干擾全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)行為的國際法適用問題探析

王國語

外空技術(shù)發(fā)展，離不開法律的指引和保障，外空軍事對抗更離不開法律的規(guī)制和調(diào)整。全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)（GNSS）的軍事、經(jīng)濟和社會價值決定了各國對其深層次的依賴，如何有效保護GNSS及其正常使用，是國際法亟待解決的問題。同時，干擾GNSS已成為大國軍事對抗與斗爭的一個重要選項，但關(guān)于國際法是否適用于此種干擾行為以及如何適用的問題，尚無定論。美國國防部文件指出，導(dǎo)航戰(zhàn)有兩重目的：一是保護運用導(dǎo)航、定位和授時三項軍事力量的能力；二是必要時干擾對手運用此三項軍事力量的能力。①例如，美國將此領(lǐng)域稱為導(dǎo)航戰(zhàn)（NAVWAR）。 美國國防部，3-13-1號聯(lián)合刊物，電子戰(zhàn)，2012年2月8日，第1-10頁規(guī)定如下定義：導(dǎo)航戰(zhàn)是指通過協(xié)調(diào)運用空間、網(wǎng)絡(luò)空間、電子戰(zhàn)行動來確保和阻止定位、導(dǎo)航、授時信息的蓄意防御和進攻行動。GNSS的技術(shù)特點決定其易受干擾（Interference），“該系統(tǒng)需要發(fā)送和接收衛(wèi)星信號，存在導(dǎo)航頻率公開、長距離傳輸信號弱、易受電磁和網(wǎng)絡(luò)攻擊等缺陷，且極易被拒止、削弱甚至欺騙。一旦衛(wèi)星出現(xiàn)故障無法提供服務(wù)時，將對依賴該系統(tǒng)的作戰(zhàn)人員和武器裝備帶來災(zāi)難性后果”②張璦敏：《第三代全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng) 助力美軍導(dǎo)航戰(zhàn)》，《中國國防報》2019年1月8月。。根據(jù)世界安全基金會的研究報告，美國、俄羅斯等一些國家已經(jīng)具備了開展導(dǎo)航戰(zhàn)或干擾GNSS的能力①有關(guān)干擾GNSS的實例，請參見Alan Grant, et al., “GPS Jamming and The Impact on Maritime Navigation”, 62 J.Nov,2, 173-187（2009）. Darid last. “GPS Forensics, Crime, and Jamming”. 20 GPS World, 8-12（2009）。。干擾信號可能來自地面、空中或海上平臺。尚無證據(jù)表明在軌衛(wèi)星具備GNSS壓制式干擾的能力②Secure World Foundation. “Global Counterspace Capabilities: An Open Source Assessment”, Washington: SWF, 2020.。 2020年7月31日，中國“北斗三號”全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)正式建成開通，標(biāo)志著中國GNSS全球布局的初步完成。北斗將與美國、俄羅斯、歐洲衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的兼容與互操作持續(xù)深化，向“一帶一路”沿線國家和地區(qū)億級以上用戶提供服務(wù)，相關(guān)產(chǎn)品出口120余個國家和地區(qū)。③參見中國衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)管理辦公室：《新時代北斗精神激勵航天人砥礪奮進》，《人民日報》2020年8月17日。因此，研究國際法對于干擾GNSS行為的適用性問題，可以為及時有效地維護我國相關(guān)權(quán)益提供理論支撐，為我國參與相關(guān)國際規(guī)則解釋的談判提供借鑒。本文將重點分析國際電信法、國際空間法對于各類干擾GNSS的行為的適用性問題。

一、《無線電規(guī)則》中干擾與有害干擾法律概念的適用性分析

國際電信聯(lián)盟（International Telecommunication Union）（以下簡稱“國際電聯(lián)”）系列規(guī)則是由國際電聯(lián)《組織法》《國際電聯(lián)公約》以及各行政規(guī)則構(gòu)成的，如《國際電信規(guī)則》《無線電規(guī)則》。④國際電聯(lián)《組織法》第4條第29段、第31段。國際電聯(lián)的系列規(guī)則主要是調(diào)整頻率的分配和使用問題，而不論是壓制式（Jamming）還是欺騙式（Spoofing）干擾，都是通過發(fā)射頻率信號完成的，因此，國際電聯(lián)的相關(guān)規(guī)則對于干擾GNSS的部分情形存在適用的前提。首先需要明確的是，干擾GNSS是否符合國際電聯(lián)規(guī)則中有關(guān)“干擾”和“有害干擾”的規(guī)定。

根據(jù)國際電聯(lián)《無線電規(guī)則》第1條第166段規(guī)定，干擾是指，“由于某種發(fā)射、輻射、感應(yīng)或其組合所產(chǎn)生的無用能量對無線電通信系統(tǒng)的接收產(chǎn)生的影響，這種影響的后果表現(xiàn)為性能下降、誤解或信息遺漏，如不存在這種無用能量，則此后果可以避免”。第169段規(guī)定，有害干擾即指，“危及無線電導(dǎo)航或其他安全業(yè)務(wù)的運行，或嚴(yán)重?fù)p害、阻礙、或一再阻斷按照《無線電規(guī)則》開展的無線電通信業(yè)務(wù)的干擾”⑤《無線電規(guī)則》全文請參見 https: // www.itu.int/en/publications/ITU-R/pages/publications.aspx? parent = R-REG-RR-2016&media = electronic ,國際電聯(lián)網(wǎng)，2020年5月25日訪問。。

顯然，通過壓制或欺騙等方式干擾GNSS運行的行為，符合《無線電規(guī)則》關(guān)于“干擾”的界定，但未必所有情形都會被界定為“有害干擾”。壓制或欺騙未必在所有情況下都會“危及”導(dǎo)航衛(wèi)星系統(tǒng)“無線電導(dǎo)航或其他安全業(yè)務(wù)的運行”，也只能在特定情形下構(gòu)成“嚴(yán)重?fù)p害、阻礙、或一再阻斷按照《無線電規(guī)則》開展的無線電通信業(yè)務(wù)的干擾”。

綜上，“有害干擾GNSS”應(yīng)界定為“通過壓制式、欺騙式、網(wǎng)絡(luò)攻擊或物理破壞等手段危及導(dǎo)航衛(wèi)星系統(tǒng)安全業(yè)務(wù)的運行，或嚴(yán)重?fù)p害、阻礙、或一再阻斷導(dǎo)航衛(wèi)星系統(tǒng)開展的定位、導(dǎo)航、授時等業(yè)務(wù)的干擾”。這個“有害干擾”概念范圍大于國際電聯(lián)規(guī)定的概念，因為干擾GNSS的手段不限于通過“某種發(fā)射、輻射、感應(yīng)或其組合所產(chǎn)生的無用能量對無線電通信系統(tǒng)的接收產(chǎn)生的影響”，還包括網(wǎng)絡(luò)和物理攻擊、破壞的手段。

需要注意的是，衛(wèi)星導(dǎo)航信號也容易受到來自相鄰無線電頻譜用戶的非故意干擾①B.Forssel.&T.B.Olsen, “Innovation: Jamming GPS Susceptibility of Some Civil GPS Receivers”, 14 GPS World, 54-58（2003）.。無論是壓制式還是欺騙式干擾，都應(yīng)以故意為構(gòu)成要件。根據(jù)舉證原則（Onus Probandi），行動方的“故意”應(yīng)由潛在的、或?qū)嶋H被干擾的一方來舉證證明②The Mavrommatis Jerusalem Concessions [1925] PCIJ 5 Series A No 25, para 113 （the party that asserts a contention is obliged to prove it, for example in this case the Court required that, “[i]n the first place, M. Mavrommatis, who in the concessions was described as an Ottoman subject, would have had to prove his Greek nationality...”）.。例如，在2018年北約的軍事演習(xí)中，只有證明來自非北約國家的干擾是故意為之的，才能界定為壓制式干擾③GPS World Staff, “Norway, Finland suspect Russia of jamming GPS”, November 12, 2018, GPS World, https://www.gpsworld.com/norwayfinland-suspect-russia-of-jamming-gps/, accessed by June 20, 2020.。而欺騙式干擾，顧名思義，更是以故意為構(gòu)成要件的。此外，壓制式和欺騙式干擾能否構(gòu)成國際電聯(lián)規(guī)則中的“有害干擾”，仍取決于對“有害”的界定標(biāo)準(zhǔn)。

總之，如果請求國主張另一國（被請求國）通過壓制或欺騙手段來干擾GNSS的行為構(gòu)成國際電聯(lián)規(guī)則中的“有害干擾”，需要同時滿足主觀要件和客觀要件，即需要證明該國的行為源自故意，同時需證明該行為危及了己方相關(guān)安全業(yè)務(wù)的運行，或證明該行為“嚴(yán)重?fù)p害、阻礙、或一再阻斷”己方“按照《無線電規(guī)則》開展的無線電通信業(yè)務(wù)”。

二、國際電聯(lián)《組織法》的“不得造成有害干擾原則”及其例外與限制

國際電聯(lián)《組織法》確立了“不得造成有害干擾原則”，同時也規(guī)定了該原則的例外，以及例外之限制。關(guān)于干擾GNSS的行為是否屬于違反國際電聯(lián)的規(guī)定，學(xué)界并無定論，也缺少關(guān)于該違法性認(rèn)定的國家實踐。正如有觀點指出的那樣，國際電聯(lián)的不得造成有害干擾原則，在導(dǎo)航戰(zhàn)領(lǐng)域是很難適用的。④源自《外空軍事利用國際法適用手冊》（MILAMOS）談判討論中的觀點，該項目材料尚未公開。

國際電聯(lián)《組織法》第45條明確了不得造成有害干擾原則：“所有電臺，不論其用途如何，在建立和使用時均不得對其他會員，或?qū)?jīng)認(rèn)可的業(yè)務(wù)經(jīng)營機構(gòu)，或?qū)ζ渌?jīng)正式核準(zhǔn)開辦無線電業(yè)務(wù)并按照無線電規(guī)則操作的業(yè)務(wù)經(jīng)營機構(gòu)的無線電業(yè)務(wù)或通信造成有害干擾”⑤國際電聯(lián)《組織法》第45條。。與此同時，第48條又規(guī)定了軍用無線電設(shè)施的豁免，即不得造成有害干擾原則的例外，“各會員對于軍用無線電設(shè)備保留其完全的自由權(quán)”⑥國際電聯(lián)《組織法》第48條第202段。。進而又規(guī)定了對該豁免或例外的限制，“但是，這種設(shè)備必須按照其業(yè)務(wù)性質(zhì)，盡可能遵守有關(guān)遇險時給予援助和采取防止有害干擾的措施的法定條款，并遵守行政規(guī)則中關(guān)于按其所提供業(yè)務(wù)的性質(zhì)而使用發(fā)射方式和頻率的條款”⑦國際電聯(lián)《組織法》第48條第203段。。“此外，如果這種軍用設(shè)備參加公眾通信業(yè)務(wù)或行政規(guī)則所規(guī)定的其他業(yè)務(wù)，則通常必須遵守適用于這類業(yè)務(wù)的操作的管理條款”⑧國際電聯(lián)《組織法》第48條第204段。。

可見，利用電磁手段，壓制或欺騙式干擾GNSS在原則上是違反國際電聯(lián)《組織法》的規(guī)定的，但起碼需要具備兩個前提：一是構(gòu)成有害干擾；二是干擾來自非軍用無線電設(shè)備。一旦干擾來自軍用無線電設(shè)備，則構(gòu)成違法仍需兩個前提：一是構(gòu)成有害干擾；二是違反了關(guān)于軍事設(shè)備豁免的規(guī)定。關(guān)于《組織法》不得造成有害干擾原則適用的前提有二：一是如何理解“完全的自由權(quán)”；二是如何界定“軍用無線電設(shè)備”。

（一）“完全的自由權(quán)”的含義

“完全的自由權(quán)”是對不得造成有害干擾原則的例外規(guī)定?！巴耆淖杂蓹?quán)”反映的是國際電信治理領(lǐng)域長期存在的國家實踐①參見[美]邁克爾·施密特總主編:《網(wǎng)絡(luò)行動國際法塔林手冊2.0版》，黃志雄等譯，社會科學(xué)文獻出版社2017年版，第306頁。。國際電報聯(lián)盟（國際電聯(lián)的前身）1906年的《國際電報公約》中包含了一項類似的豁免。②International Radiotelegraph Convention of Berlin （1906）, Art.21.這一例外在兩個聯(lián)盟公約的后續(xù)文本中得以保留。③International Telecommunication Convention of Madrid （1932）, Art. 39; International Telecommunication Convention of Malaga - Torremolinos（1973）, Art. 38; ITU Constitution, Art. 48.有觀點認(rèn)為，“完全的自由權(quán)”也是對整個國際電聯(lián)系列規(guī)則相關(guān)義務(wù)的例外規(guī)定。④ACP 190（D）, “Guide to Electromagnetic Spectrum Management in Military Operations” （Feb 2013） at para. 218, noting that “Article 48 of the ITU Constitution provides additional latitude with respect to the observation by military authorities of the Radio Regulations in exceptional circumstances.” The inclusion of the “exceptional circumstances” qualifier is not required by Article 48, but rather represents policy guidance for those military activities subject to the ACP.筆者部分贊同該觀點?！督M織法》第6條“電聯(lián)法規(guī)的執(zhí)行”明確規(guī)定：“各會員在其所建立或經(jīng)營的從事國際業(yè)務(wù)的或能夠?qū)ζ渌麌覠o線電業(yè)務(wù)造成有害干擾的所有電信局和電臺內(nèi)，有義務(wù)遵守本組織法、公約和行政規(guī)則的規(guī)定，但是，根據(jù)本組織法第48條規(guī)定免除這種義務(wù)的業(yè)務(wù)除外。”可見，《組織法》第48條雖規(guī)定之例外，不僅適用于無線電設(shè)備的使用，還適用于其“建立”。例如，有觀點認(rèn)為，“一個國家沒有義務(wù)通過國際電聯(lián)記錄分配給在地球靜止軌道上的軍用通信衛(wèi)星的頻率，否則國際電聯(lián)《無線電規(guī)則》會作此要求。”但能否據(jù)此認(rèn)為“完全的自由權(quán)”是整個國際電聯(lián)規(guī)則義務(wù)性要求的例外，筆者持保留態(tài)度，畢竟《組織法》第6條的側(cè)重點仍是“有害干擾”，而并沒有明文規(guī)定在任何情形下，第48條的“完全的自由權(quán)”都可以成為豁免的理由。因此，筆者認(rèn)為，第48條“完全的自由權(quán)”雖然不限于“使用”無線電設(shè)備對他國相關(guān)業(yè)務(wù)運行產(chǎn)生有害干擾的情形，還包括“建立”，但其關(guān)鍵詞仍是“有害干擾”。對“完全的自由權(quán)”不宜理解為是對國際電聯(lián)所有項下義務(wù)的例外規(guī)定，否則容易導(dǎo)致規(guī)則的濫用，為單邊開展不負(fù)責(zé)任的干擾活動提供借口。

（二）“軍用無線電設(shè)備”的界定

國際電聯(lián)系列規(guī)則并沒有規(guī)定“軍用無線電設(shè)備”的概念，結(jié)合干擾GNSS的情形，有兩個問題需要討論。

第一，如何界定“無線電設(shè)備”，干擾GNSS的無線電設(shè)備，是否在第48條調(diào)整的范圍之列。有觀點認(rèn)為，與外空活動相關(guān)的軍用無線電設(shè)備也應(yīng)屬于國際電聯(lián)《組織法》第48條規(guī)定的范圍。筆者贊同該觀點，第48條的“軍用無線電設(shè)備”既包括可能影響GNSS運行的陸基、海基、空基軍用無線電裝備，同時也包括天基軍用無線電裝備。國際電聯(lián)規(guī)則同樣沒有界定“無線電設(shè)備”的概念，有觀點認(rèn)為，該術(shù)語“包括了能使數(shù)據(jù)通過無線電波進行無線傳輸?shù)难b置?！睆倪@個角度講，干擾GNSS的無線電設(shè)備，應(yīng)當(dāng)屬于國際電聯(lián)相關(guān)規(guī)則的調(diào)整對象。

第二，如何界定“軍用”。國際電聯(lián)規(guī)則并沒有規(guī)定何為“軍用”。有觀點認(rèn)為，第48條“不適用于軍用與非軍用者共同使用的非軍用無線電設(shè)施①所引原文即為“設(shè)施”，但按照《組織法》的官方中文文本，“Equipment”一詞應(yīng)譯為“設(shè)備”。（所謂的‘雙重用途’設(shè)施）。一個典型的例子就是使用美國國防部運營的，但同時服務(wù)于民用和軍用目的的GPS導(dǎo)航系統(tǒng)”?！耙膊贿m用于僅向公眾提供服務(wù)（例如無線互聯(lián)網(wǎng)）的軍用無線電設(shè)施?！薄澳承﹥H用于軍事目的的非軍用設(shè)施也可能在本規(guī)則的范圍內(nèi)，例如民用情報機構(gòu)用于收集軍事情報的偵察衛(wèi)星?！薄耙话闱闆r下，用于政務(wù)目的的設(shè)施不屬于軍用無線電設(shè)施”②Circular Letter from Francois Rancy, Director, Radiocommunication Bureau, to Administrations of Member States of the ITU, CR/389, 26 January 2016.。筆者只同意上述的部分觀點。

首先，“軍用無線電設(shè)備”的界定標(biāo)準(zhǔn)大致上可分為“設(shè)備性質(zhì)”“使用目的”兩類。上述觀點似乎采用的是“重疊適用”的標(biāo)準(zhǔn)，即無線電設(shè)備只有同時屬于軍事性質(zhì)，又用于軍事目的，才能界定為軍用無線電設(shè)備。但此種解釋既與第48條規(guī)定本身相矛盾，同時也與實踐需求不符。第48條“這種設(shè)備（第203段）”“這種軍用設(shè)備（第204段）”的用詞表明③《組織法》第48條第203段規(guī)定：“這種設(shè)備必須按照其業(yè)務(wù)性質(zhì)，盡可能遵守有關(guān)遇險時給予援助和采取防止有害干擾的措施的法定條款，并遵守行政規(guī)則中關(guān)于按其所提供業(yè)務(wù)的性質(zhì)而使用發(fā)射方式和頻率的條款。” 第204段規(guī)定：“此外，如果這種軍用設(shè)備參加公眾通信業(yè)務(wù)或行政規(guī)則所規(guī)定的其他業(yè)務(wù)，則通常必須遵守適用于這類業(yè)務(wù)的操作的管理條款”。，“軍用”之界定并非在任何情況下都取決于無線電設(shè)備的使用目的。因此，認(rèn)為第48條“不適用于僅向公眾提供服務(wù)（例如無線互聯(lián)網(wǎng)）的軍用無線電設(shè)施”的觀點是不準(zhǔn)確的，它混淆了“軍用無線電設(shè)備界定”和“豁免規(guī)定的適用性”，所以看起來似是而非，容易產(chǎn)生誤解。此外，隨著外空軍事對抗的不斷升級，將兩用性質(zhì)的無線電設(shè)備或純粹非軍事用途的無線電設(shè)備用于軍事對抗，將成為一種趨勢。因此，認(rèn)為“第48條不適用于軍用與非軍用者共同使用的非軍用無線電設(shè)施”與實踐發(fā)展也是不相符的。同樣，認(rèn)為只有“某些僅用于軍事目的的非軍用設(shè)施”才可界定為軍用無線電設(shè)備，也是不準(zhǔn)確的。筆者僅同意上述觀點中關(guān)于政務(wù)目的應(yīng)與軍事目的相區(qū)分的表述，然而這對于界定何為軍用無線電設(shè)備并無實質(zhì)意義，因為用于政務(wù)目的的無線電設(shè)備也可在特定任務(wù)中為軍事目的所使用。

其次，應(yīng)采取“設(shè)備性質(zhì)為主、使用目的為輔”的標(biāo)準(zhǔn)來界定“軍用無線電設(shè)備”。其含義有二：一是凡是為軍所有或使用（如征用、租用）的無線電設(shè)備，即應(yīng)被界定為“軍用無線電設(shè)備”；二是非軍所有或使用的無線電設(shè)備，在特定情況下，為軍事目的使用，如進行無線電干擾，則可被認(rèn)定為軍用無線電設(shè)備，它可分為事前確定與事中、事后認(rèn)定兩種情況。例如，通過合同等形式，非軍用無線電設(shè)備用于執(zhí)行一次或系列的軍事任務(wù)，如用于軍事對抗中干擾對方的GNSS，那么在干擾活動實施前，該設(shè)備即可被確定為軍用無線電設(shè)備，而不管其是否后續(xù)實施了干擾行為。而在軍事主體與非軍事主體不存在約定（合同）或法定（征用）原因時，非軍事主體自發(fā)地將其所有或使用的無線電設(shè)備用于軍事對抗，則需要國家或其軍事主體事中（干擾行為實施時）或事后（干擾行為結(jié)束）的追認(rèn)，才可能將其界定為軍用無線電設(shè)備。至于這種追認(rèn)是否需要得到被干擾方的認(rèn)可，尚待討論。筆者傾向于無須征得被干擾方的認(rèn)可，畢竟國防、軍事事務(wù)屬于一國主權(quán)范疇。

最后，界定“軍用無線電設(shè)備”的最終目的，是判斷其實施的特定行為（如干擾）能否享受第48條規(guī)定的豁免。因此，軍事無線電設(shè)備的界定應(yīng)與豁免的適用性，即干擾行為的違法性認(rèn)定一并考慮。

（三）干擾GNSS行為違法性的認(rèn)定

根據(jù)第48條第203段和第204段可以看出，并非一切由軍用無線電設(shè)備開展的干擾都可視為“不得造成有害干擾”的例外。該例外是有相關(guān)限制的，雖然“盡可能遵守”“通常必須遵守”的表述一定程度上貶損了這些限制的效力。界定干擾行為違法性不僅要考慮 “設(shè)備”的性質(zhì)，還應(yīng)本著《組織法》的目的宗旨并根據(jù)干擾對象的性質(zhì)以及干擾所處于的雙方活動、態(tài)勢的背景一并考慮。第48條的本質(zhì)是對軍事對抗中的無線電干擾行為進行一定的包容。此外，界定是否為“軍用無線電設(shè)備”和判斷某個具體的干擾行為是否違法是兩個層面的問題。然而，令人遺憾的是，第48條有關(guān)限制的表述僅從干擾方從事活動的背景出發(fā)，忽略了對被干擾方的活動性質(zhì)的考慮。這就無法回答一系列的關(guān)鍵問題，例如，雖然貌似“軍干擾軍”皆可豁免，而“民干擾民”不能豁免，但“軍干擾民”“民干擾軍”“軍干擾從事軍事對抗的民”“民干擾非從事軍事對抗的軍”又如何界定其違法性呢？第48條并沒有給出直接的答案，因此從“應(yīng)有法（Lex Ferenda）”的角度看，相關(guān)的規(guī)定亟需完善。

應(yīng)以“設(shè)備性質(zhì)+行為性質(zhì)+干擾對象性質(zhì)”三位一體的確定標(biāo)準(zhǔn)，一并考慮“軍用無線電設(shè)備”的界定和違法性的認(rèn)定問題，主張應(yīng)在特定行為場景下考察第48條的適用性，繼而對各種情形下干擾GNSS的違法性進行逐一認(rèn)定。根據(jù)三個假定設(shè)計干擾GNSS的各種情形（見表1）。

表1 干擾GNSS的各種假定情形

第一個假定是關(guān)于實施干擾行為的無線電設(shè)備的性質(zhì)，包括兩種情形，即為軍所有或使用和非為軍所有或使用。第二個假定是干擾發(fā)生時，實施干擾一方的目的，即用于軍事對抗或非軍事對抗，非軍事對抗是指干擾的實施并非是用于破壞或損傷對方的軍事利益。例如使用軍事無線電設(shè)備干擾對方的民用導(dǎo)航系統(tǒng)，或是更為極端情況，即實施恐怖活動。第三個假定是被干擾方相關(guān)設(shè)備設(shè)施及活動的性質(zhì)。因此，受干擾的情況可以在這個維度下分為四種情形：一是軍事GNSS衛(wèi)星進行的軍事活動，如支持地面作戰(zhàn)；二是軍事GNSS進行的非軍事活動，這是衛(wèi)星兩用性的體現(xiàn)，軍星同樣可以用于支持非軍事活動，如防災(zāi)減災(zāi)；三是非軍事GNSS進行的軍事活動，這個假定的前提是出現(xiàn)了民商性質(zhì)的GNSS系統(tǒng)，因意定或法定原因，從事特定的軍事活動；四是非軍事GNSS進行的非軍事活動。

界定各種假定情形下設(shè)備性質(zhì)及違法性的邏輯基點有三：第一，干擾實施方的法益是否應(yīng)當(dāng)保護，取決于它與軍事對抗的關(guān)聯(lián)性與透明度（如非軍用設(shè)備為軍事目的使用的合同是公開的），并成正比關(guān)系。干擾行為與軍事對抗的關(guān)聯(lián)性越強、透明度越高，干擾方的行為就越應(yīng)該保護，即應(yīng)傾向界定為不違法，即可以享受軍用無線電裝備的豁免，成為“不得造成有害干擾”的例外。第二，根據(jù)第48條，干擾行為是否非法還取決于其是否符合第203段、第204段的相關(guān)限制，此時判斷違法性關(guān)鍵是對限制標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定。這同樣應(yīng)考慮干擾行為與軍事對抗的關(guān)聯(lián)性及其透明度。一般說來，對于軍所有或使用的設(shè)備在軍事對抗、軍所有或使用的設(shè)備用于非軍事對抗，非軍所有或使用的設(shè)備用于軍事對抗、非軍用設(shè)備用于非軍事對抗來說，對限制標(biāo)準(zhǔn)的界定應(yīng)當(dāng)依順序趨于嚴(yán)格。第三，受干擾方的法益是否應(yīng)當(dāng)保護，取決于GNSS的性質(zhì)以及其受干擾時從事的活動的性質(zhì)。其中，最應(yīng)受保護的首先是非軍事GNSS衛(wèi)星進行的非軍事活動，其次是軍事GNSS衛(wèi)星進行的非軍事活動，再次是非軍事GNSS衛(wèi)星進行的軍事活動，最后是軍事GNSS衛(wèi)星進行的軍事活動。

根據(jù)表1①限于篇幅，本文不對上述假設(shè)的情形進行逐一分析。，如果某無線電設(shè)備為軍所有或使用（設(shè)備性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)），則其干擾GNSS的行為都應(yīng)界定為從“軍用無線電設(shè)備”上發(fā)出或開展的，而不論此時被干擾方的GNSS是用于向公眾提供服務(wù)或軍事用途。但這并不意味著該行為可界定為“不得造成有害干擾”原則的例外，從而享受“完全的自由權(quán)”。因為如上所述，第48條還規(guī)定了對該“完全的自由權(quán)”的限制。這種情形下的干擾行為如果沒有遵守第48條的相關(guān)限制，如沒有“盡可能遵守有關(guān)遇險時給予援助的法定條款”，則將仍被認(rèn)定為違反第48條的義務(wù)，即可能構(gòu)成國際不法行為。②構(gòu)成國際不法行為的另一個要件是歸因。如果該軍用設(shè)備“參加公眾通信業(yè)務(wù)或行政規(guī)則所規(guī)定的其他業(yè)務(wù)”，則“通常必須遵守適用于這類業(yè)務(wù)的操作的管理條款?！彼^的“管理條款”當(dāng)然包括關(guān)于不得造成有害干擾的要求。這意味著對于純粹的軍用無線電設(shè)備來講，即便存在“兩用”目的，但在開展“公眾通信業(yè)務(wù)”等非軍事目的活動時，如果故意干擾他國的GNSS，也將被認(rèn)定為是違反第48條義務(wù)的，而不能享受軍用無線電設(shè)備的豁免。因此，干擾方所開展的活動的性質(zhì)（目的標(biāo)準(zhǔn)）是不影響其設(shè)備性質(zhì)的界定，影響的是該軍用無線電設(shè)備所進行的干擾行為能否享受第48條項下關(guān)于軍用無線電設(shè)備豁免的規(guī)定。此時，被干擾方的活動性質(zhì)，也并不影響干擾方設(shè)備性質(zhì)的界定，但會影響對于干擾實施方過錯程度的判斷。顯然，國際法對于影響軍事衛(wèi)星的軍事活動、非軍用衛(wèi)星的軍事活動、軍事衛(wèi)星的非軍事活動、非軍用衛(wèi)星的非軍事活動的行為的包容度，應(yīng)是依次遞減的。

總之，無論是對既有法（Lex Lata）的解釋還是對應(yīng)有法（Lex Ferenda）的設(shè)計，都應(yīng)對軍事對抗中的干擾行為有一定的包容性。外空安全的均衡態(tài)勢，如果能夠通過一定范圍和烈度內(nèi)的軍事對抗來實現(xiàn)，則無須通過法律干預(yù)。如果通過法律手段過于強調(diào)保護其中一方的利益，則反而導(dǎo)致戰(zhàn)略失衡?，F(xiàn)在的外空國際規(guī)則解釋和制定的談判中，已經(jīng)出現(xiàn)不加區(qū)分地主張干擾GNSS、干擾通信衛(wèi)星、干擾遙感偵察衛(wèi)星屬于違法行為的觀點。這些觀點對于技術(shù)領(lǐng)先，尤其是取證、核查能力強的國家而言，顯然是有利的。這些觀點如果被國際社會所接受，則必然刺激技術(shù)落后的一方尋求更多“非對稱”的技術(shù)手段來謀求外空戰(zhàn)略均衡，這實際上對于維護外空的整體安全態(tài)勢是不利的，同時對于技術(shù)落后一方來講，也是不公平的。所以，一些學(xué)者也不得不承認(rèn)，國際電聯(lián)的系列規(guī)則幾乎無法適用于導(dǎo)航戰(zhàn)，因為“導(dǎo)航戰(zhàn)中不可避免使用干擾手段”。此外，“干擾本國領(lǐng)域內(nèi)接收設(shè)備不違反國際電聯(lián)規(guī)則”。雖然這些學(xué)者也同意“國際法并沒有明文禁止干擾全球定位導(dǎo)航系統(tǒng)”，但認(rèn)為“在特定情形下，此種干擾行為可能構(gòu)成國際不法行為”，其依據(jù)則是國際空間法和一般國際法。①限于篇幅，本文僅分析國際空間法相關(guān)規(guī)則的適用性問題，而關(guān)于一般國際法中的不得干涉、尊重主權(quán)等原則僅是稍有提及。

三、國際空間法相關(guān)原則規(guī)則的適用性分析

有觀點認(rèn)為：“干擾全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)衛(wèi)星本身的運行可能侵犯運營商自由使用空間的權(quán)利。這種侵權(quán)行為還可能違反妥為顧及其他國家相應(yīng)利益的情況下進行外空活動的義務(wù)，正如《外空條約》第九條的規(guī)定?！痹撚^點貌似正確，但如果離開對具體情況的分析，該觀點就容易為“技術(shù)領(lǐng)先國家片面的主張對其GNSS干擾的行為是非法的”提供借口。國際空間法中的自由探索利用、妥為顧及等原則和義務(wù)性規(guī)定，對于判斷干擾GNSS的行為違法性具有重要意義，但并不能提出干擾GNSS的行為必然違反上述原則、義務(wù)的結(jié)論。

（一）自由探索利用原則在干擾GNSS問題上的適用性

《外空條約》第1條規(guī)定，“外層空間，包括月球與其他天體在內(nèi)，應(yīng)由各國在平等基礎(chǔ)上并按國際法自由探索和利用”“這種探索和利用應(yīng)是全人類的事情”②《外空條約》第1條。。

首先，干擾GNSS，無論采取的是壓制式、欺騙式、網(wǎng)絡(luò)攻擊或物理破壞哪一種形式，都會影響或損害到對GNSS有管轄權(quán)國家探索利用外空的自由，也會影響GNSS所有者或使用者探索利用外空的合法權(quán)益。其次，這種干擾是否因此違反《外空條約》自由探索利用外空原則，不能一概而論，而應(yīng)具體問題具體分析?；诒疚牡诙糠值姆治?，如果這種干擾是在軍事對抗中，或以軍事對抗為目的而實施的，就需要慎重將其界定為非法。相比之下，如果是利用軍用無線電設(shè)備干擾軍事GNSS的非軍事活動、非軍事GNSS的非軍事活動，其過錯程度或認(rèn)定為違法的可能性就是遞增的。再次，受干擾一方在干擾發(fā)生時所從事活動的正當(dāng)性與干擾活動的違法可能性是成正比的。受干擾一方遵守自由原則相關(guān)限制的程度與干擾活動的違法可能性也是成正比的。例如，無論受干擾一方是否為軍事GNSS，其從事的活動與“為所有國家謀福利與利益”的關(guān)聯(lián)性越大，那么對其干擾的行為就容易被界定為違法行為。如果其從事的是純粹的軍事活動，乃至有損干擾行為方合法權(quán)益的行為（如利用GNSS對干擾國開展軍事試驗、挑釁、不友好乃至敵對行動），那么該干擾行為被界定為違法行為的可能性就相對較小。①這不同于一般國際法的反措施，反措施成就的前提是該反措施行為本身是非法的，只不過因為符合反措施的構(gòu)成要件而排除了不法性。而本文主張此種情形下的干擾行為本身就未必是非法的。當(dāng)然，受干擾國在受干擾之前對干擾國所進行的上述威懾活動的范圍、烈度、頻度與界定干擾國干擾行為的違法性也是有關(guān)聯(lián)性的，應(yīng)當(dāng)是呈反比關(guān)系。最后，一國對其探索利用外空自由的主張程度應(yīng)當(dāng)與其所接受的有關(guān)自由限制的程度是成正比的。因此，不加區(qū)分的主張“干擾GNSS的行為必然違反一國探索利用外空自由”的觀點是不正確的。干擾行為的違法性并非是一個孤立的問題，而是應(yīng)當(dāng)放置于當(dāng)事國外空關(guān)系乃至外空國際規(guī)則解釋制定的大趨勢中一并考察。

（二）妥為顧及義務(wù)在干擾GNSS問題上的適用性

《外空條約》第9條規(guī)定了妥為顧及義務(wù)，“本條約各締約國探索和利用外層空間，包括月球與其他天體在內(nèi)，應(yīng)以合作和互助的原則為指導(dǎo)，其在外層空間，包括月球與其他天體在內(nèi)進行的各種活動，應(yīng)妥為顧及本條約所有其他締約國的相應(yīng)利益”②《外空條約》第9條。。

第一，妥為顧及義務(wù)僅適用于部分干擾GNSS的行為，因為其要求的對象是外空活動。如前所述，利用陸基、?；?、空基壓制式或欺騙式手段干擾GNSS，是已知的較為普遍的干擾形式，這些活動應(yīng)界定為網(wǎng)絡(luò)（Cyber）活動，而非外空活動③關(guān)于外空活動、網(wǎng)絡(luò)活動的辨析，請參見王國語：《外空活動中的網(wǎng)絡(luò)安全國際規(guī)則探析》，《當(dāng)代法學(xué)》2019年第1期； 王國語、籍潤澤：《外層空間法相關(guān)規(guī)則評析》，載黃志雄：《網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則新動向》，《塔林手冊2.0版》研究文集，社會科學(xué)文獻出版社2009年版，第265-294頁。。目前還尚未見到國家開展天基壓制或欺騙式干擾的有關(guān)信息。因此，妥為顧及義務(wù)僅適用于利用天基手段干擾、破壞導(dǎo)航衛(wèi)星本身或其鏈路下行、接受指令的外空活動。

第二，不應(yīng)將妥為顧及義務(wù)理解為不得干擾義務(wù)或包含不得干擾義務(wù)。《塔林手冊2.0版》（以下簡稱“《手冊》”）認(rèn)為：“該義務(wù)本質(zhì)上反映了習(xí)慣法，它尤其與可能導(dǎo)致物理干擾或光波干擾，或者產(chǎn)生空間碎片有可能影響其他國家外空活動的網(wǎng)絡(luò)活動相關(guān)?！雹躘美]邁克爾·施密特總主編:《網(wǎng)絡(luò)行動國際法塔林手冊2.0版》，黃志雄等譯，社會科學(xué)文獻出版社2017年版，第289頁。這個結(jié)論是值得商榷的。⑤王國語,籍潤澤：《外層空間法相關(guān)規(guī)則評析》，載黃志雄：《網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則新動向》，《塔林手冊2.0版》研究文集，社會科學(xué)文獻出版社2009年版，第265-294頁。

首先，國際空間法沒有明文規(guī)定“避免干擾”或“不得產(chǎn)生有害干擾”的義務(wù)?！锻饪諚l約》第9條規(guī)定，如果國家“有理由相信該國或其國民在外層空間……計劃進行的活動……可能對其他國家和平探索和利用外層空間造成潛在的有害干擾”，那么該國應(yīng)“在實施此種活動前應(yīng)進行適當(dāng)?shù)膰H磋商”?？梢姡瑖H空間法僅規(guī)定了有產(chǎn)生“有害干擾”之虞時的磋商義務(wù)，而非規(guī)定了“不得有害干擾”義務(wù)本身。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行為國在履行了磋商義務(wù)之后，并沒有義務(wù)在征得潛在受影響國的同意后再開展相關(guān)活動。①Stephan Hobe, ef al, Cologne commentary on space law. Germany:Carl Heymanns Verlag, 2009, PP.175-176.這也說明了“不得有害干擾”并非是強制性的，否則將貶損“提前磋商義務(wù)”的現(xiàn)實意義。換言之，潛在受影響國也將缺乏進入磋商程序的正確動機。

其次，國際社會尚未對“妥為顧及”的判斷標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致?！妒謨浴氛J(rèn)為，“……‘適當(dāng)顧及’，一般被理解為要求國家不應(yīng)以一種妨礙其他國家行使外層空間權(quán)利的方式行事。例如，國家在即將報廢的衛(wèi)星中測試能產(chǎn)生電力尖峰的一種網(wǎng)絡(luò)武器，導(dǎo)致電力設(shè)備、壓縮氣體或推進劑爆炸。如果該測試制造的碎片垃圾場將威脅其他國家的衛(wèi)星和航天器，那么這將侵犯其他國家享有的開展外空活動的權(quán)利?！憋@然，《手冊》采用的是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)或客觀標(biāo)準(zhǔn)。但“妥為顧及”還要取決于行為國在開展相關(guān)活動時，是否有理由相信不利結(jié)果的發(fā)生，即是否存在“可預(yù)見性”。

再次，如上所述，“不得造成有害干擾”義務(wù)來源于國際電信法而非國際空間法，其對于軍用無線電設(shè)備的適用是極其有限的?！妒謨浴芬仓赋觯骸氨疽?guī)則的適用不妨礙國際電信法關(guān)于有害干擾的規(guī)則。必須注意的是，本規(guī)則的‘干擾’一詞并非是規(guī)則63的‘干擾’的同義詞，因為后者僅限于對其他國家無線網(wǎng)絡(luò)通訊或服務(wù)的有害干擾。與此不同的是，本規(guī)則包括所有妨害其他國家合法的外空活動的干擾行為，不管其是否與無線網(wǎng)絡(luò)通訊或服務(wù)相關(guān)。在一些情形中，國家活動可能同時涉及上述兩項規(guī)則。”但國際空間法并沒有規(guī)定不得有害干擾的義務(wù)。因此，有關(guān)“干擾GNSS的行為違反了國際空間法規(guī)定的不得有害干擾義務(wù)”的觀點是不準(zhǔn)確的。

最后，妥為顧及義務(wù)在調(diào)整GNSS干擾等天基空間對抗行為上的含義具有特殊性。一是“妥為顧及”本身即強調(diào)“適當(dāng)”，而非嚴(yán)格的禁止性條款。妥為顧及并非“是”與“否”的界限，而是對程度、范圍的要求。二是外空軍事對抗雖然不是國際社會所愿意看到的，但它畢竟存在，且國際法、國際空間法并未禁止外空軍事活動、行為或操作。

總之，無論是自由探索利用原則，還是妥為顧及義務(wù)，都不能為主張“干擾GNSS是違反國際空間法的”提供直接的依據(jù)。換言之，國際空間法也沒有明文禁止干擾GNSS的行為。但在特定的情形下，干擾GNSS的行為也可能違反國際空間法的自由探索利用、妥為顧及、監(jiān)管等原則和義務(wù)。

四、余 論

無論是從實然國際法還是應(yīng)然國際法的角度來看，干擾GNSS行為違法性的認(rèn)定都是一個待決的問題。法律分析離不開國家利益的指引。在已有的規(guī)則談判中，已經(jīng)出現(xiàn)了一派觀點，即傾向于將干擾GNSS的行為認(rèn)定為非法，不僅主張干擾GNSS行為違反了國際電信法、國際空間法的相關(guān)規(guī)定，而且主張將干擾GNSS的行為與干涉內(nèi)政、侵犯主權(quán)、使用武力等一般國際法的規(guī)定相掛鉤，試圖為相關(guān)國家采取烈度更高的報復(fù)等反措施提供法律依據(jù)。這是尤為值得警惕的?！坝泻Ω蓴_”的界定應(yīng)采取主客觀雙重標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)采用“設(shè)備性質(zhì)為主、使用目的為輔”的標(biāo)準(zhǔn)來界定“軍用無線電設(shè)備”等關(guān)鍵術(shù)語，以“設(shè)備性質(zhì)+行為性質(zhì)+干擾對象性質(zhì)”三位一體的標(biāo)準(zhǔn)一并考慮“軍用無線電設(shè)備”的界定和違法性的認(rèn)定問題。此外，干擾GNSS的手段也包括網(wǎng)絡(luò)攻擊和物理破壞等形式，因此與網(wǎng)絡(luò)法、武裝沖突法也必然存在重要的關(guān)聯(lián)，這些都是后續(xù)需要深入研究的?？傊?，無論是對既有國際法規(guī)則的解釋還是對新規(guī)則的選擇，都應(yīng)是有利于維護外空戰(zhàn)略均衡的，而不應(yīng)成為一方壓制或壓倒另一方的工具，離開政治共識和戰(zhàn)略均衡的思維，單方和片面地追求規(guī)則解釋或制定新規(guī)則，是無法獲得國際社會認(rèn)可的。這個理念，不僅適用于有關(guān)干擾GNSS行為的違法性分析，而且也同樣適用于干擾通信衛(wèi)星、干擾遙感偵察衛(wèi)星、干擾測運控系統(tǒng)等外空軍事對抗領(lǐng)域。