機(jī)關(guān)訴訟
——解決行政主體權(quán)限爭(zhēng)議的另一思路

侯冠宇

（中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院，北京 100088）

一、行政主體權(quán)限爭(zhēng)議

（一）行政權(quán)限和行政主體權(quán)限爭(zhēng)議

行政權(quán)限系指法律、法規(guī)授權(quán)的主體即行政主體行使職權(quán)的時(shí)候不能逾越的界限以及法定的范圍。一旦行政主體超越上述權(quán)限就構(gòu)成行政越權(quán)，進(jìn)而作出的行政行為就缺乏法律效力［1］。

行政主體權(quán)限爭(zhēng)議即行政主體之間由于行使行政權(quán)限而發(fā)生的糾紛。國(guó)家設(shè)立每個(gè)行政機(jī)構(gòu)，都會(huì)對(duì)其所享有的權(quán)限進(jìn)行規(guī)定，以區(qū)別于任何其他機(jī)關(guān)。因此，最理想的狀態(tài)應(yīng)該是不同行政主體之間的權(quán)限并無(wú)交叉，所有行政主體權(quán)限綜合相加就等同于整個(gè)行政權(quán)。換句話說(shuō)就是行政權(quán)限之間沒(méi)有沖突，行政管理領(lǐng)域并無(wú)法律不涉及的盲區(qū)，但是基于目前存在的種種現(xiàn)實(shí)狀況，這種理想狀態(tài)一般不能完全實(shí)現(xiàn)［2］。因此，行政主體權(quán)限爭(zhēng)議的產(chǎn)生是不可避免的。

（二）行政主體權(quán)限爭(zhēng)議的種類

行政主體權(quán)限爭(zhēng)議依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)劃分為不同種類。依據(jù)發(fā)生權(quán)限爭(zhēng)議的主體之間是否有級(jí)別上的隸屬，將上述權(quán)限爭(zhēng)議進(jìn)行下述兩種劃分。

1.縱向權(quán)限爭(zhēng)議。不同層級(jí)的行政主體之間對(duì)于權(quán)限的爭(zhēng)論一直存在。如中央與地方的爭(zhēng)議，省、自治區(qū)、直轄市人民政府與所轄市、州、縣的行政權(quán)限爭(zhēng)議?；谖覈?guó)中央集權(quán)體制的特殊國(guó)情，上述爭(zhēng)議一般不需要納入司法救濟(jì)的范圍。

2.橫向權(quán)限爭(zhēng)議。層級(jí)相同的行政主體之間在行使行政權(quán)力的過(guò)程中往往會(huì)由于權(quán)限問(wèn)題產(chǎn)生爭(zhēng)端，如各個(gè)層級(jí)的政府之間、國(guó)務(wù)院各個(gè)部委之間。橫向權(quán)限爭(zhēng)議是我國(guó)亟待解決的權(quán)限爭(zhēng)議。由于存在部門利益的問(wèn)題以及地方保護(hù)主義，此種爭(zhēng)議的存在相當(dāng)普遍，如果不加以解決，極有可能造成行政權(quán)運(yùn)作的低效或失靈。

二、我國(guó)行政主體權(quán)限爭(zhēng)議解決的現(xiàn)狀

目前我國(guó)的行政組織法制度尚不健全，由此導(dǎo)致上述爭(zhēng)議無(wú)法根除。概括起來(lái)，解決上述爭(zhēng)議的途徑主要有三種：1.行政命令。行政權(quán)限糾紛若發(fā)生在隸屬的行政主體之間，在我國(guó)的實(shí)踐中，則通過(guò)上級(jí)行政主體發(fā)布行政命令進(jìn)行解決。2.協(xié)商解決。（1）部門之間自行協(xié)商解決。（2）部門之間自行協(xié)商解決不了，就由其雙方共同的上級(jí)部門協(xié)調(diào)予以解決，通常是由各級(jí)政府的辦公廳或者是監(jiān)察機(jī)關(guān)予以協(xié)商調(diào)解，確實(shí)有必要的話由部門領(lǐng)導(dǎo)出面予以調(diào)停解決。3.行政訴訟中的第三人制度。這是一種間接解決行政主體權(quán)限爭(zhēng)議的方式。

任何制度都存在缺陷，我國(guó)現(xiàn)行的行政主體權(quán)限爭(zhēng)議解決機(jī)制也不例外。黃先雄認(rèn)為：“我國(guó)現(xiàn)行的行政權(quán)限爭(zhēng)議解決問(wèn)題的制度在制度化和規(guī)范化方面存在不足，遇到權(quán)限爭(zhēng)議的時(shí)候往往無(wú)法及時(shí)權(quán)威地解決問(wèn)題。對(duì)于第三種行政主體權(quán)限爭(zhēng)議解決機(jī)制即行政訴訟第三人制度，它雖然在一定程度上能夠解決行政主體之間的權(quán)限爭(zhēng)議，但是由于我們并非判例法國(guó)家，因此法院的判決并非完全可以推而廣之，這就造成了其無(wú)法成為一種很有效的常規(guī)性的解決問(wèn)題的辦法?！保?］上述學(xué)者在對(duì)現(xiàn)行行政主體權(quán)限爭(zhēng)議解決機(jī)制的不足進(jìn)行剖析后，提出走出困境的方案就是在我國(guó)建立機(jī)關(guān)訴訟制度。

三、機(jī)關(guān)訴訟——行政主體權(quán)限爭(zhēng)議的另一思路

（一）機(jī)關(guān)訴訟的概念和特征

機(jī)關(guān)訴訟制度只在世界少數(shù)國(guó)家中存在，日本有著相對(duì)較為完善的機(jī)關(guān)訴訟制度。日本的《行政案件訴訟法》第6條明確規(guī)定，所謂“機(jī)關(guān)訴訟”指的是國(guó)家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)之間因?yàn)闄?quán)限之存否或行使產(chǎn)生糾紛從而引發(fā)的訴訟［4］。除了日本外，美國(guó)也存在機(jī)關(guān)訴訟。在美國(guó)的憲法體系中，“聯(lián)邦政府與各州政府之間權(quán)力劃分的劃線工作，系由司法部門負(fù)責(zé)，最后決定于聯(lián)邦最高法院。美國(guó)聯(lián)邦和州兩級(jí)政府之間的權(quán)限沖突依賴于司法機(jī)制的調(diào)節(jié)”。德國(guó)雖沒(méi)有明文規(guī)定機(jī)關(guān)訴訟，但是它在學(xué)理和實(shí)務(wù)中均承認(rèn)“機(jī)關(guān)訴訟”。在較長(zhǎng)的時(shí)期，德國(guó)民眾通常認(rèn)為國(guó)家行政主體系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)該是一個(gè)整體，不應(yīng)該存在外部的法律關(guān)系。如今這種觀點(diǎn)已經(jīng)得到修正。德國(guó)的《行政法院法》第4條第1項(xiàng)規(guī)定，“凡屬于憲法性質(zhì)的公法發(fā)生的爭(zhēng)議，都應(yīng)當(dāng)由行政法院提起之”。在實(shí)踐中，德國(guó)行政法院通過(guò)法律適用中的法官解釋，已經(jīng)承認(rèn)機(jī)關(guān)訴訟。

“機(jī)關(guān)訴訟”有其特定的含義。目前我國(guó)一些行政法學(xué)的學(xué)者就對(duì)此進(jìn)行了不同的詮釋。如在馬懷德教授看來(lái)，機(jī)關(guān)訴訟指的就是行政主體之間在權(quán)限存在爭(zhēng)端的時(shí)候，需要依靠法院通過(guò)訴訟程序來(lái)解決的這一訴訟類型［5］。

不同學(xué)者對(duì)機(jī)關(guān)訴訟定義雖然不同，但都有相似之處：首先，機(jī)關(guān)訴訟由其特殊情況可以納入訴訟程序，依靠司法途徑來(lái)解決。其次，爭(zhēng)議是發(fā)生在行政主體之間，而不包括行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議。最后，機(jī)關(guān)訴訟解決的是行政主體之間的權(quán)限爭(zhēng)議，對(duì)于其他爭(zhēng)議不關(guān)注。

行政主體相互之間的權(quán)限爭(zhēng)議本來(lái)應(yīng)由上級(jí)機(jī)關(guān)裁定或以特別機(jī)關(guān)的調(diào)停等訴訟以外的手段來(lái)解決。但在必要時(shí)，對(duì)上述權(quán)限爭(zhēng)議可以由法院的公正裁判予以解決即通過(guò)機(jī)關(guān)訴訟加以解決。

具體而言，機(jī)關(guān)訴訟有以下特征：1.機(jī)關(guān)訴訟的參與主體都是行政機(jī)關(guān)。其主要是行政機(jī)關(guān)為了解決爭(zhēng)議，因此原被告雙方的主體都是行政機(jī)關(guān)。2.機(jī)關(guān)訴訟主要是行政主體之間存在爭(zhēng)端時(shí)用來(lái)解決問(wèn)題的，其并非為了解決行政相對(duì)人和行政主體之間的爭(zhēng)議的訴訟，也即其屬于客觀訴訟。依照訴訟目的標(biāo)準(zhǔn)，訴訟可劃分為主觀訴訟和客觀訴訟。主觀訴訟是以為私人的權(quán)利利益提供救濟(jì)為目的訴訟，而客觀訴訟是以保護(hù)一般公共利益為目的的訴訟，即以與私人的具體權(quán)利利益無(wú)關(guān)的行政活動(dòng)的合法性為直接目的的訴訟。3.鑒于我國(guó)政治體制，我國(guó)的機(jī)關(guān)訴訟還是有一定的權(quán)限的，其并非可以受理所有行政主體權(quán)限的爭(zhēng)議。

（二）建立機(jī)關(guān)訴訟的重要意義

1.有利于抑制部門利益化，使行政主體合理行使職權(quán)

我國(guó)政府行為模式是典型的“行政導(dǎo)向”模式。在對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能的具體調(diào)整方面，國(guó)家行政機(jī)關(guān)占有導(dǎo)向的地位，在行政管理過(guò)程中其往往是以獨(dú)立的主體身份顯現(xiàn)的。目前機(jī)構(gòu)運(yùn)行存在的重要顯著特征是它往往會(huì)出現(xiàn)部門利益化，各個(gè)部門為了追求自身更大的利益，往往需要攫取更多的權(quán)力滿足其需求。追求部門利益是產(chǎn)生行政主體權(quán)限爭(zhēng)議的主要原因。行政主體如個(gè)人一樣都存在一定的厭訴心理，機(jī)關(guān)訴訟有利于抑制行政部門之間利益的追求，使得行政主體合理地行使職權(quán)。

2.有利于高效解決糾紛，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益

法律價(jià)值的一個(gè)體現(xiàn)就是效率，無(wú)效率的法律就是無(wú)實(shí)際意義的法律。無(wú)效率的行政法從小處講存在浪費(fèi)社會(huì)成本的現(xiàn)象，從大處講影響公共利益甚至公眾安全。行政主體權(quán)限一旦出現(xiàn)沖突，勢(shì)必要求及時(shí)、有效地解決，否則就會(huì)轉(zhuǎn)化為無(wú)休止的扯皮、推諉。傳統(tǒng)做法是面對(duì)行政主體權(quán)限的糾紛由共同上級(jí)部門來(lái)裁決。此方式效率不高，不利于沖突的解決和社會(huì)矛盾的調(diào)和。機(jī)關(guān)訴訟這一依靠司法程序的做法往往更容易讓各方接受，這是因?yàn)槠溆兄鄬?duì)中立、公平、高效的自身特征，這使糾紛能夠高效解決，更有利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。

3.有利于行政組織法的完善，彌補(bǔ)法律漏洞

行政組織法，即行政機(jī)關(guān)及行政工作人員所應(yīng)當(dāng)遵循的各種法律規(guī)范的統(tǒng)稱，其主要?jiǎng)?chuàng)設(shè)的目的是為了管理管理人員［6］。當(dāng)下我們的現(xiàn)實(shí)國(guó)情是行政組織法相對(duì)簡(jiǎn)單、落后，這種狀況不僅導(dǎo)致行政實(shí)踐中的混亂，也極大地制約了行政法治的進(jìn)程。而機(jī)關(guān)訴訟的建立能夠有效彌補(bǔ)上述不足，它自身的特性能夠促使行政組織在運(yùn)行過(guò)程中一旦出現(xiàn)問(wèn)題就可以及時(shí)化解并糾正，推動(dòng)行政組織法進(jìn)步，對(duì)行政法治建設(shè)具有推動(dòng)和促進(jìn)作用。

（三）我國(guó)機(jī)關(guān)訴訟的具體構(gòu)建

1.機(jī)關(guān)訴訟的原告資格

對(duì)于機(jī)關(guān)訴訟的原告資格的定性，現(xiàn)存的兩種觀點(diǎn)，即兼具實(shí)體和程序兩種性質(zhì)的觀點(diǎn)與僅僅是程序問(wèn)題的觀點(diǎn)之間存在較大的爭(zhēng)議［7］。筆者認(rèn)為，原告資格的性質(zhì)解決的只是提起訴訟的程序問(wèn)題。

對(duì)于行政相對(duì)人是否具有提起機(jī)關(guān)訴訟的原告資格，不同的學(xué)者具有不同的看法。有學(xué)者認(rèn)為，在機(jī)關(guān)消極爭(zhēng)議中，在行政機(jī)關(guān)均不愿提起訴訟的情況下，與案件有關(guān)的利害關(guān)系人有選擇權(quán)，可以提起不作為之訴，也可以提起機(jī)關(guān)之訴［8］。還有學(xué)者認(rèn)為，行政相對(duì)人不宜作為機(jī)關(guān)訴訟的原告。此學(xué)者提出了兩個(gè)理由：第一，在其看來(lái)，應(yīng)當(dāng)對(duì)法院是否有權(quán)審查行政主體的行政職權(quán)以及機(jī)關(guān)訴訟這兩種情況加以區(qū)分。通常來(lái)講，不管是否有機(jī)關(guān)訴訟，法院均有權(quán)對(duì)行政主體是否存在越權(quán)這一問(wèn)題進(jìn)行審查，最終認(rèn)定其是否依法行使行職權(quán)。第二，依據(jù)訴訟類型這一基本理論特征，機(jī)關(guān)訴訟其本身作為一種特殊的訴訟類型，是主要訴訟類型的補(bǔ)充，它與其他訴訟之間應(yīng)當(dāng)存在互斥行為［9］。因此，在可以使用其他訴訟類型時(shí)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用其他訴訟類型。當(dāng)產(chǎn)生消極的行政權(quán)限爭(zhēng)議時(shí)，相對(duì)人完全可以通過(guò)提起不作為之訴來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益，沒(méi)有必要也無(wú)權(quán)提出機(jī)關(guān)訴訟。

筆者認(rèn)同第二位學(xué)者的觀點(diǎn)，認(rèn)為機(jī)關(guān)訴訟是一種特殊類型的訴訟，其主要的特殊性表現(xiàn)在其爭(zhēng)議是發(fā)生在行政主體之間。所以提起機(jī)關(guān)訴訟的原告只能為行政主體，而不能將行政相對(duì)人納入其中。

2.機(jī)關(guān)訴訟的受案范圍

在界定受案范圍時(shí)，有時(shí)會(huì)將原告資格與受案范圍這兩個(gè)概念混淆在一起。原告資格指的是有權(quán)提起訴訟的主體，受案范圍指的是法院對(duì)何種行為有權(quán)進(jìn)行司法審判。因此，機(jī)關(guān)訴訟的受案范圍即人民法院對(duì)行政權(quán)限爭(zhēng)議進(jìn)行司法審查的范圍。在無(wú)法在訴訟法中統(tǒng)一規(guī)定的情況下，對(duì)機(jī)關(guān)訴訟的受案范圍加以規(guī)定。筆者認(rèn)為對(duì)于機(jī)關(guān)訴訟的受案范圍，則有賴于立法者通過(guò)制定單行法可以借鑒法律上對(duì)行政訴訟受案范圍的規(guī)定，采取概況列舉和排除規(guī)定相結(jié)合的方式來(lái)確定。

3.機(jī)關(guān)訴訟的審理方式

對(duì)于機(jī)關(guān)訴訟的審理方式，存在兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為機(jī)關(guān)訴訟通過(guò)書面方式進(jìn)行審理。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為機(jī)關(guān)訴訟的審理方式應(yīng)視具體情況而定，采取書面審理和開庭審理相結(jié)合的原則。倘若只是行政主體在執(zhí)法的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)其同其他行政主體權(quán)限之間產(chǎn)生爭(zhēng)端，此時(shí)法院只需進(jìn)行書面審理；若在發(fā)生行政主體權(quán)限爭(zhēng)議后，公民以利害關(guān)系人身份提起訴訟，在這種情況下，應(yīng)采取開庭審理的方式。筆者在前邊已論述過(guò)，公民、法人或其他組織即行政相對(duì)人不能作為機(jī)關(guān)訴訟的原告，因而筆者認(rèn)為，在審理方式上采取書面審理即可。

4.機(jī)關(guān)訴訟的判決

一旦將行政主體權(quán)限的爭(zhēng)議訴至法院，就需要法院根據(jù)行政組織法的精神和規(guī)定，依靠確定的判決來(lái)斷定爭(zhēng)議權(quán)限的歸屬。我國(guó)在劃分機(jī)關(guān)訴訟判決的類型時(shí)，應(yīng)充分考慮到我國(guó)的國(guó)情及行政法治的進(jìn)程的情況。在設(shè)計(jì)我國(guó)機(jī)關(guān)訴訟的判決類型前，應(yīng)先明確一點(diǎn)，訴訟類型與判決方式并非一一對(duì)應(yīng)的，如撤銷判決并不只是對(duì)應(yīng)撤銷訴訟。鑒于我國(guó)機(jī)關(guān)訴訟有其自身的特殊性，因此其裁判的形式可能為確認(rèn)判決、義務(wù)判決、撤銷判決、給付判決等。

法治國(guó)家的建設(shè)僅靠傳統(tǒng)的行政訴訟模式是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，面對(duì)龐雜的行政法律事務(wù)糾紛需要有新的訴訟制度解決，而解決各地區(qū)頻發(fā)的行政權(quán)限爭(zhēng)議成為現(xiàn)階段迫在眉睫的任務(wù)。機(jī)關(guān)訴訟對(duì)我國(guó)當(dāng)前的行政訴訟制度來(lái)說(shuō)是一種創(chuàng)新突破，它能夠有效地解決行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議。但鑒于我們的現(xiàn)有政治體制及國(guó)情，能夠大致得出這一結(jié)論：機(jī)關(guān)訴訟不能解決所有的行政權(quán)限爭(zhēng)端問(wèn)題，反之所有的行政爭(zhēng)端的解決也不能單純地拘泥于機(jī)關(guān)訴訟，多元化的解決問(wèn)題的機(jī)制是當(dāng)下應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)的，機(jī)關(guān)訴訟只能作為一個(gè)有效的手段而非唯一途徑。