論黨內(nèi)法規(guī)合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的展開(kāi)

李大勇 郭 理

2020年11月，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上指出，“要堅(jiān)持建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”，并強(qiáng)調(diào)在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)領(lǐng)域，要加快“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。①參見(jiàn)《習(xí)近平在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào) 堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年11月18日。這不僅點(diǎn)明了新時(shí)代建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)體系的重要意義，也意味著制定和發(fā)展高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)是當(dāng)下黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的重要課題。2019年8月30日，經(jīng)修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“《審查規(guī)定》”）頒布，其中第11條第3項(xiàng)新增了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)展開(kāi)合理性審查的要求，旨在控制黨內(nèi)立規(guī)過(guò)程中的越權(quán)與濫用，確保黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行暢通合理。合理性審查標(biāo)準(zhǔn)是黨內(nèi)法規(guī)合理性審查過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵循的技術(shù)規(guī)范集合，也是決定合理性審查效果的關(guān)鍵。作為規(guī)范層面的合理性審查標(biāo)準(zhǔn)，該條中“合理性審查”的內(nèi)涵與外延如何界定？能否適應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)審查實(shí)踐的需要？如何化解合理性審查過(guò)程中主觀性較強(qiáng)的問(wèn)題？與國(guó)家法律合理性審查的聯(lián)系和區(qū)別是什么？黨內(nèi)法規(guī)的合理性審查是一個(gè)新生事物，此類相關(guān)問(wèn)題并未得到學(xué)界足夠的重視及關(guān)注，僅有的成果也只是在對(duì)備案審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整體性論述時(shí)有所涉及，尚缺乏深入的、有針對(duì)性的研究。本文試以《審查規(guī)定》第11條第3項(xiàng)為核心，圍繞上述問(wèn)題展開(kāi)分析和討論，以期進(jìn)一步增強(qiáng)合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和可操作性，為完善黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提供有力保障。

一、合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐價(jià)值

黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的高度重視下，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)突飛猛進(jìn)，已構(gòu)建起結(jié)構(gòu)完備、內(nèi)容廣泛的黨內(nèi)法規(guī)體系。但黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建僅僅是形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的第一步，目前，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的重點(diǎn)由“合法性”轉(zhuǎn)向更深層次的“合理性”，合法性審查標(biāo)準(zhǔn)面對(duì)合法但不合乎常理、常情、常識(shí)等實(shí)踐問(wèn)題時(shí)顯得捉襟見(jiàn)肘。尤其是在《審查規(guī)定》修訂之后，對(duì)合理性審查標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)研究既是理論重點(diǎn)也是實(shí)踐需要。提升黨內(nèi)立規(guī)質(zhì)量、健全備案審查機(jī)制的目標(biāo)追求構(gòu)成了合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值基礎(chǔ)。

（一）提升黨內(nèi)立規(guī)質(zhì)量

黨的十八屆四中全會(huì)提出，要“運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處”。①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。這也要求不斷提升黨內(nèi)立規(guī)質(zhì)量，為黨要管黨、從嚴(yán)治黨提供有力的制度保障。其中，合理性審查是提升黨內(nèi)立規(guī)質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，能夠確保黨的領(lǐng)導(dǎo)和決策部署常態(tài)化、科學(xué)化地轉(zhuǎn)化為具體的制度安排和規(guī)范要求，穩(wěn)定傳達(dá)黨的意志。

第一，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的理性權(quán)威是提升黨內(nèi)立規(guī)質(zhì)量的核心理念。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出，要“堅(jiān)持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”②參見(jiàn)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。。黨中央權(quán)威，最直接地表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威上，黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威意味著一種黨員自愿服從的自我約束。確立法制權(quán)威包括三種模式：約定俗成的權(quán)威、理性權(quán)威以及定紛止?fàn)幍臋?quán)威。③參見(jiàn)季衛(wèi)東：《論法制的權(quán)威》，《中國(guó)法學(xué)》2013年第1期。在合理性審查中，黨內(nèi)法規(guī)作為一種法制規(guī)則的權(quán)威應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為理性權(quán)威，即通過(guò)客觀充分的說(shuō)理，論證黨內(nèi)法規(guī)符合正義、客觀、情理等理性要求而實(shí)現(xiàn)的權(quán)威。首先，要讓被審查黨內(nèi)法規(guī)的制定機(jī)關(guān)對(duì)審查結(jié)果心悅誠(chéng)服，自覺(jué)維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的理性權(quán)威，必須有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮侠硇詫彶闃?biāo)準(zhǔn)提供支撐；其次，要讓黨員認(rèn)可黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威并且形成內(nèi)心確認(rèn)，確保被審查黨內(nèi)法規(guī)能夠在實(shí)踐中發(fā)揮良好的實(shí)效，也需要科學(xué)的合理性審查標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮作用。

第二，保障黨員的正當(dāng)權(quán)利是提升黨內(nèi)立規(guī)質(zhì)量的使命所在。習(xí)近平總書(shū)記指出：“全心全意為人民服務(wù)，是我們黨一切行動(dòng)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是我們黨區(qū)別于其他一切政黨的根本標(biāo)志。”④習(xí)近平：《在紀(jì)念毛澤東同志誕辰120周年座談會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年12月27日。因此與國(guó)家法律不同，執(zhí)政黨的屬性決定了黨內(nèi)法規(guī)必須堅(jiān)持義務(wù)本位的價(jià)值取向，但這并不意味著黨內(nèi)法規(guī)可以對(duì)黨員權(quán)利進(jìn)行無(wú)限制的約束，而是強(qiáng)調(diào)義務(wù)優(yōu)先于權(quán)利評(píng)價(jià)和實(shí)現(xiàn)，這種優(yōu)先是邏輯次序和功能作用上的一種先占性，以體現(xiàn)黨的先進(jìn)性以及黨員的身份價(jià)值。邏輯次序上的先占性如在《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第1章的內(nèi)容結(jié)構(gòu)中，優(yōu)先列舉黨員具體義務(wù)，后規(guī)定黨員權(quán)利；功能作用上的先占性如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》規(guī)定了黨員的知情權(quán)、參會(huì)權(quán)等權(quán)利，但這些權(quán)利的配置具有鮮明的手段性，旨在保障黨員批評(píng)和自我批評(píng)等義務(wù)的履行。①參見(jiàn)歐愛(ài)民：《黨內(nèi)法規(guī)的雙重特性》，《湖湘論壇》2018年第3期。同時(shí)，這種優(yōu)先性內(nèi)在地要求黨內(nèi)法規(guī)在堅(jiān)持義務(wù)為先的前提下兼顧權(quán)利保障，考量黨內(nèi)法規(guī)約束黨員權(quán)利的必要性以及程度大小，避免只強(qiáng)調(diào)義務(wù)而對(duì)黨員的正當(dāng)權(quán)利造成不必要的沖擊。合理性審查正致力于此，只有考量得當(dāng)，黨內(nèi)法規(guī)才能發(fā)揮積極作用，維護(hù)黨管黨治黨的精確性和有效性。

（二）健全備案審查機(jī)制

黨的十八大以來(lái)，黨中央對(duì)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)提出了一系列新理念、新思想以及新戰(zhàn)略，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的價(jià)值導(dǎo)向也由功能主義轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范主義，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)體系的規(guī)范性和科學(xué)性。②參見(jiàn)王建芹、農(nóng)云貴：《法治視野下的黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估制度——學(xué)習(xí)黨的十九大報(bào)告》，《黨政研究》2018年第1期。這就要求突出備案審查的地位和作用，不斷深化備案審查的內(nèi)容和方式，為黨內(nèi)法規(guī)的備案審查工作提供科學(xué)依據(jù)，充分發(fā)揮備案審查的作用。

第一，銜接合法、合規(guī)性審查是健全備案審查機(jī)制的題中之義。在黨內(nèi)法規(guī)的備案審查中，合法、合規(guī)性審查是本質(zhì)，體現(xiàn)著對(duì)黨厲行法治、依法執(zhí)政的客觀要求，是必須嚴(yán)守的底線。合理性審查則是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)在合法性基礎(chǔ)上的更高層次、程度的價(jià)值追求。③參見(jiàn)李大勇、宋潤(rùn)潤(rùn)：《黨內(nèi)法規(guī)備案審查的多元化標(biāo)準(zhǔn)》，《理論視野》2017年第1期。只有在堅(jiān)持合法、合規(guī)性審查的同時(shí)，繼續(xù)保持嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，不斷發(fā)現(xiàn)更深層次的合理性問(wèn)題，才能確保黨內(nèi)法規(guī)體系方向正確、內(nèi)容適當(dāng)。不合理的黨內(nèi)法規(guī)雖然并不一定違反憲法法律、上位黨內(nèi)法規(guī)的明文規(guī)定或者黨的理論、方針、政策，但可能不符合本地區(qū)、本部門(mén)的實(shí)際情況，或是存在明顯不公平、不適當(dāng)?shù)那闆r。④參見(jiàn)中共中央辦公廳法規(guī)局：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》, 法律出版社2020年版，第160頁(yè)。因此，合理性審查標(biāo)準(zhǔn)與合法、合規(guī)性審查標(biāo)準(zhǔn)相互銜接、互為補(bǔ)充，既促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)更客觀、全面，又最大限度地排除不合理因素的困擾，共同為提升黨治國(guó)理政的能力和水平發(fā)揮作用。

第二，規(guī)范黨內(nèi)立規(guī)中的自由裁量是健全備案審查機(jī)制的直接彰顯。習(xí)近平總書(shū)記指出：“要教育監(jiān)督各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和公職人員牢記手中的權(quán)力是黨和人民賦予的，是上下左右有界受控的?！雹荨读?xí)近平在中共中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 持續(xù)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革 推進(jìn)反腐敗工作法治化規(guī)范化》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》2018年第24期。這里的邊界不僅指合法、合規(guī)性審查所控制的合法、合規(guī)與否的邊界，更深層次地指向合理性審查所重點(diǎn)規(guī)范的自由裁量的邊界。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱“《制定條例》”）的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是由黨章從上至下、效力位階高低有序的規(guī)范體系，這意味著黨章對(duì)于黨內(nèi)立規(guī)具有框架性的秩序約束，正是這些約束，黨內(nèi)立規(guī)擁有了自由裁量的空間。但萬(wàn)古不易的規(guī)律告訴我們，權(quán)力不加約束，極易被權(quán)力擁有者濫用。⑥參見(jiàn)[法]孟德斯鳩：《論法的精神（上冊(cè)）》，張雁深譯，商務(wù)印書(shū)館1961年版，第154頁(yè)。自由裁量作為一種權(quán)力，同樣存在被濫用的可能。比如，自由裁量往往運(yùn)用于憲法法律和上位黨內(nèi)法規(guī)概念不明確、不具體或是根本缺乏規(guī)定的情況。不同層級(jí)制定機(jī)關(guān)對(duì)于憲法法律和黨的理論、政策的理解以及經(jīng)驗(yàn)存在差異，因而就可能出現(xiàn)自由裁量表面上符合憲法法律和上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，但實(shí)質(zhì)上背離憲法法律和黨章要求的情況；再比如，不經(jīng)限制的自由裁量還有可能被制定機(jī)關(guān)作為實(shí)現(xiàn)部門(mén)利益的手段和工具，進(jìn)行“權(quán)力尋租”。因此，自由裁量必須通過(guò)合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的檢驗(yàn)和監(jiān)督，從絕對(duì)自由的狀態(tài)轉(zhuǎn)為相對(duì)自由的狀態(tài)，避免恣意與專橫，實(shí)現(xiàn)自由裁量與權(quán)力控制動(dòng)態(tài)的平衡。

二、合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展與困境

黨的十八大以來(lái)，在習(xí)近平總書(shū)記全面從嚴(yán)治黨思想的指引下，黨內(nèi)法規(guī)的備案審查制度從建立到修訂，方方面面都獲得了較大的發(fā)展。但就合理性審查標(biāo)準(zhǔn)而言，其被納入備案審查制度的時(shí)間較晚，仍存在明顯的缺陷與不足，有待規(guī)范和完善。

（一）合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展

黨內(nèi)法規(guī)的備案審查制度最早形成于1990年7月，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第17條要求，黨內(nèi)法規(guī)起草完成之后，要進(jìn)行審定。但對(duì)審查內(nèi)容和審查程序等并未加以規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的合理性審查標(biāo)準(zhǔn)在規(guī)范層面尚不明確，自然也無(wú)法真正落實(shí)。實(shí)踐中黨內(nèi)法規(guī)滯后于黨內(nèi)發(fā)展實(shí)際、內(nèi)容不適當(dāng)?shù)葐?wèn)題嚴(yán)重制約著黨內(nèi)法規(guī)體系的發(fā)展。2012年6月，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》出臺(tái)，首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式規(guī)定了備案審查的基本原則、審查標(biāo)準(zhǔn)以及程序等內(nèi)容，其中第7條第5項(xiàng)將合理性審查標(biāo)準(zhǔn)確立為“內(nèi)容是否明顯不當(dāng)”，填補(bǔ)了合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的空白。這一標(biāo)準(zhǔn)最大的問(wèn)題在于“明顯不當(dāng)”過(guò)于抽象，又缺乏權(quán)威的解釋說(shuō)明，約束力較差。實(shí)踐中運(yùn)用這一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理性審查容易產(chǎn)生爭(zhēng)議，加重了審查機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)。為防止結(jié)果出錯(cuò)，審查機(jī)關(guān)往往只進(jìn)行合法性審查，不進(jìn)行合理性審查。

2019年8月，《審查規(guī)定》第11條第3項(xiàng)進(jìn)一步補(bǔ)充并修正了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)展開(kāi)合理性審查的角度和內(nèi)容，包括被審查黨內(nèi)法規(guī)是否適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，是否可能在社會(huì)上造成重大的負(fù)面影響，是否違反公平公正原則等。修訂后的標(biāo)準(zhǔn)總結(jié)了近年來(lái)合理性審查的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，細(xì)化了合理性審查標(biāo)準(zhǔn)中需要審查的要素。在立法技術(shù)上，該條款采取了明文列舉的方式，初步滿足了黨內(nèi)法規(guī)條文明確性的要求，末尾的“等”字發(fā)揮了兜底條款的作用，彌補(bǔ)了列舉式條款總是難以窮盡的缺陷，旨在防止規(guī)避黨內(nèi)法規(guī)漏洞、掛一漏萬(wàn)，不僅為實(shí)踐中進(jìn)一步落實(shí)合理性審查工作指明了方向，也為合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的理論研究和實(shí)踐探索留下了不斷發(fā)展的空間。

（二）合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的困境

《審查規(guī)定》修訂后，合理性審查標(biāo)準(zhǔn)在形式上已經(jīng)具備了一定的科學(xué)性，但在實(shí)踐中仍然面臨著以下困境。

第一，“合理性”概念抽象化，審查內(nèi)容具有不確定性。在中國(guó)語(yǔ)境下，當(dāng)我們對(duì)一個(gè)法律概念進(jìn)行理解和適用時(shí)，必須首先對(duì)內(nèi)涵予以界定，確保其明確、具體。從法理學(xué)的角度看，合理性即合乎“理性”，這里的“理性”往往作廣義解釋，統(tǒng)攝著公平、正義等諸多法價(jià)值，但在不同立法目的和制度設(shè)計(jì)中，“合理性”側(cè)重的價(jià)值會(huì)有所不同。由于整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系中都缺乏關(guān)于“合理性”的權(quán)威術(shù)語(yǔ)表述，理論界有關(guān)“合理性”理解的不同觀點(diǎn)也就各有其根據(jù)，“合理性”的基本內(nèi)涵難以形成共識(shí)，合理性審查標(biāo)準(zhǔn)也就無(wú)法固定。這就在事實(shí)上導(dǎo)致了審查機(jī)關(guān)很難直接從正面對(duì)合理性審查的范圍和強(qiáng)度進(jìn)行把控，過(guò)于寬泛的合理性審查標(biāo)準(zhǔn)會(huì)與道德性標(biāo)準(zhǔn)相混淆，增加合理性審查的難度，而過(guò)于具體的合理性審查標(biāo)準(zhǔn)又極易流于形式。

第二，“不合理”情形的列舉缺乏涵蓋性與周延性。如前文所述，為了明確的界定合理性審查標(biāo)準(zhǔn)，《審查規(guī)定》選擇了列舉式的立規(guī)方法，反映出制定機(jī)關(guān)一種反向的思維方式，即通過(guò)消極地總結(jié)幾類“不合理”的情形，進(jìn)而尋找黨內(nèi)法規(guī)滿足合理性要求的最低判斷標(biāo)準(zhǔn)。雖然列舉內(nèi)容本身是直觀、便于理解的，但問(wèn)題在于：其一，現(xiàn)有規(guī)定只是制定機(jī)關(guān)對(duì)于被審查黨內(nèi)法規(guī)不合理表象的概括，缺乏對(duì)于三類情形之間邏輯關(guān)系的闡明。比如，不滿足“公平公正原則”的情形似乎也存在“造成重大負(fù)面影響”的可能，分類存在交叉重疊的情況等，難以滿足邏輯學(xué)對(duì)于分類窮盡和排斥的關(guān)系，不具有涵蓋性和穩(wěn)定性；其二，“形勢(shì)發(fā)展需要”“重大負(fù)面影響”“公平公正”等關(guān)鍵性概念本身的內(nèi)涵與外延即是模糊的，用不確定性的概念來(lái)限定抽象的“合理性”概念，似乎難以對(duì)合理性審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行較為準(zhǔn)確地描述和解釋。該方式下確定的合理性審查標(biāo)準(zhǔn)是否具有足夠的周延性，有待商榷。

第三，現(xiàn)有合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的可行性不足。在實(shí)踐操作中，合法、合規(guī)性審查與合理性審查最大的區(qū)別在于，合法、合規(guī)性審查總是能夠依據(jù)憲法法律以及上位黨內(nèi)法規(guī)的明確規(guī)定，并借助嚴(yán)密的邏輯推理展開(kāi)，合理性審查則通常面對(duì)沒(méi)有憲法法律和上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的情形，所依據(jù)的多為法律和上位黨內(nèi)法規(guī)的原則或精神，是一種與主觀性判斷聯(lián)系較為密切的價(jià)值衡量，擁有不同經(jīng)驗(yàn)的人對(duì)于合理性要求深度不一，得出的結(jié)論自然也不相同。然而，作為功用性較強(qiáng)的審查標(biāo)準(zhǔn)，合理性審查不僅需要對(duì)問(wèn)題進(jìn)行定性，也需要對(duì)問(wèn)題進(jìn)行客觀的量化分析。目前，合理性審查標(biāo)準(zhǔn)在可操行性方面過(guò)于籠統(tǒng)、虛幻，實(shí)踐中審查機(jī)關(guān)只能采取歸類的思維方式，將被審查黨內(nèi)法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)中列舉的三類情形進(jìn)行類比，來(lái)進(jìn)行合理性審查判斷，這樣的方式不僅不具有科學(xué)性，也不能滿足演繹推理嚴(yán)密性的特征，難以符合備案審查工作對(duì)于合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的期待。

上述問(wèn)題不僅不利于合理性審查制度功能的實(shí)現(xiàn)，也極大地影響黨內(nèi)法規(guī)體系的完善，因此，構(gòu)建更科學(xué)、更具有可操作性的合理性審查標(biāo)準(zhǔn)迫在眉睫。

三、路徑選擇：比例原則的借鑒與轉(zhuǎn)化

（一）比例原則的選擇與借鑒

比例原則最早出現(xiàn)在19世紀(jì)德國(guó)的警察法領(lǐng)域。二戰(zhàn)之后，民主、法治國(guó)等觀念不斷興起，比例原則突破了警察法領(lǐng)域，逐漸被世界各國(guó)所接受，成為公法學(xué)領(lǐng)域指導(dǎo)國(guó)家公權(quán)力行使以及立法空間形成的最高理性原則，是限制公權(quán)力濫用，保護(hù)公民權(quán)利不受侵犯的利器。①參見(jiàn)梅揚(yáng)：《比例原則的適用范圍與限度》，《法學(xué)研究》2020年第2期。

比例原則在不同的法領(lǐng)域以及不同的干預(yù)類型，能夠與各領(lǐng)域、各種干預(yù)類型的固有特性相結(jié)合，甚而發(fā)展成為既合乎正當(dāng)性要求又能明確操作的法律運(yùn)作規(guī)則。①參見(jiàn)李大勇：《行政強(qiáng)制中的第三人權(quán)益保障》，《行政法學(xué)研究》2018年第2期。隨著法治理論的不斷發(fā)展，現(xiàn)代國(guó)家對(duì)于實(shí)質(zhì)法治的追求為比例原則適用于黨內(nèi)法規(guī)體系提供了可能性。在形式法治的理論框架中，法治意味著法律的統(tǒng)治，只要法律滿足公開(kāi)、穩(wěn)定、不溯及既往等形式要件就應(yīng)當(dāng)被遵守，而不論立法目的之良善。②參見(jiàn)楊開(kāi)愚：《從“形式法治”到“實(shí)質(zhì)法治”：新時(shí)代我國(guó)行政法治學(xué)理的更新》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2019年第22期。與之相對(duì)，實(shí)質(zhì)法治強(qiáng)調(diào)“良法善治”，在滿足形式法治要求的基礎(chǔ)上，還要以人為本，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。這與習(xí)近平總書(shū)記多次論述的形式法治與實(shí)質(zhì)法治有機(jī)統(tǒng)一的“良法善治”思想是相一致的。在黨內(nèi)立規(guī)過(guò)程中進(jìn)行合理性審查，本質(zhì)上即反映了黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)對(duì)“良法善治”思想的貫徹。也正因此，比例原則作為一項(xiàng)比較成熟的實(shí)質(zhì)法治原則，可以借鑒至黨內(nèi)法規(guī)體系之中。

借助這一橋梁，黨內(nèi)法規(guī)的合理性審查與比例原則在理念和價(jià)值追求上相互契合，形成了借鑒的理論基礎(chǔ)，而比例原則本身的優(yōu)勢(shì)則進(jìn)一步肯定了借鑒的必要性和充分性。一方面，比例原則可以更好地規(guī)范自由裁量。在黨內(nèi)立規(guī)過(guò)程中，自由裁量既要受到約束，又必須留下足夠的裁量空間，從而更好地實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值。根據(jù)《審查規(guī)定》第19條第4項(xiàng)規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)只有出現(xiàn)明顯不合理的情形時(shí)，審查機(jī)關(guān)才應(yīng)當(dāng)不予通過(guò)。而比例原則的精髓正在于強(qiáng)調(diào)適度干預(yù)，反對(duì)過(guò)度干預(yù)。③參見(jiàn)鄭曉劍：《比例原則在民法上的適用及展開(kāi)》，《中國(guó)法學(xué)》2016年第2期。只有在明顯違反手段與目的關(guān)系時(shí)，才會(huì)被認(rèn)定為不符合比例原則，既體現(xiàn)了對(duì)立規(guī)權(quán)力的尊重，也有效地監(jiān)督了自由裁量。另一方面，比例原則具有更強(qiáng)的實(shí)用性。比例原則中的適當(dāng)性原則、必要性原則以及衡量性原則以能否實(shí)現(xiàn)立規(guī)目的、相關(guān)手段是否效益最高或者成本最低、目的與手段之間是否具有均衡性為考量對(duì)象，既架構(gòu)了合理性審查基本的邏輯層次，也提供了具體的基準(zhǔn)和適用方案，較好地解決了實(shí)踐中審查機(jī)關(guān)如何認(rèn)識(shí)和運(yùn)用合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，具有方法論的意義。

（二）轉(zhuǎn)化與總結(jié)

總體而言，借鑒比例原則用來(lái)進(jìn)行合理性審查的思路是可行的。不足在于：一方面，與國(guó)家法律不同，黨內(nèi)法規(guī)是黨的意志的載體，具有明顯的政策屬性。政黨制定政策的目的在于實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期執(zhí)政，滿足人民需要以及保持政權(quán)穩(wěn)定。④參見(jiàn)屠凱：《黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性:法律與政策》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第5期。為了適應(yīng)新形勢(shì)、新情況，黨的政策主張經(jīng)常處于自我革新的狀態(tài)。包括黨章在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)都表現(xiàn)出這種特征，比如，幾乎每次黨的全國(guó)代表大會(huì)之后，黨章內(nèi)容都會(huì)進(jìn)行不同程度的修正。但在比例原則的框架下，缺少對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)這種政策屬性進(jìn)行合理性審查的要素。另一方面，比例原則中的適當(dāng)性原則以制定目的為導(dǎo)向，要求手段必須有助于制定目的達(dá)成，卻忽略了對(duì)于制定目的本身合理性的考量，如果作為起點(diǎn)的制定目的本身即是不合理的，那么后續(xù)一切內(nèi)容的合理性也無(wú)從談起；同時(shí)，作為一項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)，比例原則及其子原則的概念略顯空洞，缺乏穩(wěn)定性，對(duì)如何判斷“妥當(dāng)性”“必要性”以及“均衡性”并沒(méi)有給出客觀準(zhǔn)確的答案，直接適用會(huì)出現(xiàn)主觀性過(guò)大的問(wèn)題。因此，必須結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)體系發(fā)展的實(shí)際，作出補(bǔ)充和調(diào)整。

首先，在借鑒比例原則對(duì)黨內(nèi)法規(guī)展開(kāi)合理性審查時(shí)，必須充分考量黨內(nèi)法規(guī)的政策屬性，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)政策屬性的考量應(yīng)當(dāng)貫穿于合理性審查的始終。政策的價(jià)值表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)是否能夠反映黨內(nèi)新鮮經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)黨執(zhí)政、領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)踐指導(dǎo)意義上，因此審查黨內(nèi)法規(guī)是否合理，需要在分析黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)政策是否合理以及對(duì)黨內(nèi)政治生活是否適應(yīng)的基礎(chǔ)上，拓寬具體的審查角度，方能全面、準(zhǔn)確地把握合理性審查標(biāo)準(zhǔn)。

其次，“任何手段都應(yīng)目的而生。”①蔣紅珍：《目的正當(dāng)性審查在比例原則中的定位》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第2期。如果立規(guī)目的不具有正當(dāng)性，那么手段越有助于達(dá)成立規(guī)目的，黨內(nèi)法規(guī)的合理性程度也就越低，對(duì)人民利益造成的損害就越大。因此，在借鑒比例原則審查手段合理性的同時(shí)，必須增加關(guān)于目的正當(dāng)性內(nèi)容的審查，確保合理性審查標(biāo)準(zhǔn)邏輯層次上的完整性。

最后，以目的與手段之間的關(guān)系為主軸，將合理性審查劃分為目的正當(dāng)性、手段選擇最優(yōu)、目的與手段之間比例均衡三個(gè)具體的審查層次。在審查順序上，三個(gè)審查層次呈遞進(jìn)關(guān)系，只有滿足上一層次審查標(biāo)準(zhǔn)的要求，才能展開(kāi)下一層次的審查；在審查效力上，三個(gè)審查層次呈并列關(guān)系，被審查黨內(nèi)法規(guī)不滿足其中任何一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的要求都會(huì)影響其通過(guò)合理性審查。

這一思路的優(yōu)勢(shì)在于能夠和現(xiàn)有規(guī)定形成良好的對(duì)接，“是否適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要”要求黨內(nèi)立規(guī)從實(shí)際出發(fā)，考慮黨內(nèi)法規(guī)的制定是否恰合時(shí)宜，滿足形勢(shì)任務(wù)的要求，構(gòu)成目的正當(dāng)性層面的內(nèi)在要求；“是否違反公平公正原則”要求黨內(nèi)法規(guī)服從基本的法律原則，避免黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后有失公平公正，引發(fā)社會(huì)矛盾，屬于手段選擇最優(yōu)這一層次重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)；“是否可能在社會(huì)上造成重大負(fù)面影響”意味著制定黨內(nèi)法規(guī)需要在制度價(jià)值與社會(huì)價(jià)值等多元價(jià)值之間進(jìn)行衡量，避免黨內(nèi)法規(guī)不符合公眾期待，在群眾中造成負(fù)面影響，是對(duì)目的與手段價(jià)值之間比例均衡與否的考量。通過(guò)現(xiàn)有規(guī)定的比照和固定，可以避免審查機(jī)關(guān)在實(shí)踐中根據(jù)自己的好惡選取有助于其所希望結(jié)果達(dá)成的角度進(jìn)行審查，損害合理性審查結(jié)果的客觀性、權(quán)威性。在保障合理性審查公信力的同時(shí)，最大限度地豐富合理性審查的內(nèi)涵，增強(qiáng)合理性審查的效能。

四、合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的具體展開(kāi)

習(xí)近平總書(shū)記指出：“越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！雹谥泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第43頁(yè)。將合理性審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步展開(kāi)，就是要賦予合理性審查標(biāo)準(zhǔn)更為具體化、可行化的內(nèi)容，提升合理性審查結(jié)果的正當(dāng)性、說(shuō)服性以及可預(yù)測(cè)性，保障黨內(nèi)立規(guī)的質(zhì)量和效率。

（一）目的正當(dāng)性

目的正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)主要針對(duì)立規(guī)目的本身，旨在監(jiān)督黨內(nèi)公權(quán)力行使的正當(dāng)性。不僅有助于緩解形式法治中制度與現(xiàn)實(shí)的巨大緊張關(guān)系，也是對(duì)形式法治主義的超越。應(yīng)當(dāng)從以下四方面進(jìn)行具體考量。

第一，是否保障最廣大人民的權(quán)益。在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記指出，全面依法治國(guó)“要堅(jiān)持以人民為中心”，并強(qiáng)調(diào)全面依法治國(guó)的根本目的是“依法保障人民權(quán)益”。①參見(jiàn)習(xí)近平：《習(xí)近平在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào) 堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年11月18日。這也就意味著黨內(nèi)立規(guī)的最終目的不在于維護(hù)黨組織及黨員的權(quán)益，而在于保障和維護(hù)最廣大人民的利益，只有出于這一需要，才應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。但這一表述過(guò)于抽象，缺乏操作層面的實(shí)際意義，什么樣的利益代表廣大人民并值得黨內(nèi)法規(guī)保障？需要制定機(jī)關(guān)進(jìn)一步選擇和確定，但制定機(jī)關(guān)也不能隨心所欲地確定，必須依據(jù)黨章的要求或者黨中央的決策部署，確?！氨Ｕ献顝V大人民的權(quán)益”不是一句空洞的政治口號(hào)，而是一項(xiàng)通過(guò)現(xiàn)實(shí)可行的制度保障落實(shí)的目標(biāo)。一切未體現(xiàn)人民利益、未反映人民意愿，旨在為黨內(nèi)成員增設(shè)權(quán)利、謀求部門(mén)利益的黨內(nèi)立規(guī)，都不具有正當(dāng)性。

第二，是否堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。習(xí)近平總書(shū)記在論述其法治思想的過(guò)程中，曾多次精準(zhǔn)地指出當(dāng)前我國(guó)法治建設(shè)中存在問(wèn)題，并給出了解決方案，為推進(jìn)法治建設(shè)指明了路徑。同樣，黨內(nèi)法規(guī)也需要始終堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，黨內(nèi)法規(guī)不是為了制定而制定，而是用來(lái)解決新形勢(shì)下出現(xiàn)的新問(wèn)題。比如，進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，黨內(nèi)政治生活出現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、理想信念動(dòng)搖、貪污腐敗嚴(yán)重等新問(wèn)題。為了解決這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，黨中央在2016年10月通過(guò)了《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，針對(duì)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)定理想信念，以及加強(qiáng)反腐倡廉等提出了一系列新的要求，指導(dǎo)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活正常運(yùn)行。問(wèn)題是時(shí)代的聲音，制定黨內(nèi)法規(guī)就是要發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題。

第三，是否著力解決群眾反映最強(qiáng)烈、黨內(nèi)最突出的問(wèn)題。在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記指出：“系統(tǒng)研究謀劃和解決法治領(lǐng)域人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居樂(lè)業(yè)?！雹谕ⅱ?。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向并不是要求黨內(nèi)法規(guī)制度面面俱到，解決黨內(nèi)政治生活中出現(xiàn)的所有問(wèn)題，而是要積極運(yùn)用矛盾分析的方法，抓住治官治權(quán)這個(gè)關(guān)鍵，著力解決群眾反映最強(qiáng)烈、黨內(nèi)最突出的問(wèn)題。③參見(jiàn)宋功德：《堅(jiān)持依規(guī)治黨》，《中國(guó)法學(xué)》2018年第2期。比如，在作風(fēng)建設(shè)方面，“四風(fēng)”問(wèn)題不僅是群眾反映最強(qiáng)烈、最深惡痛絕的問(wèn)題，也是表現(xiàn)最集中的問(wèn)題。2012年12月，黨中央出臺(tái)的《中共中央八項(xiàng)規(guī)定》正是以整治“四風(fēng)”問(wèn)題為切入點(diǎn)和重要抓手，明確了改進(jìn)工作作風(fēng)，密切聯(lián)系群眾的具體要求，有效地遏制了黨內(nèi)的作風(fēng)問(wèn)題，促進(jìn)了黨風(fēng)政風(fēng)的好轉(zhuǎn)。

第四，是否適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。馬克思曾提出，立法活動(dòng)并非是在創(chuàng)造，而是在陳述、表達(dá)客觀事實(shí)。④參見(jiàn)中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯：《馬克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1956年版，第183頁(yè)。這是“良法”的內(nèi)在屬性，黨內(nèi)法規(guī)同樣應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這種屬性。根據(jù)《制定條例》第7條的規(guī)定，黨內(nèi)立規(guī)應(yīng)當(dāng)立足于黨的事業(yè)發(fā)展需要以及全面從嚴(yán)治黨的實(shí)際。黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)新鮮經(jīng)驗(yàn)固定化和規(guī)范化的成果，要發(fā)揮應(yīng)有的作用，必須結(jié)合國(guó)情、黨情，應(yīng)時(shí)、應(yīng)勢(shì)而立，確保立規(guī)符合社會(huì)當(dāng)下的認(rèn)識(shí)規(guī)律以及黨的執(zhí)政規(guī)律。黨內(nèi)法規(guī)的制定有其對(duì)應(yīng)的時(shí)代背景，但隨著社會(huì)和黨執(zhí)政環(huán)境的發(fā)展，黨的形勢(shì)任務(wù)會(huì)發(fā)生變化，有關(guān)政策措施的有效性也會(huì)隨之改變。比如，為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2013年以來(lái)，中央出臺(tái)了大量與“PPP”相關(guān)的政策，到了2017年，“PPP”項(xiàng)目開(kāi)始被逐步叫停，此后再進(jìn)行黨內(nèi)立規(guī)時(shí)，有關(guān)“PPP”項(xiàng)目的政策措施還是否正確、適當(dāng)，就需要重新審視。

（二）手段選擇最優(yōu)

手段選擇最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)比例原則中妥當(dāng)性和必要性子原則的借鑒。黨的十九屆四中全會(huì)提出，新時(shí)代要“全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”①參見(jiàn)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日。。在這一過(guò)程中，黨內(nèi)法規(guī)不可避免地需要與國(guó)家法律等其他制度銜接、協(xié)調(diào)，因此，制定黨內(nèi)法規(guī)需要在所有能夠?qū)崿F(xiàn)立規(guī)目的的手段中，選取效益最高或是侵害最小的一種，為促進(jìn)黨治國(guó)理政提供最優(yōu)的制度保障。

第一，手段是否有助于立規(guī)目的達(dá)成。按照妥當(dāng)性原則的要求，被審查黨內(nèi)法規(guī)中規(guī)定的手段必須有助于立規(guī)目的實(shí)現(xiàn)或者直接達(dá)成立規(guī)目的，如果手段與立規(guī)目的之間缺乏必要的連結(jié)關(guān)系，那么所選擇手段的合理性自然是存疑的。具體到被審查黨內(nèi)法規(guī)之中，就是要審查手段的應(yīng)然有效性，表現(xiàn)為是否針對(duì)預(yù)設(shè)的問(wèn)題提出了具有針對(duì)性、能夠切實(shí)解決具體問(wèn)題的措施和方案等。審查的難點(diǎn)在于，合理性審查階段進(jìn)行的這種妥當(dāng)性審查是一種事前判斷，是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后，所選手段在黨內(nèi)政治生活實(shí)踐中可能產(chǎn)生效果的一種猜測(cè)，審查機(jī)關(guān)在適用該標(biāo)準(zhǔn)時(shí)難免會(huì)陷入主觀、恣意的困境，導(dǎo)致對(duì)自由裁量的約束不當(dāng)。但因?yàn)橥桩?dāng)性原則只要求手段在一定程度上有助于立規(guī)目的實(shí)現(xiàn)即可，并不要求每一項(xiàng)手段都必須直接達(dá)成目的。因此只要被審查黨內(nèi)法規(guī)在制定時(shí)進(jìn)行了認(rèn)真的實(shí)踐調(diào)研、充分的公眾參與以及科學(xué)的專家論證等，所選手段通常都能滿足這一要求。

第二，是否符合公平公正原則。習(xí)近平總書(shū)記指出：“公平正義是我們黨追求的一個(gè)非常崇高的價(jià)值，全心全意為人民服務(wù)的宗旨決定了我們必須追求公平正義，保護(hù)人民權(quán)益、伸張正義?！雹凇读?xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班開(kāi)班式上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào) 領(lǐng)導(dǎo)干部要做尊法學(xué)法守法用法的模范 帶動(dòng)全黨全國(guó)共同全面推進(jìn)依法治國(guó)》，《黨建》2015年第3期。這一價(jià)值追求構(gòu)成了我國(guó)法治建設(shè)的生命線，在黨內(nèi)立規(guī)過(guò)程中，具體表現(xiàn)為制定機(jī)關(guān)必須公平公正地配置黨內(nèi)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，包括兩方面：1.權(quán)利義務(wù)分配平等。黨內(nèi)法規(guī)在涉及黨員權(quán)利義務(wù)時(shí)，首先要把握好權(quán)利義務(wù)的平等性，不因身份地位等因素為特殊人員設(shè)置特權(quán)或保留權(quán)益等。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“在黨內(nèi)，所有的黨員都應(yīng)該平等相待,都應(yīng)該平等享有一切應(yīng)該享有的權(quán)利、履行一切應(yīng)該履行的義務(wù)?！雹壑泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室：《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（上）》，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第770頁(yè)。比如，《紀(jì)律處分條例》第4條第2項(xiàng)明確規(guī)定，黨內(nèi)不允許有任何不受紀(jì)律約束的黨組織和黨員。2.權(quán)責(zé)匹配性。黨內(nèi)法規(guī)在設(shè)置黨組織和黨員干部的職權(quán)職責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)恪守權(quán)責(zé)匹配的準(zhǔn)則，既不能權(quán)大于責(zé)，導(dǎo)致權(quán)力濫用，也不能權(quán)能不足，導(dǎo)致權(quán)力主體怠于行使權(quán)力。比如，《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》第6條的規(guī)定，按照責(zé)任主體的權(quán)力大小不同，將責(zé)任對(duì)應(yīng)為全面責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任三類，充分體現(xiàn)了“權(quán)責(zé)匹配”的精神。

第三，是否具有可操作性。2017年6月，黨中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)不僅要“立得住”，還要保證“行得通”“管得了”。④參見(jiàn)《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)〉》,《秘書(shū)工作》2017年第7期。正所謂“徒法不足以自行”，可操作性是黨內(nèi)法規(guī)從應(yīng)然到實(shí)然過(guò)渡的橋梁。一部黨內(nèi)法規(guī)如果只是一份紙面上的文本規(guī)定，卻不能在實(shí)踐中實(shí)施和執(zhí)行，那么它的存在必然是缺乏合理性的。首先，黨內(nèi)法規(guī)中涉及權(quán)利義務(wù)的規(guī)則應(yīng)當(dāng)明確主體和范圍，增強(qiáng)針對(duì)性。比如，《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》第2條明確該規(guī)定適用于縣級(jí)以上的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。其次，黨內(nèi)法規(guī)中的責(zé)任性規(guī)則應(yīng)當(dāng)完整具體，避免出現(xiàn)無(wú)法問(wèn)責(zé)、問(wèn)責(zé)不當(dāng)?shù)膶擂尉置妗１热纾?016年制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第36條規(guī)定了黨員的監(jiān)督職責(zé)義務(wù)，卻沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任。最后，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)為黨組織履行職責(zé)、黨員行使權(quán)利提供科學(xué)完備的程序保障，既要避免程序抽象模糊、難以執(zhí)行，又要避免程序繁瑣、不便操作。比如，《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》第7條既規(guī)定了問(wèn)責(zé)方式，同時(shí)又規(guī)定問(wèn)責(zé)方式可以同時(shí)使用，是對(duì)問(wèn)責(zé)幅度的一種明確，便于操作。

（三）目的與手段之間比例均衡

目的與手段之間比例均衡標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)均衡性原則的借鑒，要求黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨員權(quán)益的限制與立規(guī)目的所維護(hù)的價(jià)值之間比例均衡，并保持一定的恰當(dāng)關(guān)系。從人民利益與個(gè)人利益的關(guān)系上來(lái)看，制定機(jī)關(guān)代表黨行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，行為目的最終落腳于維護(hù)人民利益，而黨員作為個(gè)體，也有自己的利益訴求。雖然在黨內(nèi)，人民利益絕對(duì)優(yōu)先于個(gè)體利益，但黨員的個(gè)體利益也是構(gòu)成人民利益的一部分，二者本質(zhì)上是統(tǒng)一的，并不對(duì)立。因此，既不能為了個(gè)體利益忽略人民利益，導(dǎo)致立規(guī)目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)，也不能為實(shí)現(xiàn)人民利益無(wú)限制地減損黨員的個(gè)體利益，而是應(yīng)當(dāng)充分考慮各方面的因素，維護(hù)二者的平衡，追求整體利益最大化。由于比例均衡的判斷涉及多種價(jià)值之間的比較，具有較大的主觀性，因此缺乏客觀的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定最優(yōu)解，結(jié)論爭(zhēng)議性較強(qiáng)，但也不是毫無(wú)標(biāo)準(zhǔn)，至少應(yīng)當(dāng)考慮以下三方面。

第一，是否重視和保護(hù)黨員的基本權(quán)利。在習(xí)近平法治思想中，尊重和保障人權(quán)是全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)，其中，人權(quán)在我國(guó)具體表現(xiàn)為憲法上的基本權(quán)利。基本權(quán)利是憲法中規(guī)定的公民享有的最重要、最根本的權(quán)利，處在整個(gè)憲法價(jià)值秩序中的最高位置，具有不可缺乏、不可替代的特征，也是個(gè)體權(quán)益的核心內(nèi)容。因此，在比例均衡的判斷中，應(yīng)當(dāng)尊重基本權(quán)利的核心地位，充分考慮黨員的基本權(quán)利是否受到重視和保護(hù)，不得通過(guò)減損黨員基本權(quán)利的方式去實(shí)現(xiàn)一般的經(jīng)濟(jì)性目的等，當(dāng)確有必要對(duì)黨員的基本權(quán)利進(jìn)行限制時(shí)，立規(guī)目的所追求的價(jià)值必須足夠重要。比如，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第44條限制了黨員的言論自由權(quán)，第45條限制了黨員的出版自由權(quán)等，但其目的在于維護(hù)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)黨的總體目標(biāo)，因此滿足比例均衡的要求。也有學(xué)者認(rèn)為上述規(guī)定屬于政黨紀(jì)律，限制黨員基本權(quán)利具備阻卻違法性條件。①參見(jiàn)管華：《黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范論綱》，《中國(guó)法學(xué)》2019年第6期。從側(cè)面印證了該立規(guī)目的所追求的價(jià)值足夠重要。

第二，是否具備法治思維，尊重黨內(nèi)法規(guī)既定的價(jià)值位階秩序。堅(jiān)持全面依法治國(guó)是黨在十九大確立的建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一，其基本內(nèi)涵就是要把法治思維和方式貫徹到黨治國(guó)理政的方方面面。法治作為一種政治理想，目前已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的普遍共識(shí)。它與人治相對(duì)，要求法律至上，并運(yùn)用法律方式解決問(wèn)題，表現(xiàn)為一種規(guī)則之治的構(gòu)建，并將其承載著的價(jià)值、理念和精神，依次按重要程度通過(guò)不同位階的法規(guī)范有序?qū)崿F(xiàn)。因此，比例均衡的判斷也必須具備法治思維，體現(xiàn)法治精神，尊重黨內(nèi)法規(guī)體系既定的價(jià)值位階秩序。比如，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第96條規(guī)定了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部辭職、退休后從業(yè)的禁止性要求以及黨內(nèi)處罰措施，是對(duì)個(gè)人從業(yè)自由的一種限制，但這種限制有效地減少了腐敗的滋生，體現(xiàn)了對(duì)上位法規(guī)《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》中廉潔自律秩序的維護(hù)，因此這種限制滿足比例均衡的要求。

第三，能否產(chǎn)生良好的社會(huì)影響。從名稱上來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍限于黨內(nèi)，規(guī)范黨組織和黨內(nèi)成員的權(quán)利義務(wù)等事項(xiàng)。但由于黨的執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)地位，黨在國(guó)家和社會(huì)事務(wù)上發(fā)揮著必要的領(lǐng)導(dǎo)和指引作用，黨內(nèi)法規(guī)相應(yīng)地需要對(duì)國(guó)家及社會(huì)事務(wù)進(jìn)行調(diào)整。①參見(jiàn)歐愛(ài)民、李丹：《黨內(nèi)法規(guī)法定概念之評(píng)述與重構(gòu)》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018年第1期。黨內(nèi)法規(guī)也自然而然地產(chǎn)生了一定的“溢出效應(yīng)”，發(fā)揮引領(lǐng)社會(huì)價(jià)值的作用。比如，《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》的實(shí)施不僅推動(dòng)了黨內(nèi)奢侈浪費(fèi)問(wèn)題的解決，促進(jìn)了節(jié)約型黨政機(jī)關(guān)的建設(shè)，也使人民群眾看到了黨加強(qiáng)自身建設(shè)的信心，社會(huì)各界開(kāi)始廣泛關(guān)注并參與到厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)的實(shí)踐中來(lái)，形成了良好的社會(huì)風(fēng)氣和社會(huì)秩序。制定黨內(nèi)法規(guī)不僅要考慮黨內(nèi)法規(guī)能否實(shí)現(xiàn)制度層面預(yù)期的目標(biāo)，產(chǎn)生法規(guī)效力，更要考慮能否得到人民群眾的認(rèn)可和支持，產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，如果社會(huì)反響不佳，那么合理性必然是存疑的。

五、結(jié) 語(yǔ)

囿于合理性概念的抽象性，合理性審查標(biāo)準(zhǔn)總是面臨著內(nèi)容不確定、可操作性差的問(wèn)題，導(dǎo)致審查過(guò)于嚴(yán)苛或流于形式。但在黨內(nèi)立規(guī)的自由裁量領(lǐng)域，合理性審查又是不可或缺的。以上關(guān)于合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的探討從某種程度上而言也只是一些抽象的探討，過(guò)于具體的合理性審查標(biāo)準(zhǔn)會(huì)過(guò)度地縮限自由裁量的空間，干擾自由裁量的正常行使，并且極易在具體個(gè)案中被推翻，不具有穩(wěn)定性。但對(duì)于當(dāng)下而言，合理性審查標(biāo)準(zhǔn)作用的發(fā)揮離不開(kāi)以上的描述，更不僅限于此。為了適應(yīng)黨內(nèi)法治的不斷深化，合理性審查標(biāo)準(zhǔn)需要結(jié)合習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，尤其是習(xí)近平法治思想，通過(guò)審查實(shí)踐的不斷積累，發(fā)展出更為具體的模式與方法，不斷完善黨內(nèi)法規(guī)的備案審查制度。