我國鄉(xiāng)村治理制度的歷史演變

薛憲明

(河南仟問律師事務(wù)所，河南 鄭州 450000)

我國是一個有著幾千年封建中央集權(quán)歷史的國家，此背景下，國家權(quán)力對于人民的控制理論上來說應(yīng)該是嚴緊且牢固的，但實際上，傳統(tǒng)中國的國家權(quán)力從來沒有深入到縣域以下。仔細分析當(dāng)時的制度設(shè)計和治理手段，國家無論在財力上還是能力上都無法將權(quán)力空間化至縣以下區(qū)域，但國家一直以來都有控制縣域以下基層區(qū)域的理想，并有一些嘗試。新中國成立后，這種情況出現(xiàn)了根本性轉(zhuǎn)變，國家權(quán)力通過一系列的制度，成功實現(xiàn)了國家權(quán)力空間化至鄉(xiāng)村社會。筆者以1949年為節(jié)點，分兩個階段論述了中國鄉(xiāng)村治理制度的變遷，其中，1949年以前的鄉(xiāng)村治理又分為傳統(tǒng)中國和民國時期兩個階段，通過對中國鄉(xiāng)村治理中制度變遷的梳理，進而展示出國家權(quán)力空間化的過程。

一、傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村治理——鄉(xiāng)村自治制度

(一)鄉(xiāng)村自治制度是封建時期國家權(quán)力的最佳選擇

1.政治上的早熟和生產(chǎn)力水平低下的矛盾，給國家的治理帶來了很大困難。傳統(tǒng)中國早在秦朝時就完成了統(tǒng)一，實行中央集權(quán)制，并延用了幾千年，而同時代的世界其它國家還處于文明未開化時期，中央集權(quán)制是被視為政治早熟國家的標志，這種政治上的早熟也形成了穩(wěn)定的政治結(jié)構(gòu)，使得中國歷史一直在固定的封建圈子里打轉(zhuǎn)。采取了中央集權(quán)模式的中國，必須構(gòu)建一套龐大的官僚機構(gòu)和一系列治理制度來實現(xiàn)社會的治理，實現(xiàn)國家權(quán)力空間化至全國，最終保障有效的統(tǒng)治和國家統(tǒng)一，但這需要強大的財力和人力支撐。封建時期的生產(chǎn)力水平非常有限，要在中國龐大的地區(qū)實行中央集權(quán)非常困難。

2.鄉(xiāng)村自治制度解決了政治上的早熟和生產(chǎn)力水平低下的矛盾。傳統(tǒng)中國是一個以農(nóng)業(yè)立國的大一統(tǒng)國家，財力來源主要是農(nóng)業(yè)收入，經(jīng)濟形式是小農(nóng)經(jīng)濟，商品經(jīng)濟很落后，國家財政十分拮據(jù)，只能基本滿足正常行政開支，此時傳統(tǒng)中國表現(xiàn)出了國家理性，歷朝歷代為了在維持統(tǒng)治和正常治理之間取得平衡，緩解巨大開支與財政收入之間的矛盾，都采取了鄉(xiāng)村自治制度，僅將權(quán)力空間化至縣級為止，不再下延至鄉(xiāng)村，而是采用了皇帝名義統(tǒng)治下的鄉(xiāng)村自治制度。鄉(xiāng)村社會的主要作用是提供賦稅，只要能夠在地方上征收到足夠的稅收，地方上的管理就可以交由士紳和宗族去管理，只有這樣才能減少必要的支出，保障權(quán)力體系的正常運行。

(二)縣以上的權(quán)力秩序與鄉(xiāng)村自治秩序共同構(gòu)成了中國的社會秩序

1.縣以上的權(quán)力秩序。明朝以前，國家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會間的空間距離較大，鄉(xiāng)村社會交由縣級地方官員管理，中央權(quán)力空間化至縣為止，對縣以下的社會生活干預(yù)很少。至明初，政府開始實行一種較為基層的社會控制政策，強調(diào)對家產(chǎn)的登記，但國家權(quán)力仍沒有直接滲透到農(nóng)戶。傳統(tǒng)中國的國家權(quán)力其實從未深入至縣以下的政權(quán)中，皇權(quán)不下縣是傳統(tǒng)中國的治理模式，這與當(dāng)時的生產(chǎn)力水平相適應(yīng)，這種模糊治理的方式也是國家理性的體現(xiàn)。

2.鄉(xiāng)村自治秩序。在鄉(xiāng)村社會生活中，皇帝只是名義上的“專制者”，皇權(quán)僅是一種名義上的、無為的權(quán)力，只是對皇帝自身有意義。在鄉(xiāng)村，皇權(quán)是松弛的、微弱的，對鄉(xiāng)村基本無影響，反而是鄉(xiāng)村中的權(quán)力對人們的影響更大，人們也更愿意服從鄉(xiāng)村社會的統(tǒng)治。鄉(xiāng)村自治下，鄉(xiāng)村的公共管理由鄉(xiāng)村自行組織行使，而鄉(xiāng)村中最主要的組織便是宗族，其代表人物是鄉(xiāng)紳，他們代表著鄉(xiāng)村的權(quán)威，履行著鄉(xiāng)村公共管理職能，維持著中國最基層的鄉(xiāng)土社會的秩序。以鄉(xiāng)紳為代表的鄉(xiāng)村秩序和以各級官吏為代表的國家秩序共同構(gòu)成了中國的秩序結(jié)構(gòu)，這兩種秩序相互補充也相互競爭，它們控制著不同的權(quán)力和資源，有著各自的利益。從表面上看，雖然以國家為代表的國家權(quán)力占有更多的資源，也有更多的權(quán)力，但是尺有所短寸有所長，強弱是相對的，國家權(quán)力也有鞭長莫及的地方。

二、民國時期的鄉(xiāng)村治理——“經(jīng)紀體制”

(一)國家權(quán)力開始下延鄉(xiāng)村，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治局面被打破

進入民國以后，國家權(quán)力開始向下延至鄉(xiāng)村社會，對鄉(xiāng)村社會的管理者實行任命制度，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會關(guān)系開始解體。原來自治性的鄉(xiāng)村社會開始成為細胞化的社會控制單位，原來的社區(qū)領(lǐng)袖被政治精英代替，鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出國家化的傾向。國家權(quán)力空間化至鄉(xiāng)村社會的理想結(jié)果是代表國家權(quán)力的行政組織和人員能有效地進入鄉(xiāng)村社會，但這種理想狀態(tài)因為一系列現(xiàn)實條件的限制并沒有實現(xiàn)，國家權(quán)力并沒有完全空間化至鄉(xiāng)村。

(二)國家權(quán)力開始下延至鄉(xiāng)村的主要原因

清朝末期以后,國內(nèi)外形勢變化較大，傳統(tǒng)的治理方式因國家權(quán)力對資源的調(diào)配能力較差，不能滿足國家轉(zhuǎn)型過程中對資源的巨大需求，已不再適應(yīng)國家發(fā)展與治理的需要。因此，國家企圖加深其對鄉(xiāng)村社會的控制，以增強對資源的調(diào)配能力。對外方面，在面臨帝國主義的侵略和剝削時，在小農(nóng)經(jīng)濟和腐敗的官僚體制下，傳統(tǒng)中國的國家權(quán)力不能有效地調(diào)動資源進行抵抗，也不能有效保護國土和人民。對內(nèi)方面，中國開始出現(xiàn)新的政治、經(jīng)濟力量，從內(nèi)在上刺激傳統(tǒng)中國向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袕姶蠼y(tǒng)治力、治理能力的現(xiàn)代國家，進而改變傳統(tǒng)的治理方式，加強國家權(quán)力對資源的調(diào)配能力，最終使國家具備強大的物質(zhì)資源和財政能力，改變內(nèi)憂外患的處境。

(三)國家權(quán)力下延鄉(xiāng)村采取了“經(jīng)紀體制”的治理模式

“經(jīng)紀”一詞是經(jīng)濟名詞，類似于中介人或代理人，用在政府治理中就是指用非正式的組織和人員來行使政府的職能。這種體制在現(xiàn)代國家的治理中普遍存在，但是這種體制只有在完善的制度和成熟的政治環(huán)境背景下才能有效運行，顯然“經(jīng)紀體制”在當(dāng)時并不具備這樣的條件。

1.受制于財力，國家任命的鄉(xiāng)村管理者屬于典型的“經(jīng)紀體制”模式。國家改變了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中管理者自主產(chǎn)生的方式，認為通過國家任命鄉(xiāng)村秩序中的管理者便可以把國家權(quán)力有效地空間化到鄉(xiāng)村，但是由于這些基層管理者的人數(shù)極為龐大，國家無力承擔(dān)需要支付的各項經(jīng)費，也因此沒有被納入到正式的官僚機構(gòu)，屬于典型的“經(jīng)紀體制”模式。

2.國家任命的鄉(xiāng)村管理者把“經(jīng)紀體制”變成了“盈利型經(jīng)紀”。國家任命的鄉(xiāng)村管理者，為執(zhí)行所謂的公務(wù)，通過剝削鄉(xiāng)村社會獲得經(jīng)費，國家對他們的行為持默許態(tài)度，他們沒有受到必要的約束和監(jiān)督，因此在執(zhí)行公務(wù)的過程中損公肥私，而且這種公務(wù)行為完全變成了以攫取經(jīng)濟利益為目標的行為。上述行為直接導(dǎo)致“經(jīng)紀體制”變成了“盈利型經(jīng)紀”，盈利型經(jīng)紀人靠榨取鄉(xiāng)村社會的資源來生存，他們既不受政府約束，也不受鄉(xiāng)村社會的約束，甚至變成了一股不可控制的力量，他們不可能完成國家權(quán)力空間化至鄉(xiāng)村社會的任務(wù)，反而使國家對鄉(xiāng)村社會的控制能力低于對鄉(xiāng)村社會的榨取能力。在這一過程中，國家權(quán)力不但沒有成功空間化到鄉(xiāng)村社會，反而對現(xiàn)有政權(quán)造成了威脅。

三、新中國成立后的鄉(xiāng)村治理制度

新中國成立后，國家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，當(dāng)時的社會條件下，必須由國家對全國性資源進行支配，以集中有限資源為工業(yè)建設(shè)服務(wù)。建國初期所需的工業(yè)原料和資本剩余有很大一部分是集中在農(nóng)業(yè)上的，把農(nóng)業(yè)的剩余從農(nóng)民手中集中到國家手中是解決工業(yè)基礎(chǔ)資源問題的關(guān)鍵。因此，國家權(quán)力必須空間化至鄉(xiāng)村，對鄉(xiāng)村進行完全控制，這是傳統(tǒng)中國和民國政府都沒有解決的問題。為此，國家設(shè)計了農(nóng)村集體土地制度等一系列制度，成功地實現(xiàn)了國家權(quán)力空間化至鄉(xiāng)村，實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村的控制。

(一)土地私有化制度使國家權(quán)力開始直接面對鄉(xiāng)村

新中國成立后，土地改革勢在必行。一方面，解決土地問題可以提高廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，從而有利于新中國經(jīng)濟建設(shè)的恢復(fù)。另一方面，能夠鞏固政權(quán)，取得合法性基礎(chǔ)，得到廣大人民的擁護。1951年，國家頒布土地政策，在全國范圍內(nèi)開展了土地私有化改革，使廣大農(nóng)民取得了土地，土地私有制度也在1954年頒布的《憲法》中得到確認。土地私有化完全改變了村莊與外界的關(guān)系，村民們不再向地主交租而是直接向國家交稅，多少世紀以來的國家權(quán)力第一次直接伸入了自然村。舊日的國家政權(quán)、士紳和地主、農(nóng)民之間的三角關(guān)系被新的國家政權(quán)和農(nóng)民之間直接的雙邊關(guān)系所取代。土地私有制度實施以后，國家要面對四億分散的個體農(nóng)民，依然無法完成對分散的農(nóng)業(yè)剩余的整合，國家權(quán)力依然沒有能力支配鄉(xiāng)村，但是為國家權(quán)力進一步在鄉(xiāng)村的空間化打下了基礎(chǔ)。

(二)集體土地制度使國家權(quán)力能夠充分支配鄉(xiāng)村社會

土地私有制下的小農(nóng)經(jīng)濟、國家較弱的資源調(diào)配能力與工業(yè)化進程對資源的巨大需求形成了尖銳矛盾。這種情況下，國家實行農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，把本應(yīng)由市場來進行的資源配置改由國家來統(tǒng)一進行。但是，土地私有制的情況下，國家要面對的是分散的農(nóng)戶，實行統(tǒng)購統(tǒng)銷困難很大，因此，需要把農(nóng)民的生產(chǎn)集中起來，使國家與少數(shù)的主體進行交易，減少交易成本，集體土地制度應(yīng)運而生，國家開始有步驟地實施土地集體化過程。

1.推行農(nóng)業(yè)互助組，但生產(chǎn)的收益仍歸個人所有。農(nóng)業(yè)互助組的建立有利于改變單個農(nóng)戶生產(chǎn)過程中效率低下、資源利用不足、沒有規(guī)模效益等缺點，對于生產(chǎn)有很大幫助，而且沒有改變土地私有制，受到了農(nóng)民的歡迎。互助組在一定程度上實現(xiàn)了農(nóng)民的聯(lián)合，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，但并沒有從實質(zhì)上改變分散的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)這一狀況。

2.推行初級農(nóng)業(yè)合作社，進一步整合資源。初級合作社類似于現(xiàn)在的股份制企業(yè)，但又有所不同，以土地入股而獲得分紅，但這種分紅的數(shù)量只占農(nóng)業(yè)剩余價值中的小部分，大部分的農(nóng)業(yè)剩余價值被國家汲取到了工業(yè)建設(shè)上。初級社雖僅是把農(nóng)民的土地使用權(quán)收歸集體，但已撼動了所有權(quán)作為一項整體權(quán)利的權(quán)能，但在初級社制度中，農(nóng)民還是有退社的自由。初級社中，由于農(nóng)民仍然占有一部分農(nóng)業(yè)剩余價值且初級社規(guī)模小，國家權(quán)力對鄉(xiāng)村的控制力仍有不足。

3.在初級合作社基礎(chǔ)上，進一步整合實行高級合作社。高級社中實行集體勞動，社員被分配到各個生產(chǎn)小隊，按勞動量多少賺取工分，按工分多少獲取相應(yīng)報酬。高級社與初級社的不同主要體現(xiàn)在以下兩點：首先，在土地所有制上，高級社創(chuàng)造了集體土地所有制這種新的所有制，而在初級社中土地依然私有。其次，在分配方式上，取消了初級社按生產(chǎn)要素分配的方式，土地不再作為分配時考慮的要素。通過高級社運動，國家在土地所有制度中創(chuàng)造了新的集體土地所有制，這一制度排除了土地私有制中農(nóng)民作為土地所有者所獲得的權(quán)利，完全改變了決定社會形態(tài)的根本制度，即生產(chǎn)資料的所有制，進而也改革了社會結(jié)構(gòu)，使每個農(nóng)民通過合作社直接處在國家權(quán)力的控制之下，而不是以前鄉(xiāng)村自治狀態(tài)下隸屬于宗族或其它鄉(xiāng)村自治團體，國家權(quán)力成功空間化至鄉(xiāng)村社會，對鄉(xiāng)村社會的控制力大大加強。

4.合并高級合作社，實行人民公社化運動。在高級合作社運動以后，為進一步有效控制鄉(xiāng)村社會，國家實行了人民公社化運動。人民公社化運動完全是在行政力量的推動下完成的，短時間之內(nèi)完成了對高級社的合并，充分體現(xiàn)了國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的支配性。高級社更傾向于一個經(jīng)濟合作組織，而人民公社則不同，它更傾向于一個政治組織，是國家最基層的政權(quán)組織。在人民公社中，農(nóng)民通過生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊、人民公社以及層層的政治組織聯(lián)系起來，最后直接面對國家權(quán)力，農(nóng)民直接處于國家權(quán)力的控制之下。人民公社這種組織形態(tài)與計劃經(jīng)濟是相適應(yīng)的，它兼具政治組織和經(jīng)濟組織的功能。經(jīng)濟上它統(tǒng)一支配生產(chǎn)勞動和農(nóng)業(yè)成果，成功將農(nóng)業(yè)剩余價值汲取到工業(yè)上。政治上，將權(quán)力滲透到農(nóng)村基層社會生活的每一方面，權(quán)力成為人們生活中最重要的要素。

5.推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，國家權(quán)力適當(dāng)退出鄉(xiāng)村社會。集體土地制度下，國家成功從農(nóng)業(yè)中汲取大量農(nóng)業(yè)剩余，為工業(yè)化建設(shè)提供了大量資本，最終奠定了我國的經(jīng)濟基礎(chǔ)和工業(yè)體系。但這一制度是在國家權(quán)力的促使下形成，短期內(nèi)不會與鄉(xiāng)村社會產(chǎn)生不適應(yīng)，隨著時間推移，弊端漸露，人民產(chǎn)生了制度惰性，生產(chǎn)效率逐漸降低，已不能滿足改革開放后的發(fā)展需求。為提高生產(chǎn)積極性和生產(chǎn)效率，國家在80年代開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，人民公社瓦解，人民在生產(chǎn)上獲得了一定的自由，國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會中有所退卻。但是這種退卻是有限的，雖然還給了鄉(xiāng)村社會一定的政治空間，給生產(chǎn)力發(fā)展釋放了必要的空間，但并沒有實質(zhì)性削弱國家對鄉(xiāng)村社會的控制力。

(三)配合土地制度的戶籍制度，進一步支撐了國家權(quán)力在鄉(xiāng)村的空間化

國家通過創(chuàng)設(shè)集體土地制度來支援工業(yè)建設(shè)，并使國家權(quán)力成功地深入到鄉(xiāng)村社會。但僅通過對土地的控制并不足以實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的完全控制，要真正控制鄉(xiāng)村社會，需要其它一系列制度的配合，而戶籍制度是其中最重要的制度。

1.實行戶籍制度的主要原因。建國初期,具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和1954年《憲法》都賦予了農(nóng)民具有居住和遷徙的自由。在當(dāng)時的條件下，城市人與農(nóng)村人雖都屬無產(chǎn)階級的范疇，但城市人由國家供養(yǎng)，享受的待遇與農(nóng)民不一樣，農(nóng)民在當(dāng)時的條件下只能解決基本的生存需要。各種生活上的差距容易引起農(nóng)民向城市遷移，為了防止大量的農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市中，進而產(chǎn)生就業(yè)、糧食、醫(yī)療等一系列社會問題，更為了保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人數(shù)的穩(wěn)定，進而維持正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，戶籍制度是當(dāng)時最好的選擇。

2.實行戶籍制度的效果。國家通過戶籍制度，把戶籍分為城市戶籍和農(nóng)村戶籍，將人民劃分為城市居民和農(nóng)村居民，將農(nóng)村人口牢牢限制在鄉(xiāng)村地域上，同時通過集體土地制度汲取工業(yè)發(fā)展需要的基礎(chǔ)資源，二者相互結(jié)合，最終導(dǎo)致了中國的城鄉(xiāng)兩元社會的形成。

(四)數(shù)字統(tǒng)計策略使國家權(quán)力真正空間化至鄉(xiāng)村

歷史上的中國，國家層面只是籠統(tǒng)地知道有鄉(xiāng)村社會的存在，但對于鄉(xiāng)村社會的土地，人民是看不見的，也不在掌握之中。新中國成立之后，國家做了史無前例的大規(guī)模統(tǒng)計工作，即在全國范圍內(nèi)對人口和土地進行細致的普查。在當(dāng)時的經(jīng)濟技術(shù)條件下，在一個人口眾多、面積廣大的國家進行普查是一件很困難的事，但此項統(tǒng)計工作具有深遠重大的意義，通過對人口和土地資源的統(tǒng)計，國家掌握了其土地上每一個人的信息，也能看到它所處的空間位置，國家直接面對每一個人，而不需要通過鄉(xiāng)村社會的中介。

由此可見，數(shù)字統(tǒng)計不僅將國家內(nèi)的各種要素以抽象的數(shù)字展現(xiàn)出來，而且賦予了其空間的位置，國家的整個面貌就變得清晰可見，這正是國家權(quán)力的目的，它通過配合土地制度和人口制度，最終成功實現(xiàn)了國家權(quán)力空間化至鄉(xiāng)村，有效控制鄉(xiāng)村的管理目的。