長(zhǎng)三角大都市區(qū)公共事務(wù)一體化治理何以演進(jìn)
——基于邊界分析的視角

易承志 黃子琪

內(nèi)容提要 大都市區(qū)具有區(qū)域公共事務(wù)一體化治理的內(nèi)在需求。長(zhǎng)三角城市化的深入推進(jìn)和大都市區(qū)的不斷成長(zhǎng)帶來(lái)了區(qū)域公共事務(wù)一體化治理訴求與分割化治理現(xiàn)實(shí)之間的沖突。造成大都市區(qū)公共事務(wù)分割化治理的主要原因是多重邊界綜合作用下行政邊界與功能邊界之間的沖突。推進(jìn)以連接和嵌入為特征的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理，是解決大都市區(qū)行政邊界與功能邊界沖突和實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)一體化治理的必然選擇。推進(jìn)長(zhǎng)三角大都市區(qū)跨界公共事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理，需要在構(gòu)建協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，針對(duì)當(dāng)前區(qū)域公共事務(wù)治理存在的邊界沖突，從多個(gè)方面采取有力的措施，以網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理解決邊界沖突，實(shí)現(xiàn)對(duì)長(zhǎng)三角大都市區(qū)公共事務(wù)的一體化治理。

一、引言

城市化是當(dāng)今世界已經(jīng)和正在經(jīng)歷的一個(gè)重要?dú)v程，更是中國(guó)社會(huì)的一個(gè)基本特征。城市化的推進(jìn)不僅帶來(lái)了單個(gè)城市數(shù)量的增長(zhǎng)和城市規(guī)模的擴(kuò)大，而且?guī)?lái)了城市和周邊區(qū)域聯(lián)系的增強(qiáng)，促進(jìn)了城市化區(qū)域的不斷出現(xiàn)和日益擴(kuò)張。在此背景下，大都市區(qū)作為描述中心城市及周?chē)貐^(qū)關(guān)系的一個(gè)概念，受到越來(lái)越多的關(guān)注。這既表現(xiàn)為國(guó)內(nèi)城市規(guī)劃中大都市區(qū)這一概念使用頻率的日益增加[1]例如，2016年發(fā)布的《浙江省新型城市化發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出四大都市區(qū)，2019年河南省發(fā)布《鄭州大都市區(qū)空間規(guī)劃（2018—2035年）》，2020年浙江省提出“加快推進(jìn)大灣區(qū)大花園大通道大都市區(qū)建設(shè)”。，也表現(xiàn)為相關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的不斷增多。實(shí)際上，大都市區(qū)一開(kāi)始是西方城市化進(jìn)程較早的國(guó)家用于數(shù)據(jù)分析和信息統(tǒng)計(jì)的一個(gè)概念，用來(lái)描述某一中心城市與周邊地區(qū)之間存在的緊密聯(lián)系，主要包括中心城市、外圍地區(qū)和兩者間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系3個(gè)構(gòu)成要素，但不同國(guó)家及同一國(guó)家在不同時(shí)期對(duì)大都市區(qū)采用了不同的界定標(biāo)準(zhǔn)[1]對(duì)大都市區(qū)概念的一個(gè)梳理，請(qǐng)參考易承志：《大都市與大都市區(qū)概念辨析》，《城市問(wèn)題》2014年第3期。。改革開(kāi)放后，隨著中國(guó)城市化的推進(jìn)，這個(gè)概念也被引入中國(guó)[2]根據(jù)對(duì)中國(guó)知網(wǎng)的檢索，孫胤社較早對(duì)大都市區(qū)的概念進(jìn)行了分析，參見(jiàn)孫胤社：《大都市區(qū)的形成機(jī)制及其定界——以北京為例》，《地理學(xué)報(bào)》1992年第6期。。盡管?chē)?guó)內(nèi)外不同的機(jī)構(gòu)和研究者對(duì)大都市區(qū)的具體界定不同，但都基本都同意大都市區(qū)反映的是由中心城市及與其有密切聯(lián)系的外圍區(qū)域構(gòu)成的地理空間[3]易承志：《超越行政邊界：城市化、大都市區(qū)整體性治理與政府治理模式創(chuàng)新》，《南京社會(huì)科學(xué)》2016年第5期。。這一地理空間既包括中心城市，也包括城市化程度較低的周?chē)貐^(qū)，突破了行政邊界的限制，具有要素包容性、目標(biāo)整體性和內(nèi)容全面性的特征。正因如此，盡管當(dāng)前存在著大都市區(qū)、大都市圈、大都市帶、城市群等諸多混同使用的概念[4]陳偉、修春亮：《新時(shí)期城市群理論內(nèi)涵的再認(rèn)知》，《地理科學(xué)進(jìn)展》2021年第5期。，考慮到大都市區(qū)這個(gè)概念內(nèi)涵的包容性、整體性和全面性，筆者更贊成使用大都市區(qū)來(lái)分析區(qū)域公共事務(wù)的治理。

大都市區(qū)具有區(qū)域公共事務(wù)一體化治理的內(nèi)在需求。有研究者指出，當(dāng)城市化率超過(guò)50%之后，大都市區(qū)作為城市化推進(jìn)的高級(jí)階段產(chǎn)物會(huì)取代單個(gè)城市成為新型城市化的基本空間載體，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展的導(dǎo)向[5]王旭：《大都市區(qū)的形成與發(fā)展：二十世紀(jì)中期以來(lái)世界城市化轉(zhuǎn)型綜論》，《歷史研究》2014年第6期。。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年中國(guó)的城市化率已經(jīng)達(dá)到60.6%[6]《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2020》，2021年5月12日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2020/indexch.htm。。根據(jù)這一事實(shí)，當(dāng)前中國(guó)城市化已進(jìn)入了從城市單兵突進(jìn)到大都市區(qū)協(xié)同發(fā)展的新階段。事實(shí)上，隨著城市化的不斷推進(jìn)，中國(guó)大都市區(qū)作為城市化帶來(lái)的新事物也在不斷涌現(xiàn)，除了長(zhǎng)三角、京津冀、粵港澳大灣區(qū)等典型大都市區(qū)，一些新的大都市區(qū)也在越來(lái)越多地出現(xiàn)。這些大都市區(qū)的健康成長(zhǎng)需要解決由碎片化權(quán)威和整體性治理需要之間的張力所帶來(lái)的公共事務(wù)治理難題[7]易承志：《集中與分散：美國(guó)大都市區(qū)政府治理的實(shí)踐歷程分析》，《城市發(fā)展研究》2010年第7期。。大都市區(qū)公共事務(wù)一體化治理既是解決區(qū)域公共事務(wù)治理難題的必然選擇，也是治理日益擴(kuò)張的區(qū)域跨界公共事務(wù)的內(nèi)在要求。

長(zhǎng)三角大都市區(qū)在中國(guó)大都市區(qū)體系中占據(jù)了至關(guān)重要的位置。長(zhǎng)三角大都市區(qū)作為中國(guó)城市化進(jìn)程的產(chǎn)物，本身經(jīng)歷了一個(gè)不斷擴(kuò)張的動(dòng)態(tài)過(guò)程，從最初的上海市、浙江省、江蘇省3個(gè)省級(jí)行政區(qū)的部分城市發(fā)展到上海市、江蘇省、浙江省、安徽省4個(gè)省級(jí)行政區(qū)的全域，已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍、開(kāi)放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域之一[8]《中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)〈長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要〉》，2021年4月16日，http://www.gov.cn/zhengce/2019-12/01/content_5457442.htm。。隨著長(zhǎng)三角大都市區(qū)的不斷成長(zhǎng)，無(wú)論是大都市區(qū)一體化的深入推進(jìn)還是跨界公共事務(wù)的不斷增長(zhǎng)，都彰顯了跨界公共事務(wù)一體化治理的必要性和重要性。本研究將基于邊界分析視角和網(wǎng)絡(luò)協(xié)同理論，對(duì)長(zhǎng)三角大都市區(qū)公共事務(wù)一體化治理的演進(jìn)邏輯和實(shí)踐路徑進(jìn)行深入分析。

二、長(zhǎng)三角大都市區(qū)公共事務(wù)治理的研究呈現(xiàn)

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界已經(jīng)從多個(gè)角度對(duì)長(zhǎng)三角大都市區(qū)公共事務(wù)治理的相關(guān)主題進(jìn)行研究分析。厘清已有相關(guān)文獻(xiàn)的現(xiàn)狀有助于準(zhǔn)確把握長(zhǎng)三角大都市區(qū)公共事務(wù)治理的研究基礎(chǔ)，從而進(jìn)一步明確研究空間。

1.大都市區(qū)公共事務(wù)治理 區(qū)域公共事務(wù)是大都市區(qū)公共事務(wù)治理的對(duì)象，明晰區(qū)域公共事務(wù)的范圍是有效推進(jìn)大都市區(qū)公共事務(wù)治理的前提。一些公共事務(wù)本來(lái)就具有跨越行政邊界的特征[1]余敏江：《環(huán)境精細(xì)化治理的“市域”邏輯與推進(jìn)路徑》，《探索》2020年第5期。。隨著城市化推進(jìn)背景下大都市區(qū)的成長(zhǎng)和發(fā)展，越來(lái)越多的公共事務(wù)超越了單一行政邊界成為區(qū)域公共事務(wù)，也日益引起研究者的關(guān)注。圍繞大都市區(qū)公共事務(wù)治理，研究者提出了區(qū)域治理、區(qū)域公共管理、區(qū)域公共治理等概念進(jìn)行研究。對(duì)于大都市區(qū)公共事務(wù)治理，已有文獻(xiàn)主要從治理什么、誰(shuí)來(lái)治理、如何治理3個(gè)視角進(jìn)行了分析。一是對(duì)治理什么也就是治理對(duì)象的研究。顧名思義，公共事務(wù)治理的對(duì)象是公共事務(wù)。有研究者認(rèn)為區(qū)域公共事務(wù)治理的是跨界公共事務(wù)，即“那些跨越了某一行政區(qū)管轄范圍，給相鄰地區(qū)帶來(lái)外部效應(yīng)，需要這些地區(qū)共同應(yīng)對(duì)的公共事務(wù)”[2]易承志：《跨界公共事務(wù)、區(qū)域合作共治與整體性治理》，《學(xué)術(shù)月刊》2017年第11期。。二是對(duì)大都市區(qū)公共事務(wù)治理主體的研究。陳瑞蓮等對(duì)區(qū)域行政、區(qū)域公共管理和區(qū)域治理3個(gè)概念進(jìn)行了區(qū)分，認(rèn)為與區(qū)域行政和區(qū)域公共管理源自中國(guó)國(guó)情不一樣的是，區(qū)域治理主要來(lái)自西方語(yǔ)境，其主體包括政府、非政府組織、私人部門(mén)、公民及其他利益相關(guān)者；為了適應(yīng)中國(guó)大都市區(qū)治理的實(shí)踐需要推進(jìn)立足中國(guó)實(shí)際的區(qū)域治理研究[3]陳瑞蓮、楊?lèi)?ài)平：《從區(qū)域公共管理到區(qū)域治理研究：歷史的轉(zhuǎn)型》，《南開(kāi)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012年第2期。。也有研究者強(qiáng)調(diào)中央政府、地方政府、私營(yíng)企業(yè)等主體在區(qū)域公共管理中的作用[4]金太軍：《從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理——政府治理形態(tài)嬗變的博弈分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2007年第6期。。總的來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有文獻(xiàn)傾向于認(rèn)同將政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織作為大都市區(qū)公共事務(wù)治理的主體。三是對(duì)大都市區(qū)公共事務(wù)如何治理的探討。有研究者以珠三角大都市區(qū)為例，強(qiáng)調(diào)通過(guò)制度創(chuàng)新提升區(qū)域公共事務(wù)治理績(jī)效，促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展[5]張緊跟：《區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新分析：以珠江三角洲為例》，《政治學(xué)研究》2010年第3期。。崔晶認(rèn)為，解決大都市區(qū)公共事務(wù)處理的碎片化問(wèn)題需要促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各地方政府自身行政體系的整合，建立整體性合作組織[6]崔晶：《大都市區(qū)跨界公共事務(wù)運(yùn)行模式：府際協(xié)作與整合》，《改革》2011年第7期。。

2.長(zhǎng)三角大都市區(qū)公共事務(wù)治理 現(xiàn)有文獻(xiàn)也從不同角度對(duì)長(zhǎng)三角大都市區(qū)公共事務(wù)治理進(jìn)行了分析。一是基于內(nèi)容視角。大量的研究從公共事務(wù)的構(gòu)成內(nèi)容如污染防治、公共服務(wù)供給等方面對(duì)長(zhǎng)三角大都市區(qū)公共事務(wù)治理進(jìn)行了探討。例如，鎖利銘等對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治合作的研究指出，區(qū)域公共事務(wù)的有效治理面臨著由公共事務(wù)的跨界性與行政區(qū)屬地化管理之間的沖突帶來(lái)的挑戰(zhàn)[7]鎖利銘、李雪：《從“單一邊界”到“多重邊界”的區(qū)域公共事務(wù)治理——基于對(duì)長(zhǎng)三角大氣污染防治合作的觀察》，《中國(guó)行政管理》2021年第2期。。李響等對(duì)2007—2018年長(zhǎng)三角地區(qū)25個(gè)城市間公共服務(wù)供給合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)動(dòng)態(tài)演進(jìn)影響因素的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)三角地區(qū)公共服務(wù)供給合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)總體上呈現(xiàn)出趨向信任的動(dòng)態(tài)演進(jìn)路徑[8]李響、陳斌：《“聚集信任”還是“擴(kuò)散橋接”？——基于長(zhǎng)三角城際公共服務(wù)供給合作網(wǎng)絡(luò)動(dòng)態(tài)演進(jìn)影響因素的實(shí)證研究》，《公共行政評(píng)論》2020年第4期。。此外，劉玉照等以長(zhǎng)三角地區(qū)流動(dòng)兒童教育為例的研究認(rèn)為，社會(huì)組織參與區(qū)域公共服務(wù)供給面臨著跨行政邊界和跨領(lǐng)域邊界的雙重約束[9]劉玉照、王元騰：《跨界公共服務(wù)供給中社會(huì)組織參與的多重困境及其超越——對(duì)長(zhǎng)三角流動(dòng)兒童教育服務(wù)領(lǐng)域社會(huì)組織實(shí)踐的考察》，《中國(guó)第三部門(mén)研究》2020年第2期。。上述研究豐富了對(duì)于長(zhǎng)三角大都市區(qū)公共事務(wù)治理內(nèi)容的認(rèn)識(shí)。二是基于過(guò)程視角。有研究者基于國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)三重視角對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域公共治理機(jī)制的生成邏輯進(jìn)行了分析，認(rèn)為長(zhǎng)三角區(qū)域公共治理機(jī)制是轉(zhuǎn)型期國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)三種力量矛盾運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物[10]屈站：《國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)三重視角下公共治理機(jī)制的生成邏輯——基于長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)公共治理實(shí)踐的分析》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2015年第29期。。三是基于組織視角。有研究者基于多中心理論對(duì)長(zhǎng)三角公共合作機(jī)制進(jìn)行了探討，認(rèn)為建立長(zhǎng)三角區(qū)域公共事務(wù)治理合作機(jī)制需要強(qiáng)化企業(yè)、政府、非政府組織等多元主體之間的合作[1]臧乃康：《多中心理論與長(zhǎng)三角區(qū)域公共治理合作機(jī)制》，《中國(guó)行政管理》2006年第5期。?？傮w而言，從內(nèi)容視角對(duì)長(zhǎng)三角大都市區(qū)公共事務(wù)治理進(jìn)行的研究較多，而從后面兩個(gè)視角開(kāi)展的研究還較少。

現(xiàn)有文獻(xiàn)較多是對(duì)大都市區(qū)公共事務(wù)治理的宏大敘事，或者是對(duì)長(zhǎng)三角大都市區(qū)公共事務(wù)治理從某一個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行的微觀分析，這些研究在一定程度上拓展了大都市區(qū)公共事務(wù)治理研究的范圍，也推進(jìn)了對(duì)大都市區(qū)公共事務(wù)治理的認(rèn)識(shí)。然而，現(xiàn)有研究還較少對(duì)長(zhǎng)三角大都市區(qū)公共事務(wù)的整體治理進(jìn)行中觀的分析。這里的中觀分析是指介于背景性的大都市區(qū)公共治理宏大敘事與特定領(lǐng)域性的大都市區(qū)公共治理具體闡釋之間的分析視角。從邏輯上而言，大都市區(qū)的整體性治理需要超越區(qū)域內(nèi)單一邊界的限制，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)性的協(xié)同，而對(duì)大都市區(qū)公共治理中邊界和網(wǎng)絡(luò)的分析在很大程度上既超越了特定治理領(lǐng)域，又不是抽象的背景分析，因而可以作為中觀分析的重要內(nèi)容。此外，雖然現(xiàn)有研究已認(rèn)識(shí)到邊界沖突對(duì)大都市區(qū)公共事務(wù)整體性治理的制約，但對(duì)邊界與大都市區(qū)跨界公共事務(wù)治理之間的關(guān)系仍然缺乏深度的分析，而上述分析對(duì)于深化理解大都市區(qū)跨界公共事務(wù)治理是非常必要的。隨著城市化的深入推進(jìn)和大都市區(qū)內(nèi)部社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的不斷增強(qiáng)，大都市區(qū)已形成了一個(gè)聯(lián)系越來(lái)越緊密的網(wǎng)絡(luò)，基于網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理理論對(duì)大都市區(qū)公共事務(wù)的一體化治理進(jìn)行分析也具有重要的意義?；谏鲜隹紤]，本文將基于邊界分析視角和網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理理論，對(duì)長(zhǎng)三角大都市區(qū)公共事務(wù)一體化治理的邏輯與實(shí)踐進(jìn)行分析（見(jiàn)圖1）。

三、劃界治理：長(zhǎng)三角大都市區(qū)公共事務(wù)分割化治理的邏輯

隨著城市化的深入推進(jìn)和大都市區(qū)的不斷擴(kuò)張，一方面在大都市區(qū)范圍內(nèi)形成了超出單一行政轄區(qū)的區(qū)域性公共事務(wù)，另一方面對(duì)地方公共事務(wù)的治理仍然由基于邊界約束的特定地方政府負(fù)責(zé)，從而在一定程度上帶來(lái)了區(qū)域性公共事務(wù)一體化治理訴求與分割化治理現(xiàn)實(shí)之間的沖突。當(dāng)前，有不少研究者對(duì)邊界與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系進(jìn)行了探討，例如周黎安等運(yùn)用晉升錦標(biāo)賽的分析框架解釋了一些省級(jí)行政區(qū)交界地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的現(xiàn)象，認(rèn)為以相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效為考核標(biāo)準(zhǔn)的傳統(tǒng)晉升錦標(biāo)賽下地方官員之間的晉升競(jìng)爭(zhēng)是導(dǎo)致這一現(xiàn)象的主要原因之一[2]周黎安、陶婧：《官員晉升競(jìng)爭(zhēng)與邊界效應(yīng)：以省區(qū)交界地帶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例》，《金融研究》2011年第3期。。也有研究者認(rèn)識(shí)到區(qū)域公共事務(wù)治理涉及行政邊界、功能邊界、組織邊界等多重邊界的跨越，提出建構(gòu)跨行政邊界、功能邊界和組織邊界的協(xié)作機(jī)制以促進(jìn)區(qū)域整體性治理[3]易承志：《跨界公共事務(wù)、區(qū)域合作共治與整體性治理》，《學(xué)術(shù)月刊》2017年第11期。。然而，整體而言，現(xiàn)有研究對(duì)邊界與大都市區(qū)公共事務(wù)治理的關(guān)系進(jìn)行深入、系統(tǒng)的分析較少，不利于深化對(duì)于大都市區(qū)公共事務(wù)碎片化治理的認(rèn)識(shí)。劃界治理是指在劃定的邊界范圍內(nèi)完成治理的目標(biāo)和任務(wù)。值得注意的是，與一些研究者的認(rèn)識(shí)不一樣，筆者認(rèn)為，大都市區(qū)公共事務(wù)治理的邊界是包括行政邊界、戶(hù)籍邊界、功能邊界和地理邊界在內(nèi)的復(fù)合邊界。

1.行政邊界 行政邊界是指由行政區(qū)劃確定的劃分行政區(qū)之間管轄權(quán)的界線(xiàn)。一個(gè)國(guó)家的行政區(qū)劃制度是劃界治理的制度基礎(chǔ)，這構(gòu)成了公共權(quán)力再分配的基本框架[1]趙聚軍：《行政區(qū)劃調(diào)整如何助推區(qū)域協(xié)同發(fā)展？——以京津冀地區(qū)為例》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2016年第2期。。行政邊界劃分是傳統(tǒng)行政區(qū)行政模式形成的前提，也是該模式的一個(gè)基本特征。政府作為在特定地理空間行使管轄權(quán)的權(quán)威性公共組織，其管轄權(quán)的行使范圍就是由行政邊界確定的，這就使得行政邊界在界分不同行政轄區(qū)以及相應(yīng)的管轄權(quán)方面具有非常明顯的標(biāo)識(shí)性意義。行政邊界具有穩(wěn)定性，在行政區(qū)劃調(diào)整之前，特定行政區(qū)的行政邊界是穩(wěn)定的。而行政區(qū)劃的調(diào)整由于涉及多個(gè)主體之間利益的博弈，動(dòng)議一旦提出往往引發(fā)社會(huì)的廣泛關(guān)注，加上相關(guān)法律和制度對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整程序的嚴(yán)格要求，在實(shí)踐中行政區(qū)劃的調(diào)整往往非常慎重。這就進(jìn)一步凸顯了行政邊界的穩(wěn)定性和剛性。

2.功能邊界 這里的功能邊界主要是指特定地理范圍內(nèi)政府發(fā)揮公共事務(wù)治理功能的邊界。功能邊界與政府職能聯(lián)系在一起。政府作為權(quán)威性的公共組織需要承擔(dān)一定的職能，治理轄區(qū)公共事務(wù)是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的基本職能。政府職能的履行是有范圍限制的，以往對(duì)政府職能范圍的分析更多的是從政府自身的視角出發(fā)。實(shí)際上，政府職能范圍有自身和對(duì)象兩個(gè)分析視角。自身視角主要關(guān)注政府職能的實(shí)際作用范圍，而對(duì)象視角則更為關(guān)注政府職能的理想作用范圍，反映的是特定公共事務(wù)的關(guān)聯(lián)范圍。與政府職能范圍一致，相應(yīng)地，功能邊界也有兩種視角，分別是自身視角和對(duì)象視角。從自身視角來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)三角大都市區(qū)公共事務(wù)治理的功能邊界主要是指區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方政府履行公共事務(wù)治理職能的邊界。這在很大程度上與行政邊界是重合的，行政邊界界定了特定地方政府發(fā)揮公共事務(wù)治理功能的邊界。從對(duì)象視角來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)三角大都市區(qū)公共事務(wù)治理功能邊界則與特定公共事務(wù)的關(guān)聯(lián)范圍有關(guān)。然而，特定公共事務(wù)的關(guān)聯(lián)范圍并不是靜止的，而是動(dòng)態(tài)發(fā)展的。在長(zhǎng)三角這一大都市區(qū)范圍內(nèi)，由于不同地方之間人員流動(dòng)的日益頻繁、經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系的日益緊密和信息技術(shù)的不斷發(fā)展，公共事務(wù)的關(guān)聯(lián)范圍越來(lái)越多地超出單一行政轄區(qū)而具有區(qū)域性，這就意味著長(zhǎng)三角大都市區(qū)范圍內(nèi)的功能邊界與行政邊界越來(lái)越多地由一致轉(zhuǎn)向不一致。

3.戶(hù)籍邊界 戶(hù)籍邊界主要是指一定地理范圍內(nèi)的居住者群體基于不同的戶(hù)籍身份而形成的界線(xiàn)。在傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式中，戶(hù)籍是地方政府配置公共服務(wù)的重要依據(jù)之一[2]易承志：《大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部公共服務(wù)資源是如何配置的？——以上海市J鎮(zhèn)為例》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2015年第6期。，地方政府也往往基于戶(hù)籍提供一些差異性的公共服務(wù)[3]李拓、李斌、余曼：《財(cái)政分權(quán)、戶(hù)籍管制與基本公共服務(wù)供給——基于公共服務(wù)分類(lèi)視角的動(dòng)態(tài)空間計(jì)量檢驗(yàn)》，《統(tǒng)計(jì)研究》2016年第8期。。因此，除了行政邊界之外，中國(guó)地方公共事務(wù)的治理尤其是作為其組成部分的公共服務(wù)供給往往是與戶(hù)籍邊界聯(lián)系在一起的。在改革開(kāi)放之前，由于戶(hù)籍制度對(duì)人口流動(dòng)的制約，不同戶(hù)籍身份的居民尤其是農(nóng)村居民往往被限制在其戶(hù)籍所在地之內(nèi)。這時(shí)戶(hù)籍邊界反映了當(dāng)?shù)貞?hù)籍居民與外地戶(hù)籍居民、常住居民與非常住居民之間區(qū)分的一致性。其中，常住的居民同時(shí)也是本地戶(hù)籍居民，外地戶(hù)籍居民很少進(jìn)入當(dāng)?shù)爻Ｗ?。在此背景下，行政邊界是地方政府提供公共服?wù)的剛性邊界，同時(shí)這一邊界與戶(hù)籍邊界在很大程度上也是重合的。實(shí)際上，由于戶(hù)籍邊界與行政邊界的重合，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，地方政府都將戶(hù)籍人口作為公共服務(wù)資源配置的重要標(biāo)準(zhǔn)。隨著改革開(kāi)放以來(lái)戶(hù)籍管理的不斷放松，城鄉(xiāng)之間、城市之間的人口流動(dòng)日益頻繁，日漸模糊了本地戶(hù)籍居民與常住居民之間的一致性。在此背景下，地方政府日益重視將常住居民的規(guī)模作為公共服務(wù)資源配置的重要依據(jù)，以試圖解決常住的非本地戶(hù)籍居民面臨的基本公共服務(wù)均等化供給問(wèn)題。

4.地理邊界 這里的地理邊界主要是指劃分不同行政區(qū)之間的自然地理界線(xiàn)，比如河流、湖泊、山體。行政邊界具有明確性和絕對(duì)性，行政邊界內(nèi)外的行政權(quán)力是由不同的地方政府來(lái)行使的。相對(duì)于行政邊界的明確性和絕對(duì)性而言，地理邊界則具有較大的模糊性和相對(duì)性。這是因?yàn)椋袝r(shí)劃分兩個(gè)行政區(qū)的地理界線(xiàn)并非那么清晰。例如，一些湖泊往往鄰接多個(gè)行政轄區(qū)，而一些河流也往往流經(jīng)多個(gè)行政轄區(qū)。在邏輯上，行政邊界是無(wú)形的，需要通過(guò)有形的地理邊界來(lái)體現(xiàn)和落實(shí)。但在實(shí)踐中，地理邊界由于具有模糊性和相對(duì)性，很難完全反映行政邊界。行政邊界和地理邊界在邏輯上和實(shí)踐上的張力以及兩者特征上的差異，構(gòu)成了行政邊界與地理邊界沖突的內(nèi)在動(dòng)因。

四、邊界沖突：長(zhǎng)三角大都市區(qū)公共事務(wù)分割化治理的問(wèn)題

對(duì)于大都市區(qū)公共事務(wù)的分割化治理問(wèn)題，研究者已經(jīng)從不同的視角進(jìn)行了分析。例如，有研究者強(qiáng)調(diào)了分割化地方行政管理體制是造成包括公共事務(wù)治理分割在內(nèi)的地區(qū)分割的深層次根源[1]陳曉春、譚娟、胡揚(yáng)名：《基于共生理論的區(qū)域行政發(fā)展研究》，《財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐》2007年第6期。。也有研究者認(rèn)為區(qū)域公共事務(wù)的分割化治理與政府內(nèi)外兩方面碎片化行政權(quán)威聯(lián)系在一起[2]易承志：《跨界公共事務(wù)、區(qū)域合作共治與整體性治理》，《學(xué)術(shù)月刊》2017年第11期。。這些研究為我們更深入理解大都市區(qū)公共事務(wù)分割化治理的成因提供了有益的啟發(fā)。那么，大都市區(qū)公共事務(wù)分割化治理問(wèn)題究竟是如何形成的呢？在已有研究的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，造成大都市區(qū)公共事務(wù)分割化治理的主要原因是多重邊界綜合作用下行政邊界與功能邊界之間的沖突。具體而言，長(zhǎng)三角大都市區(qū)公共事務(wù)的分割化治理涉及以下幾類(lèi)邊界的互動(dòng)關(guān)系。

1.行政邊界與功能邊界 研究者早就認(rèn)識(shí)到特定行政邊界可能對(duì)區(qū)域整體性利益的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)制約。對(duì)于行政邊界的碎片性與區(qū)域的整體性之間的沖突，劉君德稱(chēng)之為“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，具體表現(xiàn)為“行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的剛性約束”[3]劉君德：《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)空間經(jīng)濟(jì)的制度性矛盾與整合研究——中國(guó)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的案例分析》，《杭州師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第1期。。在此基礎(chǔ)上，研究者提出“行政區(qū)行政”的概念用于描述行政邊界對(duì)于公共治理管轄權(quán)的約束。在楊?lèi)?ài)平等看來(lái)，“所謂行政區(qū)行政，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束，民族國(guó)家或國(guó)家內(nèi)部的地方政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)?！盵4]楊?lèi)?ài)平、陳瑞蓮：《從“行政區(qū)行政”到“區(qū)域公共管理”——政府治理形態(tài)嬗變的一種比較分析》，《江西社會(huì)科學(xué)》2004年第11期。應(yīng)該說(shuō)，傳統(tǒng)的行政區(qū)行政模式適應(yīng)了特定行政轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)治理對(duì)于公共權(quán)威的需要，然而，公共事務(wù)一旦超出轄區(qū)范圍，也就超出了該特定行政轄區(qū)公共權(quán)威的管轄范圍[5]高建華：《區(qū)域公共管理視域下的整體性治理：跨界治理的一個(gè)分析框架》，《中國(guó)行政管理》2010年第11期。。這就在大都市區(qū)行政邊界的穩(wěn)定剛性與功能邊界的動(dòng)態(tài)發(fā)展之間形成了日益增加的張力。對(duì)于長(zhǎng)三角大都市區(qū)而言，這一張力尤為明顯。長(zhǎng)三角大都市區(qū)作為中國(guó)最為發(fā)達(dá)和重要的大都市區(qū)之一，一方面隨著大都市區(qū)內(nèi)不同地方之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)的聯(lián)系不斷增強(qiáng)，越來(lái)越多的公共事務(wù)超出單一行政轄區(qū)成為大都市區(qū)范圍的公共事務(wù)，使得公共事務(wù)治理的功能邊界不斷向轄區(qū)外擴(kuò)張；但另一方面，行政邊界仍然保持剛性，制約了公共事務(wù)整體性治理功能的實(shí)現(xiàn)。

2.行政邊界與戶(hù)籍邊界 戶(hù)籍制度是影響中國(guó)公共服務(wù)配置的重要因素。隨著大都市區(qū)的擴(kuò)張和區(qū)域性公共事務(wù)的日益增多，除了本地戶(hù)籍居民和常住居民之外，那些非本地戶(hù)籍也不在當(dāng)?shù)爻Ｗ〉呐R近轄區(qū)居民也成為上述區(qū)域性公共事務(wù)的利益相關(guān)者，例如長(zhǎng)三角臨近地區(qū)居民面臨著解決區(qū)域性環(huán)境污染、社會(huì)治安、交通擁堵等公共問(wèn)題的共同需要，但這一公共需要的整體性滿(mǎn)足仍然在很大程度上受到碎片化行政邊界所代表的分割化管轄權(quán)的制約。對(duì)此，有研究者注意到，在傳統(tǒng)地方公共服務(wù)供給過(guò)程中,行政邊界與戶(hù)籍邊界可能成為公共服務(wù)供給的剛性邊界，在導(dǎo)致臨近地區(qū)高政績(jī)回報(bào)公共服務(wù)過(guò)度供給的同時(shí)，造成低政績(jī)回報(bào)公共服務(wù)供給的缺失[1]唐任伍、趙國(guó)欽：《公共服務(wù)跨界合作：碎片化服務(wù)的整合》，《中國(guó)行政管理》2012年第8期。。總的來(lái)說(shuō)，無(wú)論是城市化的實(shí)踐推進(jìn)還是戶(hù)籍制度改革的理想目標(biāo)，都要求大都市區(qū)將區(qū)域內(nèi)居民不分戶(hù)籍作為一個(gè)整體，來(lái)考慮其公共事務(wù)治理訴求，但行政邊界的碎片化及其與戶(hù)籍邊界的疊加制約了對(duì)上述訴求的有效回應(yīng)。

3.行政邊界與地理邊界 地理邊界是界分大都市區(qū)內(nèi)不同地方的一種自然景觀邊界，也是區(qū)隔不同地方公共事務(wù)治理的重要界限。地理邊界與行政邊界構(gòu)成了一種復(fù)雜的關(guān)系。地理邊界既可能強(qiáng)化行政邊界的碎片化，也可能弱化行政邊界的作用，具體依地理邊界的情況而定。例如，山脈、河流等地理邊界可能帶來(lái)不同地方之間的地理區(qū)隔，強(qiáng)化地方行政轄區(qū)的碎片化特征，但河流、湖泊等地理邊界也可能增強(qiáng)不同地方之間的聯(lián)系，弱化行政邊界的作用。前者可能加強(qiáng)行政邊界與地理邊界之間的一致性，而后者則可能強(qiáng)化行政邊界與地理邊界之間的差異性。前者會(huì)通過(guò)強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)部行政邊界而加劇行政邊界與功能邊界之間的沖突，后者則會(huì)通過(guò)提升對(duì)臨近地區(qū)的整體性治理需求強(qiáng)化行政邊界與功能邊界之間的緊張。也就是說(shuō)，無(wú)論哪一種情況，都會(huì)強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)部行政邊界與功能邊界的沖突，并制約大都市區(qū)公共事務(wù)整體性治理的實(shí)現(xiàn)。由行政邊界與地理邊界之間的復(fù)雜關(guān)系帶來(lái)的跨界公共事務(wù)治理難題在長(zhǎng)三角大都市區(qū)也不時(shí)出現(xiàn)并引發(fā)關(guān)注。例如，在長(zhǎng)三角大都市區(qū)內(nèi)部，太湖位于江蘇省和浙江省交界處，緊臨蘇州、無(wú)錫、常州、湖州等行政區(qū)。2007年，太湖藍(lán)藻暴發(fā)，曾經(jīng)造成大量魚(yú)類(lèi)的死亡和水質(zhì)的污染。2013年，涉及上海和浙江兩個(gè)省級(jí)行政區(qū)的黃浦江上游大量死豬漂浮現(xiàn)象也曾經(jīng)引發(fā)了對(duì)水源污染的廣泛關(guān)注和擔(dān)心。

在上述關(guān)系中，行政邊界與功能邊界之間的關(guān)系是最為重要的一對(duì)關(guān)系，行政邊界與戶(hù)籍邊界之間的互動(dòng)以及行政邊界與地理邊界之間的互動(dòng)，在一定程度上強(qiáng)化并最終體現(xiàn)為行政邊界與功能邊界之間的沖突。不過(guò)，上述關(guān)系盡管內(nèi)容不同，形式不一，但都共同作用于并且不斷強(qiáng)化了長(zhǎng)三角大都市區(qū)公共事務(wù)分割化治理的問(wèn)題。

五、以網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理突破邊界沖突：長(zhǎng)三角大都市區(qū)公共事務(wù)一體化治理的進(jìn)路

大都市區(qū)公共事務(wù)治理的分割化在很大程度上反映了基于行政區(qū)劃的地方政府管轄權(quán)威受到行政邊界的剛性制約，難以勝任超出行政邊界的區(qū)域跨界公共事務(wù)治理任務(wù)。有研究強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)橫向地方政府間協(xié)同對(duì)于推進(jìn)區(qū)域公共事務(wù)治理的重要性[2]向鵬成、龐先婭：《跨區(qū)域重大工程項(xiàng)目橫向府際沖突協(xié)調(diào)機(jī)制》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第3期。。作為中國(guó)最為重要的大都市區(qū)之一，長(zhǎng)三角大都市區(qū)的跨界公共事務(wù)正在不斷增多，需要從區(qū)域?qū)用孢M(jìn)行一體化治理。長(zhǎng)三角大都市區(qū)跨界公共事務(wù)的一體化治理與傳統(tǒng)基于行政區(qū)劃的分割化治理相比，顯然體現(xiàn)了不同治理主體合作治理的內(nèi)在訴求。已有研究將公共事務(wù)治理模式區(qū)分為科層集中型治理、市場(chǎng)分散型治理和網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同治理3種模式，其中，市場(chǎng)分散型治理強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)、市場(chǎng)組織和公民等多元主體合作進(jìn)行的多中心治理，科層集中型治理強(qiáng)調(diào)以政府為中心的層級(jí)治理，而網(wǎng)絡(luò)協(xié)同式治理強(qiáng)調(diào)角色不同的多個(gè)主體構(gòu)建共同體網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行的治理[3]易承志、張開(kāi)羽：《當(dāng)代中國(guó)環(huán)境治理中的網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同及其優(yōu)化——以“零盟”為例》，《社會(huì)科學(xué)》2019年第3期。。有研究者認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理作為一種治理模式是指多元主體通過(guò)協(xié)同合作，整合資源、信息和能力，以解決單一主體無(wú)法或難以解決的問(wèn)題[4]范如國(guó)：《“全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”治理：復(fù)雜性范式與中國(guó)參與》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第2期。。上述觀點(diǎn)雖然對(duì)網(wǎng)絡(luò)（式）協(xié)同治理的具體理解有所不同，但都強(qiáng)調(diào)多主體之間的協(xié)同合作。筆者在借鑒上述觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上使用網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理這一概念，并將網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理理解為以政府為主導(dǎo)的多元主體構(gòu)建治理網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行合作治理的過(guò)程。在大都市區(qū)跨界公共事務(wù)治理過(guò)程中，單一的科層集中型和市場(chǎng)分散型治理模式均存在內(nèi)在的不足。一方面，對(duì)于科層集中型治理模式而言，基于行政區(qū)劃的科層制行政權(quán)威受制于行政邊界，難以突破行政邊界對(duì)大都市區(qū)公共事務(wù)一體化治理功能的制約[1]易承志：《超越行政邊界：城市化、大都市區(qū)整體性治理與政府治理模式創(chuàng)新》，《南京社會(huì)科學(xué)》2016年第5期。。另一方面，市場(chǎng)分散型治理模式忽略了中國(guó)公共事務(wù)治理過(guò)程中政府作用的重要性。這是因?yàn)樾枰矙?quán)威支持的公共事務(wù)治理，既是政府組織的基本職責(zé)，也是具有強(qiáng)制性、權(quán)威性和公共性的政府組織發(fā)揮其組織比較優(yōu)勢(shì)之所在[2]易承志：《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相關(guān)問(wèn)題研究——基于組織功能比較優(yōu)勢(shì)的視角·以上海市為例》，《太平洋學(xué)報(bào)》2012年第1期。。在政府的主導(dǎo)下，市場(chǎng)和社會(huì)組織作為另外兩種重要的組織形式可以積極參與公共事務(wù)治理并發(fā)揮作用。此外，盡管市場(chǎng)和社會(huì)的力量隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展日益成長(zhǎng)，但仍然存在一些不足，制約了其參與作用的發(fā)揮。在此背景下，大都市區(qū)公共事務(wù)治理離不開(kāi)以政府為主導(dǎo)力量的有效推動(dòng)。本文將著重基于網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理的視角，對(duì)長(zhǎng)三角大都市區(qū)公共事務(wù)一體化治理的路徑進(jìn)行分析。

網(wǎng)絡(luò)和治理網(wǎng)絡(luò)是推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理的基礎(chǔ)，現(xiàn)有研究對(duì)網(wǎng)絡(luò)和治理網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行了界定。有研究者認(rèn)為，“網(wǎng)絡(luò)由許多點(diǎn)（node）與連接兩點(diǎn)間的一些邊（edge）組成，其中點(diǎn)用來(lái)代表組成真實(shí)系統(tǒng)中的個(gè)體（網(wǎng)絡(luò)參與者），而邊用來(lái)表示個(gè)體間的連接關(guān)系”[3]馬捷、鎖利銘、陳斌：《從合作區(qū)到區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)：結(jié)構(gòu)、路徑與演進(jìn)——來(lái)自“9+2”合作區(qū)191項(xiàng)府際協(xié)議的網(wǎng)絡(luò)分析》，《中國(guó)軟科學(xué)》2014年第12期。。這一觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)是由節(jié)點(diǎn)和連線(xiàn)作為基本要素組成的特定結(jié)構(gòu)。治理網(wǎng)絡(luò)是網(wǎng)絡(luò)概念在治理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。有研究者將區(qū)域跨界公共事務(wù)的治理網(wǎng)絡(luò)界定為具有共同治理目標(biāo)的不同治理主體基于協(xié)商自愿結(jié)成的特定關(guān)系結(jié)構(gòu)[4]易承志：《跨界公共事務(wù)、區(qū)域合作共治與整體性治理》，《學(xué)術(shù)月刊》2017年第11期。。面對(duì)大都市區(qū)公共事務(wù)治理由分治向合治的轉(zhuǎn)型，超越碎片化行政邊界的制約，推進(jìn)以連接和嵌入為特征的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理，是大都市區(qū)公共事務(wù)一體化治理的必然選擇。推進(jìn)長(zhǎng)三角大都市區(qū)跨界公共事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理，需要在構(gòu)建跨界公共事務(wù)協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，針對(duì)當(dāng)前區(qū)域公共事務(wù)治理存在的邊界沖突現(xiàn)狀，從多個(gè)方面采取有力的措施，以網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理解決邊界沖突，實(shí)現(xiàn)對(duì)長(zhǎng)三角大都市區(qū)公共事務(wù)的一體化治理。

1.行政邊界的跨越 行政邊界作為界分政府行政管轄權(quán)的標(biāo)志，是特定國(guó)家或地區(qū)行政區(qū)劃的產(chǎn)物[5]任以勝、陸林、朱道才：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下的行政邊界研究框架》，《經(jīng)濟(jì)地理》2019年第3期。，本身具有客觀性和穩(wěn)定性。大都市區(qū)內(nèi)部存在的碎片化行政邊界以及由此而來(lái)的碎片化行政權(quán)威制約了跨界公共事務(wù)整體性治理需求的實(shí)現(xiàn)。行政邊界的碎片化現(xiàn)狀與大都市區(qū)跨界公共事務(wù)治理的整體性需求是大都市區(qū)跨界公共事務(wù)治理存在的一對(duì)突出矛盾[6]易承志：《超越行政邊界：城市化、大都市區(qū)整體性治理與政府治理模式創(chuàng)新》，《南京社會(huì)科學(xué)》2016年第5期。。長(zhǎng)三角作為一個(gè)空間相鄰、內(nèi)部有著緊密社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系且程度不斷提升的大都市區(qū)，出現(xiàn)的跨界公共事務(wù)不斷增多，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)一體化治理的需求相比一般的大都市區(qū)也更為迫切。

實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角大都市區(qū)公共事務(wù)的一體化治理需要突破區(qū)域內(nèi)碎片化行政邊界的制約。那么，如何才能有效突破碎片化行政邊界的制約呢？這就需要大力構(gòu)建和不斷優(yōu)化區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)治理主體之間的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同來(lái)跨越碎片化行政邊界所編織的樊籬。網(wǎng)絡(luò)是由不同的節(jié)點(diǎn)及其間的連線(xiàn)構(gòu)成的有機(jī)結(jié)構(gòu)。在區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)中，分割的行政邊界所劃定的地方行政轄區(qū)在某種程度上構(gòu)成了區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)中的特定節(jié)點(diǎn)，而由政府主導(dǎo)的縱向或橫向的府際協(xié)作機(jī)制、注重體現(xiàn)企業(yè)作用的市場(chǎng)機(jī)制和重視發(fā)揮社會(huì)組織作用的志愿機(jī)制則構(gòu)成了特定節(jié)點(diǎn)之間的連線(xiàn)，并成為區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)形成的重要條件。區(qū)域跨界公共事務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建和優(yōu)化，能夠?yàn)橥黄扑槠姓吔绲闹萍s提供必要的結(jié)構(gòu)支持。實(shí)際上，隨著一體化的不斷推進(jìn)，長(zhǎng)三角大都市區(qū)也在大力推進(jìn)體現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織協(xié)同的區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建。例如，2021年5月，在長(zhǎng)三角大都市區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)和長(zhǎng)三角一體化發(fā)展高層論壇召開(kāi)期間，長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新共同體建設(shè)辦公室正式設(shè)立，嘉定、青浦、蘇州、無(wú)錫、常州、嘉興、湖州、宣城等地簽署了環(huán)太湖科技創(chuàng)新圈戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)水鄉(xiāng)客廳開(kāi)發(fā)建設(shè)有限公司開(kāi)始運(yùn)營(yíng)，在繼續(xù)加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)地方政府協(xié)作的基礎(chǔ)上，也體現(xiàn)了對(duì)發(fā)揮市場(chǎng)力量的重視，促進(jìn)了有為政府與有效市場(chǎng)的協(xié)同[1]劉亢、凌軍輝、陳剛、何磊靜：《長(zhǎng)三角一體化從全面加速邁向全面深化》，2021年8月21日，http://lw.xinhuanet.com/2021-06/07/c_139993803.htm。。2021年2月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《虹橋國(guó)際開(kāi)放樞紐建設(shè)總體方案》明確提出，支持在上海登記設(shè)立跨區(qū)域的社會(huì)組織，強(qiáng)化服務(wù)長(zhǎng)三角一體化的功能[2]《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)〈虹橋國(guó)際開(kāi)放樞紐建設(shè)總體方案〉的通知》，2021年10月23日，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/tzgg/202102/t20210224_1267781.html。。這體現(xiàn)了對(duì)發(fā)揮社會(huì)組織助力長(zhǎng)三角大都市區(qū)跨界公共事務(wù)一體化治理作用的重視。要構(gòu)建區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)，成功跨越碎片化行政邊界對(duì)大都市區(qū)跨界公共事務(wù)整體性治理的制約，關(guān)鍵之一在于強(qiáng)化治理網(wǎng)絡(luò)的包容性。這又具體包括兩種情況：一是治理主體應(yīng)該體現(xiàn)包容性。區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成主體不能僅限于政府及其部門(mén)，而且應(yīng)該包括相關(guān)的企業(yè)和社會(huì)組織。二是實(shí)現(xiàn)的利益應(yīng)該具有包容性。大都市區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)是由不同治理主體組成的有機(jī)整體，應(yīng)該整體考慮和合理平衡相關(guān)治理主體的利益訴求和利益關(guān)切。只有這樣，才能充分調(diào)動(dòng)各治理主體的積極性，最大程度發(fā)揮各治理主體的合力。

2.戶(hù)籍邊界的打通 大都市區(qū)跨界公共事務(wù)的一體化治理不僅需要以網(wǎng)絡(luò)協(xié)同跨越碎片化的行政邊界，也需要以網(wǎng)絡(luò)協(xié)同打通剛性的戶(hù)籍邊界。行政邊界與戶(hù)籍邊界是兩個(gè)不同的概念，但兩者之間又存在內(nèi)在的聯(lián)系。一般而言，戶(hù)籍是與特定的行政轄區(qū)聯(lián)系在一起的，登記在本行政轄區(qū)的戶(hù)籍屬于本地戶(hù)籍，登記在本行政轄區(qū)之外的戶(hù)籍則屬于非本地戶(hù)籍。在地方公共事務(wù)治理過(guò)程中，地方政府注意力的關(guān)注對(duì)象和公共服務(wù)資源的配置依據(jù)經(jīng)歷了一個(gè)由本地戶(hù)籍居民向本地常住居民轉(zhuǎn)變的過(guò)程。在傳統(tǒng)地方政府的公共事務(wù)治理過(guò)程中，政府注意力的關(guān)注對(duì)象和公共服務(wù)資源的配置依據(jù)在很大程度上是本地戶(hù)籍居民。隨著城市化的不斷推進(jìn)和戶(hù)籍制度改革的日益深化，常住人口作為城市居民的重要組成部分，對(duì)公共事務(wù)治理和公共服務(wù)供給的需求日益受到政府的重視，也日益被納入公共服務(wù)資源配置的依據(jù)。

然而，隨著城市化的不斷推進(jìn)，那些非本地戶(hù)籍也不在當(dāng)?shù)爻Ｗ〉呐R近轄區(qū)居民很大程度上既沒(méi)有成為地方政府注意力關(guān)注的對(duì)象，也沒(méi)有成為地方政府公共服務(wù)資源配置的依據(jù)。這些居民已經(jīng)越來(lái)越多地成為大都市區(qū)跨界公共事務(wù)影響的對(duì)象和利益相關(guān)者。因此，在大都市區(qū)公共事務(wù)一體化治理中，應(yīng)當(dāng)打通戶(hù)籍邊界，將大都市區(qū)的居民作為一個(gè)整體予以考慮。近年來(lái)，隨著長(zhǎng)三角大都市區(qū)一體化的日益推進(jìn)，跨越戶(hù)籍邊界的大都市區(qū)公共服務(wù)一體化供給，已經(jīng)越來(lái)越受到區(qū)域內(nèi)不同地方政府的重視，并且日益通過(guò)網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理在實(shí)踐中得到落實(shí)。例如，2021年5月，長(zhǎng)三角正式上線(xiàn)了“一網(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)地圖，基于數(shù)據(jù)的共享和業(yè)務(wù)的聯(lián)動(dòng)推進(jìn)區(qū)域一體化政務(wù)服務(wù)[3]葉松麗：《長(zhǎng)三角“一網(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)地圖上線(xiàn)》，2021年7月12日，https://m.gmw.cn/baijia/2021-05/30/1302328864.html。。傳統(tǒng)上一些主要面向本地戶(hù)籍居民或常住人口提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，如購(gòu)房住房公積金提取、就醫(yī)門(mén)診費(fèi)用結(jié)算等，正在越來(lái)越多地通過(guò)線(xiàn)上線(xiàn)下協(xié)同的方式實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)跨省通辦，有力地推進(jìn)了區(qū)域跨界公共事務(wù)的一體化治理實(shí)踐。進(jìn)一步以網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理打通跨界公共事務(wù)一體化治理的戶(hù)籍邊界，一個(gè)關(guān)鍵的地方是需要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理著力拓展公共事務(wù)一體化治理的范圍。跨界公共事務(wù)治理不僅包括跨界公共服務(wù)的供給，也包括跨界公共問(wèn)題的解決。當(dāng)前，長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)事項(xiàng)正在越來(lái)越多地實(shí)現(xiàn)跨行政轄區(qū)通辦，然而一些與鄰近地區(qū)不同戶(hù)籍群體都關(guān)系密切的跨界公共問(wèn)題，如生態(tài)環(huán)境污染，仍然有待解決。為此，應(yīng)通過(guò)治理網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)化和治理能力的提升不斷拓展公共事務(wù)一體化治理的范圍，使得大都市區(qū)內(nèi)不同戶(hù)籍身份的居民都能共享一體化治理的成果。

3.功能邊界的嵌入 上文已經(jīng)指出，當(dāng)前長(zhǎng)三角大都市區(qū)跨界公共事務(wù)的整體性治理面臨著行政邊界與功能邊界之間的張力與沖突。一方面，是大都市區(qū)內(nèi)公共事務(wù)治理的需要超出特定行政轄區(qū)不斷擴(kuò)展；另一方面，是地方行政轄區(qū)的行政邊界在行政區(qū)劃制度的作用下保持了基本的剛性，較少發(fā)生變動(dòng)，由此帶來(lái)作為公共事務(wù)治理主導(dǎo)力量的行政權(quán)威在區(qū)域內(nèi)的碎片化特征。大都市區(qū)跨界公共事務(wù)的一體化治理反映的是公共事務(wù)治理功能邊界擴(kuò)張?zhí)岢龅闹卫硇枨?。行政邊界與功能邊界之間的沖突是大都市區(qū)跨界公共事務(wù)一體化治理面臨的一種基本沖突。這一沖突的實(shí)質(zhì)在于，隨著大都市區(qū)一體化的推進(jìn)和公共事務(wù)的不斷擴(kuò)張，公共事務(wù)的治理需求不斷地超出行政邊界，需要在大都市區(qū)的范圍內(nèi)行使公共事務(wù)治理職能，然而行政邊界的剛性決定了地方政府對(duì)公共事務(wù)治理職能的實(shí)際履行只能限于行政轄區(qū)范圍內(nèi)。這就使得大都市區(qū)的行政邊界與功能邊界存在不一致[1]易承志：《超越行政邊界：城市化、大都市區(qū)整體性治理與政府治理模式創(chuàng)新》，《南京社會(huì)科學(xué)》2016年第5期。。由此，解決大都市區(qū)跨界公共事務(wù)行政邊界與功能邊界之間的沖突，關(guān)鍵在于解決行政邊界與功能邊界不一致帶來(lái)的問(wèn)題。大都市區(qū)跨界公共事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理，能夠基于網(wǎng)絡(luò)的連接性?xún)?yōu)勢(shì)，嵌入跨界公共事務(wù)的功能邊界并通過(guò)多主體的治理協(xié)同完成治理目標(biāo)，從而超越行政邊界的限制以滿(mǎn)足跨界公共事務(wù)整體性治理的需要。

那么，如何才能使網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理嵌入大都市區(qū)跨界公共事務(wù)的功能邊界呢？其中的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)在于強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理的情境性。長(zhǎng)三角大都市區(qū)跨界公共事務(wù)涉及生態(tài)環(huán)境、公共交通、公共安全、社會(huì)保障等諸多領(lǐng)域，不同領(lǐng)域的跨界公共事務(wù)治理既具有共通性，也具有差異性，這就要求網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理應(yīng)該基于不同領(lǐng)域跨界公共事務(wù)的具體情境，采取有針對(duì)性的措施予以應(yīng)對(duì)。近年來(lái)，隨著區(qū)域一體化的推進(jìn)，長(zhǎng)三角大都市區(qū)已經(jīng)在不斷推進(jìn)多個(gè)領(lǐng)域的公共事務(wù)協(xié)同治理，并且已經(jīng)取得了明顯的階段性成效。例如，在生態(tài)治理領(lǐng)域，長(zhǎng)三角推進(jìn)了對(duì)水環(huán)境、大氣、固體廢棄物等的協(xié)同治理；在公共交通方面，越來(lái)越多的鄰近地區(qū)斷頭路得以打通，區(qū)域內(nèi)10個(gè)有軌道交通的城市已經(jīng)走向掃碼乘車(chē)“一碼通行”；在社會(huì)保障方面，區(qū)域內(nèi)41個(gè)城市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)醫(yī)保的“一卡通”，養(yǎng)老保障服務(wù)的同城化趨勢(shì)也日益明顯；在政務(wù)服務(wù)辦理方面，長(zhǎng)三角推進(jìn)了越來(lái)越多政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的跨域一體化辦理[2]劉亢、凌軍輝、陳剛、何磊靜：《長(zhǎng)三角一體化從全面加速邁向全面深化》，2021年7月23日，http://lw.xinhuanet.com/2021-06/07/c_139993803.htm。。進(jìn)一步以網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理消解長(zhǎng)三角大都市區(qū)公共事務(wù)一體化治理中行政邊界與功能邊界之間的沖突，需要著力在兩個(gè)方面下功夫：一方面，應(yīng)不斷強(qiáng)化行政邊界與功能邊界之間的網(wǎng)絡(luò)連接。功能邊界在很大程度上代表了公共事務(wù)治理的理想范圍，而行政邊界則很大程度上框定了行政權(quán)威治理的現(xiàn)實(shí)范圍。為了不斷彌合和縮小行政邊界與功能邊界之間的差距，應(yīng)不斷建立和優(yōu)化區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)的合力，強(qiáng)化行政邊界與功能邊界之間的網(wǎng)絡(luò)連接，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的一體化治理。另一方面，應(yīng)不斷強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理對(duì)功能邊界的精準(zhǔn)嵌入。大都市區(qū)跨界公共事務(wù)的治理需求在不同領(lǐng)域有著不同的表現(xiàn)，其功能邊界在不同領(lǐng)域也有不同的特征，網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理只有實(shí)現(xiàn)對(duì)功能邊界的精準(zhǔn)嵌入才能發(fā)揮最大的作用。為此，應(yīng)根據(jù)大都市區(qū)不同領(lǐng)域公共事務(wù)一體化治理的實(shí)際需求和功能邊界的具體特征，對(duì)多元治理主體的作用程度、作用方式和作用機(jī)制采取差異性的安排，以實(shí)現(xiàn)對(duì)大都市區(qū)不同領(lǐng)域公共事務(wù)整體性的精準(zhǔn)治理。

4.地理邊界的超越 地理邊界既可能因?yàn)樘烊坏膮^(qū)隔性增強(qiáng)臨近地區(qū)間的地理分割，也可能因?yàn)樘烊坏倪B接性增強(qiáng)鄰近地區(qū)間的聯(lián)系。這就給大都市區(qū)內(nèi)行政邊界與地理邊界帶來(lái)了差異性的互動(dòng)關(guān)系。在此背景下，地理邊界既可能強(qiáng)化行政邊界的碎片化，也可能弱化行政邊界的碎片化。在區(qū)域跨界公共事務(wù)治理中，地理邊界與鄰近地區(qū)聯(lián)系的緊密性強(qiáng)化了對(duì)跨界公共事務(wù)整體性治理的需求，而地理邊界與鄰近地區(qū)的分割則會(huì)強(qiáng)化行政邊界的剛性。因此，不論是哪一種情況，其結(jié)果往往都強(qiáng)化了行政邊界與功能邊界之間的沖突。對(duì)于大都市區(qū)而言，跨界公共事務(wù)不僅是跨行政邊界的，也是跨地理邊界的。顯然，大都市區(qū)跨界公共事務(wù)的一體化治理需要超越地理邊界的限定，將地理邊界內(nèi)外的臨近地區(qū)作為一個(gè)有機(jī)體予以整體性對(duì)待，而網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理則是實(shí)現(xiàn)整體性對(duì)待的重要路徑。

為了加快推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展，中共中央、國(guó)務(wù)院于2019年印發(fā)了《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確以上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善為范圍建設(shè)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，強(qiáng)調(diào)在不改變現(xiàn)行行政隸屬關(guān)系的前提下打破行政邊界[1]《中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)〈長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要〉》，2021年3月7日，http://www.gov.cn/zhengce/2019-12/01/content_5457442.htm。。2019年10月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)國(guó)務(wù)院批復(fù)同意的《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，進(jìn)一步提出推進(jìn)區(qū)域內(nèi)太浦河、淀山湖等跨界水體生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理，強(qiáng)調(diào)在統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境目標(biāo)下探索建立多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[2]《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案的通知》，2021年5月17日，http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/19/content_5453512.htm。。這體現(xiàn)了國(guó)家以整體性思維破解長(zhǎng)三角大都市區(qū)碎片化治理的頂層設(shè)計(jì)思路。隨著一體化的不斷推進(jìn)，長(zhǎng)三角大都市區(qū)已經(jīng)開(kāi)展了網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理的實(shí)踐探索，不斷強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)不同地方的協(xié)商合作，以超越區(qū)域內(nèi)部地理邊界對(duì)跨界公共事務(wù)一體化治理的制約。例如，江蘇和安徽兩省邊界的天目湖一度面臨因?yàn)槲鬯欧艑?dǎo)致的飲水安全問(wèn)題。為了保護(hù)水質(zhì)和生態(tài)，臨湖的江蘇溧陽(yáng)、安徽郎溪和安徽廣德三地探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償?shù)姆绞狡胶獠煌嫦嚓P(guān)者在湖區(qū)水質(zhì)保護(hù)上的成本和收益，以增強(qiáng)不同利益相關(guān)者在水環(huán)境保護(hù)上的積極性。該協(xié)同治理實(shí)踐取得了明顯的成效。在各方的協(xié)同努力下，天目湖的水質(zhì)整體上達(dá)到了Ⅱ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)[3]劉亢、凌軍輝、陳剛、何磊靜：《長(zhǎng)三角一體化從全面加速邁向全面深化》，2021年5月12日，http://lw.xinhuanet.com/2021-06/07/c_139993803.htm。。再如，流經(jīng)安徽和浙江兩省的新安江流域啟動(dòng)了跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。該機(jī)制明確規(guī)定，如果水質(zhì)達(dá)標(biāo)，下游給上游補(bǔ)償；如果水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，則上游給下游補(bǔ)償。目前，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制經(jīng)過(guò)三輪試點(diǎn)，在提升流域水質(zhì)方面取得了顯著的成績(jī)[4]劉亢、凌軍輝、陳剛、何磊靜：《長(zhǎng)三角一體化從全面加速邁向全面深化》，2021年5月12日，http://lw.xinhuanet.com/2021-06/07/c_139993803.htm。。進(jìn)一步以網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理超越長(zhǎng)三角大都市區(qū)內(nèi)地理邊界對(duì)跨界公共事務(wù)一體化治理的制約，一個(gè)關(guān)鍵是基于系統(tǒng)性觀念和整體性思維將地理邊界置于大都市區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)中，對(duì)地理邊界鄰接地區(qū)和相關(guān)主體的利益進(jìn)行通盤(pán)考慮，并且通過(guò)治理機(jī)制的創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)各方利益的合理平衡。