流域生態(tài)補(bǔ)償方法與法律機(jī)制完善研究——以始興縣墨江流域?yàn)槔?br/>

吳淑楨 唐南豪

（韶關(guān)學(xué)院 廣東韶關(guān) 512000）

生態(tài)環(huán)境在一個(gè)國(guó)家中具有至關(guān)重要的戰(zhàn)略性地位，隨著我國(guó)的發(fā)展，其重要性日益凸顯。為保障流域生態(tài)補(bǔ)償工作的順利實(shí)施，我國(guó)出臺(tái)了一系列與流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法律法規(guī)和政策制度，為補(bǔ)償實(shí)踐提供法制保障的同時(shí)，也為地方的補(bǔ)償實(shí)踐“明了方向、繪了藍(lán)圖”。早在2008年，我國(guó)就已經(jīng)在《中華人民共和國(guó)水污染防治法》中對(duì)建立水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了相關(guān)的規(guī)定，首次將補(bǔ)償工作的開展納入法律保障之中。此外，在2014年1月發(fā)布的中央一號(hào)文件、2015年4月發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》第16條、2016年12月發(fā)布的《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》中均可看到有關(guān)流域生態(tài)補(bǔ)償制度的相關(guān)規(guī)定。但我國(guó)在流域生態(tài)補(bǔ)償方面的探索起步并不算早，流域生態(tài)補(bǔ)償工作尚且處于試點(diǎn)階段，從整體上看，補(bǔ)償實(shí)踐的開展是零星的、部分的，當(dāng)前在理論和實(shí)踐上尚存在諸多不足之處，未形成體系化的補(bǔ)償機(jī)制和健全的法律法規(guī)體系，流域生態(tài)補(bǔ)償方法亟待研究、完善。

一、流域生態(tài)補(bǔ)償概述

（一）流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?/h3>

流域生態(tài)補(bǔ)償是在生態(tài)補(bǔ)償這一概念的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，在明晰流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钪埃枇私夂螢椤吧鷳B(tài)補(bǔ)償”?！吧鷳B(tài)補(bǔ)償”從認(rèn)識(shí)角度上看，存在自然角度上的概念和社會(huì)角度上的概念之分，前者側(cè)重于自然生態(tài)系統(tǒng)本身對(duì)人類活動(dòng)的抵御和自主恢復(fù)，后者側(cè)重于人類發(fā)揮主動(dòng)性，通過一系列的行為和措施實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能的維持、恢復(fù)和生態(tài)可持續(xù)，其核心在于“人”本身。本文所討論的“生態(tài)補(bǔ)償”是社會(huì)概念上的生態(tài)補(bǔ)償，在當(dāng)前，提及“生態(tài)補(bǔ)償”時(shí)，一般也多指社會(huì)概念上的生態(tài)補(bǔ)償。對(duì)“何為生態(tài)補(bǔ)償”這個(gè)問題，我國(guó)的一些學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了積極的考察，如毛顯強(qiáng)、郭峰、張誠(chéng)謙等。但是，如今我國(guó)學(xué)術(shù)界還未形成對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一認(rèn)識(shí)。綜合來看，生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍顟?yīng)包括以下內(nèi)容：以人類自主干預(yù)生態(tài)系統(tǒng)為出發(fā)，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)控、政府行政命令和規(guī)定，以及法律強(qiáng)制力的作用，明晰相關(guān)利益主體的責(zé)任，合理分配權(quán)益，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的平衡，化解兩者發(fā)展利益上的矛盾沖突，進(jìn)而有效維持流域生態(tài)功能，改善流域環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

據(jù)此，可對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償作如下定義：流域生態(tài)補(bǔ)償，是指綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和法律手段，調(diào)節(jié)流域內(nèi)各方利益相關(guān)者之間的環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系，激勵(lì)環(huán)境保護(hù)者實(shí)施生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)行為，減少環(huán)境破壞者行為的負(fù)外部性，明確環(huán)境受益者補(bǔ)償義務(wù)，賠償相關(guān)利益受害者權(quán)益損失，以保障流域生態(tài)安全、提高環(huán)境水平、增強(qiáng)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力的制度安排。流域生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)流域上中下游地區(qū)之間環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性互動(dòng)的重要手段，其主要功能在于平衡生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益、維持流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、明確相關(guān)利益主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

（二）實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾?/h3>

1.幾個(gè)代表性支持理論

（1）公共產(chǎn)品理論

流域生態(tài)環(huán)境作為一種純粹的公共產(chǎn)品，一方面具備非排他性，各主體本身可以對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行利用和開發(fā)，但又不可以排除和禁止他人對(duì)該資源的使用。另一方面具備非競(jìng)爭(zhēng)性，環(huán)境資源人人可享用，單個(gè)主體對(duì)流域生態(tài)環(huán)境資源的享用并不減少其他主體生態(tài)環(huán)境資源的享受和消費(fèi)。由若不依靠相關(guān)制度進(jìn)行調(diào)節(jié)，“搭便車”現(xiàn)象和“公地悲劇”將難以避免。

（2）生態(tài)資本理論

人類從自然界獲取收益，不可能脫離生態(tài)資本這一基礎(chǔ)的支持。但生態(tài)資本不是用之不竭的，日積月累毫無節(jié)制的索取，將不可避免地導(dǎo)致生態(tài)資本的稀缺，進(jìn)而影響人類社會(huì)正常的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。生態(tài)資本的增加并非是在短期內(nèi)就能夠一蹴而就的，而是一個(gè)需要長(zhǎng)期投資、長(zhǎng)期積累的過程，引入生態(tài)補(bǔ)償這一激勵(lì)機(jī)制，對(duì)生態(tài)資本的增值與積累有著至關(guān)重要的促進(jìn)作用。

（3）博弈理論

在一個(gè)流域中，每個(gè)主體對(duì)流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境資源進(jìn)行消費(fèi)和享受的過程，其實(shí)是一個(gè)博弈的過程。資源是有限的，但每個(gè)主體都有自身或大或小、或多或少的不同需求，“從蛋糕中分足自己的那一份”是各彼此之間共同的追求。若利益得不到合理分配，個(gè)人的最優(yōu)選擇會(huì)導(dǎo)致整體上糟糕的局面，這便是“囚徒困境”。從博弈理論的視角上看，生態(tài)補(bǔ)償是為了走出生態(tài)“囚徒困境”的一種制度安排[1]。

2.現(xiàn)實(shí)意義

（1）化解矛盾沖突，實(shí)現(xiàn)利益共享

在公共資源有限性與利益資源有限性的制約之下，有時(shí)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間難以尋得平衡，存在著尖銳的矛盾與沖突。在相當(dāng)一部分的流域中，與下游相比，上游大多數(shù)屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在滿足自身生存與發(fā)展的基本需要上已相對(duì)困難，因此難以同時(shí)兼顧生態(tài)和經(jīng)濟(jì)兩方面，在生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)上較為薄弱。上游地區(qū)處于流域生態(tài)的核心地位，這一生態(tài)屏障對(duì)下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生不可避免的重大影響，當(dāng)上游地區(qū)為改善生態(tài)環(huán)境實(shí)施生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程時(shí)，作為直接受益者的下游地區(qū)為上游提供生態(tài)補(bǔ)償，既符合公平原則的要求，又能緩解上游地區(qū)生態(tài)建設(shè)保護(hù)的壓力，同時(shí)也為自身生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)水平的保持和提高帶來長(zhǎng)久的福祉。

（2）緩解水資源環(huán)境面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)

流域水生態(tài)系統(tǒng)能夠提供諸多價(jià)值功能，但在水資源的利用方面存在過度開發(fā)、保護(hù)不足的不良現(xiàn)狀與水環(huán)境質(zhì)量下降、水生態(tài)惡化等亟待解決的問題。流域生態(tài)補(bǔ)償制度明確各方利益主體的義務(wù)關(guān)系，調(diào)整各方權(quán)益分配，是防止相關(guān)主體無條件享受水資源服務(wù)功能、無底線利用水資源價(jià)值行為的有效武器，對(duì)實(shí)現(xiàn)水生態(tài)資源價(jià)值利用與水生態(tài)保護(hù)的良性互動(dòng)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、以墨江流域?yàn)槔牧饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償實(shí)證分析

（一）墨江流域簡(jiǎn)介

1.自然地理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)概況

墨江是珠江水系北江上游一級(jí)支流，位于廣東省韶關(guān)市始興縣境內(nèi)，發(fā)源于始興縣南部隘子鎮(zhèn)，自南蜿蜒北流，經(jīng)隘子鎮(zhèn)、司前鎮(zhèn)、深渡水瑤族鄉(xiāng)、羅壩鎮(zhèn)、頓崗鎮(zhèn)、城南鎮(zhèn)、太平鎮(zhèn)和沈所鎮(zhèn)，最終匯入湞江。全長(zhǎng)89公里，集雨面積100平方千米以上，坡降2.38%，天然落差633米，多年川河徑流量12.7億立方米[2]。墨江流域總面積為1367平方公里，流域內(nèi)多中低山，流域全年熱量充足、雨量充沛，受季風(fēng)影響，濕熱季和干冷季分明，冷暖交替明顯。

至2020年末，墨江流域常住人口數(shù)為171136人，占全縣常住人口總數(shù)的86.41%，其中，隘子鎮(zhèn)13250人，司前鎮(zhèn)10320人，深渡水瑤族鄉(xiāng)3410人，羅壩鎮(zhèn)10234人，頓崗鎮(zhèn)16609人，城南鎮(zhèn)17875人，太平鎮(zhèn)87337人，沈所鎮(zhèn)12101人[3]。

2.生態(tài)保護(hù)工作開展情況

（1）進(jìn)行河流水質(zhì)監(jiān)測(cè)工作

墨江上下游分布共設(shè)有三個(gè)監(jiān)測(cè)斷面來進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)測(cè)，分別為：深渡水鄉(xiāng)境內(nèi)的橫嶺斷面、太平鎮(zhèn)鎮(zhèn)與城南鎮(zhèn)交界區(qū)域的瑤村坳斷面及太平鎮(zhèn)境內(nèi)的墨江出口斷面[4]。墨江出口斷面水質(zhì)執(zhí)行Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)，其余兩個(gè)斷面執(zhí)行Ⅱ類水標(biāo)準(zhǔn)。

（2）進(jìn)行省級(jí)以上生態(tài)公益林效益補(bǔ)償

在墨江流域中，實(shí)施對(duì)省級(jí)以上生態(tài)公益林效益補(bǔ)償?shù)恼?，補(bǔ)償區(qū)域劃分為一般區(qū)域和特殊區(qū)域，區(qū)域不同，補(bǔ)償資金的標(biāo)準(zhǔn)也不同，補(bǔ)償資金的內(nèi)容分為損失性補(bǔ)償資金、村級(jí)管理費(fèi)、鎮(zhèn)級(jí)管理費(fèi)、縣級(jí)管理費(fèi)和管護(hù)費(fèi)[5]。

（二）目前墨江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕椒?/h3>

1.負(fù)外部性補(bǔ)償與正外部性補(bǔ)償相結(jié)合

負(fù)外部性補(bǔ)償是指生態(tài)環(huán)境的損害者向政府或其他受害主體提供的補(bǔ)償，是一種用于抑制負(fù)外部性內(nèi)部化的抑損性生態(tài)損害補(bǔ)償。正外部性補(bǔ)償是指由特定的主體向提供了生態(tài)服務(wù)的生態(tài)建設(shè)者和保護(hù)者提供的補(bǔ)償，是一種正向的增益補(bǔ)償。在墨江流域的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，一方面，對(duì)排污企業(yè)收取排污稅，體現(xiàn)了負(fù)外部性補(bǔ)償；另一方面，對(duì)維持流域生態(tài)環(huán)境具有重要作用的省級(jí)以上生態(tài)公益林的所有者進(jìn)行資金補(bǔ)償，則為正外部性補(bǔ)償?shù)捏w現(xiàn)。

2.政府主導(dǎo)開展生態(tài)補(bǔ)償

在墨江流域開展的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，政府主導(dǎo)模式仍舊是墨江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕悸?，由上?jí)政府進(jìn)行財(cái)政撥款，下發(fā)到始興縣地方政府手中，從方向上看，是一種政府間縱向補(bǔ)償。

3.以資金補(bǔ)償作為補(bǔ)償內(nèi)容

資金補(bǔ)償是墨江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕獌?nèi)容，中央政府和省級(jí)政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給予始興縣政府生態(tài)補(bǔ)償資金，且流域內(nèi)用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金多為短期財(cái)政支持，較少考慮中長(zhǎng)期的投資保護(hù)。

（三）墨江流域生態(tài)補(bǔ)償存在的問題

1.補(bǔ)償模式和補(bǔ)償內(nèi)容單一，補(bǔ)償資金來源渠道多樣性不足

政府補(bǔ)償是墨江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕Ｊ?，跨行政區(qū)的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償缺位，補(bǔ)償內(nèi)容以資金補(bǔ)償為主，缺少項(xiàng)目補(bǔ)償、智力補(bǔ)償、政策傾斜和實(shí)物補(bǔ)償。如果政府實(shí)施了生態(tài)建設(shè)與環(huán)境治理工程，流域內(nèi)的企業(yè)、居民和其他社會(huì)團(tuán)體和組織作為直接受益者，提供生態(tài)補(bǔ)償資金符合公平原則和“受益者補(bǔ)償”原則，但在當(dāng)?shù)貐s缺少社會(huì)資本的參與，生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金只來源于上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，渠道單一。

2.缺乏體現(xiàn)地方特色的流域生態(tài)補(bǔ)償立法與政策規(guī)章

當(dāng)前，墨江流域內(nèi)缺少針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT立法，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚待完善，在涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呱洗蠖嘣诖颉安吝吳颉?，?duì)于如何界定補(bǔ)償主體與受償主體、如何基于當(dāng)?shù)氐牡貐^(qū)差異性制定靈活的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、如何建立起高效完備的補(bǔ)償程序還沒有一個(gè)很好的回答，當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)補(bǔ)償實(shí)踐仍舊存在諸多空白地帶。

3.市場(chǎng)補(bǔ)償進(jìn)展緩慢

在墨江流域中，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)量化和法律法規(guī)調(diào)控等一系列問題始終存在且一時(shí)難以解決，生態(tài)環(huán)境效益評(píng)估和產(chǎn)權(quán)界定困難，市場(chǎng)主體難以承擔(dān)起補(bǔ)償責(zé)任，流域內(nèi)沒有形成市場(chǎng)主體間的自發(fā)交易，有效的市場(chǎng)機(jī)制建立遲緩。墨江流域的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐由地方政府主導(dǎo)，依靠政府力量啟動(dòng)，居民、企業(yè)與其他社會(huì)團(tuán)體和組織沒有參與到生態(tài)補(bǔ)償中，一對(duì)一市場(chǎng)交易、生態(tài)服務(wù)購(gòu)買等基于自主協(xié)商開展的補(bǔ)償實(shí)踐啟動(dòng)困難。

4.補(bǔ)償依據(jù)科學(xué)性不足

由于缺少補(bǔ)償考核的定量依據(jù)且指標(biāo)體系不健全，流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償成本核算體系建立困難，無法在結(jié)合地區(qū)發(fā)展差異和收益效益分析的基礎(chǔ)上，制定全面、精準(zhǔn)的地方性生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償依據(jù)科學(xué)性不足，在“為何補(bǔ)、補(bǔ)什么、補(bǔ)多少”上考慮不充分，補(bǔ)償內(nèi)容及其補(bǔ)償量與流域內(nèi)接受補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)所喪失的機(jī)會(huì)成本不完全對(duì)等，供給與受益的不平衡打擊了地方實(shí)施生態(tài)建保護(hù)的積極性，生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼蚣?lì)作用未得到充分發(fā)揮。

5.缺乏對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)男麄鹘逃?/p>

流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償?shù)男麄鹘逃ぷ鞑坏轿?，公眾?duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧私舛炔桓撸瑓⑴c程度低，尚未建立起公眾參與和監(jiān)督機(jī)制，甚至在一些地區(qū)中，政府部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人缺少流域生態(tài)補(bǔ)償方面的理論知識(shí)，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償工作知之甚少，更談不上開展工作、做出成績(jī)。

6.基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法困難

始興縣內(nèi)的生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)由省級(jí)政府下放，下放的最低一級(jí)政府僅到始興縣縣政府，作為執(zhí)行方的縣政府沒有權(quán)限向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下放生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)，導(dǎo)致基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法困難，在一些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，生態(tài)工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)展慢、推進(jìn)難、執(zhí)行效率低，生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法過程屢遇瓶頸，執(zhí)法力度亟待加強(qiáng)。

三、國(guó)外、國(guó)內(nèi)部分地區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償比較研究

（一）國(guó)外流域生態(tài)補(bǔ)償案例（表1）

表1

（二）國(guó)內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償案例（表2）

表2

九洲江流域生態(tài)補(bǔ)償政府主導(dǎo)模式資金補(bǔ)償：由廣西、廣東共同出資共計(jì)6億元設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償基金；若完成預(yù)期污染治理目標(biāo)，中央提供9億專項(xiàng)資金支持[7]廣東、廣西、中央政府新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政府主導(dǎo)模式資金補(bǔ)償、異地開發(fā)：中央下?lián)軐ｍ?xiàng)資金；浙江省進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；建立金磐扶貧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)[6]中央政府、浙江省、黃山市

（三）中外流域生態(tài)補(bǔ)償差異對(duì)比（表3）

表3

四、完善流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的建議

（一）進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償專門立法，為流域生態(tài)補(bǔ)償提供堅(jiān)實(shí)的法律保障

當(dāng)前，我國(guó)尚未形成獨(dú)立的生態(tài)補(bǔ)償法律體系，生態(tài)補(bǔ)償程序的啟動(dòng)也缺乏法律強(qiáng)制力的保障，補(bǔ)償實(shí)踐大部分依靠政府政策，政府掌握了流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖灾鳈?quán)，若政府工作重心偏離，生態(tài)補(bǔ)償工作則會(huì)隨時(shí)面臨中止的風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)行法規(guī)對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)定不夠系統(tǒng)和細(xì)致，且各地對(duì)生態(tài)補(bǔ)償概念的理解各有不同，具體規(guī)定也不一致，補(bǔ)償實(shí)踐的開展也是零星的、部分的，而在那些開展了生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧饔蛑?，補(bǔ)償制度不夠完善的流域數(shù)量也并不少，可以說，流域生態(tài)補(bǔ)償整體實(shí)施效果不佳。

生態(tài)補(bǔ)償專門立法工作的開展勢(shì)在必行，立法是流域生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)期開展的制度保障，更是實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償秩序化的要求。國(guó)家應(yīng)加快建立起基本法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)“三位一體”的流域生態(tài)補(bǔ)償法律體系，三方保障，齊驅(qū)并進(jìn)，為流域生態(tài)補(bǔ)償提供切實(shí)可行的運(yùn)行規(guī)則和堅(jiān)強(qiáng)有力的法律制度保障。

（二）建立流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施、監(jiān)督和保障體系

在實(shí)施上，首先要做到主體明確，法律明文規(guī)定的依照法律，法律未做詳細(xì)規(guī)定的以自主協(xié)商約定為補(bǔ)充，明確實(shí)施補(bǔ)償?shù)闹黧w以及受償主體。其次要做到責(zé)任明確，避免出現(xiàn)上中下游劃分界限不明，出現(xiàn)污染情況時(shí)相互推諉責(zé)任，最后不了了之的情況。解決實(shí)施問題的一個(gè)重要方法就是切實(shí)發(fā)揮河道監(jiān)測(cè)斷面的作用，綜合我國(guó)當(dāng)前整體的水環(huán)境來看，以Ⅲ類水作為水質(zhì)達(dá)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，并以此來明確補(bǔ)償責(zé)任關(guān)系、確定補(bǔ)償實(shí)施主體和受償對(duì)象較為合適。參照河流斷面出口水質(zhì)來確定實(shí)施補(bǔ)償?shù)闹黧w，上游河段出境斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)時(shí)，下游地區(qū)為補(bǔ)償實(shí)施主體，對(duì)上游進(jìn)行補(bǔ)償；反之，若不達(dá)標(biāo)，上游則需要承擔(dān)污染賠償責(zé)任，對(duì)下游地區(qū)實(shí)施污染者付費(fèi)性質(zhì)的負(fù)外部性補(bǔ)償。

在監(jiān)督上，一是建立補(bǔ)償績(jī)效考核機(jī)制與政府部門獎(jiǎng)懲制度，對(duì)生態(tài)建設(shè)成果良好、補(bǔ)償工作完成優(yōu)良的政府部門及相關(guān)負(fù)責(zé)人予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)生態(tài)建設(shè)效果不佳、在開展補(bǔ)償實(shí)踐過程存在濫用補(bǔ)償資金、相互推諉責(zé)任、打制度“擦邊球”、鉆制度“漏洞”等不良行為予以追責(zé)問責(zé)。二是建立起公眾監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮公眾的參與、監(jiān)督作用，將補(bǔ)償主體、受償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償內(nèi)容等透明公開，讓流域生態(tài)補(bǔ)償制度在陽光下運(yùn)行。

在保障上，不僅要發(fā)揮流域生態(tài)補(bǔ)償專門性法規(guī)的規(guī)范作用和支持作用，還要進(jìn)一步加強(qiáng)宏觀性的政策保障。如加大流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政支持、強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制與究責(zé)機(jī)制、健全考核評(píng)審制度、依規(guī)依法加大獎(jiǎng)勵(lì)力度、嚴(yán)肅責(zé)任追究和懲戒。

（三）豐富補(bǔ)償內(nèi)容，開拓補(bǔ)償新格局

當(dāng)前，依靠國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，為受償?shù)貐^(qū)提供資金補(bǔ)償依舊是我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容的主導(dǎo)思路，像政策傾斜、項(xiàng)目補(bǔ)償、技術(shù)支持、人才補(bǔ)助這類補(bǔ)償則相對(duì)較少。給付資金的補(bǔ)償方法在本質(zhì)上看其實(shí)是一種“輸血式”的補(bǔ)償，在實(shí)踐中，要真正做到精準(zhǔn)的量化補(bǔ)償資金是非常困難的，大多數(shù)情況下，依靠國(guó)家財(cái)政所提供的補(bǔ)償資金實(shí)際上遠(yuǎn)低于受償?shù)貐^(qū)生態(tài)補(bǔ)償工作的實(shí)際需要，資金供給和實(shí)際需求不對(duì)等，單純給予資金補(bǔ)助也無法從根本上解決流域生態(tài)保護(hù)區(qū)的發(fā)展問題。而在政策、項(xiàng)目、人才、智力上的補(bǔ)償，則是一種“造血式”的補(bǔ)償，不僅可以達(dá)到保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的目的，還可以幫助改進(jìn)受償?shù)氐纳a(chǎn)方式，增強(qiáng)流域的可持續(xù)發(fā)展能力。因此，需加快轉(zhuǎn)變以“輸血式”補(bǔ)償為主的思路，開拓以“造血式”補(bǔ)償為主、以“輸血式”補(bǔ)償為輔的補(bǔ)償新格局[8]。

（四）建立多元化的補(bǔ)償資金籌措機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制

我國(guó)用于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金主要來源于公共財(cái)政支出，單純依賴政府財(cái)政容易導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)過大，也難以真正填補(bǔ)資金缺口，容易導(dǎo)致地方生態(tài)補(bǔ)償激勵(lì)不足。要破解困局，需要政府財(cái)政與社會(huì)資本協(xié)同參與，可以通過設(shè)立獨(dú)立的流域生態(tài)補(bǔ)償基金、實(shí)施綠色貸款、征收生態(tài)稅、提高水資源價(jià)格、推行生態(tài)保險(xiǎn)、激勵(lì)資本投資等手段籌集用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的資金，加快建立多元的資金籌措機(jī)制，為生態(tài)補(bǔ)償提供充足的資金保障。在補(bǔ)償資金的使用上，需要建立起健全的補(bǔ)償資金運(yùn)行機(jī)制，制定生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集制度、分配制度、管理制度、監(jiān)督制度和評(píng)估制度，使資金運(yùn)行使用順暢、高效、精準(zhǔn)，確保補(bǔ)償資金能夠真正從補(bǔ)償主體手中送到受償主體手中。

（五）健全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，搭建跨行政區(qū)協(xié)商平臺(tái)

流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)在中央的引導(dǎo)之下，鼓勵(lì)各行政區(qū)在相互平等、自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上開展補(bǔ)償實(shí)踐。健全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，一是要建立地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制，如設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估交易中心，為流域間溝通協(xié)商提供專業(yè)服務(wù)，搭建長(zhǎng)效溝通平臺(tái)；二是要發(fā)揮中央統(tǒng)一指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的作用，引導(dǎo)地方間開展自主協(xié)商。三是可以成立一個(gè)執(zhí)行委員會(huì)，由于跨流域、跨行政區(qū)間自主協(xié)商開展生態(tài)補(bǔ)償，需要打破部門、地區(qū)的界限，可以由補(bǔ)償區(qū)與受償區(qū)中的專業(yè)人士組成一個(gè)執(zhí)行委員會(huì)，簽訂雙邊協(xié)議或多邊協(xié)議，構(gòu)建起流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商合作長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨域共治。

（六）發(fā)揮市場(chǎng)效能，建立市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制

當(dāng)前，政府補(bǔ)償仍舊是我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕Ｊ?，由上?jí)政府牽頭，依靠行政手段開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象非常常見，但這種補(bǔ)償模式有時(shí)難以量化受償?shù)貐^(qū)的直接成本和機(jī)會(huì)成本，容易導(dǎo)致補(bǔ)償不充分，生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼蚣?lì)作用得不到充分的發(fā)揮。建立市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制，不僅可以在一定程度上減輕政府在生態(tài)補(bǔ)償制度上的運(yùn)行成本，還可以提高公眾參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性，居民、企業(yè)、其他社會(huì)團(tuán)體和組織等各主體通過協(xié)商和談判充分反映彼此的意志，更容易實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償充分。建立起市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制將會(huì)大大提高流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)撵`活度，是推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償方法向多元化、多樣化發(fā)展的重要舉措。