訟。

三、我國教育公益訴訟制度的完善思考

我國教育公益訴訟制度目前雖已初步確立，但由于各種主客觀因素的影響，該制度還很不成熟，嚴(yán)重制約了其功能的發(fā)揮。下面特就我國教育公益訴訟制度的進(jìn)一步完善問題展開思考，進(jìn)行探討，并嘗試提出一些建議。

（一）關(guān)于教育公益訴訟的起訴主體范圍拓寬問題

根據(jù)我國現(xiàn)行法的規(guī)定，我國教育民事公益訴訟的起訴主體為有關(guān)國家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，并不包括公民個(gè)人；我國教育行政公益訴訟的起訴主體僅限于人民檢察院，既不包括其他國家機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，也排除了公民個(gè)人。顯而易見，我國當(dāng)下各類公益訴訟的原告范圍均比較狹小。筆者認(rèn)為，教育不僅關(guān)乎個(gè)人命運(yùn)，更關(guān)乎國家和民族的命運(yùn)，是極為重要的社會(huì)公益事業(yè)。公益訴訟包括教育公益訴訟是為維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益而設(shè)置的司法程序，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)其社會(huì)性、普遍性與公共性，盡可能準(zhǔn)許代表不同立場、不同領(lǐng)域、不同階層的利益主體進(jìn)行公益訴訟。賦予公民個(gè)人提起教育公益訴訟的權(quán)利，能夠彌補(bǔ)我國當(dāng)前教育公益訴訟提起方式的不足，全方位保障教育事業(yè)健康發(fā)展，有效維護(hù)兒童、青少年的受教育權(quán)益。國外已有公民個(gè)人作為教育公益訴訟起訴主體的立法與司法實(shí)踐，這也為我國拓寬教育公益訴訟的起訴主體范圍提供了有益的參考[11]。例如，巴西《全國教育方針與基礎(chǔ)法》第五條規(guī)定：“參加基礎(chǔ)教育是客觀公共權(quán)利，任何公民、公民團(tuán)體、地方社團(tuán)、工會(huì)組織、學(xué)生團(tuán)體或其他合法組建的團(tuán)體，甚至檢察院均可狀告政府要求獲得此項(xiàng)權(quán)利?！痹谌毡?，法律規(guī)定了納稅人訴訟制度，該訴訟可涉及教育公共財(cái)政資源的分配和使用，從而能夠通過司法判決影響教育事業(yè)的發(fā)展以及國民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。1990年6月，日本秋田地方法院曾針對(duì)該縣居民起訴教育局官員開支太大造成政府教育資金的大量流失而作出判決，支持原告居民的公益訴訟請求[12]。眾所周知，義務(wù)教育是依照法律規(guī)定對(duì)所有適齡兒童和少年統(tǒng)一實(shí)施的具有普及性、強(qiáng)制性、免費(fèi)性的學(xué)校教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。義務(wù)教育是培養(yǎng)合格公民、提升整個(gè)民族科學(xué)文化素質(zhì)的基礎(chǔ)，也是解決落后貧困與階層固化、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的起點(diǎn)。考慮到義務(wù)教育在整個(gè)教育中的特殊地位與重要作用，我國應(yīng)首先在義務(wù)教育領(lǐng)域賦予公民個(gè)人提起公益訴訟的主體資格。事實(shí)上，賦予公民個(gè)人義務(wù)教育領(lǐng)域公益訴訟的原告資格也恰恰與《中華人民共和國義務(wù)教育法》中的有關(guān)規(guī)定保持了一致與契合，因?yàn)樵摲ǖ诰艞l就明文規(guī)定：“任何社會(huì)組織或者個(gè)人有權(quán)對(duì)違反本法的行為向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出檢舉或者控告?！辈谎远?，該條中的“任何社會(huì)組織或者個(gè)人”是包括公民個(gè)人在內(nèi)的廣泛的主體范圍，因而將義務(wù)教育領(lǐng)域公益訴訟的起訴主體拓展至公民個(gè)人實(shí)屬水到渠成、于法有據(jù)，不存在立法上的任何沖突及障礙。當(dāng)然，下一步要在義務(wù)教育基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)各類教育公益訴訟原告范圍向公民個(gè)人的開放，最切實(shí)可行的辦法就是對(duì)《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定加以修改，明確賦予公民個(gè)人提起教育公益訴訟的資格與相應(yīng)權(quán)利。至于一些人擔(dān)憂允許公民個(gè)人提起教育公益訴訟可能導(dǎo)致濫訴的問題，我們將在后文中一并進(jìn)行探討。

（二）關(guān)于教育公益訴訟的具體受案范圍問題

教育公益訴訟受案范圍的具體確定既有助于相關(guān)主體正確行使訴權(quán)，維護(hù)社會(huì)公共利益，也有助于人民法院順利開展立案工作，公正行使審判權(quán)，達(dá)到法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

就教育民事公益訴訟的具體受案范圍而言，可以被訴的行為通常是違反國家教育法律法規(guī)、損害教育公共利益并且能夠通過民事訴訟手段予以司法解決的行為。這些行為主要包括：（1）父母拒送適齡兒童、少年入學(xué)，或者迫使其輟學(xué)的行為。（2）在中小學(xué)校園周邊設(shè)置營業(yè)性歌舞娛樂廳、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)廳等不適宜兒童、青少年活動(dòng)的場所的行為。（3）用人單位招用不滿16周歲的、依法應(yīng)當(dāng)接受義務(wù)教育的青少年做童工的行為。（4）學(xué)?；蚪處熯`反規(guī)定有償補(bǔ)課的行為。（5）學(xué)?；蚪處煵缓侠碓黾訉W(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)的行為。（6）學(xué)校違反規(guī)定通過向?qū)W生推銷或者變相推銷商品、服務(wù)等手段謀取經(jīng)濟(jì)利益的行為。（7）學(xué)校組織學(xué)生參加商業(yè)性的婚喪慶典活動(dòng)影響教育教學(xué)秩序、背離學(xué)校教育目的的行為。（8）學(xué)校在危及學(xué)生人身安全與健康的校舍、場所中進(jìn)行教育教學(xué)活動(dòng)的行為。（9）學(xué)校在義務(wù)教育階段分設(shè)重點(diǎn)班與非重點(diǎn)班或者對(duì)學(xué)生按分?jǐn)?shù)高低排名并公開展示的行為。（10）高校對(duì)教學(xué)內(nèi)容空洞乏味、課堂管理松、不能提升學(xué)生能力但是課程績點(diǎn)高、利于部分學(xué)生順利獲取學(xué)分的“水課”放任不管的行為；等等。

就教育行政公益訴訟的具體受案范圍而言，政府、教育行政機(jī)關(guān)等的行政行為導(dǎo)致學(xué)生受教育權(quán)利直接或間接受侵害，損害社會(huì)公共利益的，可以成為教育行政公益訴訟的被訴行為。這些行政行為主要包括：（1）各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款沒有達(dá)到教育法規(guī)定的行為。（2）有關(guān)部門未定期對(duì)學(xué)校校舍進(jìn)行安全檢查與及時(shí)維修的行為。（3）縣級(jí)以上地方人民政府未根據(jù)本行政管轄區(qū)域的兒童、青少年數(shù)量和分布狀況以及道路交通等因素，依法制定或調(diào)整學(xué)校設(shè)置規(guī)劃，保障兒童、青少年就近入學(xué)，減少學(xué)生上學(xué)放學(xué)的交通風(fēng)險(xiǎn)的行為；或縣級(jí)以上地方人民政府未按法律法規(guī)的規(guī)定采取措施，保障接受義務(wù)教育的學(xué)生獲得安全與必要的校車服務(wù)的行為。（4）縣級(jí)人民政府教育行政部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府未采取有效措施組織適齡兒童、少年入學(xué)或者防止其輟學(xué)、失學(xué)的行為。（5）縣級(jí)以上人民政府及其教育行政部門未采取措施均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)校教育資源和師資力量，縮小學(xué)校之間辦學(xué)條件差距的行為。（6）流入地人民政府未對(duì)流動(dòng)兒童、少年依法提供在當(dāng)?shù)仄降冉邮芰x務(wù)教育條件的行為。（7）政府及其教育行政部門改變或者變相改變公辦學(xué)校性質(zhì)的行為。（8）各級(jí)人民政府未按要求和步驟消除義務(wù)教育的大班額問題[13]。（9）各級(jí)人民政府沒有按照規(guī)定為家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生提供必要的就學(xué)資助的行為。（10）各級(jí)人民政府沒有按照規(guī)定落實(shí)為農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生提供營養(yǎng)膳食補(bǔ)助的行為；等等。

（三）關(guān)于教育公益訴訟與教育行政執(zhí)法的銜接關(guān)系問題

對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)需要社會(huì)各界的共同參與，尤其需要對(duì)特定社會(huì)公共利益負(fù)有保護(hù)職責(zé)的專門行政機(jī)關(guān)的參與，才能取得更好的效果。在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行行政保護(hù)、社會(huì)保護(hù)與司法保護(hù)方面，一般說來，司法訴訟手段屬于事后補(bǔ)救的手段，也是最后的救濟(jì)手段。教育公益訴訟的設(shè)立在很大程度上是彌補(bǔ)教育行政執(zhí)法的欠缺，但絕不能取代教育行政執(zhí)法的主導(dǎo)地位[14]，而且采取訴訟手段往往周期長、效率低、成本高。很多時(shí)候我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，待走完比較漫長的訴訟程序后，兒童、青少年們在教育領(lǐng)域的合法權(quán)益已嚴(yán)重受損，事后補(bǔ)救的成本更高。為了充分發(fā)揮教育行政執(zhí)法的優(yōu)勢，《“兩高”檢察公益訴訟解釋》第十三條規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)損害社會(huì)公共利益的行為，擬提起民事公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)依法公告，公告期間為三十日?！丁皟筛摺睓z察公益訴訟解釋》第二十一條規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)超過兩個(gè)月沒有依法履行職責(zé)，或者在緊急情形下超過十五日未書面回復(fù)的，人民檢察院有權(quán)向人民法院提起行政公益訴訟?？梢姡瑱z察機(jī)關(guān)對(duì)于教育領(lǐng)域損害社會(huì)公共利益的行為，應(yīng)首先通知督促行政機(jī)關(guān)依法履行教育方面的職責(zé)，在行政機(jī)關(guān)仍不作為的條件下，檢察機(jī)關(guān)才能提起教育公益訴訟，由此實(shí)現(xiàn)了教育行政執(zhí)法與檢察機(jī)關(guān)提起教育公益訴訟的合理銜接。但是，在其他主體尤其是我們主張?jiān)试S公民個(gè)人提起教育公益訴訟的情形下，如何協(xié)調(diào)好教育行政執(zhí)法與教育公益訴訟的關(guān)系，現(xiàn)行法律與司法解釋尚存在空白。筆者認(rèn)為，就提起教育民事公益訴訟而言，如果侵權(quán)主體是學(xué)校、公民個(gè)人或其他社會(huì)組織，可以根據(jù)具體情況先直接向侵權(quán)主體提出停止侵害、賠償損失、排除妨礙、恢復(fù)原狀等請求。一旦侵權(quán)主體在合理的期限內(nèi)拒絕正當(dāng)請求，若屬于學(xué)?；蚪逃ぷ髡咔謾?quán)，則可以向教育行政機(jī)關(guān)舉報(bào)和要求處理；若屬于學(xué)?；蚪逃ぷ髡咭酝獾钠渌麄€(gè)人或組織侵權(quán)，可以向有關(guān)主管行政機(jī)關(guān)舉報(bào)和要求處理。如果教育行政機(jī)關(guān)和其他主管行政機(jī)關(guān)不處理，則公民個(gè)人、有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和社會(huì)團(tuán)體方可就侵權(quán)行為向法院提起教育民事公益訴訟。就提起教育行政公益訴訟而言，為了給行政系統(tǒng)內(nèi)部自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，充分發(fā)揮行政救濟(jì)快捷、高效的優(yōu)勢，應(yīng)借鑒檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的訴前程序之規(guī)定，要求公民個(gè)人在擬提起教育行政公益訴訟時(shí)，必須首先向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出書面建議，并要求行政機(jī)關(guān)在規(guī)定的期限內(nèi)予以處理或者答復(fù)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)不予處理或者答復(fù)，才能夠提起教育行政公益訴訟[15]。此舉也能有效防范公益訴權(quán)的濫用，節(jié)約國家司法資源，有序推進(jìn)我國教育事業(yè)的健康發(fā)展。

四、結(jié)語

最后要特別說明和指出的是，本文關(guān)于我國教育公益訴訟的闡述與探討是建立在對(duì)《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》就公益訴訟的受案范圍作“等”之“以外”解釋（主要是立法目的解釋）的基礎(chǔ)上，并考慮到我國當(dāng)前司法改革包括審判制度、檢察制度的改革對(duì)社會(huì)公共利益保護(hù)的關(guān)注與重視[16]。筆者認(rèn)為，要進(jìn)一步建立健全我國教育公益訴訟制度，還需要開展深入的立法調(diào)研和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)論證，也需要下大力氣做好相關(guān)國家機(jī)關(guān)與部門之間的協(xié)調(diào)工作。當(dāng)然，當(dāng)前比較緊迫也比較務(wù)實(shí)可行的一個(gè)制度完善捷徑，就是借鑒我國《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《中華人民共和國英雄烈士保護(hù)法》以及《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》等關(guān)于公益訴訟的規(guī)定，在《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國義務(wù)教育法》與《中華人民共和國高等教育法》中直接增設(shè)若干條文來明確規(guī)定各種類型的教育公益訴訟制度，從而與《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》關(guān)于公益訴訟的一般規(guī)定形成配套與互補(bǔ)的有機(jī)聯(lián)系。