個人信息行政公益訴訟制度的構(gòu)建

陳思宇

(江南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 無錫 214122)

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速發(fā)展，人們進入大數(shù)據(jù)爆炸的信息時代，不論是民商事主體間的交易往來還是政府的公共管理，都普遍存在利用數(shù)據(jù)技術(shù)大規(guī)模匯聚整理個人信息的情形。大數(shù)據(jù)時代下，公民在參與政府公共管理的過程中，留下的各類個人信息以數(shù)據(jù)形式匯聚于網(wǎng)絡(luò)終端，行政機關(guān)也因此掌握了大規(guī)模、全息化的個人信息數(shù)據(jù)，并在此基礎(chǔ)上進行了更好更有針對性的公共管理。此時，個人信息的隱私性和公共屬性之間的矛盾逐漸凸顯，在收集整理公民個人信息的公共管理過程中如何避免個人信息數(shù)據(jù)被竊取或濫用，保障個人信息數(shù)據(jù)安全，并確保隱私權(quán)利受侵犯后的救濟途徑暢通有效，就成為了現(xiàn)代政府開展信息治理時的主要訴求和目標(biāo)。行政公益訴訟制度能夠彌補民事訴訟對個人信息保護的局限。

一、個人信息行政公益訴訟制度的理論基礎(chǔ)

(一)公共利益具有動態(tài)性變化的特征

根據(jù)行政公益訴訟制度的設(shè)立初衷和我國《行政訴訟法》中關(guān)于公益訴訟的相關(guān)規(guī)定可知，行政公益訴訟制度的核心就在于維護公共利益。而公共利益是兼具普遍性與動態(tài)性發(fā)展的抽象概念，因為公共利益中的“利益內(nèi)容”和“受益對象”之間的關(guān)系存在著不確定性。一方面，公共利益的涵蓋內(nèi)容十分廣泛，涉及類型繁多。凡是與人們生活發(fā)展密切相關(guān)的重要利益，都有可能成為納入行政公益訴訟受案范圍的內(nèi)容。另一方面，公共利益的涵蓋范圍并非一成不變，它是具有彈性的，其范圍是隨著社會政治經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變的，公民的人身健康與財產(chǎn)安全、國家的生態(tài)環(huán)境與自然資源是現(xiàn)如今社會發(fā)展變革中的重大公共利益，因而被選擇性地列入到行政訴訟法中，明確予以保護。

(二)個人信息的公共屬性

實際上，信息行政公益訴訟制度的邏輯起點就在于個人信息所蘊含的公共屬性。公益訴訟要求訴訟標(biāo)的具有公共屬性，也就是說是為了維護社會公共利益而提起訴訟。個人信息在大數(shù)據(jù)時代下并非單純的個人所有的私權(quán)范疇，一方面，個人信息的統(tǒng)計和搜集一大部分來自于日常生活中公民配合或參與政府進行公共管理的過程中，例如，疫情時期下行政機關(guān)對于人口流動和居民健康情況的信息普查與統(tǒng)計。此時的個人信息不再單純地只和公民的私權(quán)相關(guān)，而是公民配合政府開展政務(wù)治理等工作時的重要內(nèi)容。另一方面，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)對社會大眾的相關(guān)信息展開的大規(guī)模的整理聚合與分析，就已經(jīng)足以產(chǎn)生影響社會公共利益的結(jié)果或數(shù)據(jù)，進而造福社會發(fā)展。例如，政府在進行某些涉及重大利益的相關(guān)決策過程中，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)將搜集到的公民意見與建議進行系統(tǒng)化整合與分析，這有助于拉長民意辯論的階段，更充分詳實地了解到民意，更大程度為政府科學(xué)民主決策提供幫助。既然個人信息已經(jīng)帶有公共屬性，并且對當(dāng)今社會能夠產(chǎn)生重要影響，就存在將個人信息保護引入行政公益訴訟受案范圍的空間。

(三)存在拓展適用范圍的可能

司法實踐中，行政公益訴訟的受案范圍隨著社會發(fā)展有所變化，2017年《行政訴訟法》確立行政公益訴訟制度以后，多地檢察機關(guān)開始在受案范圍的“等”領(lǐng)域進行相關(guān)探索。事實上，立法機關(guān)在法條表述中加入“等”字的涵義也在表明立法的列舉并非出于一種限定目的，而是優(yōu)先性地對司法實踐予以指導(dǎo)。只要案件問題關(guān)系到重大的社會公共利益，符合公益訴訟的要件，就可以通過公益訴訟來尋求保護。最高人民檢察院在2020年9月出臺的《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見》中明確將個人信息保護作為網(wǎng)絡(luò)侵害領(lǐng)域的辦案重點，檢察院在個案探索中將個人信息保護納入公益訴訟辦案范圍，今后應(yīng)努力將這種探索逐漸常態(tài)化、明確化。

二、大數(shù)據(jù)時代個人信息保護困境

(一)行政執(zhí)法過程存在監(jiān)管不力

隨著大數(shù)據(jù)時代的發(fā)展，政府的公共管理也逐漸與信息時代相融合，越來越多地依賴于數(shù)據(jù)技術(shù)進行。政府對公民個人信息搜集掌握的范圍也呈現(xiàn)出越來越大的局面，此時就會存在個人信息的獲取同公民的隱私權(quán)產(chǎn)生沖突的情況，進而產(chǎn)生行政機關(guān)執(zhí)法過程監(jiān)管不力和監(jiān)控國家的雙重風(fēng)險。

第一，執(zhí)法過程的監(jiān)管不力會直接影響社會對個人信息保護的落實。大數(shù)據(jù)技術(shù)在行政活動中的應(yīng)用和推廣，應(yīng)是本著更好地服務(wù)于人民，幫助政府開展公共管理的目的，但是在實際管理過程中，公權(quán)力機關(guān)對公民個人信息的搜集方式和具體內(nèi)容的不同，很容易在細微差別中打破公益與私權(quán)的平衡。一味地強調(diào)隱私權(quán)的保護很有可能妨礙政府開展正常的行政活動，但反過來一旦賦予政府機關(guān)過多的權(quán)限，也有可能導(dǎo)致以保護公益為幌子而濫用、侵犯個人隱私的情況出現(xiàn)。此外，行政機關(guān)對于個人信息保護的監(jiān)管也因為現(xiàn)有規(guī)定的模糊不清而存在管理界限不明確、互相推諉監(jiān)管責(zé)任的情況。因此，對于搜集的個人信息的種類和具體內(nèi)容，需要政府在進行個人信息搜集時謹慎決定和處理。特別是在具體的行政執(zhí)法環(huán)節(jié)中，大數(shù)據(jù)時代下的執(zhí)法過程有可能會出現(xiàn)不見面執(zhí)法等新種類或新情況，例如，道路交通部門近年來較為成熟的電子眼取證技術(shù)，此時需要行政機關(guān)尤其關(guān)注保護公民的知情權(quán)與隱私權(quán)，對于通過電子手段或從第三方手中獲取的證據(jù)等信息要注意核實，確保證據(jù)數(shù)據(jù)的可審查性，對于公民信息的采集和獲取過程一定要嚴格遵循相應(yīng)的法定程序。

第二，行政機關(guān)的公權(quán)力在應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的過程中有可能帶來監(jiān)控國家的風(fēng)險。國家和政府搜集掌握個人信息的目的是為了更好地順應(yīng)當(dāng)前時代發(fā)展要求開展治理工作，但是隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的成熟，政府掌握的信息量逐漸增多，對于公民的個人信息了如指掌，街頭角角落落里安裝的攝像頭電子眼，日常行政管理服務(wù)中收集到的身份信息、指紋信息，包括網(wǎng)絡(luò)實名制的認證等，都是電子時代下開展政務(wù)工作的印記。當(dāng)政府充分知曉公民的個人信息時，還可以利用技術(shù)手段對信息進行整合分析，進而判斷公民個人的行動軌跡或其他信息。這時如果行政機關(guān)工作人員受到利益誘惑，很有可能會利用職務(wù)便利徇私枉法，將其掌握的個人信息進行售賣、泄露或濫用。一旦出現(xiàn)此類行為，侵權(quán)往往是大規(guī)模覆蓋眾多群體的，難以在較短時間內(nèi)消除不利后果與影響。

(二)民事訴訟難以發(fā)揮有效作用

大數(shù)據(jù)時代下，關(guān)于公民個人信息相關(guān)的訴訟糾紛主要集中于公民個人與網(wǎng)絡(luò)運營主體二者間，在大多數(shù)公民個人信息侵權(quán)案件中，網(wǎng)絡(luò)運營商較之于公民個人，其地位和實力要遠遠高于普通百姓，二者間的地位不平等也使得此類侵權(quán)案件糾紛的受害者很難通過民事司法途徑尋求到有效的保護或救濟。盡管我國已經(jīng)出臺了《網(wǎng)絡(luò)安全法》，對于網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的個人信息收集、使用與存儲給予了一定程度的法律保護，但是網(wǎng)絡(luò)中信息更新?lián)Q代的速度極快，信息量巨大，人們在下載使用社交軟件之初就需要授權(quán)自己的部分信息給平臺，而且個人很難在第一時間及時發(fā)現(xiàn)自己的隱私信息被泄露或濫用，許多人也不愿意大費周章地為了一條信息去維權(quán)。另外，維權(quán)舉證的過程也十分艱難，大數(shù)據(jù)往往要通過專業(yè)技術(shù)人員的專業(yè)操作才能運轉(zhuǎn)，而且數(shù)據(jù)后臺操作性隱蔽且迅速，容易在短時間內(nèi)刪改。因此，現(xiàn)實生活中起訴和舉證的雙重困難也極大削弱了公民個人尋求民事訴訟救濟的動力。

三、個人信息行政公益訴訟制度的具體構(gòu)建

信息行政公益訴訟制度構(gòu)建的邏輯起點就在于大數(shù)據(jù)時代下個人信息所體現(xiàn)出的公共屬性。個人信息在當(dāng)前社會已不再單純地涵蓋公民個人的相關(guān)隱私和權(quán)利利益，而是隨著電子數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)的影響轉(zhuǎn)化為了一部分的社會公共利益，并被應(yīng)用于社會公共治理的很多環(huán)節(jié)。引入信息行政公益訴訟制度極大程度上彌補了民事訴訟的缺陷和不足，能改變民事訴訟中網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者與公民個人之間的不平等地位，由檢察機關(guān)代替公民行使權(quán)利，維護社會公共利益，有效提高維權(quán)率。該制度所能達到的最基本也是最重要的效果就是更完善地保護個人信息和隱私安全，還可以對公權(quán)力機關(guān)進行有效規(guī)制，防止權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗。

(一)明確信息行政公益訴訟的起訴要件

構(gòu)建信息行政公益訴訟制度的前提就是要明確起訴條件，起訴條件中的首要內(nèi)容便是起訴主體。當(dāng)前，我國《個人信息保護法》中涉及信息行政公益訴訟的內(nèi)容體現(xiàn)在第七十條之中，“個人信息處理者違反本法規(guī)定處理個人信息,侵害眾多個人權(quán)益的,人民檢察院、法律規(guī)定的消費者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟?！痹摋l規(guī)定在法律層面明確了個人信息保護公益訴訟制度，表明公民個人信息遭受侵犯而個人基于時間或經(jīng)濟成本考量難以實現(xiàn)維權(quán)的現(xiàn)狀已經(jīng)得到充分的重視。其優(yōu)勢在于不再局限于之前行政公益訴訟的起訴主體檢察院，而是根據(jù)實際情況增設(shè)了消費者組織和由網(wǎng)信部門認可的社會組織。對于起訴主體的規(guī)定較為周全地考慮了信息公益訴訟的特殊性，也保留了一定的延展空間，以備后續(xù)發(fā)展所需。但是該條規(guī)定的不足之處就在于還需要今后出臺相關(guān)的解釋來對起訴主體予以明確。

檢察機關(guān)提起訴訟的重要條件之一便是有線索來源，在增設(shè)了起訴主體之后，也便利了線索的獲取。對于案情的線索提供，檢察機關(guān)要對線索的獲取方式進行改進，突破被動發(fā)現(xiàn)的窘境，主動探索案情信息渠道，和公民、企業(yè)建立聯(lián)系，多途徑搜集案件情況。個人信息保護是新時期大數(shù)據(jù)時代下的新要求，對于檢察機關(guān)人員的工作能力要求也有所提高，辦案人員不僅要懂法律，還要對信息技術(shù)有一定了解，這樣才能在辦理個人信息保護公益訴訟案件時利用已有技術(shù)及時發(fā)現(xiàn)線上、線下案件線索，高效便捷地開展收集取證工作，同時在與企業(yè)平臺或其他部門對接時更加暢通。

(二)優(yōu)化信息行政公益訴前程序

行政公益訴訟制度的重要優(yōu)勢之一就是訴前程序的設(shè)定，合理的訴前程序規(guī)則能夠避免案件大量進入到訴訟程序，極大程度上減少了法院的工作壓力，也有效緩解社會矛盾和糾紛。既然行政公益訴訟有此優(yōu)點，就應(yīng)該使其最優(yōu)化，達到最佳效果，對于提出檢察建議等訴前程序需要重視起來，如何保證檢察建議客觀科學(xué)、及時有效，是優(yōu)化訴前程序的核心所在。檢察院在啟動個人信息保護公益訴訟前需要展開科學(xué)的論證，歸屬于行政機關(guān)管轄的案件，要果斷移交行政機關(guān)處理。檢察院可以通過提出檢察建議來督促對方進行整改，科學(xué)合理的檢察建議不僅能夠督促行政機關(guān)正確履職，而且為日后行政機關(guān)處理類似問題提供了范例。整改及時有效的，一般不提起公益訴訟，但是應(yīng)做好監(jiān)督工作，密切關(guān)注落實情況。檢察院在此環(huán)節(jié)不僅要考慮被侵權(quán)群體的利益，還要權(quán)衡各方的利益沖突，保持謙抑、審慎、科學(xué)的態(tài)度來啟動個人信息保護公益訴訟。

我國《個人信息保護法》的出臺順應(yīng)了時代發(fā)展的趨勢，改變了之前我國信息保護立法領(lǐng)域的碎片化格局，較好地兼顧了個人信息權(quán)益的私權(quán)保護與個人信息處理的公權(quán)力監(jiān)管。當(dāng)然，信息保護立法的實施之路任重道遠，盡管目前立法已經(jīng)引入了信息行政公益訴訟的相關(guān)內(nèi)容，但是面對今后實施過程中可能存在的系列問題，仍舊需要不斷探索。