地方優(yōu)化事業(yè)單位布局結(jié)構(gòu)研究
——以政事關(guān)系為研究視角

付吉廣 張淑熙 馬文聰

自1978年《人民日?qǐng)?bào)》等提出事業(yè)單位進(jìn)行“事業(yè)體制、企業(yè)化管理”改革以來，我國的事業(yè)單位改革一直圍繞著政府與事業(yè)單位的關(guān)系進(jìn)行。魏福明在《我國事業(yè)單位的改革邏輯與路徑研究》一文中指出：隨著改革的深入，人們對(duì)事業(yè)單位改革的認(rèn)識(shí)也不再停留在事業(yè)單位“改”還是“不改”、政府與事業(yè)單位“分”還是“不分”的階段，“如何改”“怎么分”逐漸成為關(guān)注的重點(diǎn)?？梢哉f，能否抓住政事關(guān)系的實(shí)質(zhì)，正確處理好政府與事業(yè)單位的關(guān)系，影響著事業(yè)單位改革的成效。因此，通過厘清政事關(guān)系的本質(zhì)和問題，重塑政事關(guān)系，區(qū)分政府與公益類事業(yè)單位的關(guān)系類型，對(duì)優(yōu)化事業(yè)單位布局十分重要。

一、從政事關(guān)系視角看事業(yè)單位存在的問題

（一）政事組織關(guān)系有待規(guī)范

政事組織關(guān)系指政府在對(duì)事業(yè)單位管理過程中形成的各種聯(lián)系，但在現(xiàn)實(shí)中政事組織關(guān)系存在諸多問題。首先，政府是事業(yè)單位的所有者，控制著事業(yè)單位資源，管理著事業(yè)單位，甚至有的部門把所屬事業(yè)單位看作“自留地”，只考慮部門利益，從而導(dǎo)致“事”出多門，重復(fù)分散建設(shè)，甚至出現(xiàn)為解決部門問題而設(shè)立事業(yè)單位的現(xiàn)象。其次，事業(yè)單位仍然套用行政級(jí)別，形成行政化、官僚化組織模式與運(yùn)行方式。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)雖然已經(jīng)試點(diǎn)多年，但一直未全面鋪開，且試點(diǎn)單位也幾乎形同虛設(shè)，政事組織關(guān)系并未理順。再次，事業(yè)單位并未真正成為獨(dú)立法人。雖然大多數(shù)事業(yè)單位按照《事業(yè)單位登記管理暫行條例》要求進(jìn)行了設(shè)立登記，但大多數(shù)事業(yè)單位績效工資發(fā)放由主管部門負(fù)責(zé)或需經(jīng)主管部門同意。財(cái)務(wù)不獨(dú)立，法人就無法真正獨(dú)立。

（二）政事職能關(guān)系交叉重疊

良好的政事職能關(guān)系可以讓政府和事業(yè)單位在其職責(zé)范圍內(nèi)運(yùn)用各種方法配置資源，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。然而，現(xiàn)實(shí)中政府與事業(yè)單位的職能界限不夠清晰。一方面，政府部門包攬了許多應(yīng)由事業(yè)單位承擔(dān)的職責(zé)，使事業(yè)單位喪失了自主性，如許多事業(yè)單位辦理的業(yè)務(wù)需要主管部門批準(zhǔn)，這種情況嚴(yán)重影響事業(yè)單位生產(chǎn)服務(wù)的積極性，導(dǎo)致運(yùn)行中缺乏活力。另一方面，事業(yè)單位承擔(dān)了本屬于政府部門的職能，如行政執(zhí)法類事業(yè)單位、后勤輔助類事業(yè)單位，甚至出現(xiàn)事業(yè)單位承擔(dān)了其機(jī)構(gòu)編制方案中不涉及的職責(zé)、由主管部門隨意安排工作任務(wù)的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響事業(yè)單位其公益服務(wù)作用的發(fā)揮。

（三）政事結(jié)構(gòu)體系尚未建立

新公共服務(wù)理論認(rèn)為政府提供服務(wù)的主體應(yīng)該多元化，設(shè)立事業(yè)單位提供服務(wù)只是其中一個(gè)選擇，應(yīng)當(dāng)以各種方式運(yùn)用公共資源來選出最高效和質(zhì)量最好的服務(wù)提供者。實(shí)質(zhì)上就是說政府不應(yīng)把提供服務(wù)的思路局限于設(shè)立事業(yè)單位，凡能通過市場進(jìn)行配置的，就可通過購買、簽訂契約等多種方式來實(shí)現(xiàn)提供服務(wù)的職能，政府的職責(zé)應(yīng)聚焦于監(jiān)督和評(píng)價(jià)這些組織提供的服務(wù)是否符合其要求上，這才是合理的政事結(jié)構(gòu)體系。但是目前，政府部門多關(guān)注的是如何把某項(xiàng)服務(wù)轉(zhuǎn)移出去，設(shè)立事業(yè)單位承擔(dān)，而不是首先考慮是否選擇已有的服務(wù)提供者。改革事業(yè)單位，本質(zhì)上是在改革政府部門，政府部門思想不轉(zhuǎn)變，良好的政事結(jié)構(gòu)體系就無法建立。

二、政事關(guān)系的本質(zhì)及其類型劃分

（一）政事關(guān)系本質(zhì)

趙立波等在《政事關(guān)系：本質(zhì)、現(xiàn)狀、問題及其治理》中指出，隨著事業(yè)單位改革的推進(jìn)，人們對(duì)政事關(guān)系的認(rèn)識(shí)形成了四種代表性觀點(diǎn)：一是政府與基層單位不同組織之間的關(guān)系；二是政府公共行政與社會(huì)事業(yè)兩種不同職能之間的關(guān)系；三是政府事業(yè)職能的范圍和實(shí)現(xiàn)形式，即政府事業(yè)職能的“決策與執(zhí)行”關(guān)系；四是政府機(jī)關(guān)與事業(yè)單位兩種不同的公共組織在服務(wù)過程中不同的職能、不同的運(yùn)行方式以及它們間形成的關(guān)系。這四種觀點(diǎn)依次遞進(jìn)，對(duì)政事關(guān)系的認(rèn)識(shí)也在不斷深化，但這些觀點(diǎn)從政府和事業(yè)單位這種二元結(jié)構(gòu)出發(fā)，使得對(duì)于政事關(guān)系的本質(zhì)的認(rèn)識(shí)具有一定局限性。

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府的職能就是不斷地以各種方式運(yùn)用公共資源來提高治理效能，從而實(shí)現(xiàn)其為人民服務(wù)的宗旨。政事關(guān)系蘊(yùn)含在政府運(yùn)用公共資源的方式之中，政府通過多種形式，如購買服務(wù)、簽訂契約、直接組織生產(chǎn)等實(shí)現(xiàn)服務(wù)職能，即設(shè)立事業(yè)單位只是政府向社會(huì)提供服務(wù)的一種形式，但不是唯一的形式。因而，事業(yè)單位職能是政府服務(wù)職能的延伸，政府機(jī)關(guān)以行政方式負(fù)責(zé)向社會(huì)提供服務(wù)，事業(yè)單位以直接生產(chǎn)方式向社會(huì)提供服務(wù)。

如果把政事關(guān)系局限在政府與事業(yè)單位之間履職形成的各種聯(lián)系上，就無法把握“服務(wù)”的本質(zhì)。把認(rèn)識(shí)局限于政府與事業(yè)單位這種二元對(duì)立的結(jié)構(gòu)之中，將無法用發(fā)展的眼光看待改革，進(jìn)而影響成效。因此，政事關(guān)系本質(zhì)是因政府提供服務(wù)方式的不同而形成的政府與各種服務(wù)生產(chǎn)者的關(guān)系。

（二）政事關(guān)系類型再劃分

無論是按照經(jīng)費(fèi)形式還是按照社會(huì)功能對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行劃分，都脫離不了政府、事業(yè)單位這種二元結(jié)構(gòu)。無法正確定位政府與事業(yè)單位間的關(guān)系，定位不準(zhǔn)確，改革就會(huì)缺乏指向性。按照政事關(guān)系對(duì)事業(yè)單位重新分類，對(duì)不同類型事業(yè)單位與政府部門間的關(guān)系進(jìn)行正確定位，將更利于優(yōu)化事業(yè)單位布局。政事關(guān)系的本質(zhì)涉及提供服務(wù)的性質(zhì)和提供服務(wù)方式兩個(gè)因素。因此，應(yīng)將這兩個(gè)因素作為判斷政事關(guān)系的基礎(chǔ)。不同的性質(zhì)和方式共同決定了政事關(guān)系類型，不同關(guān)系類型決定了事業(yè)單位的歸類，進(jìn)而決定了不同的管理模式。

政府提供服務(wù)的性質(zhì)分為公益性和非公益性，以生產(chǎn)服務(wù)的對(duì)象為判斷標(biāo)志。凡為社會(huì)公眾提供服務(wù)的歸為公益性；凡專門為政府部門提供、不面向社會(huì)公眾的服務(wù)，不符合公益性的定義，不具有公益性，統(tǒng)一歸為非公益性。非公益性又可以進(jìn)一步劃分為公務(wù)性和私務(wù)性：一些單位專門為全部機(jī)關(guān)及事業(yè)單位提供服務(wù)，具有一定的社會(huì)公眾性，可以歸為公務(wù)性；專門為一個(gè)政府部門提供服務(wù)，可以歸為私務(wù)性。

政府提供服務(wù)的方式主要是通過設(shè)立事業(yè)單位，或者通過簽訂契約、購買服務(wù)等市場配置方式，以對(duì)服務(wù)的控制程度為判斷標(biāo)準(zhǔn)，分為三類：政府嚴(yán)格控制提供的服務(wù)，不準(zhǔn)許市場進(jìn)行配置的，統(tǒng)一歸為控制性；政府控制提供的服務(wù)，準(zhǔn)許市場進(jìn)行部分配置，統(tǒng)一歸為半控制性；政府完全放開提供的服務(wù)，全由市場配置，統(tǒng)一歸為放開性。

以服務(wù)性質(zhì)和控制程度為衡量指標(biāo)，將政事關(guān)系概念化為控制型、準(zhǔn)控制型、依賴型、伙伴型、輔助型和治理型6個(gè)類別（見表1）。

表1 政事關(guān)系類型劃分

把政事關(guān)系類型劃分為6種情形后，事業(yè)單位布局就可以按照服務(wù)性質(zhì)和控制程度兩個(gè)維度把現(xiàn)有事業(yè)單位分別劃歸為6種類別，每種類別采取相應(yīng)的改革方式，實(shí)施不同的管理模式，事業(yè)單位改革也許能事半功倍。

三、不同類型政事關(guān)系的特點(diǎn)及改革建議

（一）控制型政事關(guān)系特點(diǎn)、典型單位及改革建議

這種類型事業(yè)單位的主要特點(diǎn)：一是政府嚴(yán)格控制提供的服務(wù)，不準(zhǔn)許市場進(jìn)行配置。二是生產(chǎn)服務(wù)的對(duì)象是社會(huì)公眾。三是治理主體單一化，不適宜采取購買服務(wù)、簽訂契約等方式提供服務(wù)。在現(xiàn)有事業(yè)單位中，無論公益一類、公益二類，還是全額、差額、自收自支類，符合這種類型的事業(yè)單位占比均較大。如社會(huì)保險(xiǎn)中心、工傷保險(xiǎn)中心、不動(dòng)產(chǎn)登記中心、醫(yī)保中心等。

從不同政事關(guān)系類別來看，先按照另外五種類型對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行歸類，剩余無法劃入五種類型的全部歸為控制型。在控制型內(nèi)，以政治重要性程度高低作為衡量改革方向的指標(biāo)，政治重要性較低的轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇?，充分發(fā)揮市場各主體的治理作用。政治重要性中等的轉(zhuǎn)變?yōu)榛锇樾?，按照伙伴型的管理模式進(jìn)行管理。政治重要性高的保留在該類型內(nèi)，并按照系統(tǒng)、領(lǐng)域進(jìn)行整合重塑，發(fā)揮集約優(yōu)勢(shì)，管理模式上要去行政化，推進(jìn)管辦分離：主管部門重在抓好服務(wù)的規(guī)劃和監(jiān)管，減少對(duì)事業(yè)單位生產(chǎn)服務(wù)的微觀管理和不當(dāng)干預(yù)，落實(shí)事業(yè)單位自主權(quán)；事業(yè)單位要強(qiáng)化自身管理能力，提高服務(wù)質(zhì)量和效率，滿足人民群眾的服務(wù)需求。

（二）準(zhǔn)控制型政事關(guān)系特點(diǎn)、典型單位及改革建議

這種類型事業(yè)單位的主要特點(diǎn)：一是政府完全控制提供的服務(wù)，生產(chǎn)服務(wù)的對(duì)象是一定區(qū)域內(nèi)的所有黨政機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、事業(yè)單位。二是政治重要性程度高，服務(wù)不適宜市場進(jìn)行配置，治理主體單一化，不適宜采取購買服務(wù)、簽訂契約等方式提供服務(wù)。它與控制型政事關(guān)系不同之處在于生產(chǎn)服務(wù)的對(duì)象不同，控制型可能直接面向企業(yè)、個(gè)人等社會(huì)公眾，而準(zhǔn)控制型服務(wù)以“單位”為對(duì)象，不直接服務(wù)于個(gè)人。在現(xiàn)有事業(yè)單位中，檔案館、黨員電化教育中心、國庫支付中心、機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)處、電化教育館、教育技術(shù)裝備中心等單位是典型代表。

此類事業(yè)單位改革，類型間可以進(jìn)行相應(yīng)轉(zhuǎn)變整合，但受政治重要性的限制，只能整合到控制型事業(yè)單位之中。如技術(shù)工人考核服務(wù)中心、機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)處，可整合到控制型中相關(guān)事業(yè)單位，不再單獨(dú)保留。類型內(nèi)宜采用保留、整合的方式，如：黨員電化教育中心、電子政務(wù)中心在改革中可以保留；電化教育館、教育技術(shù)裝備中心可以整合為一個(gè)單位，專門為學(xué)校提供服務(wù)。在管理模式上仍然可以采取科層制的運(yùn)行方式，但要合理界定舉辦部門與事業(yè)單位之間的權(quán)限，按照權(quán)責(zé)一致原則準(zhǔn)確界定相應(yīng)責(zé)任。

（三）依賴型政事關(guān)系特點(diǎn)、典型單位及改革建議

這種類型事業(yè)單位為其主管部門更好的運(yùn)行提供“私有”服務(wù)，其提供的服務(wù)甚至完全依賴于主管部門的需要，不具有公益性，其存在完全依賴于主管部門的存續(xù)。其主要特點(diǎn)：一是政府嚴(yán)格控制提供的服務(wù)，不準(zhǔn)許市場進(jìn)行配置。二是生產(chǎn)服務(wù)的對(duì)象是其政府部門。三是治理主體可以多元化。符合這種類型的事業(yè)單位有：具有執(zhí)法職能的事業(yè)單位，承擔(dān)主管部門人員培訓(xùn)和后勤保障的事業(yè)單位，為主管部門提供技術(shù)支撐、智力支持的事業(yè)單位等。

此類事業(yè)單位改革，類型間可以進(jìn)行相應(yīng)轉(zhuǎn)變整合，且政治重要性程度中等，可以整合到輔助型事業(yè)單位之中。如人員培訓(xùn)類事業(yè)單位，可以進(jìn)行撤銷，把培訓(xùn)職能交由機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，培訓(xùn)的服務(wù)由市場上相關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，或者培訓(xùn)業(yè)務(wù)由黨校一個(gè)單位負(fù)責(zé)。后勤類事業(yè)單位職能應(yīng)交由機(jī)關(guān)承擔(dān)或整合為一個(gè)后勤保障類事業(yè)單位，并向輔助型轉(zhuǎn)變，允許市場為政府提供不涉及秘密、政治重要性較低的服務(wù)。類型內(nèi)宜采用保留的方式，提供技術(shù)支撐和智力支持的事業(yè)單位不宜作為獨(dú)立法人，可采用執(zhí)行機(jī)構(gòu)管理方式，形成不同于機(jī)關(guān)科層制的靈活管理方式，如其負(fù)責(zé)人可以采用聘用制等，以確保其技術(shù)能力、專業(yè)水平。具有執(zhí)法職能的事業(yè)單位，宜暫時(shí)保留，按照深化行政執(zhí)法體制改革部署實(shí)施。

（四）伙伴型政事關(guān)系特點(diǎn)、典型單位及改革建議

這種類型事業(yè)單位提供的服務(wù)，因各種因素的限制，不能完全滿足公眾的需要，社會(huì)力量的參與作為提供服務(wù)的補(bǔ)充，主要特點(diǎn)：一是政府不完全控制提供的服務(wù)，生產(chǎn)服務(wù)的對(duì)象是社會(huì)公眾。二是政治重要性程度中等，允許市場部分配置。三是治理主體可以多元化。四是這種類型既可以承擔(dān)生產(chǎn)服務(wù)的職能，也能夠作為市場主體充分參與市場競爭?，F(xiàn)有事業(yè)單位中，醫(yī)院、高等院校、檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)等是典型代表。

此類型事業(yè)單位實(shí)質(zhì)上具有經(jīng)營權(quán)，政府對(duì)其人、財(cái)、事應(yīng)該放權(quán)，增強(qiáng)事業(yè)單位的自主性和專業(yè)性，政府保留對(duì)其所有權(quán)，確保政治屬性上的控制即可。如公立醫(yī)院，日常工作參與市場競爭，但出現(xiàn)重大情況（如新冠肺炎疫情）時(shí)，能夠響應(yīng)政府號(hào)召，確保政府服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于檢驗(yàn)檢測類事業(yè)單位，從實(shí)際情況看，盡管市場上存在類似的檢驗(yàn)檢測公司，但其競爭力較弱，原因在于檢驗(yàn)檢測類事業(yè)單位全面取消了收費(fèi)，且檢測能力可以滿足市場需求，擠壓了檢驗(yàn)檢測公司生存的空間。因此，檢驗(yàn)檢測類事業(yè)單位可以向控制型轉(zhuǎn)變，采用控制型政事關(guān)系的管理模式。

（五）輔助型政事關(guān)系特點(diǎn)、典型單位及改革建議

這種類型事業(yè)單位的主要特點(diǎn)：一是政府不完全控制提供的服務(wù)，生產(chǎn)服務(wù)的對(duì)象是政府各機(jī)關(guān)單位或某一個(gè)部門。二是政治重要性程度中等，允許市場部分配置。在現(xiàn)有事業(yè)單位中，為主管部門提供后勤服務(wù)的事業(yè)單位是典型代表。

此類事業(yè)單位改革，應(yīng)統(tǒng)籌為機(jī)關(guān)提供后勤保障的事業(yè)單位，設(shè)置一個(gè)后勤服務(wù)單位行使服務(wù)職能。同時(shí)，大力拓展互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段在后勤服務(wù)中的應(yīng)用，探索一個(gè)機(jī)構(gòu)、多個(gè)分支的管理模式，以滿足個(gè)別部門的后勤需要。

（六）治理型政事關(guān)系特點(diǎn)、典型單位及改革建議

這種類型事業(yè)單位的主要特點(diǎn)：一是政府完全放開提供的服務(wù)，生產(chǎn)服務(wù)的對(duì)象是社會(huì)公眾、機(jī)關(guān)單位。二是政治重要性程度較低，可完全由市場配置。對(duì)于服務(wù)對(duì)象是社會(huì)公眾的機(jī)構(gòu)，此種類型實(shí)質(zhì)上就是運(yùn)用社會(huì)力量興辦公益事業(yè)，本質(zhì)上已經(jīng)脫離了《事業(yè)單位登記管理暫行條例》中有關(guān)事業(yè)單位的定義。對(duì)于服務(wù)對(duì)象是機(jī)關(guān)單位的機(jī)構(gòu)，此種類型提供的服務(wù)不具有公益性，政府需要哪種類型的服務(wù)，直接向社會(huì)購買即可，甚至不需要設(shè)置機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)有事業(yè)單位中，各種公園類、市政設(shè)施維護(hù)類、環(huán)衛(wèi)類事業(yè)單位是典型代表。

此種類型事業(yè)單位提供的服務(wù)實(shí)質(zhì)上仍然由市場上各類主體提供，事業(yè)單位本身并不直接提供，因此，可以予以撤銷。撤銷后，政府只保留服務(wù)監(jiān)管職能，引入競爭機(jī)制，與市場上各主體建立以服務(wù)質(zhì)量結(jié)果導(dǎo)向的契約關(guān)系，定期進(jìn)行評(píng)價(jià)，以選擇成本較低、服務(wù)質(zhì)量較優(yōu)的主體。當(dāng)然，受各種因素和固有思想影響，這種政事關(guān)系類型的實(shí)現(xiàn)無法一蹴而就，它不僅是對(duì)事業(yè)單位的改革，更是對(duì)政府本身的“革命”。它考驗(yàn)著政府是否能不斷地以新的方式運(yùn)用其資源來“規(guī)劃”市場，以此來激勵(lì)社會(huì)上廣大企業(yè)和個(gè)人很好地提供環(huán)境衛(wèi)生、市政設(shè)施維護(hù)等為代表的公益服務(wù)?？梢哉f，推動(dòng)政事關(guān)系向治理型轉(zhuǎn)變是事業(yè)單位改革的終極目標(biāo)，也是推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。