三孩政策背景下完善生育保險(xiǎn)制度的思考

蔣美華 彭穎

（鄭州大學(xué) 河南鄭州 450001）

我國(guó)從1971年以來(lái)，實(shí)施了長(zhǎng)達(dá)40年的計(jì)劃生育政策后，逐漸開(kāi)始實(shí)施“雙獨(dú)二孩”以及“單獨(dú)二孩”的生育政策，2015年黨的十八屆五中全會(huì)提出施行“全面二孩”政策，新生兒數(shù)量以1780萬(wàn)人次達(dá)到二十多年來(lái)的大增長(zhǎng)幅度，總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)率5.86%也創(chuàng)造了近十年新高，但我國(guó)仍然處于低生育水平國(guó)家的行列[1]。2021年5月31日，中央提出“實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套支持措施”。生育政策從約束走向包容，是為了穩(wěn)定生育水平，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展提供相當(dāng)?shù)娜肆Y源儲(chǔ)備。在生育政策體系中，生育保險(xiǎn)一直以來(lái)以制度的形式將生育風(fēng)險(xiǎn)不斷分?jǐn)傊寥鐣?huì)，在提高女性生育意愿與不斷降低女性生育成本中發(fā)揮著重要作用。因此，“三孩政策”啟動(dòng)之后，為了更好地維護(hù)女性權(quán)益，理應(yīng)進(jìn)一步完善生育保險(xiǎn)制度。

一、我國(guó)生育保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程

我國(guó)生育保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程經(jīng)過(guò)了以下幾個(gè)階段：國(guó)家生育保險(xiǎn)時(shí)期、企業(yè)單位生育保險(xiǎn)時(shí)期、生育保險(xiǎn)改革的探索時(shí)期以及生育保險(xiǎn)制度完善時(shí)期。經(jīng)過(guò)這四個(gè)階段的發(fā)展，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了從國(guó)家保險(xiǎn)模式和企業(yè)單位保險(xiǎn)模式向社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。國(guó)家生育保險(xiǎn)時(shí)期主要由國(guó)家、機(jī)關(guān)及事業(yè)單位提供保障女職工生育期間多方面權(quán)益的生育保障，在這一階段生育保險(xiǎn)呈現(xiàn)出保障內(nèi)容的相對(duì)完整，但是保障水平偏低、保障范圍狹窄的特點(diǎn)；企業(yè)單位生育保險(xiǎn)時(shí)期生育保險(xiǎn)制度發(fā)展受到一定阻礙，女性的基本生育權(quán)益得到基本保障，但是保障人群沒(méi)有進(jìn)一步擴(kuò)大，生育保險(xiǎn)制度的待遇水平?jīng)]有達(dá)到預(yù)期效果，女性生育期間被保障的各項(xiàng)權(quán)益不足；在改革探索時(shí)期，生育保險(xiǎn)制度有了較大程度的進(jìn)步，生育保險(xiǎn)制度逐步從企業(yè)單位保障模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)統(tǒng)籌模式；而在完善時(shí)期，生育保險(xiǎn)制度逐步進(jìn)入到規(guī)范化和法制化階段，不僅在生育保險(xiǎn)的立法層次上面有了提高，女性的生育貢獻(xiàn)也得到了國(guó)家及社會(huì)的逐漸認(rèn)可與重視。

二、三孩政策背景下生育保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

（一）生育保險(xiǎn)制度發(fā)展不平衡

一是區(qū)域結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡。區(qū)域結(jié)構(gòu)發(fā)展的不平衡主要體現(xiàn)在生育保險(xiǎn)制度較低的統(tǒng)籌層次方面，并且各地政策存在標(biāo)準(zhǔn)不一致的問(wèn)題、“碎片化”現(xiàn)象較為嚴(yán)重。各地區(qū)之間在保障待遇方面存在著較大的差別，兩極分化較為嚴(yán)重，其中補(bǔ)貼高的地方每年可達(dá)22萬(wàn)元生育津貼，高于全國(guó)平均水準(zhǔn)的十倍，而最低的地區(qū)則不足萬(wàn)元?；I資水平低下、醫(yī)療服務(wù)水平提高而導(dǎo)致的醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用迅速增長(zhǎng)、大部分基金被生育津貼占據(jù)等原因?qū)е乱恍┑貐^(qū)無(wú)力提高生育保險(xiǎn)待遇。盡管生育保險(xiǎn)被并入醫(yī)療保險(xiǎn)，但這些問(wèn)題也沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)上的解決。

二是群體結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡。截至2019年底，全國(guó)僅2.13億人參加生育保險(xiǎn)，相比職工醫(yī)保的目標(biāo)缺口1.15億人，與全部的就業(yè)人口7.76億人還有很大差距。參保人員主要覆蓋機(jī)關(guān)事業(yè)單位以及國(guó)有企業(yè)、大型民營(yíng)企業(yè)，全年約680萬(wàn)人次享受到生育醫(yī)療待遇，約420人次可享受到生育津貼待遇[3]，人次遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際生育婦女?dāng)?shù)量。部分女性如家庭主婦等群體仍被制度排除在外，她們不能自行繳納生育保險(xiǎn)，也無(wú)法享受到生育津貼，不能享受國(guó)家政策帶來(lái)的福利。

三是性別結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡。雖然我國(guó)的生育保險(xiǎn)制度在很大程度上維護(hù)女性的合法權(quán)益，但卻在一定程度上忽視了男性在履行義務(wù)時(shí)應(yīng)獲得的相關(guān)權(quán)益。而且過(guò)度地強(qiáng)調(diào)女性權(quán)益反而會(huì)適得其反，對(duì)家庭結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性也會(huì)產(chǎn)生潛在的負(fù)面影響，在一定程度上制約了家庭的發(fā)展能力。目前勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)女性就業(yè)歧視的現(xiàn)象普遍存在，由于生育保險(xiǎn)需要由單位繳納，導(dǎo)致女性的用工成本明顯高于男性，企業(yè)為追求利益更大化就更愿意選擇雇傭男性，這在一定程度上加深了就業(yè)的不平等現(xiàn)象，不利于維護(hù)女性的權(quán)益。

（二）生育保險(xiǎn)制度發(fā)展不充分

一是受益范圍不充分。受益范圍不充分的問(wèn)題自建國(guó)以來(lái)就一直存在，不同身份的女性群體都承擔(dān)著相同的生育責(zé)任、承擔(dān)著相應(yīng)的生育風(fēng)險(xiǎn)，但國(guó)家并未在生育保障方面給予所有女性平等的待遇。我國(guó)的生育保險(xiǎn)制度基本上成了城鎮(zhèn)職工的專利，這也就意味著有很大一部分女性群體因生育行為造成的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法得到化解與保障，這種現(xiàn)狀無(wú)法對(duì)生育政策的順利實(shí)施與推行起到實(shí)質(zhì)性作用，是生育保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的缺陷，忽視了部分女性的權(quán)益。尤其是現(xiàn)在三孩政策提出以后，生育保險(xiǎn)制度應(yīng)成為全國(guó)女性共享我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)成果的一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，獲得應(yīng)有的生育保障權(quán)益，更應(yīng)該成為生育保險(xiǎn)制度需要完善的方向。

二是待遇支付不充分。從生育保險(xiǎn)的內(nèi)容上看，包括生育假期、生育津貼及相關(guān)醫(yī)療服務(wù)等，這些更多地側(cè)重于女性生孩子階段的保障。從支付方式上看，以河南省為例，采用一次性定額支付的方式來(lái)支付生育醫(yī)療費(fèi)用，但由于醫(yī)療服務(wù)水平的不斷提高，醫(yī)療費(fèi)用也在不斷增加，定額補(bǔ)助的數(shù)額相對(duì)有限，導(dǎo)致只能自己來(lái)承擔(dān)一些無(wú)法報(bào)銷的前期相關(guān)檢測(cè)費(fèi)用。就目前育齡女性群體來(lái)看，高齡產(chǎn)婦越來(lái)越多，生育風(fēng)險(xiǎn)也就相對(duì)更大，往往會(huì)選擇增加孕期的檢查次數(shù)以降低風(fēng)險(xiǎn)，花費(fèi)的醫(yī)療費(fèi)用隨之增多，但是生育津貼和醫(yī)療費(fèi)用并沒(méi)有增加[4]。而且隨著目前國(guó)家推行三孩政策，三孩的出生、撫養(yǎng)都會(huì)增加家庭的支出，相對(duì)于“生”孩子，“育”孩子更為艱難。生育保險(xiǎn)僅僅負(fù)擔(dān)了生孩子的部分費(fèi)用，未考慮孩子出生后的一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

三是政策效果釋放不充分。國(guó)務(wù)院辦公廳在2017年初出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施試點(diǎn)方案》的通知，截至2018年上半年，全國(guó)生育保險(xiǎn)參保人數(shù)有了顯著性增加，比2017年相比增加了429萬(wàn)人，達(dá)到了19669萬(wàn)人，但與我國(guó)城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)覆蓋率90%的目標(biāo)還相差甚遠(yuǎn)，在兩險(xiǎn)合并后這個(gè)問(wèn)題也沒(méi)有得到徹底解決[5]。另一方面，2020年是全面放開(kāi)二孩的第五年，新生兒數(shù)量并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的增長(zhǎng)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)：2016年出生人數(shù)1786萬(wàn)人，達(dá)到了近十年的人口峰值，但是出生人口逐年減少，2020年我國(guó)出生人口只有1200萬(wàn)人，比2016年的近十年峰值少了大約586萬(wàn)人[6]。新生兒數(shù)量的不斷下降與生育保險(xiǎn)待遇不平衡、受益范圍窄等有密不可分的關(guān)系。

三、三孩政策背景下我國(guó)生育保險(xiǎn)制度優(yōu)化建議

三孩政策的配套措施中提出，“要完善生育休假與生育保險(xiǎn)制度，加強(qiáng)稅收、住房等支持政策，保障女性就業(yè)合法權(quán)益”。《中國(guó)婦女發(fā)展綱要（2021—2030年）》中也明確提出要落實(shí)產(chǎn)假制度和生育津貼，探索實(shí)施父母育兒假等。可以看出，目前的政策與制度方向都在向既要保障家庭生育，也要保障女性的就業(yè)權(quán)益靠攏。

（一）擴(kuò)大和提高生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍與受益程度

兩險(xiǎn)合并之后，實(shí)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一基金征繳與管理，生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍有了一定程度的提高，但仍然有很大的上升空間。擴(kuò)大覆蓋范圍對(duì)于女性的生育權(quán)益保障和制度的可持續(xù)發(fā)展都有著至關(guān)重要的意義，而提高受益程度則能在一定程度上提升女性的生育意愿。首先，覆蓋范圍不應(yīng)僅僅局限于城鎮(zhèn)企業(yè)單位職工，而應(yīng)該實(shí)現(xiàn)生育主體的應(yīng)保盡保，將非城鎮(zhèn)職業(yè)女性，比如非正規(guī)就業(yè)婦女、自主創(chuàng)業(yè)婦女、流動(dòng)?jì)D女、家庭主婦等這些群體也納入到生育保險(xiǎn)的待遇中去。想要在三孩政策實(shí)施之后提振生育水平，就必須在生育保障方面考慮到所有生育主體的權(quán)益。其次，在受益程度方面，考慮到實(shí)施三孩生育政策之后，高齡孕產(chǎn)婦比例可能增加，生育面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)增大，在醫(yī)療待遇方面，應(yīng)該推進(jìn)孕產(chǎn)婦產(chǎn)前和產(chǎn)后的綜合醫(yī)療檢查服務(wù)，排查生育風(fēng)險(xiǎn)，在提高醫(yī)療待遇水平方面讓女性感受到生育保險(xiǎn)制度的改善所帶來(lái)的益處[7]。

（二）改革和探索合理的資金籌集與分擔(dān)模式

充足的生育保險(xiǎn)基金是擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋范圍和提高受益程度的保障。人口發(fā)展問(wèn)題是關(guān)系到中華民族發(fā)展的大問(wèn)題，生育孩子不只是一個(gè)小家庭的事情，而是社會(huì)和國(guó)家需要共同承擔(dān)的一份責(zé)任。整個(gè)社會(huì)應(yīng)該合理分擔(dān)生育養(yǎng)育和教育的成本，形成合理分擔(dān)成本的養(yǎng)娃模式。在資金籌集方面，應(yīng)該拓寬資金籌集的渠道，可以由個(gè)人、企業(yè)和政府共同負(fù)擔(dān)生育保險(xiǎn)金，這樣不僅可以在一定程度上減輕企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也可以更好地滿足三孩政策實(shí)施之后對(duì)生育保險(xiǎn)提出的新的要求。在分擔(dān)模式方面，應(yīng)該正確地運(yùn)用財(cái)政、稅收手段，降低養(yǎng)育孩子的一系列相關(guān)成本，從而激起女性的生育意愿，構(gòu)建新型生育成本的分擔(dān)模式。比如針對(duì)當(dāng)代女性因生育付出機(jī)會(huì)成本而產(chǎn)生的焦慮與壓力，防止女性因生育導(dǎo)致的職業(yè)中斷現(xiàn)象；針對(duì)雇傭多數(shù)女職工的企業(yè)，政府可以通過(guò)減稅的手段以減輕用人單位的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，這不僅可以在一定程度上減輕企業(yè)的壓力，也可以避免女性因生育陷入職業(yè)中斷的困境；針對(duì)隨著孩子數(shù)量增加而逐漸增加的教育成本，可以考慮適當(dāng)延長(zhǎng)義務(wù)教育階段時(shí)限，或者通過(guò)建立專項(xiàng)教育基金的方式給予每個(gè)家庭一定的補(bǔ)貼，專門用于孩子的教育支出等。

（三）積極建立男女共享的產(chǎn)假制度

三孩政策的落地與順利實(shí)施需要深入貫徹落實(shí)“十四五”規(guī)劃中明確提出的男女平等與婦女發(fā)展的目標(biāo)，全面考慮男女雙方的經(jīng)濟(jì)情況、就業(yè)狀況以及家庭分工，在堅(jiān)持男女平等的基礎(chǔ)上充分保護(hù)女性的合法權(quán)益。女性是產(chǎn)假制度的直接利益相關(guān)者，產(chǎn)假制度在保護(hù)女性生育權(quán)利的同時(shí)，也使得女性在職業(yè)與職場(chǎng)晉升中處于不利地位。產(chǎn)假時(shí)間越長(zhǎng)，女性離開(kāi)崗位的時(shí)間越久，越容易遭到排斥與歧視。在全面二孩政策出臺(tái)之后，工作與家庭沖突、母職困境、恐婚恐育、“生”還是“升”等話題層出不窮，目前國(guó)家推行三孩政策，這些話題將又一次引起熱議[8]。政策提出之后，不同省份紛紛響應(yīng)，廣東省衛(wèi)健委表示三孩登記女方可享80天獎(jiǎng)勵(lì)假，男方享受15天陪產(chǎn)假。因此，探索已婚男性的相應(yīng)產(chǎn)假制度刻不容緩，當(dāng)妻子休產(chǎn)假時(shí)，也應(yīng)同時(shí)規(guī)范男性休一定時(shí)間的產(chǎn)假，以減輕女性因生育帶來(lái)的生理心理負(fù)擔(dān)和因承擔(dān)生育責(zé)任而帶來(lái)的職場(chǎng)壓力，減輕女性對(duì)于生育的畏懼和焦慮。同時(shí)，為男性參與生育和養(yǎng)育提供相應(yīng)的制度性保障，積極建立男女共享的產(chǎn)假制度，適當(dāng)延長(zhǎng)男性陪產(chǎn)假，不僅有利于維護(hù)家庭穩(wěn)定發(fā)展，還能在一定程度上提高女性的生育意愿，促進(jìn)三孩政策更好更快落地。

（四）建立健全生育保險(xiǎn)制度法律法規(guī)

法律的保障是生育保險(xiǎn)制度發(fā)展和完善的堅(jiān)實(shí)后盾。國(guó)外一些國(guó)家的生育保險(xiǎn)制度發(fā)展普遍較好，它們多以立法的方式對(duì)生育保險(xiǎn)作出了明確的規(guī)定，有著一套較完整的符合國(guó)情的生育保險(xiǎn)體系。目前來(lái)看，我國(guó)的生育保險(xiǎn)立法尚不盡完善，許多生育保險(xiǎn)相關(guān)法律法規(guī)都是通過(guò)行政法規(guī)行政條例頒布實(shí)施的，生育保險(xiǎn)制度的內(nèi)容不夠規(guī)范。而且由于區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)水平的高低不同，生育保險(xiǎn)制度在實(shí)施過(guò)程中也會(huì)存在著一定差異。其次，我國(guó)的生育保險(xiǎn)主要通過(guò)企業(yè)繳費(fèi)為女職工提供生育保障，但是在實(shí)際的政策落實(shí)過(guò)程中，企業(yè)并沒(méi)有按要求為女職工繳納生育保險(xiǎn)。如果有了相關(guān)法律的約束，就會(huì)在一定程度上減少這種現(xiàn)象的發(fā)生。因此，在三孩政策推行的今天，建立健全生育保險(xiǎn)制度法律法規(guī)，不僅可以確保生育保險(xiǎn)自上而下地實(shí)施，還能體現(xiàn)國(guó)家對(duì)于女性生育問(wèn)題以及勞動(dòng)價(jià)值的重視，有利于維護(hù)女性的權(quán)益，促進(jìn)生育保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)論

三孩政策的出臺(tái)是人口生育政策又一次重大調(diào)整，中國(guó)生育政策寬松化改革也將更進(jìn)一步。但是作為生育主體的女性，她們的生育束縛與生育壓力也迎面而來(lái)。為了更好地維護(hù)女性的切身利益，保障女性權(quán)益，基于國(guó)家生育政策調(diào)整，適應(yīng)國(guó)家人口戰(zhàn)略發(fā)展需要，改革完善生育保險(xiǎn)制度具有十分重要的意義。