從“管理”到“治理”：新時代高校科研治理體系構(gòu)建探索

王志威

（江蘇師范大學(xué)人文社會科學(xué)研究院，江蘇 徐州 221116）

近年來，“國家治理體系現(xiàn)代化”已成為中國現(xiàn)代社會治理研究中的熱門詞之一，受到政府部門、學(xué)術(shù)界等方面的廣泛關(guān)注和討論。高等教育治理體系現(xiàn)代化是中國特色社會主義新時代背景下國家治理體系現(xiàn)代化的重要構(gòu)成內(nèi)容，而科學(xué)研究則是加快高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的重要支撐，高校是科研治理和科研創(chuàng)新的主陣地。黨的十九大報告明確提出的“建設(shè)教育強國”理念，落實到高等教育領(lǐng)域則是通過高校的內(nèi)涵建設(shè)來帶動整體高等教育事業(yè)發(fā)展。在“高校治理”研究熱的當(dāng)下，如何把握新機遇、統(tǒng)籌資源，推進高?？蒲兄卫眢w系和治理能力的建設(shè)，是新時期高校科研工作領(lǐng)域的重要課題。

一、高校一元科研管理主體面臨的困境

（一）科研管理體制方面

高校的科研管理體制與高校實施的行政管理體制在管理目標(biāo)和手段方面存在沖突。高校的行政管理體制屬于典型的科層制［1］，權(quán)力及其執(zhí)行均呈直線型特征，在過程優(yōu)先和合法化的原則下，高校行政管理的目標(biāo)追求的是確定結(jié)果下的程序化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。而科研管理體制則不同，高?？蒲泄芾淼膶ο笫紫染哂袕V泛性，科研利益相關(guān)者中既包括高校的科研人員，也包括科研機構(gòu)、科研團隊、科研項目、科研資金、科研成果的需求方等，所以高?？蒲泄芾眢w制的目標(biāo)追求的是理想的目標(biāo)和創(chuàng)新性成果，更加強調(diào)管理手段的靈活性［2］。兩種管理體制存在異質(zhì)性，當(dāng)前被廣泛詬病的行政管理體制“過度行政化”，直接導(dǎo)致了科研管理工作中學(xué)術(shù)服務(wù)和行政間的不匹配和不和諧。

（二）科研管理職能和評價方面

當(dāng)前，部分高校在科學(xué)研究中的科研分工與科研定位不清晰不明確，相關(guān)實踐經(jīng)驗的提煉和學(xué)術(shù)價值的挖掘力度匱乏，特別是大量簡單重復(fù)和低價值甚至無價值的研究泛濫成災(zāi)，使得有關(guān)高校喪失了其本身的學(xué)科優(yōu)勢和科研特色［3］。以產(chǎn)學(xué)研項目管理為例，一些地方高校科研部門雖然將產(chǎn)學(xué)研合作項目納入到了管理職責(zé)之中，設(shè)置了專門科室和配備了專門的管理人員，但實際卻只是對產(chǎn)學(xué)研合作項目進行簡單的統(tǒng)計和管理，注重數(shù)量而非質(zhì)量的現(xiàn)象大行其道，反映出產(chǎn)學(xué)研合作在地方高校中遠未受到充分的重視，也導(dǎo)致很多科研成果在評審結(jié)題后便被置諸高閣［4］。此外，科研管理的考核評價機制有待進一步完善。目前高校的科研考核評價方式主要呈現(xiàn)出短周期、數(shù)量化等特點，雖然在一定程度上體現(xiàn)了按勞分配的激勵機制，但是只重科研成果數(shù)量而忽視科研成果質(zhì)量的科研管理評價制度，導(dǎo)致教條化、僵硬化的科研管理現(xiàn)象以及功利和浮躁的科研氛圍，破壞了學(xué)術(shù)評價與學(xué)術(shù)研究的同一性。

（三）科研管理理念方面

從當(dāng)前很多高校中的科研機構(gòu)設(shè)置以及科研政策導(dǎo)向、科研資源投入來看，高校重視自然科學(xué)學(xué)科甚于人文社會科學(xué)學(xué)科［5］，究其原因，可能在于自然科學(xué)學(xué)科研究往往在短時間內(nèi)就會有比較顯著的經(jīng)濟利益呈現(xiàn)，而人文社會科學(xué)學(xué)科研究的經(jīng)濟效益的呈現(xiàn)周期相比之下則更長，甚至并不顯著。此外，科研項目的管理中普遍存在對項目申報極其重視卻對項目結(jié)題等閑視之的現(xiàn)象。不可否認，這和當(dāng)前社會上往往將成功申報到高級別項目的數(shù)量作為高?？蒲兴皆u價的標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)，故而處于該大環(huán)境下的高?？蒲泄芾砉ぷ鞯膫?cè)重點也就變成了配合各院系盡量爭取到盡可能多的高級別科研項目［6］。受該科研管理理念的影響，高?？蒲腥藛T更注重的是科研項目能否申報成功，而且由于缺乏嚴密高效的科研過程考核管理，不少科研人員開始拖延科研項目進度，甚至由于無法完成課題導(dǎo)致項目被撤銷，學(xué)?？蒲行蜗笠约翱蒲行抛u受到嚴重影響。

二、從一元科研管理主體到多元科研治理主體轉(zhuǎn)變

行政力量對學(xué)術(shù)的控制是長期以來我國科研管理中凸顯的典型特點［7］。面對一元化教育行政管理體系難以克服的原生缺陷，科研管理的理念應(yīng)從傳統(tǒng)的行政性管理向?qū)W術(shù)性服務(wù)轉(zhuǎn)變，科研管理結(jié)構(gòu)應(yīng)該從一元單向管理向多元主體共同治理轉(zhuǎn)變。

（一）治理的定義與治理轉(zhuǎn)變

20世紀后半葉發(fā)展起來的治理理論是一個龐雜的體系，以至于學(xué)者們對治理內(nèi)涵的界定并不統(tǒng)一。公共治理全球治理委員會認為，治理是公私部門在管理其共同事務(wù)的過程中，能夠運用各種方法相互調(diào)適沖突或多元利益，直至采取合作行動的持續(xù)過程［8］。Gill將治理定義為權(quán)力如何確定和使用、利益相關(guān)者如何發(fā)言、如何做出決策以及決策者如何承擔(dān)責(zé)任的過程［7］。世界衛(wèi)生組織將其描述為確保戰(zhàn)略政策框架的落地，通過有效監(jiān)督、聯(lián)盟建設(shè)、提供適當(dāng)?shù)囊?guī)章和激勵、關(guān)注系統(tǒng)設(shè)計和問責(zé)制相結(jié)合的管理手段實現(xiàn)管理的過程［9］。藍煜昕認為，治理理論根植于西方國家調(diào)控失敗后的一系列政府改革實踐，治理的思想在整體上代表著迫切想擺脫傳統(tǒng)公共行政中的國家中心論的認知轉(zhuǎn)型，意味著市場、第三部門以及非正式制度走上了公共治理的核心舞臺［10］。雖然關(guān)于治理的定義還有許多種，但Tosun等認為，治理的本質(zhì)實際上可以用一種直截了當(dāng)?shù)姆绞絹矶x，即政府和非政府部門間通過合作的方式共同解決社會問題［11］。不同的治理定義來源于不同實踐關(guān)懷，但是它們所反映的價值取向卻都包含多元主體共同治理的相似思想。

治理轉(zhuǎn)變因反映出一種新的治理方式和治理社會的新方法而成為新世紀以來政策研究中尤為流行和廣為使用的一個概念。Walters則將其描述為“治理機制”層面的變化，提出在實踐中，具體的治理變化通常被描述為具有三重趨勢特征，包括超越了“經(jīng)典/傳統(tǒng)”的政府領(lǐng)導(dǎo)的管理模式、在政府和非政府組織間所形成的兼有正式和非正式性質(zhì)的制度關(guān)聯(lián)，以及政府、社會和公眾之間越來越模糊的界限［12］。這些趨勢導(dǎo)致非政府部門在各級政策制訂中的參與和影響力日益凸顯，也使得體現(xiàn)多主體互動關(guān)系的多元共治（co-governance）理念引起了全社會的關(guān)注。

（二）新時代高?？蒲兄卫淼亩嘣仓沃黧w

治理理論與治理實踐在中國展現(xiàn)出的強互動性，推進了多元共治模式在高等教育科研治理領(lǐng)域的發(fā)展和創(chuàng)新。特別是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》和《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》的出臺，突出了高校在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善中加強學(xué)術(shù)委員會建設(shè)的重要性，通過學(xué)術(shù)委員會制定學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的方式來促成改善科研管理狀況的目標(biāo)反映了當(dāng)前教研科研領(lǐng)域的重組政策狀況，而這種重組源于國家教育部門、科研院所和科研人員（團隊）等多元主體之間不斷發(fā)展變化的相互作用關(guān)系。事實上，在政府和非政府組織團體之間所形成的正式性和非正式性制度，以及伴隨著出現(xiàn)的私人標(biāo)準(zhǔn)（如學(xué)術(shù)委員會制定的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)）等新政策工具等現(xiàn)象，在大多數(shù)政治科學(xué)文獻中都被描述為一種從政府管理向政府治理的轉(zhuǎn)變。其中引起全社會關(guān)注的多元共治模式就直觀體現(xiàn)出教育行政部門和非行政部門的交互過程：要么是政府教育部門邀請企業(yè)、大學(xué)等科研機構(gòu)、學(xué)術(shù)委員會和廣大科研工作者來參與科研管理活動，要么是企業(yè)、大學(xué)等科研機構(gòu)、學(xué)術(shù)委員會和廣大科研工作者動員政府教育部門共同參與解決科研活動中科研資源的提供和科研管理問題［7］。與傳統(tǒng)的科研行政管理模式相比較，科研治理的多元共治通過有效的機制吸納了學(xué)術(shù)委員會、廣大科研工作者和科研需求方如企業(yè)等社會力量的加入,帶來科研治理力量的倍增。此外，科研治理多元共治模式有助于制定出更符合高?？茖W(xué)研究實際情況的、更具可操作性的科研政策，不僅有利于提高科研治理效率，而且有利于節(jié)約科研治理成本。

具體而言，政府教育部門和科研機構(gòu)行政部門所形成的正式制度，在科研治理過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，它們可以幫助其他主體解決科研資源提供困難和科研管理中存在的諸多問題。在從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變中，教育行政部門應(yīng)摒棄其官本位的科研管理思想，向“有限政府”和“有效政府”理念轉(zhuǎn)變，做好掌舵人而非劃槳者，充分發(fā)揮其監(jiān)管職能，使得其他多方主體在有效監(jiān)管下充分發(fā)揮各自的科研優(yōu)勢，共同營造良好的高?？蒲兄卫矸諊?。

學(xué)術(shù)委員會、科研成果需求方等在科研治理中具有獨一無二的優(yōu)勢，能夠有效地補充政府部門治理力量的不足。首先，學(xué)術(shù)委員會和其他利益相關(guān)者出于自身利益的考慮，會對教育行政部門施加壓力，同時為了保障自身利益不受損害，會對政府教育部門和科研工作者進行有效的監(jiān)督，加大學(xué)術(shù)不端、科研不誠信行為的曝光力度。其次，這些治理主體所建立的專門科研網(wǎng)站和服務(wù)系統(tǒng)，推動科研管理工作進一步實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化，擺脫了以往紙質(zhì)化的低效率狀態(tài)，而且這些平臺吸納了大量的專家學(xué)者，其所形成的強大智庫可以為廣大科研工作者提供有關(guān)當(dāng)下熱點痛點問題的科研咨詢服務(wù)，提升科研治理效能。

對于科研工作者而言，學(xué)術(shù)自由的前提是學(xué)術(shù)自律，高質(zhì)量的科研成果不是一味的模仿和拼湊，而是基于學(xué)術(shù)自律上的創(chuàng)新?？蒲胁欢说木売沙擞嘘P(guān)體制機制的弊端之外，更重要的是科研工作者存在缺失科研誠信的現(xiàn)象?？蒲泄ぷ髡邞?yīng)該樹立科研責(zé)任心，學(xué)術(shù)精神是其立身之本，必須做到學(xué)術(shù)自由與學(xué)術(shù)規(guī)范高度統(tǒng)一。尤其是針對部分在學(xué)術(shù)界有絕對話語權(quán)的科研工作者，應(yīng)加強這類人才的科研誠信教育，在學(xué)術(shù)界樹立起科研自律的模范榜樣。

隨著全球化時代和新興知識經(jīng)濟時代的到來，社會利益多元分化的情況日益復(fù)雜化［13］。但不可否認的是，在多元共治的高?？蒲兄卫眢w系中，不管是單個的科研利益相關(guān)者還是組合式科研利益團體均有自己的資源稟賦優(yōu)勢，這反而賦予科研利益相關(guān)者更多的自由合作機會。與此同時，多主體間多樣化的科研治理合作策略模式也為消解科研治理體系內(nèi)部的“熵值效應(yīng)”和公共權(quán)力的壟斷提供了豐富的選擇機會。

三、新時代高?？蒲兄卫眢w系的構(gòu)建探索

“中國特色社會主義進入了新時代”，這是習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中對我國發(fā)展新方位作出的重大判斷。在新的歷史方位中，高校科研治理體系理應(yīng)跨越局限構(gòu)建新的管理機制。一元管理的傳統(tǒng)理念下，管理者與被管理者的非對等關(guān)系是政府部門與科研人員的關(guān)系體現(xiàn)，而當(dāng)前科學(xué)研究社會共治理念則突破了中國教育行政部門行政監(jiān)管資源的相對有限性，致力于將二者關(guān)系轉(zhuǎn)為對等的互動者與協(xié)作方，這種轉(zhuǎn)變克服了廣大高?？蒲腥藛T這樣相對無限的監(jiān)管對象和相對有限的行政監(jiān)管資源之間的矛盾。

基斯和佛朗斯從理論上總結(jié)了“善治”的政府治理機制，包括國際關(guān)系領(lǐng)域中“沒有政府的治理”機制、社會和社區(qū)自組織的治理機制、市場制度與經(jīng)濟治理機制、私人部門的“善治”機制、公共部門的“善治”機制、新公共管理機制、網(wǎng)絡(luò)治理機制、多層次治理機制以及作為網(wǎng)絡(luò)治理的私域治理機制等治理的九種模式［14］。但在實踐中，具體的治理路徑通常被歸為三種模式，即以政府治理為主的多層治理模式、以市場為主的市場治理模式以及基于相互依賴和互惠的網(wǎng)絡(luò)治理模式。由于科研問題的技術(shù)性、復(fù)雜性和社會性交織在一起，建立網(wǎng)絡(luò)治理模式就成為科研治理的可行途徑。

網(wǎng)絡(luò)治理模式下的科研治理體系內(nèi)涵豐富，在構(gòu)建多元共治的高?？蒲兄卫眢w系的框架時，首先需要把握三大構(gòu)建原則：一是在科研治理過程中既要把握科研治理的特殊性，又要把握大學(xué)治理的普遍性規(guī)律；二是既要發(fā)揮中國特色的制度優(yōu)勢，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，又要努力釋放學(xué)術(shù)委員會、科研人員等力量參與科研治理的重要作用，體現(xiàn)科研治理主體間的有機統(tǒng)一；三是既要堅持科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新、系統(tǒng)回答“治理什么”“誰來治理”“如何治理”三大基本問題，又要持之以恒地創(chuàng)新科研治理體系，發(fā)揮制度優(yōu)勢，體現(xiàn)科研治理體系與科研治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在統(tǒng)一。

其次，基于治理體系的相關(guān)理論和構(gòu)建原則，以中國高?？蒲泄芾淼默F(xiàn)實問題為導(dǎo)向，新時代我國科研治理體系的分析框架應(yīng)將政府教育部門、大學(xué)等科研機構(gòu)、學(xué)術(shù)委員會、廣大科研人員和企業(yè)等多元主體納入到一個治理系統(tǒng)之中，將技術(shù)治理、法治治理以及信息流動和組合治理作為典型治理工具，并基于系統(tǒng)、辯證的研究視野將各治理工具子系統(tǒng)嵌入到高?？蒲兄卫眢w系大系統(tǒng)之中，體現(xiàn)出“自上而下”與“自下而上”相融合的趨勢。需要特別關(guān)注的是，在科學(xué)研究領(lǐng)域，高質(zhì)量科研成果是科研人員創(chuàng)造出來的，而不是監(jiān)管出來的，所以在科研治理中，提高科研成果水平、塑造科研誠信目標(biāo)的實現(xiàn)需要立足于科研人員的自律。只是在實現(xiàn)科研人員自律的整個過程中，在協(xié)同機制、整合機制和信任機制的有效保障下，教育行政部門發(fā)揮著科研制度和科研規(guī)則制定的“舵手”導(dǎo)向作用，科研機構(gòu)的管理人員在科研管理實踐中全過程輔助科研制度和科研規(guī)則的具體實施，學(xué)術(shù)委員會、科研成果需求方等主體承擔(dān)社會監(jiān)督責(zé)任，最終實現(xiàn)政府教育部門、大學(xué)等科研機構(gòu)、廣大科研工作者、科研需求方等多元主體的協(xié)調(diào)合作。

四、結(jié)語

高?？蒲兄卫眢w系現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的重要構(gòu)成內(nèi)容，針對高校科研管理的現(xiàn)狀及困境，本文較為系統(tǒng)地梳理了治理的內(nèi)涵和高?？蒲兄卫矶嘣仓文Ｊ降睦碚撨壿?，在把握科研治理體系的基本特征和構(gòu)建原則的基礎(chǔ)上，構(gòu)建在法律保障、平等、協(xié)調(diào)的環(huán)境以及協(xié)同機制、整合機制和信任機制的有效保障下，政府教育部門、大學(xué)等科研機構(gòu)、學(xué)術(shù)委員會、廣大科研人員和科研需求方如企業(yè)等多元主體基于各自職能，運用多重治理工具共同制定和實踐科研治理規(guī)則的分析框架。

從科研監(jiān)管部門一元單向管理向多元科研利益主體共同治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變是積極的，它可推動更有效的科研治理決策進程。但與此同時，多元治理主體中非政府力量的介入會對科研治理政策的有效性、相關(guān)性和合法性產(chǎn)生重大影響，在我國現(xiàn)代高等教育體系尚未發(fā)育成熟的情境下，高校科研治理的多元協(xié)同治理模式在實踐建構(gòu)上可能會面臨責(zé)任困境、效率困境等，因此關(guān)于科研治理中的非政府力量的科學(xué)界定以及如何正確處理政府力量和非政府力量間的關(guān)系從而有效組織和保證各方參與等問題值得進行更系統(tǒng)的深入研究。當(dāng)然，這些困境的存在并不是對當(dāng)代科研治理體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的巨大價值的否定，但本質(zhì)上治理困境的消解仍需要依靠教育行政部門充當(dāng)“元治理”角色對科研治理體系中多元治理主體間的矛盾和沖突加以協(xié)調(diào)。顯然，“元治理”角色何時啟動、何時關(guān)閉、何時調(diào)整都將是對教育行政部門治理的政治藝術(shù)的嚴峻考驗，這一重要問題值得進一步探索研究。