行政處罰決定法制審核與案件審核辨析

駱 涌，尚海龍

(河北大學(xué) 法學(xué)院，河北 保定 071000)

2021年1月，“法制審核”概念正式寫入新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》(以下稱“新《行政處罰法》”)第五十八條。對比2017年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》(以下稱“原《行政處罰法》”)第三十八條，新法條在審核人員、范圍等方面有所變化。值得注意的是，目前對行政處罰決定審核制度的解讀仍然存在分歧，為落實(shí)好法制審核制度，有必要辨析行政處罰決定法制審核和案件審核的概念。

一、關(guān)于行政處罰決定法制審核制度的爭議

目前，國務(wù)院各部委普遍規(guī)定了本部門的執(zhí)法程序規(guī)范，要求行政處罰決定報(bào)請機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)前，由辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行審核，即通常所稱的案件審核。2017年起，按照國務(wù)院要求，各級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)開始推行重大行政執(zhí)法決定法制審核制度，法制審核成為執(zhí)法程序規(guī)范中的重要環(huán)節(jié)。然而，各部門對于審核人員和審核時(shí)間節(jié)點(diǎn)等內(nèi)容的理解存在以下區(qū)別：

(一)審核機(jī)構(gòu)和人員的差異

1.辦案機(jī)構(gòu)人員負(fù)責(zé)行政處罰決定審核。公安部2018年修改后發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百七十一條規(guī)定：“法制員或者辦案部門指定的人員、辦案部門負(fù)責(zé)人、法制部門的人員可以作為行政案件審核人員?！苯煌ㄟ\(yùn)輸部2019年發(fā)布的《交通運(yùn)輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》第六十六條第二款規(guī)定“從事行政處罰決定審核的人員可以是辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或者辦案機(jī)構(gòu)指定的人員”，并要求初次從事行政處罰決定審核的人員應(yīng)當(dāng)取得法律職業(yè)資格。以上行政案件審核、行政處罰決定審核同時(shí)具有案件審核與法制審核的含義。上述條款顯然受到了原《行政處罰法》第三十八條的影響，沒有明確區(qū)分法制審核和案件審核。

2.法制機(jī)構(gòu)人員同時(shí)擔(dān)任案件審核人。在推行重大行政執(zhí)法決定法制審核制度之初，一些執(zhí)法機(jī)關(guān)為了簡化審核環(huán)節(jié)，規(guī)定由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核案件的處理決定是否合法，辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對是否符合立案、結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核。從審核人員角度講，區(qū)分了法制審核和案件審核，但是這種區(qū)分是對案件處理和立案、結(jié)案的區(qū)分，對于行政處罰決定則是合并了法制審核與案件審核。

3.法制機(jī)構(gòu)和辦案機(jī)構(gòu)分別提出審核意見。2021年7月，國家市場監(jiān)管總局頒布了新修訂的《市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》，其中第四十九條第二款明確規(guī)定“審核分為法制審核和案件審核”，交通運(yùn)輸部也修訂了《交通運(yùn)輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》相關(guān)條款。隨著新《行政處罰法》的實(shí)施，未來由法制機(jī)構(gòu)承擔(dān)法制審核，辦案機(jī)構(gòu)承擔(dān)案件審核將成為各部門統(tǒng)一的制度性安排。具體到由誰簽署審核意見還有待探討，例如，應(yīng)急管理部《安全生產(chǎn)執(zhí)法手冊》規(guī)定根據(jù)案件情形由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或者法制審核人員簽字，而文化和旅游部《文化市場綜合行政執(zhí)法文書格式》明確要求法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽署意見。此外，一些基層行政機(jī)關(guān)沒有內(nèi)設(shè)法制機(jī)構(gòu)，缺少有資格的法制審核人員，這可能成為落實(shí)法制審核制度的主要障礙。

(二)法制審核程序的差異

法制審核在整個(gè)執(zhí)法程序中的時(shí)間節(jié)點(diǎn)是法制審核制度中最值得探討的問題。有的部門規(guī)定在調(diào)查結(jié)束后進(jìn)行法制審核，之后下達(dá)行政處罰事前告知書，執(zhí)法程序?yàn)椋毫浮{(diào)查—法制審核—處罰事前告知—陳述申辯或聽證—處罰決定—執(zhí)行—結(jié)案。有的部門認(rèn)為行政處罰事前告知和聽取當(dāng)事人陳述申辯及聽證意見均屬于調(diào)查取證階段，規(guī)定在下達(dá)行政處罰決定書前進(jìn)行法制審核，執(zhí)法程序?yàn)椋毫浮{(diào)查—處罰事前告知—陳述申辯或聽證—法制審核—處罰決定—執(zhí)行—結(jié)案。有觀點(diǎn)認(rèn)為新《行政處罰法》第五十八條規(guī)定經(jīng)過聽證程序的行政處罰要進(jìn)行法制審核，明確了法制審核的時(shí)間節(jié)點(diǎn)在下達(dá)行政處罰決定之前。[1]

二、行政處罰決定法制審核與案件審核的區(qū)別

法制審核是行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)法制機(jī)構(gòu)對擬作出的行政處罰決定進(jìn)行的合法性審核，而案件審核應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對案件的全面審核。

(一)審核目的不同

法制審核的目的在于防止損害行政相對人的合法權(quán)益。法制審核人員的主要工作是通過書面審核證據(jù)的合法性和關(guān)聯(lián)性，判斷是否有充分的依據(jù)和理由實(shí)施行政處罰。案件審核的目的在于監(jiān)督辦案人員的執(zhí)法行為。從立案調(diào)查開始，到案件結(jié)案為止，辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對辦案的全過程進(jìn)行監(jiān)督，促使辦案人員嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，避免執(zhí)法過程中出現(xiàn)徇私舞弊、濫用職權(quán)等問題。

(二)審核對象不同

法制審核的對象是行政處罰決定。法制審核的內(nèi)容包括行政執(zhí)法主體、程序、證據(jù)的合法性，以及適用法律法規(guī)和裁量基準(zhǔn)的準(zhǔn)確性等方面。案件審核的對象是行政處罰案件。案件審核的內(nèi)容比法制審核更為全面，還包括案件記錄的完整性、證據(jù)的真實(shí)性。特別是輕微違法行為，當(dāng)辦案人員提出不予行政處罰的建議時(shí)，不會(huì)對行政相對人產(chǎn)生不利后果，因此不需要進(jìn)行法制審核。但是，辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人有義務(wù)審核行政相對人是否及時(shí)糾正違法行為，確保沒有造成危害后果，即是否符合不予處罰的條件。

(三)審核范圍不同

原《行政處罰法》第三十八條第三款規(guī)定的行政處罰決定審核應(yīng)當(dāng)視為法制審核，范圍是所有按照普通程序作出的行政處罰決定。新《行政處罰法》第五十八條將法制審核的范圍規(guī)定為涉及重大公共利益、情節(jié)復(fù)雜的情形，大幅度縮小了審核范圍。新法條與重大執(zhí)法決定法制審核制度保持了一致性。通常理解，案件審核范圍是除簡易程序以外的案件。新《行政處罰法》將適用簡易程序?qū)窈头ㄈ说牧P款數(shù)額由五十元以下和一千元以下，分別提高至二百元以下和三千元以下，未來應(yīng)對此類行政處罰決定予以重視。從依法行政角度看，由辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對本機(jī)構(gòu)人員當(dāng)場作出的行政處罰決定進(jìn)行事后審核是必要的。因此，案件審核范圍理論上應(yīng)涵蓋所有行政處罰案件。

(四)審核人員不同

法制審核人員應(yīng)當(dāng)是法制機(jī)構(gòu)人員。因?yàn)榫头ㄖ茖徍酥械摹胺ㄖ啤币辉~而言，有兩方面含義，一是其審核的內(nèi)容要合理合法，二是由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，而不能是其他相關(guān)機(jī)構(gòu)。[2]根據(jù)執(zhí)法機(jī)關(guān)現(xiàn)實(shí)情況和案件情形，簽署法制審核意見的人可以是法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或法制審核人員，案件審核人員應(yīng)當(dāng)是辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。在整個(gè)執(zhí)法過程中，從選派執(zhí)法人員到指揮調(diào)查取證，辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人是執(zhí)法活動(dòng)的執(zhí)行負(fù)責(zé)人，有責(zé)任監(jiān)督執(zhí)法人員的行為，保障案件的質(zhì)量，其他人員無法代替。

(五)審核責(zé)任不同

法制機(jī)構(gòu)對法制審核意見負(fù)責(zé)。負(fù)責(zé)法制審核的人員不按期審核并出具審核意見的，審核過程中丟失或者損毀相關(guān)證據(jù)的，具有明顯違法情形未指出的，需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。[3]辦案機(jī)構(gòu)對送審材料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性，以及執(zhí)法的事實(shí)、證據(jù)、法律適用、程序的合法性負(fù)責(zé)。如果辦案人員執(zhí)法過程中放縱行政相對人違法行為，執(zhí)法案卷弄虛作假，辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

(六)審核時(shí)間節(jié)點(diǎn)不同

由于缺少對行政處罰程序中審核審批環(huán)節(jié)的統(tǒng)一規(guī)范，國務(wù)院各部委及地方行政機(jī)關(guān)根據(jù)各自理解規(guī)定了本部門行政執(zhí)法程序，造成法制審核甚至負(fù)責(zé)人集體討論環(huán)節(jié)與行政處罰事前告知的先后順序存在差異?？偨Y(jié)現(xiàn)有規(guī)定，主要有兩種觀點(diǎn)：一是在行政處罰事前告知之前進(jìn)行法制審核，二是在事前告知及聽證之后，下達(dá)行政處罰決定書之前進(jìn)行法制審核。案件審核涵蓋行政處罰案件全過程，辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人需要對立案、行政處罰事前告知、下達(dá)處罰決定書、結(jié)案各環(huán)節(jié)進(jìn)行審核把關(guān)，并報(bào)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。

三、完善審核機(jī)制，規(guī)范行政處罰程序

(一)基層行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配置內(nèi)設(shè)法制機(jī)構(gòu)

原《行政處罰法》第三十八條規(guī)定初次從事行政處罰決定審核的人員應(yīng)當(dāng)取得法律職業(yè)資格?；鶎有姓C(jī)關(guān)取得法律職業(yè)資格的人員較少，原審核人員崗位調(diào)動(dòng)后，很容易出現(xiàn)繼任者未取得法律職業(yè)資格的現(xiàn)象。已有司法判例，新任行政處罰決定審核人員不具有資格成為行政機(jī)關(guān)敗訴的理由之一。一些行政機(jī)關(guān)讓未取得法律職業(yè)資格的案件審核人員承擔(dān)審核工作，這顯然不是長久之計(jì)。個(gè)別案例中，人民法院認(rèn)為審核人員是否取得法律職業(yè)資格對行政相對人的權(quán)利義務(wù)并不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。近年來的司法判例凸顯了行政處罰決定審核人員資格問題的爭議。新《行政處罰法》第五十八條規(guī)定未來取得法律職業(yè)資格的要求僅限于“法制審核人員”，即負(fù)責(zé)案件審核的辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人無需取得法律職業(yè)資格，既是制度需要也符合現(xiàn)實(shí)情況。但是，未來基層行政機(jī)關(guān)作出重大行政處罰決定前缺少法制審核人員的問題依舊存在。

目前，很多縣級行政機(jī)關(guān)沒有法規(guī)股室，一些相關(guān)業(yè)務(wù)股室人員被指定為法制審核人員，但是明顯缺乏身份認(rèn)同感，這與全面推進(jìn)依法治國、依法行政的要求是不匹配的。有學(xué)者認(rèn)為法制機(jī)構(gòu)有必要獲得獨(dú)立的程序地位，而目前行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)法制機(jī)構(gòu)的職能配置實(shí)質(zhì)上是行政性的，而非法治性的，主要依據(jù)和手段是政策文件和上級指令。[4]鑒于新《行政處罰法》沒有規(guī)定法制審核人員必須是法制機(jī)構(gòu)人員，建議未來以適當(dāng)形式明確規(guī)定基層行政機(jī)關(guān)編制上應(yīng)當(dāng)依法配置法制機(jī)構(gòu)及人員，承擔(dān)法制審核工作。

(二)法制審核在整個(gè)執(zhí)法程序中的時(shí)間節(jié)點(diǎn)

如果將整個(gè)行政處罰程序分為事實(shí)調(diào)查階段和行政處罰實(shí)施階段，下達(dá)行政處罰事前告知書應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是行政處罰實(shí)施階段的開始。如果執(zhí)法機(jī)構(gòu)下達(dá)行政處罰事前告知書后被法制機(jī)構(gòu)否定，則需要撤回文書或者宣告無效。將機(jī)構(gòu)間的內(nèi)部爭議外化會(huì)影響行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，因此，在行政處罰實(shí)施階段之前進(jìn)行法制審核是十分必要的。下達(dá)行政處罰事前告知書后，面對不同情況可以分別作出處理：

1.如果行政相對人沒有在法定期限內(nèi)提出陳述申辯意見或聽證申請，無需再進(jìn)行法制審核，經(jīng)辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人確認(rèn)并提請行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，即可下達(dá)行政處罰決定書。

2.如果行政相對人提出陳述申辯意見，辦案機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對陳述申辯意見進(jìn)行復(fù)核，再次提出處理建議，提交法制機(jī)構(gòu)審核；如果舉行聽證會(huì)，法制機(jī)構(gòu)作為聽證會(huì)承辦機(jī)構(gòu)應(yīng)將審核意見寫入聽證會(huì)報(bào)告。聽證會(huì)主持人應(yīng)當(dāng)具備專業(yè)性和中立性，理論上也應(yīng)具備法律職業(yè)資格。[5]聽證與法制審核均是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部合法性規(guī)控程序，在性質(zhì)上具有一致性。由法制機(jī)構(gòu)組織聽證會(huì)已經(jīng)是各級行政機(jī)關(guān)的普遍做法，由法制機(jī)構(gòu)提交聽證會(huì)報(bào)告可以視為特殊情況下進(jìn)行的第二次法制審核。

(三)執(zhí)法實(shí)務(wù)中適度擴(kuò)大法制審核范圍

新《行政處罰法》第五十八條限縮了法制審核范圍，在一定程度上可以減少由審核人員資格問題引起的爭議。但是，如果行政相對人感覺不公平，即使是罰款金額不大同樣會(huì)引起爭議。2017年，國務(wù)院辦公廳在推行重大行政執(zhí)法決定法制審核制度時(shí)曾提出，有條件的試點(diǎn)單位可以對法定簡易程序以外的所有執(zhí)法決定進(jìn)行法制審核。2020年新冠病毒疫情防控期間，某地對采購進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称返?4名居民每人罰款200元，遭到各界廣泛批評，當(dāng)?shù)卣S后將處罰決定撤銷，并向當(dāng)事人道歉。因此，從加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的角度，有條件的地方應(yīng)當(dāng)繼續(xù)對所有適用普通程序的行政處罰決定進(jìn)行法制審核。

(四)細(xì)化需要負(fù)責(zé)人集體討論的情形

新《行政處罰法》第五十七條第二款規(guī)定“對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定?！蹦壳?，各部門對于“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為”的概念沒有統(tǒng)一規(guī)定，有的部門規(guī)定較大數(shù)額罰款就需要行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定?，F(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)副職負(fù)責(zé)人有不同的分管領(lǐng)域，對于非本人分管領(lǐng)域的行政處罰決定，由于不熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)，集體討論時(shí)很少會(huì)發(fā)表反對意見，負(fù)責(zé)人集體討論制度的形式意義大于實(shí)際效果。對比其他類型的行政決策，行政處罰決定的考慮因素相對簡單，一般不涉及公共利益，其影響范圍限于被處罰的行政相對人。行政相對人如果認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯了其合法利益，通常會(huì)申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，有充分的法律救濟(jì)途徑。即使行政機(jī)關(guān)作出錯(cuò)誤的處罰決定，一般也不會(huì)產(chǎn)生大范圍的負(fù)面影響。因此，對于不涉及公共利益的情形，無論是否給予行政相對人較大數(shù)額罰款，經(jīng)過法制審核后，可以由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。這樣有利于提高行政執(zhí)法工作效率，明晰審核審批責(zé)任，也符合行政機(jī)關(guān)首長負(fù)責(zé)制的原則。

對于個(gè)別行政處罰決定可能涉及公共利益的情形，例如，責(zé)令公用事業(yè)性質(zhì)企業(yè)停產(chǎn)，責(zé)令關(guān)閉工人數(shù)量眾多或者銀行貸款數(shù)額巨大的企業(yè)，審查行政處罰決定已超出對單個(gè)法律條款適用合法性的考量，需要行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論，甚至報(bào)請本級人民政府或上級機(jī)關(guān)決定。因此，建議將來統(tǒng)籌細(xì)化需要法制審核和負(fù)責(zé)人集體討論的情形，形成行政處罰決定“不需要法制審核”—“需要法制審核”—“需要法制審核并經(jīng)負(fù)責(zé)人集體討論”的進(jìn)階關(guān)系。

(五)制定統(tǒng)一的行政處罰程序規(guī)范

目前，除了法制審核與行政處罰事前告知先后順序的爭議以外，不同行政機(jī)關(guān)對行政處罰程序的理解還存在其他差異。例如，負(fù)責(zé)人集體討論后是否需要再履行主要負(fù)責(zé)人審批手續(xù)，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前是否必須在行政訴訟期限屆滿后實(shí)施催告等。建議將來可考慮起草《行政處罰法實(shí)施條例》，進(jìn)一步規(guī)范法制審核、案件審批與負(fù)責(zé)人集體討論以及催繳罰款等環(huán)節(jié)程序。正如有學(xué)者指出，行政法最重要、最核心的內(nèi)容不是實(shí)體規(guī)范，而是程序規(guī)范，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里最重要的方法和途徑之一是健全和完善行政程序法制。[6]