中國特色自由貿易港建設法治先行論

劉云亮

世界各國或地區(qū)自貿港設立及其發(fā)展，經歷了最初的轉口貿易型、生產加工型、綜合型，到如今跨區(qū)域綜合型發(fā)展模式的進程，其相對應特征顯現為第一代自貿港的交通運輸便利、第二代自貿港的加工生產高效、第三代自貿港的服務設施現代化的優(yōu)質營商環(huán)境，現今第四代自貿港發(fā)展更加彰顯人才、技術和物流等市場要素自由便利化、國際化、法治化等屬性特征。自貿港一次次轉型升級發(fā)展，都離不開法治創(chuàng)新，推動司法保障。自貿港政策制度體系的法治化創(chuàng)新升級，引領、服務、保障和促進自貿港整體向前升級轉型發(fā)展。習近平總書記“4.13重要講話”①習近平：《在慶祝海南建省辦經濟特區(qū)30周年大會上的講話》（以下簡稱“4.13重要講話”），《人民日報》2018年4月14日?！?2號文件”即指《中共中央 國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》，《人民日報》2018年4月14日?！叭齾^(qū)一中心”即全面深化改革開放試驗區(qū)、國家生態(tài)文明試驗區(qū)、國際旅游消費中心、國家重大戰(zhàn)略服務保障區(qū)。指明，自由貿易港是當今世界最高水平的開放形態(tài)，海南自貿港建設將推動制度集成創(chuàng)新，創(chuàng)建中國特色自貿港政策制度體系，推動海南自貿港建設法治化，促進和彰顯我國社會主義法治現代化。中央“12號文件”賦予海南經濟特區(qū)新時代、新使命，明確其戰(zhàn)略定位“三區(qū)一中心”，建設中國特色自由貿易港，成為海南新發(fā)展、新戰(zhàn)略、新使命。建設自貿港重在創(chuàng)建制度新優(yōu)勢、體制新特色，亟需法治先行、法治創(chuàng)新保障。

一、中國特色自由貿易港建設的法治先知

無論內容，還是形式，法治先行均是彰顯依法治國戰(zhàn)略和法治中國建設的基本要求?！叭嫱七M依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命?！雹倭暯剑骸蛾P于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，載《十八大以來重要文獻選編》（中），中央文獻出版社2016年版，第154頁。全面深化改革開放是一場新的偉大革命，海南自由貿易港是我國全面深化改革開放試驗區(qū)，自貿港法治先行就是全面推進依法治國的體現和要求，法治創(chuàng)新正是探究自由貿易港建設的有效性、秩序性、系統(tǒng)性和保障性。

（一）中國特色自貿港建設的法治價值認知

建設海南自貿港，需要法治先行，推動和保障制度集成創(chuàng)新，確保參與自貿港建設大膽“試”“闖”與“自主改”的建設者們有一個“合法”“于法有據”的說法。海南將打造《海南自由貿易港建設總體方案》（以下簡稱“《方案》”）“614”新制度、新機制、新法治②“614”即根據《海南自由貿易港建設總體方案》規(guī)定，海南自由貿易港構建6個自由便利制度（貿易、投資、跨境資金流動、人員進出、運輸來往自由便利和數據安全有序流動）、1個現代產業(yè)體系和4個配套制度（稅收制度、社會治理、法治制度、風險防控體系）。，努力營造和探索中國特色自由貿易港政策體系、監(jiān)管模式和管理體制，打造優(yōu)化、市場化、便利化、法治化、國際化營商環(huán)境。圍繞“614”制度推動更大開放和重大改革創(chuàng)新，就是一個不斷解決改革開放所遇到的重大實踐問題和法治理論價值認知重構過程?！耙婪ㄖ螄笕鐣夹鑿娀傻臋嗤耘c至上性。即使強化全面深化改革的背景下，我們也不能忽視法律的權威性與至上性。”③楊在平：《“改革于法有據”的四維審視》，《理論探索》2016年第1期。依法建設中國特色自貿港，是實現依法治國和法治中國建設的重要體現和根本要求。自貿港“614”新制度重大改革開放，將“破舊法”“立新規(guī)”，推動自貿港制度集成創(chuàng)新，也充分彰顯依法治國的引領作用和法治創(chuàng)新的社會價值意義。

中國特色自貿港建設法治價值認知，關鍵在于法治創(chuàng)新。我國改革開放40多年來，中國特色社會主義法治道路是發(fā)展創(chuàng)新形成的，已被實踐證明是符合中國實際所需的，是黨領導人民推動法治中國建設與創(chuàng)新的結果。黨領導人民實現中國夢與中華民族偉大復興，將不斷發(fā)展、推進法治中國建設和創(chuàng)新發(fā)展，而法治創(chuàng)新的價值理論，又不斷充實和完善社會主義法治理論體系。④參見陳佑武、李步云：《中國法治理論四十年：發(fā)展、創(chuàng)新及前景》，《政治與法律》2018年第12期。建設中國特色自貿港，不僅要創(chuàng)新制度，促成新體制新機制，而且也要通過中國特色自貿港法治創(chuàng)新實踐，構建中國特色自貿港法治創(chuàng)新理論。只有如此認識，才能認知中國特色社會主義法治理論體系持續(xù)發(fā)展的偉大實踐意義，使法治理論得以不斷豐富、充實和發(fā)展。自貿港法治創(chuàng)新理論與實踐發(fā)展，也將不斷充實、納入到法治中國建設的理論與實踐體系中來。如此發(fā)展顯現自貿港建設的法治創(chuàng)新實踐意義，彰顯自貿港新體制、新機制的法治新動力。自貿港孕育許多最新法治創(chuàng)新理念，將聚集和發(fā)展更多彰顯法治中國建設的未來法治理論。中國特色法治建設創(chuàng)新理念與時俱進，將不斷豐富和發(fā)展社會主義法治建設而貢獻中國的法治智慧與方案。

（二）中國特色自貿港建設的法治先行價值認知

法治創(chuàng)新是不斷發(fā)展和完善社會主義法治建設的需要，也是繼續(xù)健全我國社會主義法律體系的必然路徑。自貿區(qū)作為自貿港“前身”，曾努力嘗試進行法治創(chuàng)新，已充分彰顯其法治創(chuàng)新的靈性和動力。上海自貿區(qū)法治創(chuàng)新受到立法體制等許多因素影響，其先行先試、深化改革試點等出現依法創(chuàng)新艱難。自貿區(qū)法治創(chuàng)新在現行立法體制上難有突破性，僅依據行政授權也難能僭越。有學者主張推進以修訂《中華人民共和國立法法》為突破口，推動多途徑改革，助力自貿區(qū)法治創(chuàng)新。①參見劉沛佩：《對自貿區(qū)法治創(chuàng)新的立法反思——以在自貿區(qū)內“暫時調整法律規(guī)定”為視角》，《浙江工商大學學報》2015年第2期。自貿區(qū)法治創(chuàng)新限定太多，如法律已有規(guī)定，則嚴格依法律規(guī)定。法律未有規(guī)定或規(guī)定不明，政策卻有相應規(guī)定且與法律原則無悖逆的，則依政策所定。政策創(chuàng)新的靈活性與法治創(chuàng)新的迫切性，是自貿區(qū)先行先試的新路徑和新形式，這預示著自貿港亟需推進法治創(chuàng)新，尋求自貿港法治秩序新創(chuàng)制，實現自貿港法治新優(yōu)勢。

法治國家建設，是人類文明社會共同的奮斗目標。各國雖有各自特色內容、要求各異的法治目標，各國法治模式也是不一。不同國情，也有不同法治理念和不同法治實踐。主張法治創(chuàng)新，更多基于既存的利益關系，法治秩序的必要重構與組合，涉及法治理念與思維轉變的重整與挑戰(zhàn)，創(chuàng)新法治新規(guī)制新秩序。鼓勵與保護創(chuàng)新，須樹立科學創(chuàng)新觀，有正確的法治創(chuàng)新認知。自貿港法治先行，在于推行創(chuàng)新法治，追求一種創(chuàng)新制度新體制的新法治保障，是自貿港新法治新秩序“先行先試”和“于法有據”的創(chuàng)新融合。自貿港法治先行的價值，在于顯現推動社會法治進步發(fā)展的動力源。諸如上海自貿區(qū)2013年創(chuàng)設之初，期待創(chuàng)新關稅關境監(jiān)管模式，主張“一線放開、二線管住”。放開和管住是一對矛盾，自貿區(qū)主張實施此模式，創(chuàng)新難度太大，而自貿港實施此模式乃“恰合其形，正合其時”，是制度創(chuàng)新和法治創(chuàng)新的結合。因為自貿區(qū)金融監(jiān)管要符合潮流，由行為監(jiān)管、規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管演變，這并非放松監(jiān)管，而是追求更有力度、更有效果的監(jiān)管，其本身就是監(jiān)管創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和監(jiān)管法治創(chuàng)新。②參見沈國明：《法治創(chuàng)新：建設上海自貿區(qū)的基礎要求》，《東方法學》2013年第6期。自貿區(qū)亟待將有關市場準入、國民待遇、負面清單、安全審查、清潔環(huán)境等問題，納入到立法先行之列，這也給海南自貿港立法創(chuàng)新提出新理念新路徑。這表明無論是自貿區(qū)建設，還是中國特色自貿港建設，法治先行是根本要求，是全面深化改革開放的必然要求，是改革開放成果進一步鞏固和保障的法治化必然趨勢。

法治先行，力行創(chuàng)新，一直是我國改革開放以來不斷認知、不斷健全和不斷發(fā)展社會主義法治建設的知行合一，尤其是2012年黨的十八大以來，習近平總書記高度重視新時代中國特色社會主義法治建設，并在頂層設計方面進行了大量創(chuàng)新?！爸饕婕爸袊厣鐣髁x法治道路、中國特色社會主義法治理論、中國特色社會主義法治體系等內容，主要概括為：一條道路、一套理論、一套體系、一種文化、一部憲法、一種治理能力以及人權法治保障?！雹奂粗袊厣鐣髁x法治道路、法治理論、法治體系、法治文化、依憲治國與依憲執(zhí)政、國家治理體系與治理能力和全面加強人權法治保障等等。李雅云：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路——創(chuàng)新法治建設領域的頂層設計》，《紫光閣》2017年第11期。這充分顯現出社會主義法治建設的創(chuàng)新性和發(fā)展力，表明新時代社會主義法治建設更需新活力新發(fā)展。創(chuàng)建自貿港新制度新機制，是推動和促進社會主義法治創(chuàng)新的新動力和新引擎。

二、中國特色自由貿易港建設立法先行

強化制度集成創(chuàng)新，不僅是海南自貿港建設的重要路徑，而且更需要賦予海南更大更多創(chuàng)新改革的自主權，全面推進自貿港全方位改革創(chuàng)新?！胺矊僦卮蟾母镆诜ㄓ袚?，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行。有的重要改革舉措，需要得到法律授權的，要按法律程序進行。”①中共中央文獻研究室：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第45-46頁。立法先行，是自貿港建設實現于法有據的根本路徑。先立后破，有序推進，是海南自貿港法治創(chuàng)新理念的先決和基本要求。

（一）《海南自由貿易港法》彰顯自貿港建設的立法先行之舉措

構建海南自貿港政策法律制度體系，重在法治創(chuàng)新與立法先行，當務之急是構建自由貿易港法規(guī)體系。2019年3月15日全國人大表決通過的《全國人民代表大會常務委員會工作報告》，已將自由貿易港法立法調研工作納入常委會工作范圍。2021年6月10日第十三屆全國人大常委會第二十九次會議審議通過《中華人民共和國海南自由貿易港法》，如此充分顯現立法先行的意義。《海南自由貿易港法》先知先立先試的先行形態(tài)，是自由貿易港法治創(chuàng)新的重要路徑和根本依據。

創(chuàng)新法治思維和探尋法治新方式，是建設中國特色自由貿易港政策和制度新體制的法治創(chuàng)新思路。提倡法治思維和法治方式，本質上就是尊崇法治、敬畏法律，轉化思維和行為活動方式與規(guī)則，使其在敬畏和遵循法治之下，去思考問題、研判決策、查辦事情。其過程關鍵在于強化守規(guī)則、重程序的意識，形成依法定職責為之、法無授權不可為的社會氛圍?！斑\用法治思維和法治方式，探尋自貿港法治創(chuàng)新理念和路徑，創(chuàng)設自貿港新體制新機制。自貿港法治創(chuàng)新，將迅速構建和健全自貿港建設所需的高效管理制度與健全的法律體系保障。諸如新加坡、香港、迪拜等國際自貿港，都有其獨特的制度安排和完善的法律體系。”②李思奇、武赟杰：《國際自由貿易港建設經驗及對我國的啟示》，《國際貿易》2018年第4期。我國如何在已經實施運作的自貿區(qū)總體方案及其相關法律法規(guī)體系基礎上，推動從自貿區(qū)法律制度向自貿港法治創(chuàng)新升級轉型。海南自貿港建設，正是借鑒國際上通行“先立法、后設區(qū)（港）”模式，效仿頂層設計的立法模式，正在制定海南自由貿易港法，規(guī)制海南自貿港建設與法治創(chuàng)新關系等相關內容，處理好自貿港制度創(chuàng)新和風險調控之間法律關系。也可通過授權立法模式，授權海南省人大及其常委會，制定有關自貿港法規(guī)。③參見劉云亮：《中國特色自由貿易港授權立法研究》，《政法論叢》2019年第3期。從公布的《海南自由貿易港法（草案）》內容看，涉及總則、貿易自由便利、投資自由便利、財政稅收制度、生態(tài)環(huán)境保護、產業(yè)發(fā)展與人才支撐、綜合措施和附則等9章共56條。如何規(guī)制自貿港自由便利制度，構建自由貿易港新法治新優(yōu)勢，規(guī)制自貿港管理事務中海南省自主權，海南省先行先試自貿港政策、法規(guī)依據、空間和自貿港授權立法權限等。明確自貿港投資負面清單、期限、投資形式、金融服務創(chuàng)新、投融資、人才流動、知識產權保護等方面內容。全國人大常委會第二次審議《海南自由貿易港法（草案）》（二讀）①“栗戰(zhàn)書主持召開十三屆全國人大常委會第九十一次委員長會議”。十三屆全國人大常委會第二十八次會議2021年4月26日至29日將審議《海南自由貿易港法（草案）》等。載《人民日報》2021年4月17日第1版。，最終三讀通過稿，具體內容仍然是原來8章，僅增加1條即57條。加快海南自貿港法的立法速度，成為海南自貿港立法先行再提速的選項。

立法先行，是先行先試的根本保障。先行先試是我國一些地區(qū)試行最初的改革開放政策所總結出的措施，是探尋先行先試政策的合法性、合理性與必要性等相關問題及其解決的依據。較早提出先行先試的文件是2006年國務院頒布的《國務院推進天津濱海新區(qū)開發(fā)開放有關問題的意見》（以下簡稱“《意見》”）?！兑庖姟分赋觯盀I海新區(qū)要先行試驗一些重大的改革開放措施”，“在金融企業(yè)、金融業(yè)務、金融市場和金融開放等方面的重大改革，原則上可安排在天津濱海新區(qū)先行先試”。后來上海的做法更加創(chuàng)新，上海將先行先試的內容聚焦到先行立法、變通規(guī)定、試錯免責等方面。②2007年4月上海市人大常委會通過《關于促進和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點工作的決定》明確浦東新區(qū)也實施“先行先試”做法。就其本意有三層，即一是先行立法。其意指在法律、行政法規(guī)沒有明確規(guī)定的“法律空白區(qū)域”，可以國家級新區(qū)出臺“先行先試”規(guī)范性文件，大膽闖，大膽試。二是變通規(guī)定。在不違反憲法、法律和行政法規(guī)基本原則的前提下，地方可以依據當地改革創(chuàng)新所需，就法律法規(guī)相關內容變通適用。三是試錯免責。這是激勵改革“敢吃螃蟹”的改革者壓力釋放，更是一種致力改革的保護?？梢?，立法先行起初具有強烈的區(qū)域性、地方性和試驗性，其法律價值在于先試行更容易做到“由點到面、逐漸深入”的全面深化改革。

立法先行的價值核心在于鼓勵創(chuàng)新，主張和秉持一種先干務實的實用主義，強調效果優(yōu)于程序，這正是自貿港制度集成創(chuàng)新與立法先行相向并行、互為推進、互為前行的法治創(chuàng)新邏輯顯現。立法先行是自貿港法治創(chuàng)新的動力源和基本路徑。改革先行與立法先行的融合，便構建了自貿港法治創(chuàng)新內容與形式的統(tǒng)一。兩者相向并行、互為推進、互為前行的邏輯結構，更是自貿港法治創(chuàng)新的核心價值所在。就其結構的邏輯思維，兩者并行準其“試錯”，卻不準不試。

（二）自貿港立法先行助推制度集成創(chuàng)新

海南自貿港建設立法先行，推動我國改革開放和其他創(chuàng)新體系的法治化，將立法行為置于行政行為、政治行為和社會行為之前，涉及梳理、規(guī)制與改革開放、創(chuàng)新、國家治理體系、法律空間等方面關系，核心價值體現在對建設法治國家、法治政府、法治社會的意義③參見關保英：《依法治國背景下立法先行問題研究》，《中州學刊》2018年第11期。。在自貿港重大制度改革與法治關系上，須清楚認知到任何改革都不應當超越法律、突破法律，更不能于法無據。自貿港先行先試的改革舉措于法有據，改革與修法同步。改革先行并探索出成熟經驗，方能制定、修改和廢止法律。改革先行則缺乏法律依據和支撐，于法無據將導致違法，改革缺失合法性?！爸鲝垉烧卟⑿?，相互銜接，重大改革確保于法有據。立法先行，發(fā)揮立法引領和推動作用?！雹荞R懷德：《提高立法質量的三點建議》，《紫光閣》2014年第11期。自貿港立法先行與改革先行協(xié)同推進，同步推動法治秩序新構建。以自貿港立法先行，推動法治創(chuàng)新，構建自貿港法治體系新機制新秩序。以自貿港改革先行，推動制度集成創(chuàng)新，實現自貿港制度創(chuàng)新優(yōu)勢。

自貿港立法先行，重在創(chuàng)新自貿港立法體制。依《立法法》第98條規(guī)定，根據授權制定的法規(guī)應當報授權決定規(guī)定的機關備案；經濟特區(qū)法規(guī)報送備案時，應當說明對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況。據此，自貿港授權立法能否享有自貿港法規(guī)備案例外之豁免，或規(guī)定自貿港法規(guī)試行期滿后，再行備案之特例。全國人大依法授權，推動自貿港立法先行和改革先行，兩者同時先行，助推自貿港優(yōu)化市場化、便利化、法治化、國際化營商環(huán)境。先行先試的改革，亟需通過《海南自貿港法》構建自貿港立法體制創(chuàng)新，先行推動自貿港立法創(chuàng)新法治保障，實現改革于法有據?！傲⒏膹U”不僅是自貿港實現立法體制創(chuàng)新的主要形式，也是自貿港推動法治創(chuàng)新的一種新路徑。自貿港先行先試的政策空間有多大，其制度集成創(chuàng)新改革的力度就會有多大。自貿港先行改革成功或積累經驗，再行啟動先行立法，以此解決和理順改革先行與立法先行的辯證關系，顯現自貿港立法先行的成功意義，為我國全面改革與更深層次開放提供法治經驗。

推進海南自貿港建設，推動建設更高水平開放型經濟新體制。①參見《習近平在博鰲亞洲論壇2021年年會開幕式上的視頻主旨演講》，《人民日報》2021年4月21日。改革開放是推進自貿港前行的基本路徑，打造更高水平開放型經濟新體制是海南自貿港的重要使命。改與放是必然必行，不改不放則必錯。推動與放之試行，準其有錯。容錯糾錯，成為自貿港創(chuàng)新機制的緩沖與救濟保護措施。主張改革先行，不是否定立法先行。改革先行更需要實現“于法有據”，改革試行不是否定違法而行，而是強化改革試驗與修法立法同步而行，實現為先行先試提供法治優(yōu)化的保障路徑，“先立后破”保障改革在法治化軌道運行。2020年11月海南省委出臺《海南自由貿易港公職人員容錯糾錯辦法（試行）》②參見《〈海南自由貿易港公職人員容錯糾錯辦法（試行）〉出臺》，《海南日報》2020年11月27日。，建立健全海南省容錯糾錯機制，鼓勵自貿港建設干部要敢于擔當、踏實做事、不謀私利，顯現保護改革者、支持擔當者的導向。

我國重大改革不僅是始于地方，且是試驗性的，顯現亟待推行先行先試，期待立法先行，規(guī)避違法無法確保不違反現行法律秩序?！?0年改革開放的經驗證明，先通過試點突破既有規(guī)則，試點成功后將局部成功經驗推廣，形成新規(guī)則的做法是可行的?！雹蹢畹欠澹骸秴^(qū)域改革的法治之路——析上海自貿區(qū)先行先試的法治路徑》，《法治研究》2014年第12期。自貿港將不斷推進一系列創(chuàng)新性改革，需要獲得自貿港授權立法，更多考慮整體推進、路徑明晰、全島建設、特區(qū)優(yōu)勢的特征，確保實施立法先行、重大改革于法有據的法治保障要求，成為合法有效促進海南自貿港制度創(chuàng)新體制優(yōu)勢的先行先試模式，實現自貿港法治建設創(chuàng)新。立法先行，成為自貿港重大改革的法治保障所需，是改革先行的并行者，自貿港立法先行充分彰顯自貿港體制創(chuàng)新和法治保障的高度融合。

三、中國特色自由貿易港建設的行政執(zhí)法體制先行先試

自貿港法治先行，不僅顯現自貿港立法先行和立法體制創(chuàng)新，而且還要打造自貿港適應先行先試和呈現制度集成創(chuàng)新的行政執(zhí)法體制。習近平總書記“4.13重要講話”指明，“海南要站在更高起點謀劃和推進改革，下大氣力破除體制機制弊端，不斷解放和發(fā)展社會生產力”。

（一）自貿港行政體制改革創(chuàng)新先行

“12號文件”指出，海南要深化“放管服”“多規(guī)合一”改革，推進海南行政區(qū)劃改革創(chuàng)新，不斷提升行政效率。《方案》指引海南“深化政府機構改革。進一步推動海南大部門制改革，整合分散在各部門相近或相似的功能職責，推動職能相近部門合并”。促進自貿港行政體制改革，提升行政效率，強化行政執(zhí)法體制執(zhí)行力，成為海南自貿港推進政府治理能力現代化的主要內容。

強力推行“放管服”，推動自貿港行政體制融合式改革。海南實施自貿港“旅游+文化”機構體制融合改革，把握自貿港旅游業(yè)新機遇。海南在全國率先整合旅游、文化、廣電、體育職能，融合組建海南省旅游和文化廣電體育廳，以部門機構重組合并形式，推動旅游、文化產業(yè)融合發(fā)展，助推和引領自貿港“旅游+文化”等機構體制大融合、大發(fā)展，實現“旅游+文化+互聯網+”等相關各領域、多方位、全鏈條深度融合推進發(fā)展，推進海南“三區(qū)一中心”建設。①參見劉云亮、翁小茜：《中國特色自由貿易港文旅機構融合改革研究》，《上海政法學院學報（法治論叢）》2020年第2期。海南先行先試之行政體制改革重大舉措，涉及大合并、大精簡、大整合的行政機構改革，具有許多先行先試的示范效應，顯現海南自貿港旅游業(yè)融合發(fā)展的行政監(jiān)管機構屬性，并完善行政綜合執(zhí)法體制改革的配套機制。

奠定海南自貿港競爭政策基礎地位，營造自貿港公平競爭法治環(huán)境，成為海南自貿港建設的重中之重。2019年4月國家市場監(jiān)管總局率先將海南列為強化競爭政策試點省份，以此推進反壟斷法、反不正當競爭法實施機制和相應執(zhí)法體制改革，強化推動海南自貿港優(yōu)化市場化、國際化、法治化、營商環(huán)境。海南自貿港市場治理體系治理，重在強化海南自貿港競爭政策基礎地位，打造以競爭政策基礎地位為核心的競爭政策法律制度體系，展示海南自貿港競爭法治建設的新標桿和新形象。②參見孫晉，徐則林：《競爭中立在中國自由貿易港的法律實現—— 以海南自貿港為中心展開》，《法律適用》 2019 年第 17 期。為了更好地推進海南強化競爭政策實施，海南設立中國（海南）自由貿易試驗區(qū)反壟斷委員會，成為全國第一個由省級政府創(chuàng)設的省級統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法體制，強化營造了海南公平有序的競爭環(huán)境。依據《方案》有關自貿港“法治制度”的安排，通過推動享有“給予充分法律授權”，授權海南制定出臺自由貿易港公平競爭條例等。③參見中共中央、國務院：《海南自由貿易港建設總體方案》，《人民日報》2020年6月2日。海南省人大常委會通過《海南自由貿易港公平競爭條例》，致力于規(guī)范自貿港公平競爭審查制度，防控行政權力排除、限制競爭行為，調查和處置壟斷行為和不正當競爭行為，凈化自貿港公平競爭的營商環(huán)境。④參見《海南自由貿易港公平競爭條例》，《海南日報》2021年10月10日。該條例的出臺將積極促進海南自貿港營商環(huán)境市場化、法治化。

（二）自貿港行政區(qū)域精簡創(chuàng)新先行

探究促升海南自貿港行政體制的效率，構建適應自貿港建設的行政區(qū)域設置，是推動海南自貿港行政體制改革和行政區(qū)劃科學設置的核心所在。構建海南自貿港統(tǒng)一行政執(zhí)法機制，不僅是《方案》所規(guī)定的重要構建自貿港制度內容之一，而且也是海南自貿港行政體制改革和“多規(guī)合一”改革的重要方向。推動海南自貿港有關行政體制改革創(chuàng)新，已經被列入自貿港有關“黨政機關的設置、職能權限、管理方式等制度集成創(chuàng)新”的工作日程。海南自貿港黨政機關將推動先行先試的改革，嘗試依據“一類事情由一個部門管理”實施大部門制改革，構建功能全、機構簡、效率高的行政管理體系①參見《海南自由貿易港制度集成創(chuàng)新行動方案（2020—2022年）》，http://www.hainan.gov.cn/hainan/5309/202010/30639407dcb442db9 e54818b82a9e479.shtml, 2021年4月19日訪問。。以此推動提升海南自貿港政府治理能力和治理體系現代化。同時，堅持“全省一盤棋、全島同城化”理念，推動海南行政區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。把海南全島作為一個大城市、大景區(qū)規(guī)劃、建設和管理，建立健全更加有效的區(qū)域、城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展新機制，實現全島資源利用效益最大化。②參見《中共海南省委關于貫徹落實〈海南自由貿易港建設總體方案〉的決定》，《海南日報》2020年6月15日。緊扣海南行政區(qū)域層級規(guī)模小、人口總量少、交通便捷等實際情況，結合構建自貿港優(yōu)化、便利化、市場化、國際化、法治化營商環(huán)境的目標，推進科學重構海南自貿港行政區(qū)域，重在不斷強化行政職能簡化和下沉，拓寬行政職能的服務面。

海南自貿港實施上述諸多內容的先行先試之行政體制改革創(chuàng)新，致力打造政府與市場之間新型關系，促進市場機制運行更加市場化，讓市場主體經營競爭更加自由化公平化，讓政府定位更加中立化。市場“無形之手”與政府“有形之手”實現合理調配，使政府行政壟斷行為現象得到有效扼制，以維護公平有序的市場競爭秩序。③參見劉云亮、翁小茜：《中國特色自由貿易港公平競爭審查制度構建研究》，《新東方》2020年第2期。

四、中國特色自由貿易港建設的司法服務保障先行

建設海南自貿港，構建中國特色的自貿港政策制度體制體系，需緊扣海南“三區(qū)一中心”戰(zhàn)略目標定位、出發(fā)點和初心，圍繞自貿港自由便利制度，研究完善與自貿港“614”制度相適應的司法服務新機制，充分彰顯海南自貿港“南海實情”和“熱帶島情”的司法保障新需求。

（一）自貿港司法審判的制度集成創(chuàng)新先行

海南自貿港推行制度集成創(chuàng)新，創(chuàng)制一系列新制度新內容，亟需相應的司法保障新舉措新機制。“12號文件”發(fā)布后，2018年8月最高人民法院《關于為海南全面深化改革開放提供司法服務和保障的意見》明確規(guī)定提供司法服務和保障的責任感、使命感和優(yōu)化營商環(huán)境等7個方面共22條內容，充分發(fā)揮人民法院職能作用，推動海南自貿區(qū)和中國特色自貿港建設④參見最高人民法院《關于為海南全面深化改革開放提供司法服務和保障的意見》，http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?gid=319287,2021年4月20日訪問。。司法體制創(chuàng)新改革，適應自貿港建設，是海南司法服務和保障的核心內容。自貿港是世界上最開放的經濟形態(tài)，無論是經濟發(fā)展模式、業(yè)態(tài)，還是為其提供服務和保障所需要的司法體系，都有許多與自貿港自由便利制度內容和市場化、便利化、國際化、法治化營商環(huán)境相適應的司法創(chuàng)新改革和特色內容要求。最高人民法院出臺上述意見，要求海南法院系統(tǒng)不僅要具有創(chuàng)新服務自貿區(qū)和自貿港的司法服務和保障的責任感、使命感，而且更重要的是要積極探索自貿港，從更高標準滿足海南自貿港市場化、便利化、國際化、法治化營商環(huán)境優(yōu)化要求。

認知自貿港司法服務與保障的有關制度，會發(fā)現一個現象，即：無論是世界著名自貿港，如香港或新加坡，還是世界著名金融中心，如紐約或倫敦，它們都有一個共同法系歸屬，即普通法系，這暗示了法官造法的普通法屬性，很適應和服務于金融等領域的法治創(chuàng)新機制。①參見胡加祥：《我國自由貿易港建設的法治創(chuàng)新及其意義》，《東方法學》2018年第4期。這似乎表明，自貿港自由便利制度及其優(yōu)化的營商環(huán)境強烈需要有靈活變通的法官判例法和普通法的司法服務與保障之特色屬性，也說明自貿港司法服務和保障的重要性，更顯現海南自貿港的司法服務和保障注重強化“中國司法特色”和自貿港自由便利制度的融合度。發(fā)展提升這一融合度，是海南自貿港推進創(chuàng)新司法服務和保障的核心內容和重要路徑。自貿港司法保障先行，關鍵在于海南司法服務和保障制度要先行創(chuàng)新，彰顯中國司法特色和海南自貿港發(fā)展定位的司法服務保障之需求。

認知海南自貿港司法服務和保障的創(chuàng)新對象與內容，需先行探究自貿港自由便利制度的具體內容和發(fā)展完善空間?！斗桨浮分该鳌?14”制度，不僅要求打造海南自貿港自由便利及其相關配套制度的政策制度體系，還要構建與其相適應的司法服務和保障的法治體系。自貿港司法服務和保障創(chuàng)新路徑，關鍵是研究自貿港在構建和優(yōu)化市場化、便利化、國際化、法治化營商環(huán)境中，如何真正順應和滿足自貿港自由便利化制度的真正司法保障需求。2019年4月最高人民法院批復同意海南設立?？谥R產權法庭和海南涉外民商事法庭，同年9月海南省人民法院系統(tǒng)設立第一、第二涉外民商事法庭，?？谥R產權法庭分別在?？诤腿齺喗遗啤＂趨⒁姟逗Ｄ戏ㄔ涸O三個專門法庭管轄涉外民商事及知識產權》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1645725631766513568&wfr=spider&for=pc，2021年4月19日訪問。2020年12月十三屆全國人大常委會第二十四次會議通過《關于設立海南自由貿易港知識產權法院的決定》，2020年12月31日海南自貿港知識產權法院正式揭牌辦公。這表明海南法院系統(tǒng)主動適應自貿港建設的新形勢和新需求，主動推進海南自貿港加快促成市場化、便利化、國際化、法治化營商環(huán)境和公平統(tǒng)一高效市場環(huán)境與良好的司法服務保障環(huán)境。

為了進一步全面發(fā)揮審判職能作用，充分提供自貿港的司法服務和保障，最高人民法院于2021年1月15日發(fā)布《關于人民法院為海南自由貿易港建設提供司法服務和保障的意見》。③參見《最高人民法院關于人民法院為海南自由貿易港建設提供司法服務和保障的意見》，http://www.hainan.gov.cn/hainan/zhl/202101/de8179eb304c4157b0c026c4e5448ae8.shtml，2021年4月20日訪問。該意見從解放思想、法治建設體系、政策制度體系、現代產業(yè)體系、社會治理新格局、化解重大風險、提升司法保障能力水平等7大方面30項內容，為海南自貿港提供司法服務和保障。它指明了海南自貿港司法服務和保障的法治創(chuàng)新方向，明確了推行司法審判等有關司法體制改革措施先行先試的重要路徑，促進了自貿港司法環(huán)境得以完善的重要內容。事實上，香港、新加坡的法治體系，也充分保障自貿港法治良好運行，其法治運行的基本軌跡，在于確保法律實施領域有必行之法的守法主義傳統(tǒng)。④參見［美］米爾伊安·R.達瑪什卡：《司法和國家權力的多種面孔：比較視野中的法律程序》，鄭戈譯，中國政法大學出版社2015年版，第21-61頁。自貿港自由便利制度下的法治體系，促成良好公正的司法環(huán)境，使其成為市場化、便利化、國際化、法治化營商環(huán)境的重要指標要素內容，構建中國特色自貿港法治體系，呈現出理念和機制上兼具司法資源包容性、開放性、最優(yōu)化的自貿港法治創(chuàng)新和先行實施路徑，是自貿港率先嘗試探尋“法治中國”建設之路。

（二）自貿港法律服務制度集成創(chuàng)新先行

全面推進海南法治建設，支持海南全面深化改革開放，成為全面促進提升自貿港法律服務水平的重要舉措。海南自貿港需要推動法治創(chuàng)新，探究自貿港政策制度法治體系，創(chuàng)建自貿港法治新秩序。為此，司法部于2018年6月成立以司法部部長為組長的“法治建設服務海南經濟特區(qū)和自由貿易港建設”專題調研組，為海南全面深化改革開放提供法治建設重要支持，推動海南自貿區(qū)和自貿港法治創(chuàng)新和法治保障等工作。研究如何推進海南自貿港改革與法治保障關系、自貿港法治創(chuàng)新與法治建設關系、司法服務與保障關系等，都是自貿港建設中重要的法治建設問題。2019年2月25日習近平總書記主持中央全面依法治國委員會會議，專門通過《關于全面推進海南法治建設、支持海南全面深化改革開放的意見》①參見《習近平主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議并發(fā)表重要講話》，《人民日報》2019年2月26日。，指明海南全面深化改革開放的法治建設目標，會議強調要以立法高質量發(fā)展保障和促進經濟持續(xù)健康發(fā)展。

提升司法服務水平和拓寬司法服務空間，是自貿港法治創(chuàng)新的重要內容。為此，中共海南省委于2019年5月10日舉辦“以習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略和‘4·13講話’精神為指導，全面推進海南法治建設”專題輔導，圍繞《關于全面推進海南法治建設 支持海南全面深化改革開放的意見》進行主體解讀。主要解讀海南自貿港三個法治建設目標，即“努力推進海南建設成新時代改革和法治雙輪驅動、協(xié)同發(fā)展的新高地”“努力推動將海南打造成法治化自由貿易港的新典范”“努力推動將海南樹立成新時代法治中國建設的新標桿”。強化社會綜合服務基礎設施的整體功能運行，推進社會資源全面整體開放、市場機制全面公平運行、社會公共信息全面共享共用。推動自貿港法律服務創(chuàng)新，要加快構建國際一流的多元化糾紛解決體系，建設高效能司法裁判體系、高起點建設構建仲裁中心、高標準建設國際調解中心等。海南自由貿易港法治建設，需要把握好正確處理頂層設計與基層創(chuàng)新、自主建設與放眼全球、大膽探索與堅守底線、整體謀劃與分步驟推進等四大關系。②參見《省領導干部學習專題講座聚焦全面推進海南法治建設》，《海南日報》2019年5月11日第1版。2019年5月10日上午，中共海南省委在?？谂e行“深入學習中央12號文件配套方案政策”專題學習講座第9場活動，邀請中央依法治國委員會辦公室副主任、司法部部長作主題為“以習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略和‘4·13’重要講話精神為指導，全面推進海南法治建設”的專題輔導。這為海南建設中國特色自貿港法治體系指明了具體的發(fā)展方向和創(chuàng)新思路，也充分闡述了海南法治建設的重大理論和實踐問題，明確重點需要把握和規(guī)則的法律關系。

構建和完善多元化商事糾紛解決機制，不僅僅是自貿港營造優(yōu)質營商環(huán)境和一流法治環(huán)境的基本要求，而且還是推進自貿港商事糾紛多元化解決機制的國際化、法治化發(fā)展趨勢。2020年6月設立的海南國際商事調解中心，屬于海南國際仲裁院的下設機構，不僅具有仲裁機構的“影子調解”效應，而且還可受理自貿港內外商事主體之間各類商事爭議的“調解”，也接受人民法院、其他機構轉交或委托調解的案件。2020年6月16日海南省第六屆人大常委會通過《海南省多元化解糾紛條例》，明確構建國際商事糾紛多元化解決機制，完善國際商事糾紛案件集中審批機制等。其核心就是努力打造海南自貿港優(yōu)質營商環(huán)境，優(yōu)化海南自貿港法治環(huán)境，其國際視角凸顯，具有多元化解糾紛的特性，以便有力滿足國際旅游消費客戶維權所需。

推進法律服務市場開放，積極拓展律師服務空間。基于海南自貿港三大產業(yè)現代化所需法治保障與法律服務，推動律師制度改革創(chuàng)新的先行先試。2019年9月27日海南省六屆人大常委會修改通過《海南經濟特區(qū)律師條例》，實施海南律師制度創(chuàng)新①參見《〈海南經濟特區(qū)律師條例〉將于10月1日正式實施，將更好適應海南自貿區(qū)（港）建設需求》，http://www.xyshjj.cn/detail-1482-10242.html，中國縣城經濟報網站，2020年5月20日訪問。。諸如規(guī)定律師事務所合伙人條件，設立公司形式等創(chuàng)新律師事務所形式；降低律師事務所設立門檻；放寬律師多元化解糾紛機制下的國內外因素“平等性”與公平性外法律服務內容；優(yōu)化律師行業(yè)的放管服；強化律師執(zhí)業(yè)權利的保障，等等。

五、結 語

法治先行，保障海南自貿港建設。法治創(chuàng)新，推行自貿港法治內容和形式的融合創(chuàng)新。構建自貿港法治新秩序，亟需自貿港建設的法治知行合一。認知和把握重大改革與立法并行先行，推動自貿港重大經濟運行、行政管理、社會化治理、市場資源配置等方面制度、體制、機制的改革與創(chuàng)新優(yōu)勢。 法治創(chuàng)新與法治保障，是中國特色自貿港的法治建設核心內容和要點。實施自貿港重大制度創(chuàng)新和法治創(chuàng)新并行，把適時防范風險作為重大制度改革的底線控制，嘗試構建與國際通行規(guī)則相適應相銜接的自貿港法治體系，促進政府職能轉變和構建自貿港開放型經濟新體制、新機制、新法治與新秩序。